SPIS TREŚCI:

l. Organizacja gospodarki komunalnej 3

1. .l. Zakres działalności gospodarczej jednostek samorządu terytorialnego 3

l .2. Zadania gminy w sferze komunalnej 4

1.3. Zaspokajanie potrzeb publicznych przez gminę a racjonalne działanie przedsiębiorstw.4

l .4. Cele restrukturyzacji sektora komunalnego 5

l .5. Rozwój infrastruktury 5

2. Formy organizacyjno - prawne gospodarki komunalnej 6

2. l. Spółki handlowe 6

2. Charakterystyka prawna zakładu budżetowego 8

3. Zakład budżetowy jako forma gospodarki komunalnej 8

4. Efektywność ekonomiczna zakładu budżetowego 9

3. Przekształcenie zakładu budżetowego jako formy gospodarki komunalnej, w spółkę prawa
handlowego 10

4. Działalność gospodarcza a gospodarka komunalna 12

4. l. Formalnoprawne warunki podejmowania działalności gospodarczej 12

4.2. Krajowy Rejestr Sądowy 12

3. Rejestr przedsiębiorców 13

4. System koncesjonowania działalności gospodarczej 13

5. System zezwoleń 14

4.6. Statystyczny rejestr podmiotów gospodarki narodowej 14

4.7 Ewidencja podatników - przedsiębiorców 15

5. Ustawa o gospodarce komunalnej 16

Literatura……………………………………………………………………………………22

1. Organizacja gospodarki komunalnej.

l. l Zakres działalności gospodarczej jednostek samorządu terytorialnego.

Gospodarka komunalna jest częścią gospodarki narodowej zarówno w jej ujęciu podmiotowym jak i przedmiotowym. W tych dwu wskazanych ujęciach gospodarka komunalna doznaje jednak ograniczeń. Jest to bowiem działalność gospodarcza, której podmiotami mogą być wyłącznie jednostki samorządu terytorialnego(gmina, powiat i województwo), zaś w przedmiocie działalności mieszczą się przede wszystkim zadania o charakterze użyteczności publicznej.

Ustawa o gospodarce komunalnej wskazuje na cel gospodarki komunalnej, jakim jest zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej, przy czym cel ten winien być realizowany w ramach wykonywania zadań własnych przez jednostki samorządu terytorialnego. Innymi słowy, jednostki samorządu terytorialnego ,realizując zadania własne, podejmują się prowadzenia działalności gospodarczej po to, aby zaspokoić potrzeby społeczności lokalnej. Jeśli wykonują zadania o charakterze użyteczności publicznej, powinny działać w sposób bieżący i nieprzerwany i świadczyć powszechnie dostępne usługi.

Pojęcie użyteczności publicznej jest na gruncie ustawy niezdefiniowane. Jedyny normatywny odnośnik dla tego pojęcia odnaleźć można w ustawie z 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, państwowych której użyteczność publiczna została powiązana z przedsiębiorstwem mającym na celu produkcję lub usługi w zakresie inżynierii sanitarnej, komunikacji miejskiej, zaopatrzenia ludności w energię elektryczną, gazową i cieplną, zarządu zasobami lokalowymi, terenami zielonymi i uzdrowiskami, usług pogrzebowych i utrzymania urządzeń cmentarnych oraz usług kulturalnych.

Z kolei ustawa o samorządzie gminnym podaje szeroki katalog spraw mieszczących się w ramach zadań własnych gminy. W katalogu tym znalazły swe miejsce sprawy z zakresu działania wyżej wskazanych przedsiębiorstw, ale również i inne , jak np. dotyczące ładu przestrzennego, gminnych dróg, ulic i mostów, budownictwa mieszkaniowego, targowisk i hal targowych, utrzymania obiektów administracyjnych itd. Podobny katalog zadań własnych zawierają przepisy dotyczące powiatów.

Wobec powyższego właściwe będzie, jak się wydaje, potraktowanie użyteczności publicznej jako pewnego wycinka ogólnej działalności jednostki samorządu terytorialnego dotyczącego zaspokajania potrzeb publicznych i zbiorowych o wymiarze lokalnym.

Nadto, skoro użyteczność publiczna łączona jest z gospodarką komunalną poprzez wskazanie, iż gospodarka ta obejmuje zadania o charakterze użyteczności publicznej( art. l ust. 2 u.g.k.) to oznacza, że użyteczność publiczna jako element ogółu zadań własnych gminy, powiatu i województwa odnosi się wyłącznie do sfery działalności gospodarczej.

Jednak nie tylko zadania z zakresu użyteczności publicznej mieszczą się w przedmiocie całej gospodarki komunalnej. Mogą to być również inne zadania, wykraczające poza ten zakres, nie określone wprawdzie rodzajowo, lecz dopuszczone do realizacji według ustawowo określonych warunków odnoszących się do kwestii form organizacyjnych działalności komunalne.

