Usprawnienie kształtowania się polskiego stanowiska w UE skuteczniejsza polityka europejska Raport Instytutu Kosciuszki

RAPORT INSTYTUTU KOŚCIUSZKI

PAŹDZIERNIK

2007

NSTYTUT

OŚCIUSZKI

– T

HINK

ANK

KREUJĄCY

NOWE

IDEE

DLA

OLSKI

UROPY

http: / / w w w . i k . o r g . p l

USPRAWNIENIE KSZTAŁTOWANIA SIĘ

POLSKIEGO STANOWISKA W UE

- SKUTECZNIEJSZA POLITYKA

EUROPEJSKA

System koordynacji polityki europejskiej w Polsce –
administracja centralna

Udział Parlamentu RP w tworzeniu krajowej polityki
europejskiej. Współpraca rządu z Parlamentem RP
w tworzeniu krajowej polityki europejskiej

Wpływ władz terytorialnych i podmiotów społecznych
na kształtowanie polityki europejskiej

Koordynacja polityki europejskiej Polski wobec
Unii Europejskiej w Brukseli. Rola i miejsce stałego
przedstawicielstwa RP przy UE

Europejski Korpus Kadrowy – element europejskiej
polityki personalnej

Promocja Polski w instytucjach Unii Europejskiej

Artur Nowak-Far

Janusz J. Węc

Anastazja Gajda,

Filip Skawiński

Zbigniew Czubiński

Tomasz Młynarski,

Jan Pawelec

Małgorzata Bartosik,

Olga Plaze,

Kamilla Mazurek

Ekspertyza powstała na zlecenie

Kancelarii Prezesa Rady Ministrów RP

ISBN 978-83-924279-3-3

Raport został opublikowany we współpracy

z Katedrą Prawa Europejskiego Szkoły Głownej Handlowej w Warszawie

Do Czytelnika

Izabela

Albrycht

Izabela Albrycht

– Członek Za-

rządu – Dyrektor Wykonawczy
Instytutu Kościuszki – politolog,
absolwentka Instytutu Nauk
Politycznych i Stosunków Mię-
dzynarodowych Uniwersytetu
Jagiellońskiego i studiów po-
dyplomowych Public Relations
w Wyższej Szkole Europejskiej im.
Ks. Tischnera w Krakowie.

W procesach decyzyjnych Unii Europejskiej rozstrzygane są sprzeczne interesy 27 krajów oraz setek gigan-
tycznych narodowych i ponadnarodowych grup nacisku. Do osiągania ambitnych celów i zabezpieczania
ważnych, uzasadnionych interesów Polski, w tym konkurencyjnym środowisku, niezbędne jest wypracowa-
nie bardzo sprawnego systemu decyzyjnego oraz profesjonalnej administracji.

Udane członkostwo Polski w UE wiąże się z właściwie przeprowadzonym procesem europeizacji administra-
cji, czyli dostosowaniem struktur i zadań narodowej administracji oraz polskich przedstawicieli w agendach
i instytucjach unijnych do potrzeb związanych z udziałem w procesie decyzyjnym instytucji UE.

Podstawowym celem systemu koordynacji polityki europejskiej jest przede wszystkim wypracowanie
sprawnego mechanizmu uzgadniania wspólnego stanowiska ośrodków decyzyjnych w kwestiach omawia-
nych i rozstrzyganych na unijnej arenie. Wypracowanie wspólnego stanowiska odbywa się często na wielu
poziomach, a polską administrację publiczną w kwestii kreowania i wykonywania polityki europejskiej ce-
chuje zbytni biurokratyzm, dysfunkcjonalność i niska efektywność. Dlatego reforma administracji publicz-
nej w kierunku zwiększenia skuteczności polskiej polityki europejskiej powinna stać się tematem publicznej
debaty z uwagi na zbliżającą się polską Prezydencję w UE w 2011 roku oraz toczące się obecnie niezwykle
ważne dla przyszłego kształtu integracji europejskiej dyskusje polityczne w Unii i jej instytucjach, w co naj-
mniej trzech kluczowych dla Polski sprawach: reforma budżetu UE, zmiany we wspólnej polityce rolnej i po-
lityce imigracyjnej.

W niniejszym Raporcie przygotowanym w ramach ekspertyzy zleconej przez Kancelarię Prezesa Rady Mini-
strów RP, staraliśmy się przedstawić konkretne propozycje organizacyjne w zakresie kształtowania polskie-
go stanowiska w procesie decyzyjnym UE, stanowiące spójną i całościową koncepcję nowego modelu mię-
dzyinstytucjonalnego. Ekspertyza została uzupełniona o opracowania w postaci case study, wskazujące na
praktyczne problemy i wady aktualnego modelu tworzenia polskiej polityki europejskiej.

Mamy nadzieję, że lektura niniejszego Raportu dostarczy impulsów do przewartościowania podejścia do
kształtowania i realizacji polskiej polityki europejskiej i przyczyni się do zmian w funkcjonowaniu polskiej
administracji w Polsce i Unii Europejskiej.

RAPORT INSTYTUTU KOŚCIUSZKI

USPRAWNIENIE KSZTAŁTOWANIA SIĘ

POLSKIEGO STANOWISKA W UE

– SKUTECZNIEJSZA POLITYKA

EUROPEJSKA

ISBN 978-83-924279-3-3

System koordynacji polityki europejskiej w Polsce –
administracja centralna

Udział Parlamentu RP w tworzeniu krajowej polityki
europejskiej. Współpraca rządu z Parlamentem RP
w tworzeniu krajowej polityki europejskiej

Wpływ władz terytorialnych i podmiotów społecznych
na kształtowanie polityki europejskiej

Koordynacja polityki europejskiej Polski wobec
Unii Europejskiej w Brukseli. Rola i miejsce stałego
przedstawicielstwa RP przy UE

Europejski Korpus Kadrowy – element europejskiej
polityki pPersonalnej

Promocja Polski w instytucjach Unii Europejskiej

Artur Nowak-Far

Janusz J. Węc

Anastazja Gajda,

Filip Skawiński

Zbigniew Czubiński

Tomasz Młynarski,

Jan Pawelec

Małgorzata Bartosik,

Olga Plaze,

Kamilla Mazurek

Ekspertyza powstała na zlecenie

Kancelarii Prezesa Rady Ministrów RP

Raport został opublikowany we współpracy

z Katedrą Prawa Europejskiego Szkoły Głownej Handlowej w Warszawie

O Instytucie Kościuszki

Misją Instytutu Kościuszki

jest działanie na rzecz

społeczno-gospodarczego

rozwoju i bezpieczeństwa

Polski, jako aktywnego

członka Unii Europejskiej

oraz partnera sojuszu

euroatlantyckiego.

Instytut Kościuszki pragnie

być liderem pozytyw-

nych przemian, tworzyć

i przekazywać najlepsze
rozwiązania, również na

rzecz sąsiadujących krajów

budujących państwo

prawa, społeczeństwo

obywatelskie i gospodarkę

wolnorynkową.

Instytut Kościuszki jest niezależnym, pozarządowym instytutem naukowo-badawczym – Think Tank – o charakterze

non profi t, założonym w 1999 r.

W prace Instytutu zaangażowani są naukowcy, pracownicy polskiej i europejskiej administracji oraz praktycy działalności

publicznej i społeczno-gospodarczej.

Instytut Kościuszki opierając się na pogłębionej, interdyscyplinarnej analizie, propaguje rozwiązania w postaci rekomen-

dacji i ekspertyz. Ich odbiorcami są instytucje europejskie, rządowe i samorządowe, a także parlamentarzyści, media, orga-

nizacje pozarządowe, przedsiębiorcy oraz pasjonaci niezależnej myśli i otwartej debaty. Instytut Kościuszki współpracuje

z partnerskimi instytutami badawczymi w Europie, jest również stowarzyszony z ofi cjalnym programem Komisji Europej-

skiej „SOLVIT”. Instytut ma swoją siedzibę w Krakowie oraz biuro w Brukseli.

Instytut Kościuszki:

dąży do usunięcia barier rozwojowych, dlatego wspiera aktywność, przedsiębiorczość, konkurencyjność i twórcze dzia-

łanie, które generują rozwój społeczno-gospodarczy Polski oraz stwarzają możliwości do wykorzystania talentów swo-

ich obywateli

jest zwolennikiem silnego rządu, ograniczonego w swoich kompetencjach, propaguje wzmacnianie i usprawnianie in-

stytucji państwa prawa,

opowiada się za uproszczeniem systemu podatkowego oraz za rozwojem gospodarczym, któremu towarzyszy posza-

nowanie dla jednostki oraz wzmacnianie więzi międzyludzkich,

jest zwolennikiem aktywnej polityki zagranicznej w tym europejskiej oraz wschodniej, która może zapewnić Polsce

bezpieczeństwo i właściwy kierunek rozwoju

Instytut Kościuszki formułuje i propaguje rozwiązania kierując się fundamentalnymi zasadami:

1. Nadrzędną dyrektywą dla prac badawczych i eksperckich jest misja Instytutu Kościuszki.

2. Rozwiązania, które proponujemy są niezależne od wpływów politycznych oraz trendów i utartych ścieżek.

3. Nie reprezentujemy, ani nie działamy na rzecz żadnej grupy interesów.

4. Instytut Kościuszki nie dopuszcza sytuacji, w której podmiot zewnętrzny może współdecydować o wyniku prac badawczych

oraz wypływających z nich rekomendacji, jak również mieć wpływ na niezależność intelektualną ekspertów Instytutu.

5. Eksperci Instytutu Kościuszki są zobowiązani do ujawnienia w publikacjach jakichkolwiek relacji z podmiotami, które

mogą mieć bezpośredni interes związany z tematem ich pracy.

6. Staramy się aby nasze rekomendacje były tak konkretne i proste jak to tylko możliwe.

7. Koncentrujemy się na decydujących kwestiach, a rezygnujemy z gmatwaniny wtórnych powiązań, warunków i sprzecz-

nych oczekiwań.

8. W naszych raportach promujemy w szczególności te rozwiązania, które same się regulują bez udziału zbędnej biuro-

kracji i nadmiaru prawa.

Instytutu Kościuszki prowadzi swą działalność w 5 obszarach programowych:

Instytucje i Reforma UE

Polityka Regionalna UE

Wymiar

Wschodni

Bezpieczeństwo

Narodowe

Polityka

Gospodarcza

dr Tomasz Młynarski

WSTĘP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Diagnoza problemu i identyfi kacja barier

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Model badawczy i metodologia

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

prof. dr hab. Artur Nowak-Far

I. SYSTEM KOORDYNACJI POLITYKI EUROPEJSKIEJ W POLSCE
– ADMINISTRACJA CENTRALNA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Rekomendacje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
1. WSTĘP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
2. CELE KOORDYNACJI POLITYKI EUROPEJSKIEJ W POLSCE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
3. KONIECZNE WYMIARY KOORDYNACJI POLITYKI EUROPEJSKIEJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

3.1. Poziomy koordynacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
3.2. Składniki treściowe koordynacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
3.3. Metody koordynacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

4. ALTERNATYWNE MODELE KONSTYTUCJONALNE SYSTEMU KOORDYNACJI POLITYKI

EUROPEJSKIEJ W POLSCE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
4.1. Podstawowe założenia modeli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
4.2. Modele systemowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

4.2.1. Wiodąca rola Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
4.2.2. Wiodąca rola Ministra Spraw Zagranicznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
4.2.3. Wiodąca rola Kancelarii Prezesa Rady Ministrów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
4.2.4. Wiodąca rola Stałego Przedstawicielstwa Rzeczypospolitej

przy Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

4.2.5. Wiodąca rola Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji . . . . . . . . . . . . . . . 15
4.2.6. Filarowy model koordynacji polityki europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
4.2.7. Sieciowy model koordynacji polityki europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

5. OBECNY MODEL KOORDYNACJI I JEGO PODSTAWOWE PROBLEMY . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

5.1. Rządowe centrum decyzyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
5.2. Ministerstwo Spraw Zagranicznych i Departament Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . 18
5.3. Prezydent Rzeczypospolitej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

6. OBECNY SYSTEM LEGITYMIZACYJNY . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

6.1. Legitymizacja wobec Sejmu i Senatu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
6.2. Legitymizacja wobec samorządu terytorialnego i partnerów społecznych . . . . . . 19

7. OBECNY SYSTEM LITYGACYJNY . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
8. PROBLEMY OBECNEGO SYSTEMU – podsumowanie wyników badań . . . . . . . . . . . . . . . . 21

8.1. Ujęcie ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
8.2. Ujęcie szczegółowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

9. NOWY SYSTEM KOORDYNACJI POLITYKI EUROPEJSKIEJ

– PODSTAWOWE ZAGADNIENIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

Spis treści

9.1. Zadania nowego systemu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
9.2. Podstawowe cechy proponowanego systemu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
9.3. Centralny ośrodek koordynacji polityki europejskiej w nowym systemie . . . . . . . . 23

9.3.1. Premier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
9.3.2. Sekretariat Europejski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
9.3.3. Komitet Europejski Rady Ministrów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
9.3.4. Ministerstwo Spraw Zagranicznych i Departament Unii Europejskiej . . . . . . 24
9.3.5. Prezydent Rzeczypospolitej i Kancelaria Prezydenta RP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
9.3.6. Ministerstwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
9.3.7. Stałe Przedstawicielstwo RP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

9.4. System legitymizacyjny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

9.4.1. Legitymizacja parlamentarna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
9.4.2. Legitymizacja odnosząca się do samorządu terytorialnego

i partnerów społecznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

9.5. System litygacyjny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

10. PODSUMOWANIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

10.1. Aspekt instytucjonalny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
10.2. Aspekt pozainstytucjonalny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

dr hab. Janusz J. Węc

II. UDZIAŁ PARLAMENTU RP W TWORZENIU KRAJOWEJ POLITYKI
EUROPEJSKIEJ. WSPÓŁPRACA RZĄDU Z PARLAMENTEM RP W TWORZENIU
KRAJOWEJ POLITYKI EUROPEJSKIEJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

Rekomendacje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

1. MECHANIZM PRAWNO-INSTYTUCJONALNY OKREŚLAJĄCY WPŁYW PARLAMENTÓW

NARODOWYCH NA KRAJOWY PROCES DECYZYJNY W UNII EUROPEJSKIEJ . . . . . . . . . . . 29
1.1. Wpływ parlamentów narodowych na proces legislacyjny w Unii Europejskiej . . . 29
1.2. Współpraca międzyparlamentarna w Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
1.3. Mechanizm prawno-instytucjonalny określający wpływ Sejmu i Senatu

na krajowy proces decyzyjny w polityce europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
1.3.1. Mechanizm informowania Sejmu i Senatu o polityce europejskiej rządu . . . 31
1.3.2. Funkcja opiniodawczo-legislacyjna sejmowej Komisji do Spraw Unii

Europejskiej i senackiej Komisji Spraw Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

