Polityka podatkowa gmin 2006

Autor: Paweł Swianiewicz
18 Lut 2006, 00:00
Często przytaczany powód obniżania stawek lub udzielania ulg to chęć stymulowania lokalnego rozwoju gospodarczego. Nie jest jednak prawdą, że gminy mające niższe podatki lokalne rozwijają się szybciej. JST znane z napływu bardzo wielu inwestorów, np. Tarnowo Podgórne, Kobierzyce, Niepołomice, zajęły pod względem liberalizmu polityki podatkowej bardzo odległe miejsca. Podatki lokalne stanowią, jak wiadomo, nieznaczną część obciążeń podatkowych obowiązujących w Polsce. W dodatku swoboda prowadzenia polityki w tej materii przez samorządy jest stosunkowo niewielka i ogranicza się wyłącznie do szczebla gminnego (powiaty i województwa samorządowe nie mają w tej dziedzinie żadnych kompetencji). Można więc postawić sobie pytanie, czy jest to w ogóle istotny temat? Czy warto o nim mówić i pisać? Sądzę, że tak. Wystarczy sobie uświadomić, że w 2004 roku skutki prowadzonej polityki podatkowej – w postaci środków niezebranych w rezultacie odstąpienia od zastosowania maksymalnej, dopuszczanej przez prawo stawki – wyniosły prawie 2,7 miliarda złotych. Żeby lepiej wyobrazić sobie tę wielkość, zauważmy, że jest to kwota równa w przybliżeniu 1/5 całości wydatków inwestycyjnych samorządów w tym roku. Używając innego zestawienia jest to mniej więcej połowa dochodów budżetowych Warszawy albo dwukrotność dochodów Krakowa uzyskanych w 2004 roku. W samych tylko gminach wiejskich, które najchętniej korzystają z możliwości pobierania niższych podatków, skutki polityki podatkowej wyniosły około 800 milionów złotych, czyli przeciętnie pół miliona w przeliczeniu na jedną gminę. Dwa bieguny W wymiarze wartości bezwzględnej „zaniechanych” dochodów zróżnicowanie jest bardzo znaczne. Na jednym biegunie mamy dwie gminy dolnośląskie (Duszniki Zdrój i Czarny Bór), które „podarowały” swoim podatnikom mniej niż 10 tysięcy złotych, a na drugim 25 gmin, w których niepobrane dochody wynosiły więcej niż 10 milionów (w tym w Łodzi 54 miliony, w Warszawie 50 milionów, w Szczecinie 37 milionów, we Wrocławiu 25 milionów). Oczywiście bardziej miarodajne są zestawienia w wartościach względnych – odnoszące skutki polityki podatkowej do wielkości budżetu i takie właśnie kryterium zostało przyjęte w prezentowanym rankingu. W zamieszczonych zestawieniach możemy zauważyć, że 2 gminy zaniechały poboru podatków w wielkości przekraczającej połowę, a 52 gminy przekraczającej jedną trzecią możliwych do uzyskania dochodów własnych. Na przeciwnym biegunie, w 6 gminach skutki polityki podatkowej stanowiły mniej niż 1 proc., a w 24 gminach mniej niż 2 proc. potencjalnych dochodów własnych. Zależne od koniunktury Rysunek 1. pokazuje, jak ewoluowała przeciętna polityka podatkowa gmin po roku 1990. Nietrudno zauważyć, że gminy najbardziej niechętne zmniejszaniu obciążeń podatkowych były w latach 1999–2001, a więc w okresie zwolnienia poziomu rozwoju gospodarczego w Polsce i towarzyszącym mu szczególnym natężeniu k łopotów z bilansowaniem budżetów gminnych. Sugeruje to, że zmiany polityki zależą bardziej od koniunktury i natężenia trudności finansowych samorządów niż od chęci stymulowania za pomocą podatków rozwoju lokalnego – gdyby to ona decydowała o stawkach, niższe pow inny być stosowane właśnie w okresach załamania koniunktury gospodarczej. Od kilku lat trwa okres największego w historii liberalizmu polityki podatkowej gmin, choć rok 2004 był pod tym względem trochę „gorszy” niż 2003. Cykl wyborczy Zgodnie ze znaną z nauk politycznych koncepcją cyklu wyborczego, samorządy chętniej ofiarowują „prezenty podatkowe” w latach wyborczych. Na rysunku 1. możemy dostrzec lokalne maksima w latach 1994 i 1998, także w 2002 podatki były wyraźnie niższe niż w poprzednich trzech. Pewnym odstępstwem od tej reguły jest rok 2003, w którym podatki były jeszcze niższe niż w 2002. Być może przyczyniła się do tego poprawiająca się koniunktura i lepsza sytuacja finansowa gmin, a może wybrani po raz pierwszy w bezpośrednich wyborach wójtowie i burmistrzowie realizowali swoje zobowiązania wyborcze? Instrumenty gminnej polityki