Rola samorządów lokalnych w sektorze usług komunalnych

1.2. Zadania gminy w sferze komunalnej

Reforma samorządowa w Polsce rozpoczęła się w 1990 r. Podstawowym aktem prawnym konstytuującym system demokracji lokalnej stała się ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Ustawa ta określiła m.in. zakres zadań gminy. Zadania te związane są z infrastrukturą techniczną, społeczną, ładem przestrzennym, ochroną środowiska, a ich wykonywanie służy przede wszystkim kształtowaniu warunków życia społeczności lokalnej. Zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy:

• wodociągów i zaopatrzenia w wodę,

• kanalizacji,

• usuwania i oczyszczania ścieków,

• wysypisk i utylizacji odpadów komunalnych,

• zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną,

• lokalnego transportu zbiorowego,

• zieleni komunalnej,

• cmentarzy komunalnych.

Niemal wszystkie zadania z zakresu gospodarki komunalnej realizowane są odpłatnie, jednak konieczność zapewnienia przez gminę podaży usług na takim poziomie, aby można było zrealizować postulat powszechnego dostępu powoduje, że organy gminy nierzadko ustalają ceny nie pokrywające pełnych kosztów ich wytworzenia. W efekcie instytucje świadczące te usługi są w podwójny sposób uzależnione od gminy - przez fakt, że organy gminy określają ceny niektórych usług i przez to, że świadczenie tych usług możliwe jest tylko pod warunkiem dofinansowania z budżetu gminy2 (np. komunikacja miejska) lub z zyskownej części działalności przedsiębiorstwa wielobranżowego (subsydiowanie krzyżowe).

Ponadto w przypadku działalności w sferze infrastruktury technicznej warto zwrócić uwagę na problemy związane z:

• niepodzielnością techniczną urządzeń infrastrukturalnych,

• wysoką kapitałochłonnością cyklu inwestycyjnego,
  -jednoczesną produkcją, dostawą i konsumpcją,

• znacznym zróżnicowaniem w czasie zapotrzebowania na usługi,

• wysokim stopniem nieelastyczności popytu względem ceny.

1.3. Zaspokajanie potrzeb publicznych przez gminę a racjonalne działanie przedsiębiorstw

Celem działania gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej, a nie dążenie do osiągnięcia zysku. Dlatego działalność gospodarcza gminy prowadzona w oparciu o podmioty komunalne może pozostawać w sprzeczności z rynkowymi zasadami działalności gospodarczej. W efekcie mogą pojawić się rozbieżności pomiędzy potrzebami publicznymi społeczności lokalnej a wymaganiami efektywności ekonomicznej podmiotów świadczących te usługi. Może to prowadzić do rozbieżności celów gminy jako organizatora usług komunalnych oraz podmiotów je świadczących.

Samorządy, zajmując się realizacją usług komunalnych, występuj ą w dwóch różnych rolach, przedsiębiorcy, który powinien być zorientowany na maksymalizację zysku i reprezentanta interesów społeczności lokalnej, który musi uwzględniać priorytety swoich wyborców.

Warunkiem wdrożenia rozwiązań rynkowych w gospodarce komunalnej jest przezwyciężenie tej sprzeczności. Można to osiągnąć poprzez prywatyzację przedsiębiorstw oraz skupienie się na roli regulatora - organizatora rynku lub klienta, który kupuje usługi w ramach procedur określonych ustawą o zamówieniach publicznych.

1.4. Cele restrukturyzacji sektora komunalnego

Wprowadzanie mechanizmów rynkowych do gospodarki komunalnej wynika z dążenia do:

• poprawy jakości usług komunalnych,

• minimalizacji wydatków budżetowych przy niezmienionym zakresie i jakości usług,

• wyeliminowania wpływu czynników politycznych na decyzje gospodarcze,

• racjonalizacji konsumpcji niektórych dóbr i usług komunalnych poprzez eliminację lub
  zmniejszenie dotacji lub subsydiów,

-zaangażowania kapitału prywatnego w inwestycje komunalne.

Osiągnięcie tych celów nie jest łatwe i wymaga świadomego kreowania i utrzymywania przez gminę układów konkurencyjnych oraz regulacji przedsiębiorstw działających w warunkach monopolu.

1.5. Rozwój infrastruktury

Realizacja usług komunalnych wymaga zaplecza w postaci odpowiedniej infrastruktury. W momencie rozpoczęcia reformy samorządowej gminy przejęły mienie w niewielkim stopniu dostosowane do nowych wyzwań, wymagające znacznych nakładów kapitałowych - zarówno w celu odtworzenia majątku zakładów, które uległy zużyciu, jak i rozbudowy obiektów oraz modernizacji.

Obowiązek zapewnienia obywatelom dostępu do podstawowych urządzeń infrastrukturalnych nie jest równoznaczny z obowiązkiem budowy sieci i urządzeń

infrastrukturalnych ze środków publicznych. Zadaniem samorządu jest doprowadzeni do tego, aby takie urządzenia istniały, a mieszkańcy gminy mogli z nich korzystać. Władze gminne mogą wypełniać swój ą rolę tworząc warunki dla działalności prywatnych podmiotów gospodarczych inwestujących środki w rozwój infrastruktury na zasadach komercyjnych.

Zasadniczy ciężar związany ze sfinansowaniem wydatków na zakup lub wytworzeniem materialnych składników majątku niezbędnych do realizacji zadań samorządu spoczywa na budżecie gminy.

Gmina może finansować inwestycje komunalne z następujących źródeł:

• bieżących dochodów,

• pożyczek długoterminowych (do określonego ustawą procentu dochodów),

• dotacji celowych przekazanych przez rząd lub inne organy.