1.3.3. Współpraca Sejmu i Rady Ministrów w zakresie tworzenia polskiego prawa

wykonującego prawo Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

1.3.4. Udział sejmowej Komisji do Spraw Unii Europejskiej w procedurze wyłaniania

kandydatów na stanowiska w instytucjach i organach wspólnotowych . . . . 34

1.3.5. Współpraca polskich deputowanych do Parlamentu Europejskiego z Sejmem

i Senatem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

2. MECHANIZM PRAWNO-INSTYTUCJONALNY OKREŚLAJACY WPŁYW PARLAMENTÓW

NARODOWYCH NA KRAJOWY PROCES DECYZYJNY W POLITYCE EUROPEJSKIEJ
UZGODNIONY PODCZAS IGC 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
2.1. Zmiany w mechanizmie informowania parlamentów narodowych przez

instytucje i organy Unii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

2.2. Nowa procedura kontroli przestrzegania zasady pomocniczości. . . . . . . . . . . . . . . . 35
2.3. Rozszerzenie współpracy międzyparlamentarnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
2.4. Zmiany w tzw. klauzuli elastyczności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
2.5. Zasady demokracji przedstawicielskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
2.6. Zmiany w procedurze przyjmowania nowych państw członkowskich

do Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

2.7. Zmiany w procedurze rewizji traktatu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
2.8. Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

3. MECHANIZM PRAWNO-INSTYTUCJONALNY OKREŚLAJĄCY WPŁYW PARLAMENTÓW

NARODOWYCH NA KRAJOWY PROCES DECYZYJNY W POLITYCE EUROPEJSKIEJ
PREWIDYWANY W MANDACIE IGC 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
3.1. Mechanizm kontroli przestrzegania zasady pomocniczości . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
3.2. Zmiany w przepisach dotyczących przestrzeni wolności, bezpieczeństwa

i sprawiedliwości . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

3.3. Zmiany w tzw. klauzuli elastyczności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
3.4. Zmiany w procedurze przyjmowania nowych państw członkowskich

do Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

3.5. Zmiany w procedurze rewizji traktatu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

4. PROBLEMY . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
5. REKOMENDACJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

5.1. Zmiany mechanizmie współdziałania rządu z parlamentem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

5.1.1. Zmiany w mechanizmie informowania parlamentów narodowych . . . . . . . . 39

5.1.1.1. Przed wejściem w życie Traktatu reformującego Unię Europejską. . . 39
5.1.1.2. Po wejściu w życie Traktatu reformującego Unię Europejską . . . . . . . 40

5.1.2. Zmiany w wypełnianiu funkcji opiniodawczo-legislacyjnej . . . . . . . . . . . . . . . . 40

5.1.2.1. Przed wejściem w życie Traktatu reformującego Unię Europejską. . . 40
5.1.2.2. Po wejściu w życie Traktatu reformującego Unię Europejską . . . . . . . 42

5.1.3. Zmiany w procedurze wyłaniania kandydatów na stanowiska

w instytucjach i organach wspólnotowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

5.1.4. Zmiany we współpracy polskich deputowanych do Parlamentu

Europejskiego z Sejmem i Senatem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

dr Anastazja Gajda, dr Filip Skawiński

III. WPŁYW WŁADZ TERYTORIALNYCH I PODMIOTÓW SPOŁECZNYCH NA
KSZTAŁTOWANIE POLITYKI EUROPEJSKIEJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

Rekomendacje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

1. WPŁYW CZŁONKOSTWA W UNII EUROPEJSKIEJ NA SYTUACJĘ PRAWNĄ REGIONÓW . . 47

Możliwości udziału regionów polskich w procesach integracyjnych . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

2. UMOCNIENIE WSPÓŁPRACY MIEDZY RZĄDEM RP A REGIONAMI. ZNACZENIE KOMISJI

WSPÓLNEJ RZĄDU I SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

3. PODSUMOWANIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
4. UDZIAŁ PRZEDSTAWICIELI REGIONÓW W ORGANACH WSPÓLNOTOWYCH

– dr Filip Skawiński . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
4.1. Udział przedstawicieli polskich władz terytorialnych w Komitecie Regionów . . . . 54

4.1.1. Ogólna charakterystyka Komitetu Regionów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
4.1.2. Sposób wyznaczania polskich przedstawicieli do Komitetu Regionów . . . . . 54

4.2. Polskie regiony a Rada Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
4.3. Rekomendacje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

5. WSPÓŁPRACA ADMINISTRACJI I PODMIOTÓW SPOŁECZNYCH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

5.1. Konsultacje z podmiotami społecznymi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
5.2. Korzystanie z opinii ośrodków eksperckich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
5.3. Rekomendacje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

dr Zbigniew Czubiński

IV. KOORDYNACJA POLITYKI EUROPEJSKIEJ POLSKI WOBEC
UNII EUROPEJSKIEJ W BRUKSELI. ROLA I MIEJSCE STAŁEGO
PRZEDSTAWICIELSTWA RP PRZY UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

Rekomendacje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

1. CHARAKTERYSTYKA WSPÓŁCZESNEJ DYPLOMACJI W RAMACH UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
2. POZYCJA I ZADANIA STAŁEGO PRZEDSTAWICIELSTWA RP W WYPRACOWANIU

WSPÓLNYCH STANOWISK WOBEC UNII EUROPEJSKIEJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

3. UDZIAŁ STAŁEGO PRZEDSTAWICIELSTWA W PROCESIE KOORDYNACJI

PODEJMOWANIA DECYZJI W UNII EUROPEJSKIEJ. ASPEKT FORMALNOPRAWNY
I ASPEKT PRAKTYCZNY . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

4. USPRAWNIENIE PRZEPŁYWU INFORMACJI W UKŁADZIE: KRAJOWA

ADMINISTRACJA PUBLICZNA – STAŁE PRZEDSTAWICIELSTWO RP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

5. REKOMENDACJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
Załącznik 1:

Proponowana struktura Stałego Przedstawicielstwa przy UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

Załącznik 2:

Katalog instrumentów nieformalnych stosowanych przez inne SP dla realizacji
własnych celów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

Małgorzata Bartosik, Kamila Mazurek, Olga Plaze

V. PROMOCJA POLSKI W INSTYTUCJACH UNII EUROPEJSKIEJ . . . . . . . . . . . . . 68

Rekomendacje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

1. PROMOCJA POLSKI W BRUKSELI. DLACZEGO POTRZEBNA STRATEGIA?

. . . . . . . . . .

1.1. Cele strategiczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
1.2. Grupy docelowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
1.3. Narzędzia realizacji celów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

2. MODELE INSTYTUCJONALNE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

2.1. Obszar rządowy reprezentowany przez Stałe Przedstawicielstwo Polski przy UE,

placówki dyplomatyczne RP i instytucje rządowe w Brukseli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

2.2. Obszar samorządowy reprezentowany przez przedstawicielstwa regionalne

i miejskie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

2.3. Podmioty sektora organizacji pozarządowych i gospodarczych . . . . . . . . . . . . . . . . 72

2.4. Instytucje unijne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

2.4.1. Parlament Europejski. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
2.4.2. Komisja Europejska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

3. OBSZARY TEMATYCZNE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Kluczowe zagadnienia wynikające z polskiej racji stanu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Polityka historyczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

Środowisko naturalne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

4. BARIERY PROMOCJI POLSKI W INSTYTUCJACH UNIJNYCH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

REKOMENDACJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

dr Tomasz Młynarski, Jan Pawelec

VI. EUROPEJSKI KORPUS KADROWY – ELEMENT EUROPEJSKIEJ POLITYKI
PERSONALNEJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

Rekomendacje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

1. WSTĘP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
2. PAŃSTWOWY ZASÓB KADROWY JAKO PIEWSZY POZIOM SYSTEMU ZARZĄDZANIA

KADRAMI URZĘDNICZYMI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
2.1. Państwowy Zasób Kadrowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
2.2. Uelastycznienie Państwowego Zasobu Kadrowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

3. EUROPEJSKI KORPUS KADROWY JAKO UELASTYCZNIENIE PAŃSTWOWEGO

ZASOBU KADROWEGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
3.1. Europejski Korpus Kadrowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
3.2. Kryteria przyjęcia do Europejskiego Korpusu Kadrowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
3.3. Egzamin do Europejskiego Korpusu Kadrowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
3.4. Europejski Korpus Kadrowy w międzyinstytucjonalnym modelu koordynacji

polskiej polityki europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

4. SZKOLENIA EUROPEJSKIE W RAMACH KRAJOWEGO SYSTEMU

ZARZĄDZANIA KADRAMI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
4.1. Szkolenia dla kandydatów do pracy w Europejskim Korpusie Kadrowym . . . . . . . . 79
4.2. Szkolenia dla kandydatów do pracy w instytucjach unijnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

5. PODSUMOWANIE – EUROPEJSKI KORPUS KADROWY JAKO ELEMENT

SYSTEMU ZARZĄDZANIA KADRAMI EUROPEJSKIMI W POLSCE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

VII. CASE STUDY . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

1. SPOSÓB PROWADZENIA POSTĘPOWAŃ PRZED EUROPEJSKIM TRYBUNAŁEM SPRA-

WIEDLIWOŚCI PRZEZ RZĄD RP. UWAGI NA TLE POSTĘPOWANIA W SPRAWIE KOMISJA
EUROPEJSKA VS. POLSKA, DOTYCZĄCEGO BUDOWY OBWODNICY AUGUSTOWA PRZEZ
DOLINĘ ROSPUDY I INNYCH POSTĘPOWAŃ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
1.1. Postępowanie przed ETS o naruszenie Traktatu poprzez wydanie decyzji zezwala-

jących na budowę obwodnicy Augustowa przez dolinę Rospudy . . . . . . . . . . . . . . . . 81

1.2. Skarga o stwierdzenie nieważności aktu prawa wspólnotowego

(art. 230 TWE). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

1.3. Wnioski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

2. WSPÓLNA POLITYKA ROLNA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

2.1. Procedura konsultacji i zakres jej działania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
2.2. Komisja Rolnictwa i Rozwoju Wsi PE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
2.3. Stałe Przedstawicielstwo RP przy UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

3. PAKT MUSZKIETERÓW. NIEWYKORZYSTANA SZANSA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
4. REACH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

4.1. Aspekt instytucjonalny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

4.1.1. Akcja lobby przemysłowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
4.1.2. Akcje lobby ekologicznego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

4.2. Bariery podczas przebiegu prac nad projektem rozporządzenia REACH . . . . . . . . . 86

4.2.1. I czytanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
4.2.2. II czytanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

4.3. Konkluzje – identyfi kacja barier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

4.3.1. Bariery ze strony administracji rządowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
4.3.2. Bariery po stronie decydentów w Parlamencie Europejskim . . . . . . . . . . . . . . . 88

4.4. Rekomendacje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

Wstęp

Tomasz

Młynarski

Tomasz Młynarski

– Kierownik Ob-

szaru Programowego Instytutu
Kościuszki „Instytucje i reforma
UE”, dr nauk humanistycznych
Uniwersytetu Jagiellońskiego,
politolog, pracownik akademicki
w Katedrze Stosunków Między-
narodowych i Polityki Zagra-
nicznej UJ. Ekspert w zakresie
stosunków międzynarodowych
i integracji europejskiej. Sty-
pendysta l’Institut d’Etudes
Politiques w Rennes, Francja.
Autor i współautor prac i publi-
kacji koncentrujących się wokół
problematyki wpływu Francji na
kształt systemu instytucjonalne-
go UE, Traktatu Konstytucyjnego,
perspektyw rozwoju Europejskiej
Polityki Bezpieczeństwa i Obrony
UE oraz współczesnych stosun-
ków euro-atlantyckich

Celem ekspertyzy jest przedstawie-

nie konkretnych propozycji organi-

zacyjnych w zakresie kształtowania

polskiego stanowiska w procesie de-

cyzyjnym Unii Europejskiej, stanowią-

cych spójną i całościową koncepcję

nowego modelu międzyinstytucjonal-

nego. Ekspertyza ujmuje zagadnienie

usprawnienia kształtowania się pol-

skiego stanowiska w Unii Europejskiej

w sposób systemowy. Tym samym

stanowi projekt spójnych reform,

zmierzających do utworzenia między-

instytucjonalnego mechanizmu koor-

dynacji podejmowania i egzekwowa-

nia decyzji w administracji publicznej

w sprawach europejskich. Zamierzo-

nym efektem proponowanych roz-

wiązań jest zwiększenie skuteczności

polskiej polityki europejskiej, reali-

zowanej przez Prezydenta RP, Radę

Ministrów RP, Parlament RP, polskich

posłów do Parlamentu Europejskiego,

instytucje centralne oraz Stałe Przed-

stawicielstwo RP przy Unii Europej-

skiej w Brukseli.

Diagnoza problemu
i identyfikacja barier

Udane członkostwo Polski w Unii Euro-

pejskiej wiąże się z właściwym dosto-

sowaniem struktur i zadań narodowej

administracji oraz polskich przedsta-

wicieli w agendach i instytucjach Unii

do potrzeb związanych z udziałem

w procesie decyzyjnym instytucji UE.

Podstawowym celem systemu ko-

ordynacji polityki europejskiej jest

przede wszystkim wypracowanie

sprawnego mechanizmu uzgadniania

wspólnego stanowiska ośrodków de-

cyzyjnych w kwestiach omawianych

i rozstrzyganych przez główne insty-

tucje decyzyjne Unii. Wypracowanie

wspólnego stanowiska odbywa się

często na wielu poziomach i oprócz

uzgodnień pomiędzy poszczególnymi

ministerstwami, polskimi posłami do

Parlamentu Europejskiego, obejmuje

często negocjacje z partnerami spo-

łecznymi, czy władzami jednostek sa-

morządu terytorialnego.

Polską administrację publiczną cechu-

je zbytni biurokratyzm, dysfunkcjonal-

ność i niska efektywność. Te cechy są

szczególnie niebezpieczne w kontek-

ście polskiego członkostwa w UE.

W procesach decyzyjnych UE często-

kroć rozstrzygane są sprzeczne intere-

sy 27 krajów oraz setek gigantycznych

narodowych i ponadnarodowych

grup nacisku. Do osiągania ambitnych

celów i zabezpieczania ważnych, uza-

sadnionych interesów Polski, w tym

bardzo konkurencyjnym środowisku,

niezbędne jest wypracowanie bardzo

sprawnego systemu decyzyjnego oraz

profesjonalnej administracji.

Kluczowym problemem jest system

koordynacji polityki europejskiej, na

który składa się m.in. brak konsultacji

międzyresortowych, niespójny mecha-

nizm uzgadniania stanowisk pomiędzy

jednostkami administracji rządowej

szczebla centralnego, dezorganizacja

pracy urzędników, słaba współpraca

polskiej administracji z polskimi po-

słami do Parlamentu Europejskiego,

a w konsekwencji brak spójnego sta-

nowiska wobec UE, a co za tym idzie

słaba skuteczność w reprezentowaniu

polskich interesów.

System cechuje zbytnia ociężałość

i mała elastyczność, wobec dużej dy-

namiki funkcjonowania instytucji eu-

ropejskich. Skutkuje to m.in. słabością

formułowania skutecznej strategii

europejskiej, ograniczoną zdolnością

systemu do kreowania samodziel-

nej agendy negocjacyjnej w UE oraz

proponowania prawidłowo przygo-

towanych (tj. zanalizowanych, udoku-

mentowanych i umotywowanych) sta-

nowisk negocjacyjnych, niezdolnością

systemu do funkcjonowania w zakre-

sie wykraczającym poza rutynę uczest-

nictwa w gremiach decyzyjnych UE.