podatkowej można bardzo ogólnie podzielić na dwie grupy: – obniżki maksymalnych, określonych w ustawach stawek; – różnego rodzaju uchwalane przez radę lub udzielane przez wójta (burmistrza) ulgi, umorzenia, odroczenia płatności. Ta pierwsza grupa dotyczy wszystkich płatników obciążonych danym podatkiem, a druga ma charakter bardziej wybiórczy, obejmując tylko niektórych podatników. Nietrudno zauważyć, że ta druga jest znacznie bardziej ryzykowna ze względu na przejrzystość polityki lokalnej. Decyzje dające specjalne względy niektórym tylko mieszkańcom lub przedsiębiorstwom, nawet jeśli uzasadnione merytorycznie, zawsze mogą budzić kontrowersje ze względu na uznaniowość albo zakłócanie warunków równej konkurencji podmiotów gospodarczych. W dodatku większość z nich jest zaliczana do – limitowanej przez przepisy Unii Europejskiej – pomocy publicznej. Tak jak i w poprzednich latach, nieco ponad 60 proc. finansowych skutków polityki podatkowej wynika ze zmniejszania stawek, a nieco poniżej 40 proc. – z udzielanych ulg, zwolnień czy umorzeń. Natomiast jak widać na rysunku 2., intensywność stosowania tych instrumentów silnie zależy od wielkości i typu gminy. Najogólniej można powiedzieć, że im mniejsza gmina, tym bardziej liberalna polityka podatkowa (JST zbierają tym samym mniejszą część dochodów, które można by uzyskać, stosując stawki maksymalne) i tym chętniej posługują się – obejmującymi wszystkich płatników – obniżkami stawek podatkowych. Miasta na prawach powiatu to jedyna kategoria, w której decyzje o charakterze indywidualnym lub obejmującym wybrane kategorie użytkowników (ulgi, zwolnienia, umorzenia) mają większe znaczenie finansowe niż skutki obniżania stawek maksymalnych. Patrząc jeszcze inaczej na dane na rysunku 2., wyrażone jako procent możliwych do uzyskania dochodów własnych, skutki ulg, zwolnień i umorzeń są dość podobne we wszystkich kategoriach gmin (około 3 proc. dochodów własnych), zróżnicowane są natomiast stawki podatków lokalnych. Często przytaczanym powodem obniżania stawek lub udzielania ulg jest chęć stymulowania lokalnego rozwoju gospodarczego. Warto jednak pamiętać, że z dostępnych badań obejmujących modele ekonometryczne wynika, że rzeczywistość nie potwierdza takiej zależności. Innymi słowy, nie jest prawdą, że gminy mające niższe podatki lokalne rozwijają się szybciej. Dodatkowym argumentem są tu zresztą zamieszczone obok zestawienia pokazujące, że to nie ulgi czy niskie podatki decydują o inwestycjach. Gminy znane z napływu bardzo wielu inwestorów zajmują pod względem liberalizmu polityki podatkowej bardzo odległe miejsca – na przykład Tarnowo Podgórne 1451, a Kobierzyce 1590. wśród 1597 gmin wiejskich. Podobnie wśród miast małych – Niepołomice zajmują 537. miejsce na sklasyfikowanych 550. Co nie oznacza, że może to być ważny instrument wspierania lokalnych przedsiębiorstw lub przyciągania nowych inwestorów w jakichś szczególnych (ale bardzo rzadkich) przypadkach. Wydaje się, że podatki lokalne mają większe znaczenie ze względu na utrzymywanie poparcia większości wyborców – na przykład płatników podatku od nieruchomości mieszkalnych i podatku rolnego w wielu gminach wiejskich. Tym, co mnie bardzo uderzyło przy okazji pierwszych sporządzanych we „Wspólnocie” zestawień polityki podatkowej gmin (obejmujących dane za lata 2001 i 2002), była pozycja gmin województwa lubelskiego. Stosowane przez nie stawki należały często do najniższych w kraju i trudno było tę różnicę wyjaśnić za pomocą jakichkolwiek zmiennych społecznych czy ekonomicznych. Podobnie rolnicze i o podobnym poziomie zamożności gminy można znaleźć także w innych regionach, a ich polityka podatkowa była odmienna. W zestawieniu obejmującym dane za rok 2004 ta odmienność województwa lubelskiego nie zaznacza się już aż tak wyraźnie, choć nadal prawie połowa spośród 30 gmin wiejskich mających najniższe podatki to jednostki z Lubelszczyzny. Gminy lubelskie przewodzą wciąż stawce wśród miast powiatowych (Włodawa) i na prawach powiatu (Chełm). Autor jest profesorem Uniwersytetu Warszawskiego, pracuje na Wydziale Geografii i Studiów