Głównymi partnerami samorządów w zakresie finansowania inwestycji są: Fundusze Ochrony Środowiska (fundusz narodowy i wojewódzkie) oraz banki komercyjne, fundusze inwestycyjne i zagraniczne agencje pomocowe.

Ceny usług na ogół ustalane są na poziomie zbyt niskim, aby umożliwić rozwój przedsiębiorstwom. Inwestycje w celu rozwoju infrastruktury komunalnej od początku polskiej transformacji stały się jednym z priorytetów władz gminnych.

2. Formy organizacyjno - prawne gospodarki komunalnej.

Gospodarka komunalna, zarówno prowadzona w granicach użyteczności publicznej, jaki i wykraczająca poza te granice, może przybierać formy zakładu budżetowego lub spółki handlowej. Ponieważ formy te wskazane są przykładowo, dopuszczalne jest więc posłużenie się przez jednostkę samorządu terytorialnego także innymi formami przewidzianymi przez prawo.

Organy stanowiące gminy, powiatu i województwa mają możliwość decydowania o wyborze sposobu prowadzenia oraz formy organizacyjnej gospodarki komunalnej. Istotne jest jednak zastrzeżenie, że realizacja zadań wykraczających poza sferę użyteczności publicznej nie może być dokonywana w ramach zakładu budżetowego, co w praktyce może być różnie interpretowane wobec braku dokładnego określenia zakresu pojęcia „ użyteczność publiczna".

Jednostki samorządu terytorialnego celu prowadzenia działalności gospodarczej mogą tworzyć spółki handlowe, a także do takich spółek przystępować. Obwarowane to jest jednak, w przypadku gmin dwoma warunkami. Pierwszym, o charakterze łącznym, jest istnienie niezaspokojonych potrzeb wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym oraz występowanie bezrobocia ujemnie wpływającego na poziom życia wspólnoty, którego nie daje się ograniczyć legalnymi środkami. Warunkiem drugim jest możliwość wystąpienia poważnej straty majątkowej w przypadku nie wniesienia przez gminę składników jej majątku jako aportu do spółki handlowej.

Należy zauważyć, że wykazanie spełnienia wskazanych warunków jest niezwykle trudne. Przepisy nie określają bowiem, kto ma dokonywać oceny sytuacji występującej w gminie w zakresie potrzeb ludności, bezrobocia czy racjonalnego wykorzystania majątku gminy oraz jakie są kryteria ocenne. Uznanie, że ocena leży w gestii gminy, oznacza aprobatę dla swobody decyzji gmin w sprawie celowości i zasadności tworzenia przez nie spółek handlowych lub przystępowania do spółek już istniejących.

Powyższe warunki w ogóle nie muszą być spełnione wówczas, gdy jednostka samorządu

terytorialnego posiada akcje lub udziały w spółkach zajmujących się czynnościami bankowymi i ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą , promocyjną, edukacyjną i

I wydawniczą na rzecz samorządu. Brak także ograniczeń przy przystępowaniu do spółek

ważnych dla rozwoju gminy.

Z ustawy wynika, że gdy chodzi o formy organizacyjno-prawne spółek, to w sferze

działalności gospodarczej w ramach użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć tylko spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne i do takich tylko spółek przystępować. Poza sferą użyteczności publicznej

ograniczenia te zastosowania nie znajdują w odniesieniu do gmin.

I Województwa mogą tworzyć wyłącznie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub akcyjne

albo przystępować do takich spółek - bez ograniczeń w sferze użyteczności publicznej, zaś poza tą sferą tylko wtedy, gdy działalność spółek polega na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych lub wydawniczych służących rozwojowi województwa.

Jeszcze inaczej rzecz ma się odnośnie powiatów. Nie mogą one mianowicie prowadzić

I działalności gospodarczej wykraczającej poza sferę użyteczności publicznej, jednak

prowadzenie tej działalności może być dokonywane za pośrednictwem jednostek organizacyjnych o nieokreślonej przez ustawę formie.

W jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego funkcje zgromadzenia wspólników ( lub akcjonariuszy ) pełnią zarządy tych jednostek. Mają one prawo do zatwierdzenia regulaminu określającego zasady do korzystania z usług publicznych świadczonych przez spółkę, a także wskazującego na obowiązki spółki wobec odbiorców usług.

W sposób szczególny został ukształtowany status prawny spółek powstałych wyniku przekształcenia przedsiębiorstw komunalnych. Przedsiębiorstwa takie, w stosunku do których rada gminy do końca czerwca 1997r. nie zdecydowała o wyborze dla nich nowej organizacyjno-prawnej formy lub o ich prywatyzacji, uległy z dniem l lipca 1997r. z mocy prawa o przekształceniu w jednoosobowe spółki gminy. Przed upływem wskazanych terminów zarządy gmin miały obowiązek podjęcia decyzji dotyczącej rodzaju spółki i kształtu jej statutu lub aktu założycielskiego. Powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego spółka może mieć formę spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub akcyjnej. Pozostałe spółki handlowe nie mogą bowiem występować jako spółki jednoosobowe.