Wątpliwości budzi miejsce i rola Par-

lamentu RP w procesie opiniowania

i wypracowywania polskiej polityki

europejskiej. Brak jest wystarczającej

koordynacji pomiędzy działalnością

sejmowej Komisji do Spraw Unii Euro-

pejskiej i senackiej Komisji Spraw Unii

Europejskiej, co, jak wynika z prze-

prowadzonych ankiet, niesie ze sobą

ryzyko, że rząd może otrzymywać od

nich rozbieżne lub nawet sprzeczne

opinie. Wpływ sejmowej Komisji do

Spraw Unii Europejskiej i w jeszcze

większym stopniu wpływ senackiej

Komisji Spraw Unii Europejskiej na

proces decyzyjny w krajowej polityce

europejskiej jest ograniczony, czego

rezultatem, potwierdzanym w prze-

prowadzonych ankietach, jest często

fakt, że stanowisko rządu (przedsta-

wiane np. w COREPER I i COREPER II)

różni się od uprzednich opinii obu

komisji parlamentarnych. To z kolei

skutkuje z kolei niezadowalającym

stopniem legitymizacji tego procesu.

Wobec wzrastającej roli Stałego Przed-

stawicielstwa RP przy Unii Europej-

skiej stwierdzić należy, że nie zostało

ono dostatecznie włączone w system

koordynacji polskiej polityki europej-

skiej. Jego struktura wewnętrzna oraz

umiejscowienie w łańcuchu kreowania

i realizowania decyzji wobec UE nie

odpowiada dzisiejszym wyzwaniom

płynącym z członkostwa w Unii.

OMASZ

ŁYNARSKI

Europeizacja administracji publicznej

stanowi ogromne wyzwanie zarówno

w sferze zadań, jak również konkretnych

rozwiązań organizacyjno – procedu-

ralnych. Obejmuje ona wypracowanie

skutecznych rozwiązań koordynacji mię-

dzyinstytucjonalnej zarówno szczebla

centralnego jak i regionalnego. Wymaga

to m.in. określenia przejrzystych proce-

dur kształtowania i koordynacji stano-

wisk, zanim zaprezentowane zostanie

na forum UE. Szczególne miejsce w tej

kwestii zajmuje opracowanie spójnych

zasad zarządzania systemem kadr euro-

pejskich w Polsce.

Ramy instytucjonalne polityki euro-

pejskiej Polski, w tym kształt struktury

krajowej administracji publicznej, mu-

szą zapewniać płynną realizację poli-

tyki państwa. Usprawnienie harmoni-

zacji i zdolności do kooperacji różnych

organów administracji centralnej i te-

renowej warunkuje bowiem skuteczną

realizacje polskich interesów w UE, ale

także odwrotnie zapewnia sprawność

wdrażanie postanowień wspólnoto-

wych w kraju. Właściwa koordynacja

krajowej polityki europejskiej zapew-

nia prawidłowe wywiązywanie się

kraju z obowiązków wynikających

z członkostwa w UE. Oznacza to zatem

potrzebę zbudowania nowych „powią-

zań” międzyinstytucjonalnych orga-

nów państwa w ujęciu systemowym.

Niniejszy raport przedstawia luki

i rekomendacje uwzględniające anali-

zę krajowych procedur w sferze kształ-

towania i koordynacji stanowiska

państwa wobec UE. Raport proponuje

także konkretne alternatywne rozwią-

zania reformy administracji publicznej

w omawianym zakresie.

Model badawczy
i metodologia

Raport został opracowany w oparciu

o metodę systemową i analizę grup

zamkniętych (wywiady indywidualne

i grupowe). W przygotowanie eksperty-

zy zaangażowani byli naukowcy i ana-

litycy Instytutu Kościuszki oraz liczni

praktycy. W celu dogłębnego poznania

problemów i opinii głównych aktorów

systemu podejmowania decyzji w pol-

skiej polityce europejskiej, analitycy

Instytutu Kościuszki przeprowadzili

50 wywiadów w Warszawie, Krakowie,

Brukseli i Sztrasburgu, w tym m.in.

z urzędnikami Ministerstwa Spraw Za-

granicznych, Ministerstwa Gospodarki,

Ministerstwa Środowiska, Ministerstwa

Finansów, Ministerstwa Sprawiedli-

wości, Ministerstwa Skarbu Państwa;

posłami i senatorami RP, posłami Par-

lamentu Europejskiego, asystentami

posłów i doradcami politycznymi

w Parlamencie Europejskim, pracowni-

kami Komisji Europejskiej oraz Stałego

Przedstawicielstwa RP przy UE, a także

korespondentami polskich mediów

akredytowanych w Brukseli.

Ekspertyza została uzupełniona

o opracowania w postaci case study

dotyczących polskiej polityki europej-

skiej. Wskazują one praktyczne prob-

lemy i wady aktualnego modelu oraz

potrzebę reform w kierunku stworze-

nia spójnego, sprawnego i efektyw-

nego systemu koordynacji polskiej

polityki europejskiej.

YSTEM

KOORDYNACJI

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

OLSCE

–

ADMINISTRACJA

CENTRALNA

System koordynacji polityki
europejskiej w Polsce
– administracja centralna

Artur

Nowak-Far

Artur Nowak-Far

– Prof. dr hab.

SGH, doktor habilitowany nauk
prawnych (specjalizacja – prawo
europejskie) i doktor nauk eko-
nomicznych (specjalizacja – za-
rządzanie strategiczne). Adwo-
kat. Profesor i szef Katedry Prawa
Europejskiego Szkoły Głównej
Handlowej w Warszawie, pro-
fesor Uniwersytetu Kardynała
Stefana Wyszyńskiego, specjali-
sta w zakresie regulacji procesu
decyzyjnego w UE i Polsce, w tym
lobbingu, wspólnotowego prawa
gospodarczego (w tym prawa
ochrony konsumentów, prawa
konkurencji oraz prawa harmo-
nizacji technicznej) oraz eko-
nomicznej analizy prawa. Autor
ponad 120 publikacji naukowych
w Polsce, USA, Francji, Danii
i Ukrainie, w tym 6 książek (m. in.
Krajowa administracja w unijnym
procesie podejmowania decyzji,
ISP, Warszawa 2004).

Rekomendacje

Na podstawie analizy obecnego syste-

mu, w odniesieniu do struktur insty-

tucjonalnych koordynacji polityki eu-

ropejskiej w Polsce, zaproponowano

następujące rozwiązania:

a) skoncentrowanie kompetencji

dotyczących tej sfery w ramach

urzędu Premiera, w postaci usta-

nowienia w ramach Kancelarii

Prezesa Rady Ministrów Sekreta-

riatu Europejskiego; Sekretariat

Europejski powstałby z przekształ-

cenia Urzędu Komitetu Integracji

Europejskiej oraz jego włączenia

do struktur KPRM; na jego czele

stałby sekretarz stanu (alterna-

tywnie minister) w KPRM, który

spełniałby rolę „ministra właściwe-

go ds. integracji europejskiej”;

b) likwidację Komitetu Integracji Eu-

ropejskiej;

c) wprowadzenie nowej formuły

Komitetu Europejskiego Rady Mi-

nistrów; w nowym systemie dzia-

łałby on w dwu formacjach: KERM

II, którego kompetencje dotyczy-

łyby spraw, które są przedmiotem

decyzji COREPER II, oraz KERM I,

którego kompetencje odnosiłyby

się do spraw objętych zakresem

kompetencji COREPER I; w pierw-

szej z formacji KERM działałby

w dotychczasowej formule, z tym

wyjątkiem, że jego posiedzeniom

przewodniczyłby Premier, gdy

co najmniej co pół roku KERM

decydowałby o sprawach natury

strategicznej, dotyczących dzia-

łania UE i Polski w jej strukturach;

w drugiej formule – KERM I – był-

by tworzony przez dyrektorów de-

partamentów koordynacji polityki

europejskiej w poszczególnych

ministerstwach; na jego czele, tak

jak w przypadku KERM II obra-

dującego w sprawach niestrate-

gicznych, stałby szef Sekretariatu

Europejskiego (albo jego zastępca

– rozwiązanie mniej rekomendo-

wane); KERM I w zakresie swojej

kompetencji decydowałby o sta-

nowiskach Polski w sposób wiążą-

cy i ostateczny (z informacją o wy-

nikach jego prac, przyjmowaną

przez KERM II na podstawie spra-

wozdania szefa SE); jedynie w przy-

padku sporu decyzja przechodziła-

by do rozpatrzenia na forum KERM

II; instancją rozstrzygającą spory

w KERM II byłby zaś Prezes Rady

Ministrów; obowiązywałaby zasada

domniemania kompetencji KERM

I (przy czym decydowałby charak-

ter rozstrzyganej sprawy); proce-

dura legislacyjna, gdzie KERM ma

funkcję jedynie opiniodawczą, nie

uległaby zmianie;

d) wzmocnienie

merytoryczne-

go zaplecza udziału Prezydenta

w Radach Europejskich poprzez

stworzenie choćby niewielkie-

go Sekretariatu Europejskiego

Prezydenta RP (z szefem, który

byłby także członkiem KERM II),

albo przejęcie kompetencji do

reprezentowania Polski w Radach

Europejskich przez Prezesa Rady

Ministrów – w systemie gwaran-

tującym Prezydentowi RP nawet

decydujący głos w sprawach od-

noszących się do kwestii strate-

gicznych i wyraźnie dotyczących

klasycznie pojmowanej polityki

zagranicznej;

e) nowe określenie funkcji Ministra

Spraw Zagranicznych w systemie

koordynacji polityki europejskiej;

po przejęciu przez KPRM zadania

koordynacji MSZ odpowiadałby

– jako ministerstwo wiodące – za

materię, która obecnie jest objęta

II fi larem Unii Europejskiej; w po-

rozumieniu z Sekretariatem Euro-

pejskim MSZ miałby także zadanie

koordynacji wsparcia dyplomacji

bilateralnej dla polskich stanowisk

na forach decyzyjnych UE; w ra-

mach MSZ funkcjonowałoby na-

dal Stałe Przedstawicielstwo, któ-

re jednak w większym niż obecnie

stopniu byłoby obsadzone przez

osoby reprezentujące minister-

stwa (wywodzące się z nich);

f ) wprowadzenie aktualizowanej

listy prawników-specjalistów do

reprezentacji polskich interesów

przed Europejskim Trybunałem

Sprawiedliwości oraz wprowa-

dzenie systemu przygotowania

kontrargumentacji w przypadku

wniosku o pytanie prejudycjalne

do ETS z art. 234 TWE.

RTUR

OWAK

-F

W opracowaniu zawarto także sze-

reg wniosków dotyczących materii

pozainstytucjonalnej, wskazujących

jednak na możliwość usprawnienia

funkcjonowania polskiej administracji.

Wnioski te przedstawiono w Podsu-

mowaniu.

1. WSTĘP

Celem tego opracowania, zrealizowa-

nego w ramach zadania pt.: Uspraw-

nienie kształtowania się polskiego

stanowiska wobec Unii Europejskiej

– skuteczniejsza polityka europejska,

jest identyfi kacja możliwości zmian

obecnego (tj. obowiązującego na

dzień 30 czerwca 2007 r.) systemu ko-

ordynacji polityki europejskiej w Pol-

sce, by był on efektywny i skuteczny.

Opracowanie dotyczy tego systemu

jedynie w odniesieniu do centralnej

administracji rządowej – do pozosta-

łych uczestników systemu (w tym do

Sejmu i Senatu, samorządów, partne-

rów społecznych) odnosi się jedynie

w takim zakresie, w jakim współpraca

z nimi w dziedzinie polityki europej-

skiej musi znaleźć odbicie w samej ad-

ministracji rządowej.

Szczegółowe zadania podjęte w opra-

cowaniu dotyczą:

a) identyfi kacji celów krajowych

struktur i procedur w zakresie

udziału Polski w unijnym pro-

cesie podejmowania decyzji (w

tym analizy obecnych rozwiązań

w tym zakresie);

b) podsumowania

doświadczeń

dotyczących efektywności wy-

korzystania struktur i procedur

w zakresie udziału Polski w unij-

nym procesie podejmowania de-

cyzji;

c) przedstawienia zakresu propo-

nowanej reformy ustrojowej

w odniesieniu do tworzenia poli-

tyki europejskiej, w tym w szcze-

gólności reformy organizacji wła-

dzy publicznej w tej mierze;

d) wskazania koniecznych zmian

w funkcjonowaniu administracji

publicznej w Polsce (w szczegól-

ności na szczeblu centralnym).

Wnioski sformułowane w Opracowa-

niu opierają się na analizie obecnego

kształtu ustrojowego władzy wyko-

nawczej w Polsce. Uwzględniają także

obecne uwarunkowania polityczne,

mające przecież znaczny wpływ na

sposób realizacji w praktyce poli-

tyki Polski wobec Unii Europejskiej

i wewnątrz niej. Oznacza to, że wnioski

w nim przedstawione nie określają ja-

kiegoś idealnego stanu, lecz taki, któ-

ry zapewnia największą efektywność

funkcjonowania Polski w UE w mo-

mencie ich formułowania.

2. CELE KOORDYNACJI

POLITYKI EUROPEJSKIEJ
W POLSCE

System koordynacji polityki europej-

skiej w Polsce powinien sprawować

następujące funkcje:

a) umożliwiać

identyfi kację interesów

krajowych wtedy, gdy ich ekspo-

nowanie jest konieczne w ramach

gremiów decyzyjnych UE;

b) umożliwiać

defi niowanie prioryte-

tów w krajowej polityce europej-

skiej;

c) umożliwiać

formułowanie,

przed-

stawianie i odpowiednią obronę

polskich stanowisk we wszystkich

gremiach decyzyjnych UE w od-

powiednim czasie i na odpowied-

nim poziomie merytorycznym;

d) zapewniać stan, w którym wszyst-

kie problemy pojawiające się na

gremiach decyzyjnych UE są „za-

gospodarowane” przez właściwy

organ polskiej administracji, jak

również umożliwiać współdzia-

łanie dwu i więcej resortów tam,

gdzie ich kompetencje nakładają

się na siebie, a także pozwalać na

rozstrzyganie sporów kompeten-

cyjnych;

e) zapewniać wtórne wykonanie

przyjętych na poziomie unijnym

zobowiązań.

W takim systemie rolą centralnej ad-

ministracji krajowej jest:

a) analizowanie prac Komisji Euro-

pejskiej i Rady UE, Parlamentu Eu-

ropejskiego i Rady Europejskiej;

b) opracowanie stanowisk negocja-

cyjnych, w tym ich uzgadnianie

wewnątrz administracji;

c) negocjowanie stanowisk w ramach

grup roboczych Rady, komitetów

wspierających Komisję w wykony-

waniu jej funkcji prawotwórczych

na forum COREPER oraz samej

Rady UE;

d) śledzenie procesu legislacyjnego

w Parlamencie Europejskim oraz

aktywna współpraca z polskimi

posłami do PE;

e) zapewnienie

odpowiedniego

wykonania decyzji, które zostały

podjęte na forach podejmowania

decyzji UE.