Regionalnych. Przyciągamy inwestorów Stanisław Lipiński, skarbnik Szczecina Niższe podatki są stymulatorem rozwoju gospodarczego miast. Zwłaszcza tych, które nie należą do krajowej czołówki pod względem atrakcyjności inwestycyjnej. W Szczecinie różnego typu ulgi są więc potrzebne, aby przyciągnąć inwestorów. Na tle innych większych miast obowiązujące u nas stawki podatkowe rzeczywiście były nieco niższe. W stosunku do maksymalnych podatek od nieruchomości był u nas o ok. 3–7 proc. niższy. Tego typu obniżki dotyczą zarówno przedsiębiorców, jak i mieszkańców. Wyjątek stanowią tylko wielkopowierzchniowe obiekty handlowe, bo ich rozwoju zwykle nie trzeba dodatkowo wspierać obniżkami podatków. Niższe stawki stosujemy także w przypadku podatku od środków transportu. Nie odbiegają one jednak zasadniczo od poziomu maksymalnego, bo przecież granice możliwych obniżek reguluje prawo. Ulgi dla przedsiębiorców Jadwiga Kijek, skarbnik Zamościa Skutki udzielonych przez gminę ulg, odroczeń i umorzeń za rok 2004 wynoszą łącznie 1 mln 351 tys. 539 zł. Ta kwota wynika z realizacji uchwały rady miejskiej w sprawie restrukturyzacji należności od przedsiębiorców z tytułu zobowiązań podatkowych stanowiących dochody budżetu miasta. Była to forma pomocy publicznej dla prowadzących w Zamościu działalność gospodarczą. W ten sposób umorzono zaległości 12 przedsiębiorcom, którzy wpłacili do budżetu opłatę restrukturyzacyjną w łącznej wysokości 153 tys. 550 zł. Jednocześnie polityka podatkowa w Zamościu jest ukierunkowana na stwarzanie preferencji podatkowych dla pomiotów prowadzących działalność gospodarczą. Oznacza to, że obok umorzeń należności podatkowych stosujemy także niższe od maksymalnych stawki podatkowe. W przypadku podatku od nieruchomości zostały one określone na poziomie 64-99 proc. stawek maksymalnych. Skutki finansowe tych obniżeń w 2004 roku wyniosły 3 mln 143 tys. 108 zł. Naprzeciw oczekiwaniom Teresa Łapczyńska skarbnik Żagania Wysoka pozycja Żagania w rankingu wynika ze stosowania niższych niż maksymalne stawek podatku od nieruchomości oraz ulg i zwolnień podatkowych. Wychodzimy tu naprzeciw zwłaszcza podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, którym takie udogodnienia podatkowe ułatwiają stabilny rozwój. Nowi inwestorzy także interesują się funkcjonującym w danej gminie systemem podatkowym, ale nie jest to decydujące kryterium. Podejmując decyzję o ewentualnych umorzeniach, kierujemy się względami ekonomicznymi i zawsze bierzemy pod uwagę sytuację, w jakiej znajduje się osoba bądź firma składająca wniosek o umorzenie należności. Stosowana w mieście polityka podatkowa, zwłaszcza system ulg, owocuje nowymi inwestycjami i miejscami pracy, a także wzrostem dochodów z tytułu udziału miasta w podatku dochodowym od osób fizycznych. Zachęcamy do aktywności Wiesław Czyczerski, burmistrz Zbąszynka Na ulgi podatkowe w Zbąszynku mogą liczyć ci, którzy u nas inwestują. Rodzaje i wysokość takich ulg ściśle określa uchwała rady gminy, a zależą one między innymi od wartości inwestycji i wielkości zatrudnienia, jakie mieszkańcom gminy oferuje przedsiębiorca. Dzięki kontynuacji dużej inwestycji z lat ubiegłych aktywność gospodarcza na terenie gminy rzeczywiście jest duża, ale odpowiednia polityka podatkowa to tylko jeden z czynników zachęcających potencjalnych inwestorów. Równie istotna jest lokalizacja i dostępność komunikacyjna gminy oraz uzbrojenie oferowanych terenów. Jednorazowy zastrzyk Jan Pyrkosz, wójt Radomyśla nad Sanem Rok 2004 był dla gminy szczególny. Na konto wpłynął wyegzekwowany od rejonowego zarządu infrastruktury wojskowej podatek od nieruchomości. Ponieważ na naszym terenie znajduje się poligon, kwota ta była wysoka, zatem i obniżki stawek – od takiej sumy – znaczące. Znacznie mniej istotne w polityce podatkowej gminy są jednorazowe umorzenia i zwolnienia. Stosujemy pewne formy pomocy publicznej, ale nie są to duże umorzenia, którymi chcielibyśmy zachęcić nowych inwestorów. Znacznie częściej wpływają też do nas wnioski o ewentualne umorzenia i ulgi podatkowe od osób fizycznych o mało znaczących szkodach dla budżetu.