W spółce gmina reprezentowana jest przez zarząd gminy. Konieczne jest powołanie rady nadzorczej, w skład której wchodzą członkowie powołani częściowo przez pracowników spółki, częściowo zaś przez zarząd gminy. Pracownicy wybierają swoich przedstawicieli do rady w wyborach bezpośrednich tajnych przy zachowaniu zasady powszechności. Wynik wyborów jest wiążący dla zarządu gminy. Pracownicy spółki będący członkami jej rady nadzorczej podlegają ochronie podlegającej na niemożności wypowiedzenia im przez pracodawcę stosunku pracy, w tym również dokonania wypowiedzenia zmieniającego na niekorzyść pracownika warunków pracy lub płacy.

Istotne jest, że spółka powstałą w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego stała się następcą prawnym tego przedsiębiorstwa. Wstąpiła ona we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było przedsiębiorstwo komunalne, i to bez względu na charakter tych stosunków. Pracownicy przedsiębiorstwa stali się z mocy prawa pracownikami spółki a dyrektor przedsiębiorstwa powołany został na prezesa pierwszego zarządu spółki. W tym zakresie przyjęte zostało zatem rozwiązanie problemu sukcesji analogicznie jak na gruncie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Takie zbawienie akcji lub udziałów gminy w spółkach odbywa się według przepisów wymienionej ustawy. W tym jednak przypadku kompetencje Ministra Skarbu Państwa wykonuje wobec spółki zarząd gminy.

Jednostki samorządu terytorialnego mają także możliwość likwidowania istniejących zakładów budżetowych i wnoszenia ich majątku do spółek handlowych, akcyjnych lub z ograniczoną odpowiedzialnością. Czynności likwidacyjne wykonuje zarząd na podstawie stosownej uchwały jednostki samorządu. W wyniku tych czynności majątek zakładu budżetowego staje się majątkiem spółki, z tym że prawo zarządu gruntem przysługujące zakładowi staje się prawem użytkowania wieczystego spółki. Spółka jest następcą prawnym zakładu budżetowego i przyjmuje tym samym wszelkie związane z jego działalnością prawa i obowiązki.

Jeszcze inaczej rzecz ma się odnośnie powiatów. Nie mogą one mianowicie prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza sferę użyteczności publicznej, jednak prowadzenie tej działalności może być dokonywane za pośrednictwem jednostek organizacyjnych o nieokreślonej przez ustawę formie.

W jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego funkcje zgromadzenia wspólników ( lub akcjonariuszy ) pełnią zarządy tych jednostek. Mają one prawo do zatwierdzenia regulaminu określającego zasady do korzystania z usług publicznych świadczonych przez spółkę, a także wskazującego na obowiązki spółki wobec odbiorców usług.

W sposób szczególny został ukształtowany status prawny spółek powstałych wyniku przekształcenia przedsiębiorstw komunalnych. Przedsiębiorstwa takie , w stosunku do których rada gminy do końca czerwca 1997r. nie zdecydowała o wyborze dla nich nowej organizacyjno-prawnej formy lub o ich prywatyzacji, uległy z dniem l lipca 1997r. z mocy prawa o przekształceniu w jednoosobowe spółki gminy. Przed upływem wskazanych terminów zarządy gmin miały obowiązek podjęcia decyzji dotyczącej rodzaju spółki i kształtu jej statutu lub aktu założycielskiego. Powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego spółka może mieć formę spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub akcyjnej. Pozostałe spółki handlowe nie mogą bowiem występować jako spółki jednoosobowe.

W spółce gmina reprezentowana jest przez zarząd gminy. Konieczne jest powołanie rady nadzorczej, w skład której wchodzą członkowie powołani częściowo przez pracowników spółki, częściowo zaś przez zarząd gminy. Pracownicy wybierają swoich przedstawicieli do rady w wyborach bezpośrednich tajnych przy zachowaniu zasady powszechności. Wynik wyborów jest wiążący dla zarządu gminy. Pracownicy spółki będący członkami jej rady nadzorczej podlegają ochronie podlegającej na niemożności wypowiedzenia im przez pracodawcę stosunku pracy, w tym również dokonania wypowiedzenia zmieniającego na niekorzyść pracownika warunków pracy lub płacy.

Istotne jest, że spółka powstałą w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego stała się następcą prawnym tego przedsiębiorstwa. Wstąpiła ona we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było przedsiębiorstwo komunalne, i to bez względu na charakter tych stosunków. Pracownicy przedsiębiorstwa stali się z mocy prawa pracownikami spółki a dyrektor przedsiębiorstwa powołany został na prezesa pierwszego zarządu spółki. W tym zakresie przyjęte zostało zatem rozwiązanie problemu sukcesji analogicznie jak na gruncie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Takie zbawienie akcji lub udziałów gminy w spółkach odbywa się według przepisów wymienionej ustawy. W tym jednak przypadku kompetencje Ministra Skarbu Państwa wykonuje wobec spółki zarząd gminy.

Jednostki samorządu terytorialnego mają także możliwość likwidowania istniejących zakładów budżetowych i wnoszenia ich majątku do spółek handlowych, akcyjnych lub z ograniczoną odpowiedzialnością. Czynności likwidacyjne wykonuje zarząd na podstawie stosownej uchwały jednostki samorządu. W wyniku tych czynności majątek zakładu budżetowego staje się majątkiem spółki, z tym że prawo zarządu gruntem przysługujące zakładowi staje się prawem użytkowania wieczystego spółki. Spółka jest następcą prawnym zakładu budżetowego i przyjmuje tym samym wszelkie związane z jego działalnością prawa i obowiązki.

