Małe konstytucje w polskich doświadczeniach ustrojowych
Zagadnienia ogólne dotyczące ustrojodawstwa
Mała konstytucja z 20 lutego 1919 roku
Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej w latach 1947-52
Mała Konstytucja z 17 października 1992 roku
Wnioski dotyczące roli małych konstytucji w historii ustroju Polski
Zagadnienia ogólne dotyczące ustrojodawstwa
Ustrój państwa stanowi połączenie ustroju politycznego, gospodarczego i społecznego. Wszystkie te pojęcia są definiowane w różny sposób i w odmiennym stopniu regulowane przez prawo. Konstytucja zawiera przede wszystkim unormowania, dotyczące ustroju politycznego, który jest nierzadko utożsamiany z państwowym. Mianem ustroju politycznego możemy określić regulacje prawne, odnoszące się do struktury organizacyjnej oraz kompetencji i wzajemnych relacji organów państwa, a także sposobów rządzenia nim.
Konstytucja jest aktem prawa pisanego, wyposażonym w najwyższą moc prawną, który ustala główne zasady ustroju państwa oraz naczelnych organów władzy, reguluje kompetencje tych organów i zależności pomiędzy nimi, a jednocześnie wyszczególnia podstawowe prawa, wolności i obowiązki jednostek. Charakterystyczną cechą konstytucji jest szczególna forma uchwalania.
Mianem „małej konstytucji” można określić ustawę konstytucyjną, zastępującą nie uchwaloną jeszcze konstytucję. Jednak nie zawsze reguluje ona wszystkie kwestie, jakie powinny się znaleźć we właściwej ustawie zasadniczej. Tego typu regulacje obowiązywały w Polsce w latach 1919-21, 1947-52 i 1992-1997.
Mała konstytucja z 20 lutego 1919 roku
Najważniejszym problemem w odrodzonej Polsce było ukonstytuowanie ustroju i władz najwyższych. Rzeczpospolita Polska miała stać się - w myśl tymczasowej ustawy konstytucyjnej - republiką parlamentarno-demokratyczną.
Mała konstytucja, którą Sejm Ustawodawczy uchwalił 20 lutego 1919 roku, regulowała ustrój państwowy, jaki obowiązywał do czasu wydania Konstytucji marcowej z 1921 roku. Według niej władzę ustawodawczą sprawował Sejm Ustawodawczy, składający się z 432 posłów, wybranych na podstawie ordynacji z 1918 roku. Tymczasowy Naczelnik Państwa - organ ustanowiony dekretem z 22 listopada 1918 roku o najwyższej władzy reprezentacyjnej RP - został przekształcony w Naczelnika Państwa (urząd ten pełnił Józef Piłsudski), który stanowił władzę wykonawczą. Zarówno Naczelnik Państwa, jak i rząd, ponosili odpowiedzialność przed Sejmem. Ministrowie - powoływani przez Naczelnika Państwa za zgodą Sejmu - natomiast kontrasygnowali ustawy, wyłączając tym samym całkowitą samodzielność Sejmu i Naczelnika Państwa w zakresie prawodawstwa. W rzeczywistości Naczelnik Państwa wywierał duży wpływ na Sejm i - przy braku większości w parlamencie - miał dużą swobodę, jeżeli chodzi o rozbudowę wojska i politykę zagraniczną. Kompetencje Sejmu uległy jeszcze dalej idącym ograniczeniom, gdy w lipcu 1920 roku została utworzona Rada Obrony Państwa, której głównym celem było zjednoczenie sił całego narodu polskiego w walce z Armią Czerwoną.
Konstytucja marcowa wprowadzała system, który można nazwać „skrajnym parlamentaryzmem”. Głową państwa był prezydent, ale jego pozycja była bardzo słaba. Liczba posłów została zwiększona do 444. Powstał Senat, liczący 111 senatorów. Stabilizacja władzy w kraju była uzależniona od istnienia większości sejmowej, która musiała udzielać swojego poparcia rządowi. Powtarzające się kryzysy parlamentarne doprowadziły w rezultacie do zburzenia demokratycznego ustroju, która wprowadziła ustawa zasadnicza z 1921 roku. Konstytucyjnymi przejawami tego procesu była nowela sierpniowa z 1926 roku i konstytucja kwietniowa z 1935 roku.
Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej w latach 1947-52
Po zakończeniu II wojny światowej ponownie rozpoczęły się dyskusje na temat ustroju społeczno-politycznego Polski. Przeważały dwie koncepcje: liberalnej burżuazyjnej republiki parlamentarnej (propagowany głównie przez obóz londyński) i socjalistycznej demokracji (rewolucyjna lewica). Walka o władzę przybierała krwawe formy. Kiedy powstał Tymczasowy Rząd Jedności Narodowej (TRJN) ze Stanisławem Mikołajczykiem na czele, zaczął dominować obóz ludowo-demokratyczny. Jednak wybory parlamentarne, jakie odbyły się 19 stycznia 1947 roku, przyniosły zwycięstwo Blokowi Stronnictw Demokratycznych (PPR, PPS, SL, SD).
W okresie Polski Ludowej Sejm Ustawodawczy przyjął ustawę konstytucyjną, która w dużym stopniu odpowiadała rozwiązaniom z 1921 roku (niepełność Małej Konstytucji pozwala na odwoływanie się do ustawy marcowej). Świadczyła o tym obecność jednoizbowego Sejmu, w którego skład wchodziło 372 posłów z list okręgowych i 72 z listy państwowej. Działał on w systemie sesyjnym. Funkcję głowy państwa pełnił prezydent, wybierany przez Sejm na 7 lat. Rada Ministrów ponosiła odpowiedzialność przed Sejmem, a ministrowie mieli obowiązek kontrasygnować akty prawne prezydenta. Ponadto rząd mógł wydawać dekrety z mocą ustawy. Nową instytucją była Rada Państwa, na której czele stał prezydent. Skład tego organu był następujący: 3 wicemarszałków, prezes Najwyższej Izby Kontroli i naczelny dowódca Wojska Polskiego (tylko na okres wojny). Według małej konstytucji miała być ona jednym z członów władzy wykonawczej, ale w rzeczywistości wykraczała poza schemat trójpodziału władz, o czym świadczyły m. in. jej kompetencje (inicjatywa ustawodawcza, zatwierdzanie dekretów, nadzorowanie rad narodowych i Najwyższej Izby Kontroli, wprowadzanie stanu wyjątkowego i wojennego, itp.). Zadania dotychczasowych organów administracji rządowej, samorządowej i nie zespolonej, które zniesiono w 1950 roku, przejęły rady narodowe i prezydia, będące ich organami wykonawczymi.
Treść ustawy konstytucyjnej wskazywała na ustrój parlamentarno-gabinetowy, ale były to tylko pozory. Za demokratycznymi zasadami ukrywał się rzeczywisty system władzy, w którym kierowniczą rolę pełniła partia. Ponadto Polska wcale nie była suwerenna, lecz zależna od ZSRR. Tak więc konstytucja lipcowa, uchwalona w 1952 roku nie miała nic wspólnego z poprzedzającą ją małą konstytucją, lepiej odzwierciedlając sytuację naszego kraju. Była wynikiem antydemokratycznej polityki Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej i stalinizacji życia publicznego, w którym Sejm przestał spełniać jakiekolwiek funkcje. Konstytucja lipcowa obfitowała w ogólnikowe stwierdzenia, co pozwalało na dowolną jej interpretację przez ówczesne władze. Zasada zwierzchnictwa narodu, przyjęta przez ustawę konstytucyjną z 1947 roku, została zastąpiona zasadą ludowładztwa (władza miała należeć do „ludu pracującego miast i wsi”), z której wynikały zasadnicze reguły ustrojowe, takie jak: sojuszu robotniczo-chłopskiego, kierowniczej roli partii, systemu przedstawicielskiego, praworządności, współdziałania władzy państwowej i administracji z ludem. Mimo wszystko konstytucja lipcowa była aktem fikcyjnym.
Naczelną jej zasadą była jednolitość władzy państwowej. Sejm miał być najważniejszym organem władzy (w praktyce niczego nie dokonał), a Rada Państwa przejęła kompetencje prezydenta. Poza tym mogła działać samodzielnie (bez Sejmu). Rząd był w dużej mierze uzależniony od Rady Państwa. Rola Sejmu uległa wzmocnieniu pod koniec lat pięćdziesiątych. Natomiast w 1976 roku nowela konstytucyjna określiła Polską Rzeczpospolitą Ludową państwem socjalistycznym, współpracującym z ZSRR.