3. KONIECZNE WYMIARY

KOORDYNACJI POLITYKI
EUROPEJSKIEJ

3.1. Poziomy koordynacji

W odniesieniu do administracji cen-

tralnej można mówić o trzech pozio-

mach koordynacji krajowej polityki

w ramach UE. Są to:

a) koordynacja strategiczna – spra-

wy strategiczne (przygotowanie

posiedzeń Rady Europejskiej) oraz

analiza polityki unijnej w wymia-

rze strategicznym (np. reforma

wspólnej polityki rolnej) w kon-

tekście wypracowania ogólnych

wytycznych negocjacyjnych na

niższych poziomach koordynacji;

b) koordynacja polityczna – koor-

dynacja narodowego stanowiska

w COREPER i formacjach Rady

(szczebel polityczny);

YSTEM

KOORDYNACJI

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

OLSCE

–

ADMINISTRACJA

CENTRALNA

c) koordynacja techniczna (operacyj-

na) – na poziomie grup roboczych

i komitetów Komisji Europejskiej,

koordynacja wewnątrz– i między-

resortowa (także obejmująca kon-

sultacje z legitymowanymi grupa-

mi interesów).

W odniesieniu do koordynacji tech-

nicznej nie potrzeba korzystać z sil-

nych narzędzi koordynacji. Ekspert mi-

nisterstwa powinien mieć swobodę

nawet zdeformalizowanej (np. za

pomocą e-maila) konsultacji z oso-

bami z innych ministerstw. W mini-

sterstwach powinny istnieć jednostki

koordynujące politykę europejską,

które mają dbać o sprawny przepływ

informacji dodatkowych do zaintere-

sowanych osób (informacje podsta-

wowe powinny do ekspertów płynąć

bezpośrednio z Brukseli łączami U32

i forum CIRCA) i ingerować jedynie

tam, gdy szwankuje współdziałanie

lub wymaga interwencji (np. gdy sta-

nowiska nie są formułowane na czas

lub sprawozdania nie są przesyłane

terminowo). Ich istnienie w minister-

stwach o znacznie zeuropeizowanych

kompetencjach można jednak uznać

za problematyczne.

W zakresie koordynacji technicznej

wymagane działania muszą objąć:

a) jak najszybsze zapewnienie jed-

nolitych procedur i wskazówek

działania ekspertów resortowych

tam, gdzie już istnieją niepotrzeb-

nie zróżnicowane praktyki;

b) zapewnienie zgodności procedur,

ustalonych dla polskiego systemu

przesyłu informacji dotyczących

spraw unijnych EWD, z procedura-

mi nieinformatycznymi;

c) zapewnienie

odpowiedniej

prze-

pustowości systemów poczty

elektronicznej w ministerstwach

otrzymujących tą drogą najwię-

cej wiadomości od organów UE

(Ministerstwo Gospodarki, Mini-

sterstwo Sprawiedliwości, Mini-

sterstwo Spraw Wewnętrznych

i Administracji, Ministerstwo

Spraw Zagranicznych, Minister-

stwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi);

d) zapewnienie

jednolitego

systemu

archiwizacji danych w tym zakre-

sie wraz z mapą dostępów.

3.2. Składniki treściowe
koordynacji

W swoich decyzjach rząd powinien

odnieść się do wszystkich składników

systemu koordynacji, które są nastę-

pujące:

a) system

implementacyjny – zapew-

niający prawidłowe wykonywanie

acquis Unii Europejskiej na grun-

cie krajowym;

b) system

kooperacyjno-negocja-

cyjny – zapewniający efektywne

i wydajne formułowanie stano-

wisk krajowych na gremia decy-

zyjne UE (zapewniający przy tym

ich legitymizację);

c) system

legitymizacyjny – zapew-

niający demokratyczne wsparcie

dla formułowanych stanowisk,

w ramach którego rządowa admi-

nistracja państwowa współdziała

z parlamentem i samorządami;

d) system

litygacyjny – który ma za-

pewnić prawidłową koordynację

obrony państwa członkowskiego

na wypadek sprawy przed Try-

bunałem Sprawiedliwości oraz

ewentualnie wspomaganie sy-

stemu wymiaru sprawiedliwości,

w szczególności w zakresie doty-

czącym składania pytań prejudy-

cjalnych.

3.3. Metody koordynacji

Podstawowymi metodami koordynacji

w odniesieniu do polityki europejskiej

są:

a) planowanie i programowanie

działań;

b) standaryzacja

operacji;

c) wymiana

informacji.

W każdym z tych wymiarów należy

w krajowym systemie koordynacji

polityki europejskiej zapewnić funk-

cjonowanie odpowiednich procedur

(a także nawyków administracyjnych),

w ramach których organy uczestniczą-

ce w tym systemie miałyby w miarę

dokładnie określone kompetencje.

4. ALTERNATYWNE MODELE

INSTYTUCJONALNE
SYSTEMU KOORDYNACJI
POLITYKI EUROPEJSKIEJ
W POLSCE

4.1. Podstawowe założenia
modeli

Dla formułowanych instytucjonalnych

modeli systemu koordynacji polityki

europejskiej w Polsce przyjęto nastę-

pujące założenia podstawowe:

a) polityka krajowa jest w znacznym

stopniu zeuropeizowana (tzn.

unijny proces decyzyjny w bardzo

dużym stopniu wpływa na treść

polityk krajowych, choć ten wpływ

jest różny w różnych obszarach);

b) konsekwencją zeuropeizowania

polityki krajowej jest konieczność

zaangażowania Rady Ministrów

w proces podejmowania decyzji

w sprawach europejskich (obec-

nie w ramach KERM oraz KIE);

c) ponieważ ważną funkcją tak ro-

zumianej roli Rady Ministrów jest

przygotowanie stanowisk na CO-

REPER, należy nadal zapewniać jej

stałą obsługę techniczną i meryto-

ryczną;

d) powinny istnieć dwa punkty koor-

dynacji krajowej – jeden w Bruk-

seli (zewnętrzny), a drugi w War-

szawie (wewnętrzny);

e) należy zachować ciągłość i spój-

ność prezentacji polskich stano-

wisk w gremiach decyzyjnych UE;

f ) tam, gdzie jest to tylko możliwe,

należy zapewnić personalną cią-

RTUR

OWAK

-F

głość obsady danego gremium

decyzyjnego UE.

4.2. Modele systemowe

4.2.1. Wiodąca rola Urzędu Komitetu

Integracji Europejskiej

W modelu z silną koordynującą rolą

UKIE/Sekretariatu Europejskiego in-

stytucja ta obsługiwałaby wszystkie

poziomy koordynacji, w tym cen-

trum uzgodnieniowe, Komitet Euro-

pejski Rady Ministrów, stanowiące

szczególną (wąską) formację Rady

Ministrów, uzgadniającą stanowiska

na COREPER i Rady. W modelu wy-

stępowałyby departamenty koordy-

nacji europejskiej w poszczególnych

ministerstwach. Musiałyby one ściśle

współpracować z UKIE/SE. Podsta-

wowe zalety i wady takiego modelu

przedstawia tabela 1.

4.2.2. Wiodąca rola Ministra Spraw

Zagranicznych

W modelu z centralną koordynacyjną

rolą Ministra Spraw Zagranicznych

należy zadbać o rozbudowanie sy-

stemu wsparcia poprzez włączenie

UKIE do MSZ lub rozbudowanie De-

partamentu Unii Europejskiej w MSZ.

W obu układach to te wyspecjalizo-

wane jednostki organizacyjne byłyby

faktycznie odpowiedzialne za koor-

dynację przygotowania instrukcji na

COREPER i na Rady. W pozostałym

zakresie, zwłaszcza przy przyjęciu for-

muły włączenia UKIE do MSZ, model

odpowiadałby opisowi i jego ocenie,

jak w podrozdziale 4.2.1.

Zalety i wady tego rozwiązania przed-

stawia tabela 2.

4.2.3. Wiodąca rola Kancelarii

Prezesa Rady Ministrów

Przyjęcie modelu, w którym Kance-

laria Prezesa Rady Ministrów byłaby

centrum koordynacji polityki europej-

skiej, oznacza, że w KPRM musiałyby

być wzmocnione funkcje planowania

strategicznego tej polityki oraz funk-

cje analityczne.

Centrum koordynacyjno-uzgodnie-

niowym dla potrzeb COREPER i Rady

musiałby być wtedy KERM, jak to

ma miejsce obecnie. Jednostką ko-

ordynacji na niższych szczeblach,

a także aparatem wsparcia eksper-

ckiego, musiałby być w tym przy-

padku albo zespół departamentów

analitycznych KPRM, albo specjalny

zespół doradców Premiera ds. euro-

pejskich, albo UKIE, włączone wtedy

do KPRM.

Warto zwrócić uwagę, że w przypadku

egzekutywy kierowanej przez przed-

stawicieli koalicji, w której jeden koa-

licjant jest dominujący, system koor-

dynacji polityki europejskiej z wiodącą

rolą Kancelarii Prezesa Rady Ministrów

wydaje się najbardziej do tego typu

egzekutywy dopasowany.

Tabela 1.

Zalety i wady systemu koordynacyjnego z centralną rolą Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej.

Zalety

Wady

1. Możliwość wprowadzenia standardów działania

administracji i sprawowania w miarę sprawnego
nadzoru nad ich stosowaniem (do czego resorty są
przyzwyczajone).

2. Możliwość wykonywania funkcji dyscyplinującej

wobec ministerstw (np. egzekwowanie pisemnych
instrukcji).

3. Możliwość rozstrzygania sporów między-

resortowych o kompetencje.

4. Możliwość nadzoru przepływu dokumentów

pomiędzy Warszawą a Brukselą.

5. Możliwość zapewnienia jednolitości polskiego głosu

w Brukseli.

6. Możliwość wykorzystania skumulowanej znacznej

grupowej wiedzy o funkcjonowaniu UE i świadczeniu
konsultacji na rzecz resortów.

7. Objęcie zakresem koordynacji także strategicznych

działań przygotowawczych (np. europejskiego
kształcenia kadr).

1. Zachwiana ekonomika administracji (w takim systemie

UKIE/SE byłoby jeszcze jednym resortem).

2. W przypadku nadmiernego rozrostu pojawiają się problemy

biurokratyczne (koordynator sam potrzebuje koordynacji).

3. W kwestiach specjalistycznych (gałęziowych) UKIE nie

posiada wystarczającej wiedzy i doświadczenia, nie ma więc
zdolności realnego doradzania ministerstwom w procesie
koordynacji; jest z punktu widzenia resortów jeszcze
jednym klientem ich działań (argument ten nie dotyczy
przygotowywania instrukcji na COREPER i Radę, gdzie rola
UKIE może być najbardziej wartościowa).

4. Obecne procedury i przyzwyczajenia koordyna-cyjne

odpowiednie do autorytarnego i technicz-nego systemu
zarządzania sprawami europejskimi (np. dopilnowanie
terminów) – bardzo słabo może działać funkcja zapewniania
dobrej jakości wystąpień.

5. Działania przygotowawcze (patrz pkt 7 obok) powinny być

oddane tym organom, które zapewnią większą spójność
działań z innymi działaniami administracji (np. programowanie
szkoleń powinno być w całości w gestii organów zajmujących
się rozwojem kadr służby cywilnej i państwowego zasobu
kadrowego).

Tabela 2.

Zalety i wady systemu koordynacyjnego z centralną rolą Ministra Spraw Zagranicznych.

Zalety

Wady

1. Wykorzystanie istniejącej struktury do

prowadzenia prac koordynacyjnych
poprzez rozszerzenie jej kompetencji.

2. Model stosowany w wielu krajach

członkowskich UE.

3. Wykorzystanie

narzędzi

dyplomatycznych w krajach
członkowskich poprzez ambasady
wzmacnia efekt promocyjny
stanowiska polskiego i pozwala
na lepsze rozpoznanie stanowisk
narodowych.

4. Możliwość

zapewnienia

pewnej

spójności działań w I i II filarze UE (o
ile będą występować obszary takiej
spójności wymagające).

5. Umożliwienie MSZ rozwinięcia jego

nowej formuły poprzez uwypuklenie
funkcji gospodarczej.

1. Rotacja pracowników (wyjazdy na

placówki zagraniczne) nie pozwala na
powstanie jednolitej i spójnej grupy
eksperckiej.

2. Skupienie na kwestiach polityki

zagranicznej/ pamięć organizacyjna tu
właśnie skupiona w MSZ.

3. Mała siła przebicia w stosunku do innych

ministerstw (grozi brakiem spójności
stanowisk prezentowanych w Brukseli).

4. Brak

doświadczenia

koordynacyjnego

i ekspertyzy prawno-gospodarczej (w
sytuacji rotacji ekspertyza trudna do
zbudowania).

5. Dotychczasowe doświadczenia w zakresie

prób włączenia UKIE do MSZ wskazują
na to, że powodowało to pewną frykcję
organizacyjną.

6. Dominująca większość spraw UE jest

w państwie członkowskim „udomowiona”
– są one właściwie materią krajową, a nie
par excellance „sprawą zagraniczną”.

YSTEM

KOORDYNACJI

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

OLSCE

–

ADMINISTRACJA

CENTRALNA

4.2.4. Wiodąca rola Stałego

Przedstawicielstwa
Rzeczypospolitej przy Unii
Europejskiej

W przypadku modelu, w którym Stałe

Przedstawicielstwo miałoby wiodącą

rolę w kształtowaniu polskiej polityki

europejskiej, należałoby zmienić za-

równo koncepcję funkcjonowania Mi-

nisterstwa Spraw Zagranicznych, jak

i Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.

Przejęcie funkcji koordynacyjnych

przez Stałe Przedstawicielstwo mo-

głoby bowiem mieć miejsce jedynie

wtedy, gdy – po pierwsze – zostałoby

wzmocnione organizacyjnie i kadro-

wo, po drugie – przyjęłoby odpowied-

nie procedury uzgadniania stanowisk

przynajmniej ze znacznym udziałem

KPRM. W takim układzie – z uwagi

na to, że poprzez Stałe Przedstawi-

cielstwo i tak uzyskuje się sygnały

dotyczące ewentualnej konieczności

zaktywizowania dyplomacji bilate-

ralnej – należałoby także zachować

odpowiednio silną relację instytucjo-

nalną tego podmiotu z Ministerstwem

Spraw Zagranicznych.

Najistotniejszą wadą tego mode-

lu jest inherentna dla niego trud-

ność znalezienia dla działań Stałego

Przedstawicielstwa, jako jednostki

wiodącej w koordynacji polityki unij-

nej, legitymacji politycznej, nie tylko

w odniesieniu do wsparcia koalicji

rządzącej, ale także w odniesieniu do

całego systemu legitymizacyjnego

(obejmującego Sejm i Senat). Tabela

4 przedstawia podstawowe zalety

i wady tego rozwiązania.

4.2.5. Wiodąca rola Ministra Spraw

Wewnętrznych i Administracji

Ze względu na wiodącą rolę Minister-

stwa Spraw Wewnętrznych i Admini-

stracji w znacznym obszarze integracji

europejskiej (przede wszystkim III fi la-

ru Unii Europejskiej), można rozważać

przyjęcie modelu koordynacji poli-

tyki europejskiej, w którym organem

wiodącym byłby właśnie Minister

Spraw Wewnętrznych i Administra-

cji. W takim przypadku minister ten

uzyskiwałby także miano ministra do

spraw europejskich. Działałby w opar-

ciu o rozbudowane zaplecze wyspe-

cjalizowane w sprawach europejskich,

co w praktyce najpewniej oznaczałoby

konieczność włączenia w jego struk-

tury obecnego Urzędu Komitetu Inte-

gracji Europejskiej.