2.2 Charakterystyka prawna zakładu budżetowego.

Działalność podstawowa, wynikająca z zadań jednostki samorządu terytorialnego (a więc gminy, powiatu i województwa samorządowego) może być podejmowana między innymi w formie komunalnego zakładu budżetowego.

Jako typowe przykłady zakładów budżetowych podaje się: przedszkola, żłobki, świetlice, domy kultury, zakłady gospodarki mieszkaniowej, zakłady weterynarii, a także działalność w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów, wodociągów i kanalizacji, lokalnego transportu zbiorowego i innych.

Zakłady budżetowe tworzy się, gdy w danej dziedzinie przewidywane jest prowadzenie działalności na zasadzie odpłatności i pokrywanie kosztów z dochodów własnych oraz gdy działalność w innych formach przewidzianych w ustawie o finansach publicznych (np. środek specjalny lub gospodarstwo pomocnicze), a także na zasadach prawa cywilnego lub handlowego, nie jest uważana za optymalne rozwiązanie.

Zakłady budżetowe są instytucją finansów publicznych i mogą być powoływane, likwidowane oraz przekształcane przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jednolity z 2003 r.: Dz. U. Nr 15, póz. 138 z późniejszymi zmianami) oraz na podstawie art. 6 ust. l ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, póz. 43 z późniejszymi zmianami).

Zgodnie z art. 19 ust. l ustawy o finansach publicznych, zakładami budżetowymi są takie jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które odpłatnie wykonują wyodrębnione zadania oraz pokrywają koszty swojej działalności z przychodów własnych.

Tak więc komunalny zakład budżetowy powinien być definiowany, jako jednostka:

1. organizacyjna komunalna zaliczana do sektora finansów publicznych;

2. prowadzącą działalność gospodarczą;

3. działająca na zasadzie odpłatności;

4. o kosztach pokrywanych z dochodów własnych.

Zakłady budżetowe rozliczaj ą się z budżetem jednostki samorządu terytorialnego w drodze wpłat nadwyżek środków obrotowych (art. 19 ust. 11 ustawy o finansach publicznych), chyba, że zakład jest rentowny i nie korzysta z dotacji.

2.3 Zakład budżetowy jako forma gospodarki komunalnej

Działalność gminy o charakterze użyteczności publicznej jest wycinkiem jej ogólnej działalności polegającej na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Gminie nie wolno jedynie prowadzić działania przekraczające zakres użyteczności publicznej w formie zakładu budżetowego, natomiast może ona poza tą sferą tworzyć spółki prawa handlowego (art. 7 Ustawy o gospodarce komunalnej). Odbywać się to będzie tylko w warunkach wyraźnie wymienionych w art. l O, ust. l i 2 Ustawy o gospodarce komunalnej. Bez żadnych ograniczeń wolno natomiast gminie nabywać akcje lub udziały spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy (art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej).

2.4 Efektywność ekonomiczna zakładu budżetowego

Względna samodzielność finansowa zakładu budżetowego nie oznacza jednak jego samodzielności organizacyjnej, jednostka samorządu terytorialnego ma bowiem pełen wpływ na jego funkcjonowanie.

Przyjęte rozwiązania ustrojowe i finansowe powodują, że w zakładach budżetowych brak jest naturalnych mechanizmów podnoszenia efektywności działania, szczególnie w wymiarze perspektywicznym. Wynika to przede wszystkim z przejmowania wszelkich oszczędności zakładu przez budżet. Mechanizmów takich nie stwarza ani system wynagrodzeń (punktowy, ustalany przez jednostkę samorządu terytorialnego), ani system planowania finansowego i inwestycyjnego, ani rozliczeń z budżetem, ani też udział w konkurencji rynkowej. Jeżeli czasem wydaje się, że zakład budżetowy jest „tańszą" dla budżetu formą gospodarowania w porównaniu ze spółką prawa

handlowego, to dzieje się tak przede wszystkim ze względu na ograniczoną ewidencję kosztów, w których nie są ujmowane nakłady związane z odtworzeniem i rozwojem majątku. W dłuższej perspektywie, gdy jednostka samorządu terytorialnego musi doliczyć wydatki majątkowe (np. odtworzenie parku maszynowego lub taboru w przedsiębiorstwach komunikacji zbiorowej), efektywność ta często jest niezadowalająca.