Mała Konstytucja z 17 października 1992 roku
Głównym zadaniem ustawy konstytucyjnej z początku lat 90. było wyeliminowanie sprzeczności i wieloznaczności w prawie konstytucyjnym, które były owocem kilku nowelizacji ustawy zasadniczej z 22 lipca 1952 roku, a także wprowadzenie podstaw prawnych nowego, skutecznego systemu rządów. Co więcej Mała Konstytucja uchyliła konstytucję lipcową. W mocy pozostały jedynie te jej fragmenty, które dotyczyły materii, nie unormowanych w tymczasowej ustawie konstytucyjnej, stając się nieformalną jej częścią.
Przedmiot regulacji Małej Konstytucji był zawarty już w samym jej tytule: „Ustawa konstytucyjna o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym”. Władzę ustawodawczą pełnił dwuizbowy parlament (Sejm izbą silniejszą), którego kadencja trwała cztery lata (kadencja Senatu jest zależna od kadencji Sejmu). Senat mógł nie tylko przyjąć albo odrzucić projekt ustawy, ale i proponować poprawki do niego, co miało zapobiegać sytuacji patu legislacyjnego. Sejm może ulec samorozwiązaniu lub rozwiązaniu przez prezydenta. Wprowadzono zasadę proporcjonalności w przypadku wyborów do Sejmu i koncepcję mandatu wolnego (niezależność i swoboda działania posła). Dodatkową kompetencją Zgromadzenia Narodowego była możliwość uchwalenia konstytucji. W Małej Konstytucji umocniono pozycję prezydenta - najwyższego przedstawiciela państwa i zwierzchnika sił zbrojnych. Odgrywał on zasadniczą rolę w procesie formowania rządu. Ustawa konstytucyjna z 1992 roku umożliwiła zastosowanie konstruktywnego wotum nieufności, czyli połączenie wniosku w tej sprawie z propozycją kandydatury nowego premiera. Jeżeli chodzi o samorząd terytorialny - który miał wykonywać zadania publiczne na potrzeby mieszkańców - to gmina została uznana za podstawową jego jednostkę, ale przewidziano też tworzenie nadrzędnych wobec niej jednostek podziału administracyjnego. Każda z nich miała wykonywać swoje obowiązki za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, pochodzących z demokratycznych wyborów.
Ustroju, wynikającego z Małej Konstytucji, nie można jednoznacznie określić, ponieważ opierał się na systemie prezydenckim, o czym świadczy sposób wyboru prezydenta i pewne jego kompetencje), oraz na systemie parlamentaryzmu zracjonalizowanego, w którym bardzo istotne jest istnienie większości parlamentarnej. Zanim uchwalono „właściwą” konstytucję, ustawa konstytucyjna była kilkakrotnie nowelizowana, a najważniejsze zmiany dotyczyły zlikwidowania okresu międzykadencyjnego w funkcjonowaniu parlamentu (1995 rok) oraz umocnienia stanowiska premiera w rządzie (nowela z 21 VI 1996 roku).
Ustawa konstytucyjna z 1992 roku odegrała też istotną rolę w procesie tworzenia nowego ładu ekonomiczno-politycznego, jaki miał obowiązywać w III Rzeczypospolitej. Dowodem tego była, zawarta w niej, gwarancja swobody działalności gospodarczej oraz własności prywatnej. Wpływ na kształt tego aktu miały też wcześniejsze zmiany, jakie zostały wprowadzone w 1989 roku w związku z przeobrażeniami społeczno-politycznymi. Były to przede wszystkim: przywrócenie nazwy Rzeczpospolita Polska i uznanie Polski za „demokratyczne państwo prawny, urzeczywistniające zasady praworządności”, generalizacja zasady konstytucjonalizmu (bezwzględny i dotyczący wszystkich, nawet najwyższych organów państwa, zakaz naruszania postanowień ustawy zasadniczej) oraz powołanie Krajowej Rady Sądownictwa, a tym samym zmiana oblicza wymiaru sprawiedliwości.