Rozwiązanie to może być rozważane

szczególnie wtedy, gdy pozycja Mi-

nistra Spraw Wewnętrznych i Admi-

nistracji jest w ramach danej koalicji

silna i gdy rozwój obszaru III fi laru

będzie postępował w obecnym, szyb-

kim tempie. Jednocześnie jednak pod-

stawowym problemem, który może

pojawić się w odniesieniu do tego roz-

wiązania, jest to, że z punktu widzenia

MSWiA poszerzenie jego kompetencji

o obszar I, a zwłaszcza II fi laru (w któ-

rym przecież MSZ jest z natury rzeczy

ministerstwem wiodącym), może pro-

wadzić do poważnych wad funkcjo-

nowania tego systemu wraz z tworze-

niem powodów do poważnych frykcji

międzyinstytucjonalnych.

Drugim poważnym problemem ta-

kiego systemu jest to, że w obecnej

sytuacji występuje możliwość koor-

dynowania spraw europejskich przez

Tabela 3.

Zalety i wady systemu koordynacji z centralną rolą Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.

Zalety

Wady

1. Wykorzystanie istniejącej struktury organizacyjnej do

prowadzenia prac koordynacyjnych.

2. Dobre umiejscowienie organizacyjne – obsługa prac Rady

Ministrów umożliwia prawidłowe przygotowanie instrukcji
negocjacyjnych na posiedzenia Rady i COREPER.

3. Duża siła przebicia w stosunku do ministerstw.
4. Możliwość korzystania z ekspertyzy Departamentu

Legislacyjnego i departamentów analitycznych w Kancelarii
Premiera.

5. Strukturalnie rozwiązanie takie istniało pomiędzy 1991 a 1996

jako Biuro Pełnomocnika Rządu ds. Integracji Europejskiej
i Pomocy Zagranicznej.

1. Prawdopodobne

zbytnie
upolitycznienie
nadzoru
nad pionem
koordynacji
(w miejscu,
gdzie potrzeba
ciągłości).

Tabela 4.

Zalety i wady systemu koordynacji polityki europejskiej z wiodącą rolą Stałego Przedstawicielstwa Rzeczypospolitej w Unii
Europejskiej.

Zalety

Wady

1. Wykorzystanie istniejącej struktury organizacyjnej

– niewielkiej ale sprawnej.

2. Istniejące nagromadzone wiedza i doświadczenie

koordynacyjne i negocjacyjne.

3. Pracownicy Przedstawicielstwa są ekspertami branżowych

ministerstw (znają ich kulturę i organizację oraz specyfikę
danego dossier).

4. Możliwość dobrego rozpoznania stanowisk innych krajów

członkowskich oraz instytucji europejskich w Brukseli.

1. Niemożność bezpośredniego nadzoru nad

koordynacją przygotowania stanowiska krajowego
oraz oddalenie od forów decyzyjnych w kraju.

2. Utrudniona współpraca z resortami.
3. Brak tak dobrego rozeznania problemów wiążących

się z decyzjami, jakie mają resorty w Warszawie.

4. Groźba zjawisk alienacyjnych na styku SP

– administracja krajowa.

Tabela 5.

Zalety i wady modelu koordynacji polityki europejskiej z wiodącą rolą Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Zalety

Wady

1. Ujęcie w jednolite ramy funkcji

przygotowania struktur koordynacyjnych
i koordynacji polskiej polityki europejskiej.

2. Możliwość zapewnienia większej spójności

działań w zakresie I i III filaru UE (w
odniesieniu do spraw należących do
kompetencji MSWiA).

1. Brak tradycji takiego rozwiązania w innych krajach członkowskich UE,

a więc brak wzorca instytucjonalnego, umożliwiającego przewidzenie
błędów tej struktury koordynacyjnej.

2. Brak doświadczenia organizacyjnego w koordynacji całej polityki

europejskiej (w tym brak przyzwyczajenia innych resortów do takiego
rozwiązania).

3. Mniejsza gospodarcza „intensywność” tradycyjnych działań MSWiA.

RTUR

OWAK

-F

Ministra Spraw Wewnętrznych i Admi-

nistracji jedynie w oparciu o zaplecze

KPRM. W takim przypadku koordyna-

cja osadzona byłaby organizacyjnie

i tak w KPRM, a nie w MSWiA.

4.2.6. „Filarowy” model koordynacji

polityki europejskiej

W modelu „fi larowym” krajowy podział

kompetencji w zakresie koordynacji

polityki europejskiej odzwierciedlałby

obecną, trzyfi larową, strukturę Unii

Europejskiej. W takim systemie istnia-

łoby kilka centrów koordynacyjnych.

Zespół ministerstw gospodarczych

odpowiadałby za materię pierwszego

fi laru. Minister Spraw Zagranicznych

za drugi fi lar UE, zaś za trzeci fi lar Mi-

nister Spraw Wewnętrznych i Admini-

stracji. Centrum decyzyjnym systemu,

rozstrzygającym np. konfl ikty kompe-

tencyjne pomiędzy ministerstwami,

a także odpowiedzialnym za sprawy

nie mieszczące się w defi nicji poszcze-

gólnych fi larów UE, byłby mały sekre-

tariat, działający w ramach Kancelarii

Prezesa Rady Ministrów. Dodatkowo

Premier musiałby być wspierany przez

stały zespół doradców do strategicz-

nych spraw europejskich.

Podstawowym problemem związa-

nym z przyjęciem „fi larowego” modelu

koordynacji polityki europejskiej jest

nienaturalność podziału kompetencji

z punktu widzenia funkcjonowania

państwa. Dodatkowo należy wskazać

na argument formalny przeciwko ta-

kiemu systemowi, albowiem w przy-

szłej regulacji traktatowej (tj. w Trak-

tacie o Unii Europejskiej oraz Traktacie

o funkcjonowaniu Unii Europejskiej)

może jednak nastąpić odejście od wy-

raźnego podziału UE na fi lary.

4.2.7. Sieciowy model koordynacji

polityki europejskiej

W sieciowym modelu koordynacji po-

lityki europejskiej nie byłoby centrum

koordynacyjnego. „Usieciowienie”

systemu polegałoby na tym, że istnia-

łaby jedynie koordynacja wewnątrz

resortu, za którą odpowiadałyby de-

partamenty integracji europejskiej.

Musiałyby one jednak w wykony-

waniu swoich funkcji ściśle ze sobą

współdziałać. Znakomicie musiałby

także funkcjonować system wzajem-

nego ustalania standardów działania,

planowania oraz wymiany informacji.

W ramach systemu sieciowego obsłu-

gą Rady Ministrów i KIE lub KERM (jako

centrów decyzyjnych w sprawach nie-

znajdujących się w kompetencjach

ministerstw resortowych) zajmowały-

by się małe sekretariaty w Kancelarii

Prezesa Rady Ministrów. W sprawach

strategicznych właściwy musiałby być

albo zespół stałych doradców Premie-

ra do spraw europejskich, albo Komi-

tet Europejski Rady Ministrów.

5. OBECNY MODEL

KOORDYNACJI I JEGO
PODSTAWOWE PROBLEMY

5.1. Rządowe centrum decyzyjne

W obecnym modelu urzędem sprawu-

jącym centralną funkcję koordynacyj-

ną polityki europejskiej jest Minister-

stwo Spraw Zagranicznych. W ramach

tego systemu funkcjonuje, jako urząd

koordynujący pracę nad projektami

stanowisk rządu oraz wspierający

departamenty koordynacyjne mini-

sterstw, Urząd Komitetu Integracji Eu-

ropejskiej.

UKIE to urząd autonomiczny wobec

MSZ, jednak obsługujący Ministra

Spraw Zagranicznych w zakresie

spraw dotyczących koordynacji polity-

ki wobec Unii Europejskiej. Wykonując

to zadanie UKIE odpowiada za inicja-

cję i koordynację prac dotyczących

projektów stanowisk rządu w spra-

wach będących przedmiotem obrad

gremiów decyzyjnych UE. Dba także

o zapewnienie wymiany informacji

z właściwymi ministerstwami w za-

kresie potrzebnym do wypracowania

stanowisk oraz przekazuje dokumen-

ty dotyczące tych kwestii Sejmowi

i Senatowi (przy czym stanowiska

rządu podlegają przekazaniu po ich

zaakceptowaniu przez KERM). UKIE

prowadzi także uzgodnienia w przy-

padku, gdy ministerstwo wiodące nie

akceptuje uwag do projektu stano-

wisk, wniesionych przez poszczególne

resorty. Rozbieżności są dyskutowane

w ramach konferencji uzgodnieniowej

(jeśli taka jest organizowana) dyrekto-

rów departamentów w ministerstwach

Tabela 6.

Zalety i wady „filarowego” modelu koordynacji polityki europejskiej.

Zalety

Wady

1. Wykorzystanie istniejącej struktury organizacyjnej.
2. Zapewnienie ciągłego wsparcia eksperckiego dla procesów

koordynacyjnych, zbliżenie systemu koordynacji do departamentów
liniowych.

3. Usankcjonowanie koordynacji między-ministerialnej, która już obecnie

istnieje w niektórych dziedzinach (np. w legislacji jednolito-rynkowej).

4. Dobra współpraca z partnerami gospodarczymi i społecznymi.

1. Możliwość

powstawania

niespójności

stanowiska polskiego na poziomie
decyzyjnym COREPER i Rady.

2. Możliwość

powstawania

sporów

kompetencyjnych, które musiałyby być
rozstrzygane przez Radę Ministrów.

Tabela 7.

Zalety i wady sieciowego modelu koordynacji europejskiej.

Zalety

Wady

1. Wykorzystanie istniejącej struktury organizacyjnej.
2. Zapewnienie ciągłego wsparcia eksperckiego dla

procesów koordynacyjnych, zbliżenie systemu
koordynacji do departamentów liniowych.

3. Dobra współpraca z partnerami gospodarczymi

i społecznymi.

1. Możliwość

powstawania

niespójności stanowiska
polskiego na poziomie
decyzyjnym COREPER i Rady.

2. Możliwość

powstania

sporów kompetencyjnych.

YSTEM

KOORDYNACJI

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

OLSCE

–

ADMINISTRACJA

CENTRALNA

koordynujących daną problematykę.

Gdy dane rozstrzygnięcie nie może

być w ramach tego gremium przyjęte,

wtedy UKIE przekazuje tę spraw do

KERM.

W ramach obecnego systemu koordy-

nacji krajowej polityki w zakresie spraw

dotyczących Unii Europejskiej central-

ną rolę odgrywa Komitet Europejski

Rady Ministrów. Jest to komitet stały,

opiniodawczy i doradczy wobec Rady

Ministrów i jej Prezesa. Generalnie rzecz

biorąc, w skład KERM wchodzą wicemi-

nistrowie odpowiedzialni za sprawy

europejskie w tych ministerstwach,

które mają najszersze zaangażowa-

nie w zakresie prowadzenia polityki

w ramach UE. W ujęciu szczegółowym

w obradach KERM uczestniczy Minister

Spraw Zagranicznych (jako przewodni-

czący, jednocześnie będący przewod-

niczącym KIE), sekretarz stanu w UKIE

(wiceprzewodniczący, powoływany

przez Prezesa Rady Ministrów), sekre-

tarz (powoływany przez przewodniczą-

cego KERM) i 19 (obecnie) członków,

sekretarzy lub podsekretarzy stanu

we wspomnianych ministerstwach,

odpowiedzialnych za sprawy dotyczą-

ce UE. Na obrady KERM zapraszani są

także przedstawiciele Kancelarii Prezy-

denta RP, Kancelarii Prezesa Rady Mi-

nistrów, Urzędu Ochrony Konkurencji

i Konsumentów, Urzędu Zamówień

Publicznych, Rządowego Centrum Le-

gislacji i Narodowego Banku Polskie-

go. Obsługę KERM zapewnia zaś UKIE.

Zadaniem KERM jest przygotowanie,

uzgadnianie lub opiniowanie projek-

tów rozstrzygnięć albo stanowisk Rady

Ministrów lub Prezesa RM w sprawach

dotyczących UE, niezastrzeżonych dla

wyłącznej kompetencji samej Rady

Ministrów, Prezesa RM lub innych or-

ganów.

Rozpatrzeniu przez KERM podlegają

m. in.:

a) informacje Rady Ministrów o udzia-

le Polski w pracach UE;

b) harmonogramy prac legislacyj-

nych związanych z wykonaniem

prawa na gruncie krajowym;

c) projekty ustaw wykonujących pra-

wo UE na gruncie krajowym;

d) informacje RM o przebiegu pro-

cesów legislacyjnych dotyczących

aktów prawa UE oraz projektów

stanowisk zajmowanych w tych

procesach przez przedstawicieli

Polski;

e) stanowiska rządowe na posiedze-

nia Rady UE oraz COREPER;

f ) stanowiska dotyczące reform oraz

projektów aktów prawnych i do-

kumentów konsultacyjnych UE.

Jest to w sumie 16 różnych obszarów

o różnym stopniu ważności, zwłaszcza

wtedy, gdy rozważa się konkretne przy-

padki. Posiedzenia KERM odbywają się

dwa razy w tygodniu, we wtorki i piątki.

Rysunek 1.

Obecny system
koordynacji polityki
europejskiej w Polsce
– Zadanie koordynacji
polityki, spoczywające
na Ministrze Spraw
Zagranicznych i UKIE.

RTUR

OWAK

-F

5.2. Ministerstwo Spraw
Zagranicznych i Departament Unii
Europejskiej

Funkcją Departamentu Unii Europej-

skiej w Ministerstwie Spraw Zagranicz-

nych jest, w ramach MSZ, zajmowanie

się stosunkami Polski z UE. W ramach

tego ogólnego zadania Departament

wypracowuje strategie udziału przed-

stawicieli Polski w realizacji głównych

polityk wspólnotowych. Zapewnia on

także obsługę przedstawicieli Polski

w pracach międzyrządowych instytu-

cji UE. Odpowiada również za współ-

pracę Ministra Spraw Zagranicznych

z Sejmem i Senatem oraz innymi part-

nerami struktur władzy, a także part-

nerami społecznymi, koordynuje prace

związane z udziałem Polski w dyskusji

na temat rozwoju UE.

Trudno oddzielić funkcje DUE, wyko-

nywane w kontekście MSZ jako urzędu

wiodącego w danej sprawie, od funk-

cji natury horyzontalnej, dotyczącej

spraw wchodzących w zakres funkcji

MSZ jako ośrodka koordynacji polityki

europejskiej.

5.3. Prezydent Rzeczypospolitej

W obecnej praktyce politycznej Pre-

zydent Rzeczypospolitej realizuje

cele polityki RP w odniesieniu do naj-

ważniejszych, strategicznych spraw

dotyczących samej Unii Europejskiej.

Reprezentuje także Polskę na Radach

Europejskich. Jego własnym zaple-

czem jest Biuro Spraw Zagranicznych

Kancelarii Prezydenta RP, zajmujące

się także sprawami nienależącymi do

obszaru funkcjonowania Polski jako

członka Unii Europejskiej.

Wykonując działania z zakresu doty-

czącego Unii Europejskiej, Prezydent

RP korzysta ze wsparcia merytorycz-

nego MSZ i UKIE. W praktyce stanowi-

ska prezentowane przez Prezydenta

na tych gremiach decyzyjnych, na któ-

rych reprezentuje on Polskę, są kształ-

towane w ramach jego bezpośrednich

kontaktów z Prezesem Rady Ministrów

oraz Ministrem Spraw Zagranicznych.