Ze względu na specyficzne uwarunkowania ustrojowe zakłady budżetowe mogą mieć uprzywilejowaną pozycję na rynku lokalnym. Oprócz przedstawionych powyżej okoliczności, również preferowanie „swojego zakładu budżetowego" na rynku lokalnym jest nieraz „wymuszane" przez radnych tworzących organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Cechy zakładów budżetowych są już od dawna zauważane przez jednostki samorządu terytorialnego i w konsekwencji uzasadniaj ą podejmowanie przez nie działań zmierzających do poszukiwania takich rozwiązań organizacyjno-prawnych, które realizując zadania jednostki samorządu terytorialnego, stworzą efektywniejsze formy działania samorządów w tym zakresie

3. Przekształcenie zakładu budżetowego jako formy gospodarki komunalnej, w spółkę prawa handlowego

A. Przekształcenie zakładu budżetowego jako element restrukturyzacji.

Przekształcenie" zakładu budżetowego w spółkę jednostki samorządu terytorialnego ma charakter złożony. Zazwyczaj stanowi ono fragment szerszych procesów restrukturyzacyjnych, obejmujących cały zbiór dziedzin gospodarki komunalnej i jednostek organizacyjnych określonej jednostki samorządu terytorialnego. Znajdują one najczęściej odbicie w programach polityki danej jednostki samorządowej w poszczególnych sferach. Często wynikaj ą także z przyjętych przez jednostki samorządu terytorialnego strategii rozwoju. Akt przekształcający wieńczy jedynie cały cykl przygotowań i czynności wstępnych, wymaganych przepisami prawa administracyjnego i prawa handlowego.

Przed przystąpieniem do wskazania najważniejszych czynności organizacyjno-prawnych prowadzących do „przekształcenia" zakładu budżetowego w spółkę handlową należy zauważyć, że działania komercjalizacyjne (i idąc dalej -prywatyzacyjne) mogą stwarzać w pewnych sytuacjach zagrożenie dla interesów mieszkańców wspólnoty samorządowej. Władze jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane do ochrony tych interesów powinny przeprowadzać wnikliwe analizy celów oraz konsekwencji podejmowanych działań. Zagrożenia w tym zakresie mogą bowiem wywoływać destabilizację funkcjonowania podstawowych i newralgicznych usług komunalnych.

W szczególności w działaniach prywatyzacyjnych w sferze gospodarki komunalnej należy sobie zdawać sprawę z rozbieżności celów i oczekiwań, jakie mogą wystąpić między władzami jednostki samorządu terytorialnego a prywatnymi podmiotami mającymi prowadzić dotychczasową działalność podmiotów komunalnych.

B. Charakter przekształcenia zakładu budżetowego w spółkę prawa handlowego

na podstawie art. 22 ustawy o gospodarce komunalnej.

Zgodnie z art. 22 ust. l ustawy o gospodarce komunalnej: „Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, zdecydować o likwidacji zakładu budżetowego w celu zawiązania spółki akcyjnej albo spółki z ograniczoną odpowiedzialnością przez wniesienie na pokrycie kapitału spółki wkładu w postaci mienia zakładu budżetowego pozostałego po jego likwidacji".

Tak więc „przekształcenie" zakładu budżetowego w spółkę akcyjną lub spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością musi się odbyć poprzez likwidację zakładu budżetowego, dokonaną w celu zawiązania jednej z wymienionych rodzajów spółek, a nie w celu definitywnego zakończenia działalności komunalnej prowadzonej dotychczas przez danąjednostkę. W konsekwencji przekształcenie zakładu budżetowego w spółkę prawa handlowego na podstawie art. 22 ustawy o gospodarce komunalnej to de facto procedura zmiany formy prowadzenia gospodarki komunalnej, zgodnie z art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Przy przekształceniu zakładu budżetowego w spółkę na podstawie art. 22 i 23 ustawy o gospodarce komunalnej nie mamy do czynienia ani z likwidacją w znaczeniu przedmiotowym (art. 55 Kodeksu cywilnego), bowiem wkładem do nowej spółki jest mienie będące w dyspozycji zakładu budżetowego, ani z likwidacją w znaczeniu podmiotowym (bowiem zakład budżetowy nie ma podmiotowości prawnej). Likwidacja,

o której mowa w art. 22 ustawy o gospodarce komunalnej jest więc de facto jedynie „kasowaniem" jednej z dopuszczalnych form gospodarki komunalnej (zakładu budżetowego) i zastąpienie jej inną dopuszczalną formą, w założeniu efektywniejszą ekonomicznie.

C. Procedura przekształcenia zakładu budżetowego w spółkę prawa handlowego.

Procedura zmierzająca do przekształcenia zakładu w spółkę prawa handlowego

w oparciu q przepisy ustawy o gospodarce komunalnej składa się przynajmniej z trzech

etapów:

• przygotowanie koncepcyjne;

• uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego o likwidacji
  zakładu budżetowego w celu zawiązania spółki prawa handlowego;

- faza wykonawcza.

Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego przygotowuje koncepcję przekształcenia zakładu budżetowego w spółkę prawa handlowego. Przygotowuje dla organu stanowiącego projekt uchwały w tym zakresie (art. 30 ust. 2 pkt. l ustawy o samorządzie gminnym, art. 32 ust. 2 pkt. l ustawy o samorządzie powiatowym), przesądzając tym samym o rodzaju spółki, która ma powstać na bazie mienia likwidowanego zakładu budżetowego (choć formalnie wyłączna kompetencja w tym zakresie należy do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego).