2 kwietnia 1997 roku uchwalono nową konstytucję, która położyła kres prowizorium konstytucyjnemu. Konstytucja ta formułuje ustrój, który opiera się na kilku podstawowych zasadach: państwa prawnego i demokratycznego, zwierzchnictwa narodu, przedstawicielstwa, podziału i równowagi władzy, praworządności, pluralizmu politycznego oraz samorządności. Niektórzy autorzy przedstawiają inny katalog reguł ustrojowych, który kształtuje się następująco: zasada suwerenności Narodu, niepodległości i suwerenności Państwa, demokratycznego państwa prawnego, społeczeństwa obywatelskiego, podziału władz, społecznej gospodarki rynkowej i przyrodzonej godności człowieka. Niezależnie od tego, Polska, zgodnie z ideami Małej Konstytucji, stała się państwem o ustroju demokratycznym. Konstytucję RP z 1997 roku można uznać za rozwinięcie, uzupełnienie i skorygowania wcześniejszej ustawy konstytucyjnej.
Wnioski dotyczące roli małych konstytucji w historii ustroju Polski
Uchwalanie małych konstytucji było z reguły podyktowane potrzebą chociażby tymczasowego uregulowania podstaw ustroju państwa. Miało to na celu załagodzenie nastrojów społecznych i zdobycie przez rządzących większej ilości czasu na znalezienie kompromisowego stanowiska, dotyczącego kwestii organizacji państwa. Właśnie takie przyczyny powodowały, że nie zawsze następująca po ustawie konstytucyjnej „właściwa” konstytucja kontynuowała jej przewodnie idee. Niekiedy zupełnie odmiennie określała ustrój Rzeczypospolitej Polskiej, jak to miało miejsce w przypadku konstytucji lipcowej, mającej niewiele wspólnego z poprzedzającą ją małą konstytucją z 1947 roku. Najbardziej powiązane ze sobą są ustawy konstytucyjne z lat dziewięćdziesiątych. Ponadto można je określić jako „rzeczywiste”, ponieważ odzwierciedlają sytuację w państwie, a konstytucja z 1997 roku jest przestrzegana. Wydaje mi się, że małe konstytucje stanowią pewnego rodzaju kompromis polityczny, na który pozwalają sobie różne stronnictwa, aby potem móc łatwiej przeforsować swoje stanowisko, swój projekt ustawy zasadniczej.
BIBLIOGRAFIA
Adamczyk M., Pastuszka St.: „Konstytucje polskie w rozwoju dziejowym 1791-1982”. Wydawnictwo Szkolne i Pedagogiczne, Warszawa 1985
„Dzieje Polski” (pod red. J. Topolskiego). Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1976
Garlicki L.: „Polskie prawo konstytucyjne”. LIBER, Warszawa 2000
„Homo Politicus”. Wydawnictwo „Czasopisma Wojskowe”, Warszawa 1993
Kallas M.: „Historia ustroju Polski X-XX w.”. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1996
Maciejewski T.: „Historia ustroju Polski”. Wydawnictwo Uczelniane BWSH, Koszalin 1998
Tomalska H.: „Wiedza o społeczeństwie”. PHU „DiP”, Warszawa 1998
Encyklopedia internetowa: wiem.onet.pl
Encyklopedia internetowa: wiem.onet.pl
Garlicki L.: „Polskie prawo konstytucyjne”. LIBER, Warszawa 2000, s. 34
Garlicki L.: op. cit., s. 48
„Dzieje Polski” (pod red. J. Topolskiego). Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1976, ss. 639-640
Maciejewski T.: „Historia ustroju Polski”. Wydawnictwo Uczelniane BWSH, Koszalin 1998, s. 149
Garlicki L.: op. cit., ss. 11-12
Adamczyk M., Pastuszka St.: „Konstytucje polskie w rozwoju dziejowym 1791-1982”. Wydawnictwa Szkolne i Pedagogiczne, Warszawa 1985, s. 188
Garlicki L.: op. cit., ss. 11-12
Adamczyk M., Pastuszka St.: op. cit., ss. 289-291
Maciejewski T.: op. cit., ss. 195-197
Garlicki L.: op. cit., ss. 13-15
Kallas Marian: „Historia ustroju Polski X-XXw.”. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1996, ss. 408-12
Garlicki L.: op. cit., ss. 13-15
„Homo Politicus. Wstęp do nauki o polityce” (praca zbiorowa). Wydawnictwo „Czasopisma Wojskowe”, Warszawa 1993, ss. 175-176
Kallas M.: op. cit., ss. 461-464
Garlicki L.: op. cit., ss. 24-25
Tomalska H.: „Wiedza o społeczeństwie”. PHU „DiP”, Warszawa 1998, ss. 64-65
Tomalska H.: op. cit. , s. 100
Garlicki L.: op. cit., s. 54