Oznacza to, że nie korzysta się w ta-

kim układzie z jakichś systemowych,

sformalizowanych procedur uzgod-

nieniowych. W ramach takiej praktyki

wsparcie właściwego departamentu

w Kancelarii Prezydenta RP jest w do-

minującym stopniu skierowane do we-

wnątrz (tj. koncentruje się na obsłudze

Prezydenta), nie zaś na zewnątrz,

w stronę całego systemu koordynacji

polityki europejskiej (tj. nie oddziałuje

proaktywnie na wszystkie pozostałe

elementy systemu koordynacji).

Podstawy prawne działań Prezyden-

ta Rzeczypospolitej w odniesieniu

do spraw z zakresu UE nie są dosta-

tecznie precyzyjne, co powoduje

także brak wyraźnych reguł rozdziału

w tym zakresie kompetencji Prezy-

denta RP od kompetencji rządu. Dzia-

łania Prezydenta RP muszą mieścić się

w ogólnej formule określonej w art.

126 Konstytucji, która defi niuje urząd

prezydencki m.in. jako najwyższego

przedstawiciela Rzeczypospolitej Pol-

skiej i gwaranta ciągłości władzy pań-

stwowej (ust. 1), stojącego na straży

suwerenności i bezpieczeństwa pań-

stwa (ust. 2). Kompetencji Prezydenta

RP, w odniesieniu do spraw zagranicz-

nych, dotyczy art. 133 Konstytucji RP,

który daje temu urzędowi prawo do

reprezentowania państwa w stosun-

kach zewnętrznych. W tym zakresie

przepis ten w ust. 3 nakłada na Pre-

zydenta obowiązek „współdziałania

z Prezesem Rady Ministrów i właści-

wym ministrem”. W tym kontekście

należy zwrócić uwagę, że to właśnie

Rada Ministrów, na podstawie art. 146

ust. 4 pkt 9, ma „sprawować ogólne

kierownictwo w dziedzinie stosunków

z innymi państwami i organizacjami

międzynarodowymi” (co dotyczy tak-

że Wspólnoty Europejskiej).

W odniesieniu do reprezentacji sta-

nowisk negocjacyjnych na Radzie

Europejskiej nie ma wyraźnego przy-

porządkowania określonych ról Pre-

zydentowi (alternatywą jest tu przy-

porządkowanie zadania Premierowi).

Oznacza to, że decyzja o reprezentacji

jest przyjmowana ad hoc, co wymaga

zapewnienia ścisłej koordynacji po-

między Premierem i jego urzędem

a Prezydentem, przy czym w owej

koordynacji istotne znaczenie ma

Minister Spraw Zagranicznych. Roz-

wiązanie to ogranicza się przy tym

do spraw o znaczeniu strategicznym

(jak np. negocjacje dotyczące Traktatu

Konstytucyjnego). Może ono okazać

się jednak zawodne (tak operacyjnie,

jak i z punktu widzenia ustrojowego)

w przypadku, gdy przedmiotem obrad

Rady Europejskiej jest programowanie

dotyczące spraw natury bardziej tech-

nicznej, np. reformy wspólnej polityki

rolnej, spraw budżetowych lub zarzą-

dzania gospodarczego w Unii Euro-

pejskiej.

6. OBECNY SYSTEM

LEGITYMIZACYJNY

6.1. Legitymizacja wobec Sejmu
i Senatu

Ramy legitymizacji działań centralnej

administracji rządowej wobec Sej-

mu i Senatu są ustalone w Ustawie

o współpracy Rady Ministrów z Sej-

mem i Senatem w sprawach związa-

nych z członkostwem Rzeczypospoli-

tej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz. U.

Nr 52, poz. 515). Z aktu tego (oraz ak-

tów przyjętych na jego podstawie lub

w związku z nim) wynikają dla Rady

Ministrów w szczególności następują-

ce obowiązki wobec Sejmu i Senatu:

a) przedstawiania co pół roku informa-

cji o udziale Polski w pracach UE;

b) przedstawiania informacji o spra-

wach związanych z członkostwem

Polski w Unii Europejskiej na żą-

danie Komisji do Spraw UE Sejmu

lub Komisji Unii Europejskiej Se-

natu;

YSTEM

KOORDYNACJI

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

OLSCE

–

ADMINISTRACJA

CENTRALNA

c) przekazywania

dokumentów

UE podlegających konsultacjom

z państwami członkowskimi oraz

ich ocen opracowanych przez in-

stytucje lub inne organy UE;

d) przekazywania planów legislacyj-

nych Rady UE i Komisji Europej-

skiej oraz ich ocen opracowanych

przez Parlament Europejski i Radę

UE;

e) przekazywania projektów aktów

prawnych UE oraz stanowisk do

nich się odnoszących;

f ) zasięgania opinii Sejmu i Senatu

przed rozpatrzeniem projektu

aktu prawnego w Radzie UE;

g) zasięgania opinii Sejmu w sprawie

polskich kandydatów do objęcia

niektórych stanowisk (lub człon-

kostwa) w instytucjach i innych

organach UE.

Z punktu widzenia systemu koordy-

nacji polityki europejskiej najistotniej-

szym elementem współpracy rządu

i Parlamentu jest procedura konsulta-

cji polskich stanowisk wobec propo-

nowanych aktów prawnych UE. Proce-

durę tę przedstawia rysunek 2.

6.2. Legitymizacja wobec
samorządu terytorialnego
i partnerów społecznych

Legitymizacja działań administracji

centralnej w zakresie spraw doty-

czących Unii Europejskiej musi także

uwzględniać samorząd terytorialny

oraz tzw. partnerów społecznych.

Podstawowymi narzędziami owej legi-

tymizacji, dokonywanej przez te dwie

grupy podmiotów, są:

a) ich działania lobbingowe wobec

administracji w sprawach unij-

nych (w ramach tzw. „krajowe-

go” kanału lobbingu, tj. poprzez

przedstawianie swoich interesów

właściwym przedstawicielom Pol-

ski w gremiach decyzyjnych UE);

działania te dokonywane są albo

na podstawie ustaw dotyczących

funkcjonowania samorządu te-

rytorialnego lub gospodarczego,

albo w ramach działań stowarzy-

szeń, albo wręcz w ramach Ustawy

o działalności lobbingowej w pro-

cesie stanowienia prawa – wtedy,

gdy mamy do czynienia z lobbin-

giem zawodowym i zasadniczo

jedynie wtedy, gdy działanie to

odbywa się w kontekście krajowe-

go procesu tworzenia prawa;

b) ich udział w konsultacjach spo-

łecznych, co w Polsce ma postać

dyskusji nad (już w zasadzie sfor-

mułowanymi) propozycjami legis-

lacyjnymi (krajowymi lub rzadziej

unijnymi), najczęściej w układzie

„ministerstwo – partnerzy samo-

rządowi lub społeczni”;

c) udział ich reprezentacji w zorgani-

zowanych forach dialogu społecz-

nego, w szczególności w Komisji

Rysunek 2.

Obecny system
konsultacji polityki
europejskiej
z Parlamentem.

RTUR

OWAK

-F

Wspólnej Rządu i Samorządu oraz

w Komisji Trójstronnej, które mają

bardzo pojemną misję, ale które

w zasadzie nie funkcjonują jako

gremia uzgadniania krajowej po-

lityki europejskiej.

Gdy chodzi o udział samorządu i part-

nerów społecznych w konsultacjach

społecznych, to poszczególne mini-

sterstwa mają wewnętrzne regulacje

dotyczące konsultowania z nimi sta-

nowisk przedstawianych na unijnych

forach podejmowania decyzji. W prak-

tyce jednak ustanowione w tym zakre-

sie systemy nie działają w ogóle albo

działają bardzo słabo.

W odniesieniu do samorządów Pre-

zesowi Rady Ministrów przypada

– w ramach realizowania jego usta-

wowych uprawnień nadzorczych

nad samorządami – istotna rola in-

formacyjna oraz funkcja zapewnie-

nia ustawowego oporządzenia sy-

stemu efektywnego egzekwowania

wykonywania prawa WE na gruncie

samorządowym.

7. OBECNY SYSTEM LITYGACYJNY

Procedura stosowana obecnie w od-

niesieniu do skarg przeciwko Polsce

z art. 226 TWE, w fazie przedskargo-

wej, wygląda następująco:

a) w pierwszym etapie Stałe Przed-

stawicielstwo RP przekazuje Se-

kretarzowi KIE pismo zawierające

formalne uwagi Komisji Europej-

skiej;

b) w drugim etapie sekretarz KIE

przesyła pismo do właściwego

ministra, który będzie organem

wiodącym w danej kwestii, z za-

leceniem przygotowania projektu

stanowiska Polski w przedmioto-

wej sprawie;

c) w trzecim etapie do przygotowa-

nego stanowiska KIE sporządza

uwagi, uzgadnia je powtórnie

z ministerstwem wiodącym i wno-

si na posiedzenie Komisji Europej-

skiej Rady Ministrów;

d) w czwartym etapie KERM, w for-

mie decyzji, przyjmuje stanowisko

Polski w danej sprawie.

W sytuacji, kiedy KE przechodzi do

fazy skargowej, która kończy się prze-

słaniem państwu członkowskiemu

uzasadnionej opinii, procedura udzie-

lenia odpowiedzi wygląda identycznie

jak w przypadku fazy przedskargowej.

W dotychczasowej procedurze należy

zwrócić uwagę przede wszystkim na:

a) zapewnienie szybkości odpowie-

dzi dla Komisji Europejskiej oraz

zapewnienie odpowiedniego mo-

nitorowania procesu prawnego,

stanowiącego przesłankę tych

odpowiedzi, by nie zmienił on sy-

tuacji prawnej, do której się ona

odnosi;

b) zapewnienie lepszej koordynacji

pomiędzy ministerstwami także

w zakresie, w którym w odniesie-

niu do specyfi ki sprawy zmienia

się ich właściwość;

c) brak koordynacji postępowań

przed ETS oraz przed sądami

polskimi; ma to bardzo duże

znaczenie, ponieważ wyrok sądu

polskiego może mieć bezpośred-

nie znaczenie dla wyroku przed

ETS.

W odniesieniu do art. 230 (skarga na

nieważność aktu prawa wspól-

notowego) stosowana procedura

krajowa wygląda następująco:

a) właściwy minister występuje

z wnioskiem o wniesienie skargi

do sekretarza KIE;

b) sekretarz przedstawia wniosek do

rozpatrzenia na posiedzeniu KERM

wraz z opinią o zasadności skargi;

c) w razie przyjęcia przez KERM

wniosku o wniesienie skargi właś-

ciwe ministerstwo przygotowuje

wniosek do sądu i przekazuje go

do sekretarza KIE, który wnosi

sprawę do ETS.

Zgodnie z postanowieniami Trak-

tatu na złożenie skargi przysługuje

dwumiesięczny termin. W skardze

o stwierdzenie nieważności aktu pra-

wa wspólnotowego wszystkie zarzuty

muszą być podniesione już w skardze.

Zgodnie z art. 42 punkt 2 Regulaminu

Trybunału nie można podnosić no-

wych zarzutów w toku postępowania,

chyba że ich podstawą są okoliczności

prawne i faktyczne ujawnione dopiero

w toku postępowania. Dlatego skar-

ga musi być przygotowana w sposób

bardzo profesjonalny, w sytuacji obo-

wiązywania krótkiego terminu do jej

przygotowania. W zasadzie we wszyst-

kich postępowaniach z art. 230 TWE

na rzeczywiste przygotowanie skargi

wyznaczany był bardzo krótki ter-

min. Skargi te często przygotowywali

zewnętrzni eksperci lub kancelarie

prawne, ale nawet w takich sytuacjach

krótki termin stanowił obiektywną

przeszkodę dla kompleksowej analizy

procesowej i przygotowania skargi.

Błędy popełnione na tym etapie mogą

prowadzić do braku możliwości pod-

niesienia zarzutów w kolejnych eta-

pach postępowania.

W polskim systemie koordynacji po-

lityki europejskiej, w odniesieniu do

centralnego szczebla administracji

publicznej, nie ma specjalnego roz-

wiązania dotyczącego monitorowania

pytań prawnych, składanych przez

sądy w trybie prejudycjalnym art. 234

TWE.

Przyjęty model koordynacji polityki

europejskiej w wymiarze litygacyjnym

jest słabo skoordynowany. Podstawo-

we elementy koordynacji (tj. standary-

zacja działań, wymiana informacji oraz

planowanie działań) występują w nie-

wielkim stopniu. Można wręcz powie-

dzieć, że system działa tu od przypad-

ku do przypadku. Jest to rozwiązanie

spotykane w innych państwach człon-

kowskich Unii Europejskiej, ale istnieją

tu również rozwiązania bardziej prze-

widywalne.

YSTEM

KOORDYNACJI

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

OLSCE

–

ADMINISTRACJA

CENTRALNA

8. PROBLEMY OBECNEGO

SYSTEMU – PODSUMOWANIE
WYNIKÓW BADAŃ

8.1. Ujęcie ogólne

Obecny system nie jest obarczony na

tyle poważnymi wadami, o takiej natu-

rze i rozległości, by rozsądnie propono-

wać zupełną, rewolucyjną jego zmianę.

W szczególności jądro tego systemu,

za który można uznać KERM, wydaje

się funkcjonować w miarę prawidłowo

z punktu widzenia dynamiki funkcjo-

nowania procesu decyzyjnego UE.

Jednocześnie jednak obecny system

wykazuje poważne wady, które po-

winny zostać wyeliminowane. Jego

nadmierna ociężałość skutkuje:

a) zgłaszaną w przeprowadzonych

ankietach niemożnością sformu-

łowania właściwej strategii człon-

kostwa Polski w Unii Europejskiej

– takiej, która w szczególności

umożliwiałaby nawet pracowni-

kom niskiego szczebla priorytety-

zację celów i zadań z zakresu ko-

ordynacji polityki wobec UE;

b) bardzo małą zdolnością tego sy-

stemu do kreowania samodziel-

nej agendy negocjacyjnej w UE

(wyrażającą się w szczególności

odpowiednią do skali polskich in-

teresów liczbą inicjatyw decyzyj-

nych);

c) stosunkowo niską zdolnością sy-

stemu do kreowania prawidłowo

przygotowanych (tj. zanalizowa-

nych, udokumentowanych i umo-

tywowanych) stanowisk negocja-

cyjnych;

d) niezdolnością systemu do funk-

cjonowania w zakresie wykracza-

jącym poza rutynę uczestnictwa

w gremiach decyzyjnych UE na

prawach członka, co oznacza

w szczególności nieprzygoto-

wanie systemu do sprawowania

funkcji przewodniczącego Rady

Unii Europejskiej (prezydencji);

Tabela 9.

Najważniejsze problemy polskiego systemu koordynacji polityki europejskiej.

Zgłaszany problem

Interpretacja systemowa

(najbardziej prawdopodobna)

Interpretacja alternatywna

albo dodatkowa

(a) „Brak strategii uczestnictwa Polski

w Unii Europejskiej”.

Niewystarczająca zdolność obecnych
struktur do skoordynowanego,
całościowego planowania
strategicznego i programowania
polityki, przy braku korzystania
ze strategii jako narzędzia
ukierunkowującego działania oraz
stanowiącego narzędzie polityki
unijnej.

Istnienie tzw. strategii implicytywnych
(nie do zaakceptowania
w nowoczesnej administracji). Częsta
zmiana priorytetów polityki wobec UE.