W przypadku samorządu województwa nie mamy wyraźnej kompetencji zarządu województwa do przygotowania projektu uchwały o przekształceniu zakładu budżetowego, tym niemniej ogólne zasady podziału kompetencji pomiędzy organ stanowiący a organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, pozwalaj ą przyjąć, że w przypadku samorządu województwa także zarząd województwa posiada kompetencję (opartą na art. 41 ust. l ustawy o samorządzie województwa), do przygotowania dla sejmiku województwa projektu uchwały o przekształceniu zakładu budżetowego w spółkę prawa handlowego. Etap ten kończy się wniesieniem projektu uchwały do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

4. Działalność gospodarcza a gospodarka komunalna.

Tak więc pojęcie gospodarki komunalnej jest pojęciem węższym od pojęcia działalności gospodarczej. Działalność gospodarcza jest kategorią zarówno prawną, jak i ekonomiczną. Zgodnie z art. 2 ust. l ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, póz. 178 z późniejszymi zmianami): „Działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy jest zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły".

Fakt spełniania przez zakład budżetowy kryterium „działalności zarobkowej" nie oznacza

jednak, że jest to jednostka organizacyjna, której celem podstawowym jest osiągnięcie zysku, taki cel bowiem mają wyznaczone spółki prawa handlowego. Celem podstawowym zakładu budżetowego jest bowiem realizacja określonych zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego (świadczenie konkretnych usług dla ludności). Gospodarka komunalna to taka działalność gospodarcza, która nie musi być nakierowana na zysk lecz jest realizowana ze względu na cel, którym jest - zgodnie z art. l ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej - bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze usług powszechnie dostępnych.

4.1 Formalnoprawne warunki podejmowania działalności gospodarczej.

Rozpoczęcie działalności gospodarczej jest wprawdzie co do zasady wolne i dozwolone każdemu, jednak pierwsze czynności noszące znamiona takiej działalności powinny być

poprzedzone spełnieniem niezbędnych warunków formalnych. Każdy mianowicie, kto chce

podjąć się działalności gospodarczej, powinien j ą zalegalizować i ujawnić w przewidzianych prawem formach.

Przede wszystkim podejmujący działalność gospodarczą ma obowiązek „zgłoszenia" jej w wymiarze podmiotowym i przedmiotowym do Krajowego Rejestru Sądowego, a rozpoczęcie

działalności gospodarczej jest, jak stanowią przepisy możliwe dopiero po uzyskaniu wpisu do

rejestru przedsiębiorców KRS.

Wpis do rejestru lub ewidencji to czynność legalizująca działalność gospodarczą, wskazująca na fakt, ze jest ona możliwa - w znaczeniu formalnym- do realizacji zgodna z porządkiem prawnym, że będzie ją wykonywał konkretnie oznaczony podmiot, że będzie ona miała

określony zakres przedmiotowy.

W wielu przypadkach jednak podjęcie działalności gospodarczej wymaga spełnienia dodatkowych warunków. Jest tak w dziedzinach gospodarki, w których działalność podjęta

może być po uprzednim uzyskaniu koncesji lub zezwolenia.

4.2 Krajowy Rejestr Sądowy

Krajowy Rejestr Sądowy jest instytucją spełniającą dwa podstawowe cele. Po pierwsze ,służy on kreowaniu podmiotowości prawnej, w tym prawno-gospodarczej poszczególnych osób i jednostek organizacyjnych. Wpis do Rejestru oznacza dla części z nich nabycie osobowości prawnej, a wpis do rejestru przedsiębiorców wiąże się z możliwością podjęcia przez wpisany podmiot działalności gospodarczej. Po drugie KRS, będąc zbiorem danych dotyczących wpisanych podmiotów, służy celom informacyjnym.

KRS składa się z trzech części. W pierwszej z nich prowadzony jest rejestr przedsiębiorców, część druga przeznaczona jest dl rejestru stowarzyszeń, fundacji, publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz innych organizacji, w trzeciej zaś części wpisywani są niewypłacalni dłużnicy.

4.3 Rejestr przedsiębiorców

Do rejestru przedsiębiorców wpisuje się :

• osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą

• handlowe spółki osobowe : jawną, partnerską, komandytową, komandytowa - akcyjną

• spółki kapitałowe z ograniczoną odpowiedzialnością i akcyjne
  - spółdzielnie

- przedsiębiorstwa państwowe
- jednostki badawczo-rozwojowe

- przedsiębiorców zagranicznych, prowadzących działalność gospodarczą w zakresie drobnej
wytwórczości

- towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych

• oddziały przedsiębiorców zagranicznych działających w Polsce

• inne osoby prawne prowadzące działalność gospodarczą

4.4 System koncesjonowania działalności gospodarczej

Przedmiot koncesjonowania

Prawo działalności gospodarczej( art.14), wymaga uzyskania koncesji na wykonywanie

działalności gospodarczej w zakresie:

- poszukiwania i rozpoznawania złóż, kopalin oraz wydobywania kopalin ze złóż i bez

zbiornikowego magazynowania substancji i składowania odpadów w górotworze

- wytwarzania i obrotu bronią, materiałami wybuchowymi i amunicją oraz wyrobami i

technologią o przeznaczeniu wojskowym i policyjnym

- wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania i obrotu paliwami i energią

- ochrony osób i mienia

- transportu lotniczego i innych usług lotniczych - budowy i eksploatacji płatnych autostrad

• zarządzania liniami kolejowymi i wykonywania przewozów kolejowych

• rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych

Organy i procedura koncesyjna.