2. „Brak

jednoznacznego

podejścia

do polityki unijnej (tj. wyraźnego
określenia miejsca tej polityki
w strukturze oddziaływania
– jako polityki wewnętrznej, polityki
szczególnej – „unijnej” – czy polityki
zagranicznej)”.

Niedostatecznie wyraźne określenie
i rozgraniczenie ról Premiera, Ministra
Spraw Zagranicznych i Prezydenta RP
(oraz ich urzędów).

Wyznaczenie priorytetowej roli
jedynie temu składnikowi polityki
unijnej, w którym dominuje
element międzyrządowy – małe
zainteresowanie polityczne aspektem
uwspólnotowionym.

3. „Brak koordynacji polityki w ramach

UE i polityki zagranicznej istotnej dla
UE (np. w odniesieniu do NATO)”.

Dysfunkcjonalność wsparcia
merytorycznego (w tym, jednak
nie w najistotniejszym zakresie,
eksperckiego).

Dysfunkcjonalność systemu
współdziałania MSZ – KPRM i KPRP.

4. „Brak bieżącej priorytetyzacji celów

polityki w ramach UE”.

Brak instytucjonalnie silnego składnika
systemu, ustalającego priorytety
w odniesieniu do materii, która nie
podlega decyzji na styku KPRM – MSZ
– KPRP.

Wyznaczenie priorytetowej roli
jedynie temu składnikowi polityki
unijnej, w którym dominuje
element międzyrządowy – małe
zainteresowanie polityczne aspektem
uwspólnotowionym.

5. „Niepełna funkcjonalność centralnych

instytucji koordynacji polityki wobec
UE”.

KERM podejmuje decyzje bez
wstępnego ustalenia hierarchii ich
ważności (jedynym istotnym kryterium
jest tu etap procesu decyzyjnego
w ramach UE).

Brak wyraźnego określenia w nowych
warunkach (po uzyskaniu członkostwa)
roli UKIE w ramach MSZ (lub poza
nimi).

6. „Brak

zróżnicowania

procedury

podejmowania decyzji na potrzeby
COREPER i Rady”.

Zbytnie scentralizowanie procesu
podejmowania decyzji w KERM – zbyt
wysoki dla rangi niektórych spraw
poziom podejmowania decyzji.

Przynajmniej częściowa pozorność
koordynacji na szczeblu KERM.

7. „Wrażenie, że UKIE dubluje struktury

resortowe w podejmowaniu decyzji
w sprawach europejskich”.

Przejmowanie przez UKIE zadań
resortowych lub zbyt silna
koordynacja/ingerencja UKIE.

Wykraczanie przez UKIE poza funkcje
monitorowania i kontroli wykonania
prawa wspólnotowego.

8. „Nieczytelność

podziału

kompetencji

pomiędzy KIE a KERM”.

Dysfunkcjonalność jednego forum,
najpewniej KIE.

Brak konieczności korzystania z KIE
z uwagi na efektywność koordynacji
zapewnianą przez KERM.

9. „Niepełne

wykorzystanie

informacji

w dyplomacji bilateralnej”.

Niedoskonałe wykorzystanie ambasad
w stolicach krajów UE do osiągania
celów w zakresie polityki unijnej; brak
dostatecznie szybkiego mechanizmu
koordynacji działań.

Niedoskonałe praktyki administracyjne
– brak nawyku szybkiego wzajemnego
informowania i wymiany informacji
pomiędzy poszczególnymi
składnikami instytucjonalnymi
systemu koordynacji; niedostateczne
wykorzystywanie nieformalnych
kanałów przepływu informacji, co
wiąże się ze zbytnim poleganiem na
procedurach.

10. „Brak wyraźnego określenia roli

Stałego Przedstawicielstwa RP
w UE”; „Brak określenia roli Stałego
Przedstawiciela RP w UE”.

Instytucjonalne niepełne wykorzystanie
Stałego Przedstawicielstwa.

11. „Ograniczanie europejskiej inicjatywy

rządu przez właściwe do spraw UE
komisje parlamentarne”.

Brak dokładniejszych procedur dialogu
pomiędzy rządem a parlamentem
w bieżących sprawach dotyczących
UE.

Mała aktywność rządu we
wskazywaniu komisjom spraw
priorytetowych; brak priorytetyzacji.

RTUR

OWAK

-F

e) niezadowalającym

poziomem

kra-

jowej legitymizacji systemu;

f ) niską efektywnością działania sy-

stemu w przypadku skarg do ETS.

8.2. Ujęcie szczegółowe

Szczegółowe podsumowanie naj-

częściej stwierdzanych, w przeprowa-

dzonych w ramach realizacji projektu

ankietach, wad obecnego systemu ko-

ordynacji polityki europejskiej przed-

stawia poniższa tabela.

Badanie przeprowadzone w okresie

marzec-czerwiec 2007 r. w formie an-

kiet, ze stałą listą pytań wśród 50 osób

uczestniczących w krajowym procesie

podejmowania decyzji w sprawach

europejskich w centralnej administra-

cji państwowej, Kancelarii Prezydenta

RP oraz Sejmie i Senacie RP. Pominięto

argumenty dotyczące zarządzania za-

sobami ludzkimi (w tym płacowe).

Warto zwrócić uwagę, że w znacznym

stopniu wady funkcjonowania pol-

skiego systemu koordynacji nie są je-

dynie (a niekiedy wręcz wcale nie są)

rezultatem wad w budowie i działaniu

tego systemu, lecz wynikają (także lub

przede wszystkim) z:

a) niewielkiego

jeszcze

doświadcze-

nia Polski w uczestnictwie w gre-

miach decyzyjnych UE;

b) w niektórych przypadkach (syg-

nalizowanych także w przepro-

wadzonych ankietach) nieade-

kwatnego do potrzeb procesu

koordynacji przygotowania kadr;

c) niepożądanej kultury działania

administracji, w której zbyt rzadko

spotyka się nawyk przejrzysto-

ści i otwartości działania (wobec

pozostałych uczestników admini-

strowania procesem koordynacji

polityki europejskiej), tj. dzielenia

się informacjami, realnego i zgod-

nego z zakresami kompetencji

uzgadniania stanowisk oraz od-

powiedzialności za materię (co

musiałoby się przejawiać w szero-

kim uznaniu i stosowaniu zasady

domniemania swojej kompetencji

wtedy, gdy dana sprawa nie jest

ewidentną materią kompetencji

któregokolwiek organu, a istnieją

jakieś przesłanki zajęcia się daną

sprawą przez dany organ).

9. NOWY SYSTEM

KOORDYNACJI POLITYKI
EUROPEJSKIEJ
– PODSTAWOWE
ZAGADNIENIA

9.1. Zadania nowego systemu

Do podstawowych zadań propono-

wanego nowego systemu koordynacji

polityki europejskiej w Polsce należą

przede wszystkim:

a) zapewnienie lepszej identyfi kacji

i skutecznego promowania pol-

skich interesów w procesie decy-

zyjnym UE;

b) eliminacja ociężałości systemu

w tym zakresie, w którym wykazu-

je on jej objawy;

c) eliminacja

„pozornych”

wymiarów

obecnego systemu koordynacji;

d) wzmocnienie

aktywności

systemu;

e) stworzenie warunków zwiększe-

nia przejrzystości i otwartości

działania poszczególnych części

składowych systemu.

Zgłaszany problem

Interpretacja systemowa

(najbardziej prawdopodobna)

Interpretacja alternatywna

albo dodatkowa

12. „Brak jasnych reguł reprezentacji na

Radzie Europejskiej”, co „stanowi
swoisty eksperyment ustrojowy”.

Zastąpienie reguł nieformalnym
uzgodnieniem.

Uzyskanie elastyczności reprezentacji,
której kosztem, przy niedużych
możliwościach instytucjonalnych KPRP,
jest możliwa słabość merytorycznego
przygotowania stanowisk (słabość ta
może być jednak pokonana poprzez
zapewnienie stałej koordynacji
pomiędzy KPRM, MSZ (UKIE) i KPRP.

13. „Sektorowość polityki unijnej” – „brak

synergii”; „dysfunkcjonalność systemu
tworzenia mandatów negocjacyjnych,
gdy sprawa dotyczy kompetencji
wielu ministerstw”.

Brak właściwych mechanizmów
wymiany informacji i uzgadniania
stanowisk pomiędzy poszczególnymi
ministerstwami; brak nawyku
tworzenia grup problemowych.

Brak właściwego mechanizmu
wymiany informacji i uzgadniania
stanowisk na dostatecznie niskim
poziomie podejmowania decyzji.

14. „Niski stopień europeizacji

departamentów ministerstw innych
niż integracyjne”.

Brak „europejskiego odruchu”
departamentów niezaangażowanych
na co dzień w proces decyzyjny UE.

Dysfunkcjonalność systemu
zarządzania kadrami oraz rozwoju
kadr administracji państwowej
w odniesieniu do pracowników
departamentów niezaangażowanych
na co dzień w proces decyzyjny UE.

15. „Słabe wsparcie eksperckie”.

Brak ogólnej, aktualizowanej „listy
ekspertów”, przede wszystkim
w oparciu o dane osobowe dotyczące
urzędników, które powinny być
dostępne w systemie informacji
osobowej Służby Cywilnej.

Kosztowność korzystania z ekspertyz
zewnętrznych.

16. „Brak odpowiedniej polityki kadrowej

w kontekście spraw europejskich”.

Silnie zaznaczające się przenoszenie
zmian koncepcji polityki wewnętrznej
na sferę polityki europejskiej,
co wywołuje tu brak ciągłości
reprezentacji i koszty w zakresie
wiarygodności.

Brak prawidłowej polityki w zakresie
zarządzania kadrami/”europejskimi
zasobami intelektualnymi” (w tym
polityki naboru i retencji).

17. „Zbytnia formalizacja procedur

informowania i procedur
uzgodnieniowych”.

Problem występujący punktowo,
wynikający ze złych procedur
przyjętych w niektórych
ministerstwach.

Problem występujący punktowo,
wynikający ze złych nawyków
administracyjnych występujących
w niektórych ministerstwach.

18. „Brak pełnego wykorzystania

narzędzi oddziaływania na politykę
UE (na poziomie unijnym) aż po etap
podejmowania decyzji w Parlamencie
Europejskim”.

Brak odpowiednio ożywionego (i
wszechstronnego) kontaktu z posłami
do Parlamentu Europejskiego.

Brak wystarczających mechanizmów
szybkiej wymiany informacji pomiędzy
administracją centralną a posłami do
Parlamentu Europejskiego.

YSTEM

KOORDYNACJI

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

OLSCE

–

ADMINISTRACJA

CENTRALNA

Jednocześnie proponowany system

bierze pod uwagę podstawową de-

terminantę funkcjonowania każdego

systemu koordynacji polityki europej-

skiej, którą jest wynikający z regulacji

konstytucyjnych model egzekutywy.

Z konieczności uwzględnia także na-

jistotniejsze obecne uwarunkowania

polityczne, dotyczące funkcjonowania

poszczególnych elementów instytu-

cjonalnych systemu koordynacji poli-

tyki w Polsce w ogóle.

9.2. Podstawowe cechy
proponowanego systemu

Podstawowymi cechami proponowa-

nego systemu są:

a) zwiększenie

zaangażowania

Premiera (i jego kancelarii) w sy-

stemową koordynację spraw eu-

ropejskich, co łączy się z koniecz-

nością zwiększenia reorientacji

centrum decyzyjnego rządu na te

kwestie;

b) utrzymanie KERM jako głównego

ośrodka koordynacji strategicznej;

c) przekształcenie UKIE w Sekretariat

Europejski w ścisłym tego słowa

znaczeniu, tj. w strukturę wspo-

magającą wykonywanie funkcji

koordynacyjnych przez Premiera

oraz służącą koordynacji przede

wszystkim natury niestrategicznej;

d) usprawnienie systemu decyzji

i uzgodnień w sprawach europej-

skich na dotychczasowym pozio-

mie KERM, poprzez utworzenie (w

miejsce konferencji dyrektorów

departamentów ministerialnych

odpowiedzialnych za sprawy eu-

ropejskie) stałego komitetu tych

dyrektorów, który odciążyłby

KERM w zakresie spraw natury

technicznej, przy pozostawieniu

KERM funkcji ostatecznego arbitra

w przypadku niemożności podję-

cia decyzji przez stały komitet dy-

rektorów („mały KERM” lub KERM

I w odróżnieniu od „strategiczne-

go” KERM II).

9.3. Centralny ośrodek
koordynacji polityki europejskiej
w nowym systemie

9.3.1. Premier

W proponowanym systemie Premier

byłby w większym stopniu odpo-

wiedzialny za koordynację polityki

europejskiej. Stąd należałoby mu

przyporządkować formalnie dział ad-

ministracji – integracja europejska.

Strategiczne planowanie polityki eu-

ropejskiej odbywałoby się przy udzia-

le Premiera w sesjach KERM II poświę-

conych sprawom natury strategicznej

(„sesjach strategicznych”), którym by

wtedy przewodniczył. W szczegól-

ności takie sesje powinny odbywać

się co najmniej raz na pół roku i zaj-

mować określaniem polskiej polityki

w ramach UE w zakresie programów

poszczególnych prezydencji.

Wyspecjalizowanym urzędem wspo-

magającym Premiera w wykonywaniu

jego funkcji koordynacyjnych byłby

Sekretariat Europejski, włączony do

struktury Kancelarii Prezesa Rady Mi-

nistrów (można również rozważyć

możliwość organizacyjnego wyłącze-

nia Sekretariatu jako samodzielnego

urzędu). Na czele takiego Sekretariatu

stałby sekretarz stanu w Kancelarii,

choć można także rozważyć możli-

wość nadania osobie stojącej na cze-

le Sekretariatu Europejskiego rangi

ministra konstytucyjnego (byłoby to

rozwiązanie nietypowe, choć nie bez

precedensu).

Przyjęcie nowego modelu central-

nego ośrodka koordynacji polityki

europejskiej musi się wiązać z elimi-

nacją z systemu Komitetu Integracji

Europejskiej, który jest nawet obecnie

organem dysfunkcjonalnym.

9.3.2. Sekretariat Europejski

Sekretariat Europejski powstałby

z przekształcenia UKIE. Jego zadaniem

byłaby obsługa Premiera, sprawują-

cego funkcje koordynacji polityki eu-

ropejskiej. W praktyce SE zajmowałby

się przygotowywaniem stanowisk na

COREPER II i I. Do jego kompetencji

należałoby także monitorowanie i ko-

ordynowanie polityki w odniesieniu

do kwestii natury strategicznej oraz

zagadnień horyzontalnych. W tym też

zakresie (a więc w sprawach wykracza-

jących poza kompetencje resortowe)

SE odgrywałby rolę analogiczną do

ministerstw działowych. W sprawach

wątpliwych w tym zakresie ostatecz-

ne decyzje o przydzieleniu zadania SE

podejmowałby szef SE (albo Premier).

Szefem SE byłby wyznaczony sekre-

tarz stanu w KPRM (albo w alterna-

tywnym i mniej typowym rozwiązaniu

-minister „właściwy ds. integracji eu-

ropejskiej” w KPRM; zob. podrozdział

9.3.1.). Pełniłby on również funkcję

przewodniczącego KERM II (chyba że

KERM decydowałby o strategicznych

planach dotyczących polityki europej-

skiej; wtedy przewodniczącym w tym

gremium byłby Premier).