Organami koncesyjnymi są zasadniczo ministrowie właściwi ze względu na przedmiot

działalności gospodarczej objętej koncesjonowaniem. Istotą koncesji jest ograniczenie( reklamacja) możliwości prowadzenia działalności

gospodarczej; koncesje są formą tego ograniczenia, która na gruncie ustawy przybiera

postać decyzji administracyjnej. Postępowanie koncesyjne wszczynane jest na wniosek strony, czyli przedsiębiorcy

zamierzającego podjąć działalność gospodarczą w danej dziedzinie.

Koncesję wydaje się na czas określony nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż lat 50. Udzielenie koncesji lub jej zmiana jak również wydanie promesy wiąże się z pobraniem opłaty skarbowej. Fakultatywne cofnięcie koncesji, a także zmiana jej zakresu mogą

natomiast nastąpić, gdy zdaniem organu koncesyjnego występuje zagrożenie obronności i bezpieczeństwa państwa lub innego ważnego interesu publicznego.

4.5 System zezwoleń.

Podstawowe w tej materii unormowanie zawiera prawo działalności gospodarczej. Zgodnie z nim, wykonywanie działalności gospodarczej przez przedsiębiorców w określonych

przypadkach wymaga uzyskania zezwolenia wydanego w formie decyzji administracyjnej.

Wystarczającą i jedyną przesłanką wydania zezwolenia jest spełnienie ustawowo określonych warunków wykonywania działalności gospodarczej w sferze wskazanej we wniosku o zezwolenie. Organ zezwalający nie może zatem- jak w przypadku koncesji- brać pod uwagę takich czynników jak obronność, bezpieczeństwo czy interes publiczny. Ogólnie zezwolenia na gruncie prawa polskiego można podzielić na trzy grupy. Są to zezwolenia na:

• dokonywanie czynności prawnych

• utworzenie przedsiębiorcy

• prowadzenie działalności gospodarczej

Zezwolenie na dokonywanie czynności prawnych są wydawane np. na podstawie przepisów o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, przepisów dewizowych czy administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Czynności prawne wymagające zezwolenia to przykładowo: nabycie nieruchomości przez cudzoziemca, dokonanie obrotu kredytowego skutkującego powstaniem długu którego termin spłaty jest krótszy niż rok itp. Czynności takie mogą być podejmowane zarówno przez osoby i jednostki organizacyjne nie prowadzące działalności gospodarczej, jak i przez przedsiębiorców.

Niekiedy zezwolenie wymaga także samo utworzenie przedsiębiorcy. Jest tak np. przy

tworzeniu banków, zakładów ubezpieczeń, itp.

Najczęściej występujące zezwolenia dotyczą podejmowania i prowadzenia działalności

gospodarczej. Obowiązek ich uzyskania wynika z wielu aktów prawnych. Niekiedy zezwolenia mogą dotyczyć prowadzenia działalności gospodarczej według szczególnych zasad. Jest tak w przypadku zezwoleń na funkcjonowanie w specjalnej strefie ekonomicznej.

4.6 Statystyczny rejestr podmiotów gospodarki narodowej

W rejestrze ujmowane są następujące dane dotyczące poszczególnych podmiotów:

- nazwa i siedziba, a w przypadku osób fizycznych również imiona, nazwisko, miejsce
zamieszkania i identyfikator systemu ewidencji ludności (PESEL)

- forma prawna i forma własności

- wykonywana działalność z zaznaczeniem działalności podstawowej

• data powstania, rozpoczęcia, zawieszenia lub zakończenia działalności, nazwa i numer
  rejestru lub ewidencji oraz nazwa organu rejestrowego lub ewidencyjnego

• liczba osób zatrudnionych, a w przypadku gospodarstw rolniczych- powierzchnia ogólna i
  użytków rolnych.

4.7 Ewidencja podatników — przedsiębiorców

Ewidencja prowadzona jest przez urzędy skarbowe na podstawie wniosków składanych przez podatników. Każdy podatnik zobowiązany jest do dokonania tzw. zgłoszenia

identyfikacyjnego. Zgłoszenie takie składane jest jednorazowo bez względu na rodzaj i liczbę

opłacanych podatków, formę opodatkowania, liczbę i rodzaje prowadzonej działalności gospodarczej oraz liczbę prowadzonych przedsiębiorstw.

Zgłoszenie identyfikacyjne osób fizycznych zawiera takie dane jak: nazwisko, imiona, imiona

rodziców, datę i miejsce urodzenia, płeć, nazwisko rodowe, obywatelstwo, adres zamieszkania i zameldowania, rodzaj i numer dowodu tożsamości oraz numer ewidencyjny PESEL. Zgłoszenie podatników nie będącymi osobami fizycznymi zawiera pełną i skróconą nazwę lub firmę, formę organizacyjno- prawną, adres siedziby, numer statystyczny REGON, numer nadawany przez organ rejestrowy lub ewidencyjny, wykaz rachunków bankowych, adres miejsca przechowywania dokumentacji rachunkowej.

Nadanie NIP następuje w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez urząd skarbowy. Wszystkie dane zawarte w zgłoszeniach identyfikacyjnych gromadzone są, a także weryfikowane w sposób centralny w ramach Krajowej Ewidencji Podatników prowadzonej przez Ministra Finansów.