Sekretariat Europejski byłby współod-

powiedzialny z MSZ za koordynację

działań Stałego Przedstawicielstwa RP

w Brukseli oraz za koordynację działań

dyplomatycznych w stolicach państw

UE (w szczególności w stolicy kraju

sprawującego w danym okresie pre-

zydencję). Oznacza to, że SE musiałby

również mieć możliwość uzgadniania

z MSZ zadań przedstawicielstw RP

w stolicach państw członkowskich UE

w takim zakresie, w jakim dotyczyłoby

to koordynacji polityki europejskiej.

W tym celu Departament UE w MSZ

musiałby odbywać cotygodniową

sesję uzgodnieniową z przedstawi-

cielami SE. Okresowo musiałby tak-

że sporządzać dla MSZ i ambasad

w krajach UE opracowania dotyczące

bieżących priorytetów polityki Polski

w ramach Unii Europejskiej. W przy-

padku ewentualnych sporów pomię-

dzy Sekretariatem Europejskim a MSZ,

w zakresie zagadnień dotyczących ko-

RTUR

OWAK

-F

ordynacji polityki europejskiej, byłyby

one rozstrzygane na forum KERM II.

Alternatywnym rozwiązaniem jest ich

rozstrzyganie przez Premiera (z możli-

wością odwołania się przez niego do

uzgodnienia na KERM II).

Sekretariat Europejski byłby także od-

powiedzialny za przekazywanie pol-

skim deputowanym do Parlamentu

Europejskiego bieżących informacji

o priorytetach polskiej polityki unijnej

oraz – jeżeli to właściwe – o stanowi-

skach rządu w konkretnych sprawach.

9.3.3. Komitet Europejski Rady

Ministrów

Zadania dotychczasowego KERM zo-

stałyby rozdzielone na dwa poziomy:

a) KERM II, którego przewodniczą-

cym byłby sekretarz stanu (alterna-

tywnie minister) w KPRM, będący

jednocześnie szefem SE – jedynie

w sesjach strategicznych KERM

II przewodnictwo tego gremium

obejmowałby Premier; KERM II

zajmowałby się sprawami, które

miałyby stanąć na COREPER II oraz

kwestiami uznanymi za prioryteto-

we z zakresu COREPER I; w pozosta-

łym zakresie, co do składu i funk-

cjonowania KERM II, powielałby

rozwiązania stosowane dotychczas

wobec obecnego KERM;

b) KERM I („mały KERM”), którego

przewodniczącym byłby także

sekretarz stanu w KPRM – szef

SE (ewentualnie jego zastępca,

choć takie rozwiązanie byłoby

mniej korzystne), składałby się

z dyrektorów departamentów

koordynacji polityki europejskiej

w ministerstwach; KERM I podej-

mowałby decyzje o przyjęciu sta-

nowisk i dokumentów w zakresie,

w jakim nie zostałyby one przyjęte

przez KERM II; jego decyzje byłyby

ostateczne (choć informacja o nich

byłaby przedmiotem akceptacji

KERM II po przedstawieniu jej na

tym forum przez szefa SE, z takim

samym skutkiem, jakby te decy-

zje były podjęte przez KERM II);

w sprawach spornych, których nie

dałoby się rozstrzygnąć w ramach

KERM I, decyzję podejmowałby

KERM II; dodatkowo należałoby

w zakresie funkcjonowania KERM

I i II wprowadzić zasadę domnie-

mania kompetencji KERM I.

9.3.4. Ministerstwo Spraw

Zagranicznych i Departament
Unii Europejskiej

W zakresie drugiego fi laru UE mini-

sterstwem wiodącym byłoby MSZ.

W pozostałym zakresie podstawowym

zadaniem MSZ byłoby, w porozumieniu

z SE, wsparcie prowadzonej przez niego

polityki w zakresie spraw zdecydowa-

nych przez COREPER w układzie bilate-

ralnym (co oznacza, że MSZ uzgadniałby

konkretne zadania, które miałyby w tym

kontekście do wykonania przedstawi-

cielstwa Polski w stolicach europejskich,

w szczególności w kraju sprawującym

w danym okresie prezydencję w UE).

Forum uzgodnieniowym byłaby cotygo-

dniowa sesja Departamentu UE z przed-

stawicielami SE.

Zadania Departamentu UE musiałyby

w tym kontekście obejmować:

a) dyplomatyczną obsługę prac i de-

cyzji KERM, co oznacza określanie

zadań dla placówek dyplomatycz-

nych w stolicach członków UE na

potrzeby prowadzenia polityki

europejskiej, oraz przekazywanie

informacji z tych placówek do

podmiotów polityki europejskiej

(a więc zapewnienie wykonania

uzgodnionych na sesji DUE – SE

zadań przedstawicielstw Polski

w stolicach europejskich);

b) formułowanie i prowadzenie

Wspólnej Polityki Zagranicznej

i Bezpieczeństwa (za co odpowia-

dałby dyrektor polityczny w MSZ,

który w ramach swoich kompe-

tencji byłby także członkiem KERM

z ramienia MSZ, obok właściwego

wiceministra MSZ);

c) zapewnianie wykonania powie-

rzonych zadań także w odniesie-

niu do Stałego Przedstawicielstwa

(które jednak jako całość podlega-

łoby Premierowi).

9.3.5. Prezydent Rzeczypospolitej

i Kancelaria Prezydenta RP

Zakładając utrzymanie obecnej prak-

tyki wymiennego reprezentowania

Polski albo przez Premiera, albo przez

Prezydenta w Radzie Europejskiej,

należałoby wzmocnić Kancelarię Pre-

zydenta RP poprzez stworzenie Se-

kretariatu Europejskiego Prezydenta,

którego szefem byłby sekretarz lub

podsekretarz stanu (w najlepszym

razie powinna to być osoba znająca

dodatkowo specyfi kę funkcjonowania

systemu koordynacji polityki europej-

skiej w jego części podległej Prezeso-

wi RM). Funkcja ta łączyłaby się także

z członkostwem tej osoby w KERM II.

KERM II byłby forum wymiany infor-

macji pomiędzy Sekretariatem Euro-

pejskim Prezydenta a Radą Ministrów

oraz uzgadniania kierunków strate-

gicznych polskiej polityki w ramach UE

i zawartości konkretnych mandatów

negocjacyjnych przedstawianych w ra-

mach gremiów decyzyjnych UE przez

Prezydenta (w Radzie Europejskiej)

i przez przedstawicieli Polski w COR-

PER II oraz w Radzie UE. Z wymiany

informacji i konsultacji wyłączona by-

łaby agenda COREPER I, a więc i cała

materia, którą zajmowałby się KERM I.

Mandaty negocjacyjne realizowane

przez Prezydenta byłyby ustalane w ści-

słej współpracy z Sekretariatem Europej-

skim. W tym zakresie ich przygotowanie

odbywałoby się w praktyce na styku

dwu Sekretariatów Europejskich – Kan-

celarii Prezydenta i Rady Ministrów. Do-

datkowo mandaty powinny być wtedy

ustalane szeroko i przy uwzględnieniu

największej liczby możliwych scenariu-

YSTEM

KOORDYNACJI

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

OLSCE

–

ADMINISTRACJA

CENTRALNA

szy negocjacji. Celem takiego zabiegu

byłoby więc ograniczenie konieczności

uzgadniania przez Prezydenta z rządem

stanowisk przedstawianych na forum

Rady Europejskiej.

Alternatywnym, ale jak się wydaje

w obecnych uwarunkowaniach mało

atrakcyjnym, rozwiązaniem byłoby

wprowadzenie systemu, zgodnie

z którym to Premier, jako jedyny or-

gan, reprezentowałby Polskę w Radzie

Europejskiej. Warto jednak rozważyć

taką opcję, gdyż pozwala ona na lep-

sze uwzględnienie w treści negocjacji

na forum Rady Europejskiej tej mate-

rii negocjacyjnej, która odnosi się do

obszarów integracji, w których Prezy-

dent nie przejawia lub – ze względów

prawnych – nie może przejawiać za-

interesowania (np. w zakresie kształ-

towania rynku wewnętrznego z jego

materialną, często bardzo techniczną,

regulacją, czy przestrzeni wolności,

bezpieczeństwa i sprawiedliwości).

W takim przypadku należałoby jednak

zapewnić Prezydentowi RP odpowied-

ni udział w procesie kształtowania tych

krajowych mandatów negocjacyjnych,

które mają największe znaczenie stra-

tegiczne i wpisują się w „zagraniczny”

wymiar polityki europejskiej. Taki

udział mógłby mieć formułę:

a) uzyskiwania zgody Prezydenta RP

na mandaty;

b) obowiązkowej konsultacji z Prezy-

dentem RP projektów tych man-

datów (w formie oceny wiążącej

lub niewiążącej tych mandatów,

w której – w pierwszym przypad-

ku – negatywna ocena Prezyden-

ta RP prowadziłaby do odrzucenia

projektu, a w drugim przypadku

– nie rodziłaby takiego skutku);

c) jedynie informowania Prezydenta RP

o przyjętych propozycjach manda-

tów, z możliwością jego interwencji

(np. w postaci zwołania konferencji

uzgodnieniowej), gdyby uznał je za

sprzeczne z polską racją stanu.

9.3.6. Ministerstwa

Utrzymanie dotychczas funkcjonują-

cych departamentów koordynacji po-

lityki wobec UE należałoby uzależnić

od przyjęcia formuły KERM II („małe-

go” KERM), gdyż jedynie wtedy depar-

tamenty te uzyskałyby właściwą rolę

w sprawach europejskich.

Gdyby ten pomysł nie mógł być zrea-

lizowany, należałoby rozważyć likwi-

dację tych komórek w niektórych re-

sortach, szczególnie w ministerstwach

o znacznym stopniu europeizacji kom-

petencji, np. w MRIRW. Byłoby to roz-

wiązanie dobre, ponieważ zadaniem

koordynacji w ich przypadku zajmo-

wać się powinien i tak jeden z podse-

kretarzy lub sekretarzy stanu w opar-

ciu o własne zaplecze organizacyjne,

a więc w oparciu o kierowane lub nad-

zorowane departamenty, zajmujące

się specjalistycznie danymi kwestiami

merytorycznymi. Podsekretarz lub se-

kretarz stanu, do którego kompetencji

należałyby sprawy europejskie mini-

sterstwa, byłby także odpowiedzialny

za koordynowanie działań negocjacyj-

nych w grupach roboczych Rady i ko-

mitetach Komisji.

9.3.7. Stałe Przedstawicielstwo RP

W odniesieniu do Stałego Przedstawi-

cielstwa w nowym systemie pojawia

się logiczna alternatywa podporząd-

kowania funkcjonalnego Kancelarii

Prezesa Rady Ministrów albo podpo-

rządkowania funkcjonalnego Minister-

stwu Spraw Zagranicznych. Ze wzglę-

du na komplikacje prawne związane

z pierwszym z tych rozwiązań, pozo-

stawienie kwestii umiejscowienia Sta-

łego Przedstawicielstwa bez zmian

wydaje się lepszą propozycją.

Pozostawiając Stałe Przedstawicielstwo

w strukturach MSZ, należy wzmocnić

siłę i poszerzyć zakres oddziaływania

tego organu. W proponowanym syste-

mie Stałe Przedstawicielstwo powinno

być wartościowym uzupełnieniem

systemu krajowego, wykorzystującym

w pełni swoją bliskość do instytucji

i innych organów decyzyjnych Unii

Europejskiej. Aby to nastąpiło, należy

w szczególności zadbać o:

a) zachowanie ciągłości reprezenta-

cji Polski w gremiach decyzyjnych

w UE, co w odniesieniu do Stałego

Przedstawicielstwa oznacza sta-

łość reprezentacji większą, niż to

ma miejsce w odniesieniu do kla-

sycznej dyplomacji;

b) wzmocnienie merytorycznego za-

angażowania Stałego Przedstawi-

cielstwa w proces podejmowania

decyzji, poprzez polepszenie wymia-

ny informacji całego Stałego Przed-

stawicielstwa z administracją kra-

jową i polskimi deputowanymi do

Parlamentu Europejskiego (w tym

poprzez np. biuletyn informacyjny

SP) oraz – co należałoby rozważyć

– zwiększenie liczby pracowników

Stałego Przedstawicielstwa, wywo-

dzących się z poszczególnych mini-

sterstw (raczej jednak nie znacznym

kosztem udziału w nim personelu

dyplomatycznego; ten bowiem po-

winien, razem z DUE MSZ, być odpo-

wiedzialny za zapewnienie informa-

cji i koordynację działań dyplomacji

bilateralnej, nakierowanych na osią-

ganie celów wspólnotowych);

c) wprowadzenie

spotkań

koordyna-

cyjnych w ramach samego SE (aby

zapewnić także koordynację dzia-

łań w tym zakresie);

d) wprowadzenie regularnych spot-

kań informacyjnych dla polskich

posłów do Parlamentu Europej-

skiego oraz polskich obywateli

zatrudnionych w instytucjach i or-

ganach UE, a także dla przedsta-

wicieli organizacji i fi rm działają-

cych w celu wpływania na proces

podejmowania decyzji w instytu-

cjach i organach UE;

e) zapewnienie, by materiały prze-

syłane przez Stałe Przedstawiciel-

stwo do kraju były tam, gdzie jest

RTUR

OWAK

-F

to możliwe, uzupełnione dodat-

kowymi informacjami i krótkim

komentarzem.

Pełniejsze przedstawienie propozycji

dotyczących Stałego Przedstawiciel-

stwa jest zamieszczone w osobnym

opracowaniu.

9.4. System legitymizacyjny

9.4.1. Legitymizacja parlamentarna

W zakresie współpracy rządu

z Sejmem i Senatem RP w sferze spraw

unijnych trzeba:

a) zapewnić pełniejszą wymianę in-

formacji pomiędzy rządem a Parla-

mentem (przy czym „dokumenty”,

o których mowa w relewantnej

Ustawie, należy traktować jedy-

nie jako część składową owych

informacji; oznacza to, że rząd po-

winien w sprawach unijnych for-

mułować wobec Parlamentu jasno

określone priorytety i aktualizować

je, wskazywać dokumenty nale-

żące do priorytetowych obszarów

polskiej polityki unijnej oraz opa-

trywać najlepiej wszystkie mate-

riały przekazywane Parlamentowi

odpowiednimi komentarzami i in-

formacjami dodatkowymi, w tym

– koniecznie i jeśli to tylko możliwe

– dotyczącymi stanowisk innych

państw członkowskich);

b) zapewnić procedurę szybkiej

wymiany informacji w zakresie

kompetencji Parlamentu, wyni-

kających z planowanego prawa

unijnego, dotyczących kontroli

przestrzegania zasady subsydiar-

ności w acquis;

c) rozważyć wprowadzenie zasady

wiążącego charakteru opinii Parla-

mentu przynajmniej w sprawach

określonych przez sam rząd jako

priorytetowe (przy czym dalej idą-

cym rozwiązaniem byłoby przyję-

cie, że wszystkie stanowiska ne-

gocjacyjne Polski w instytucjach

UE musiałyby uzyskiwać aprobatę

parlamentarną ex ante).

Szerzej powyższe zagadnienie przed-

stawia osobne opracowanie.

9.4.2. Legitymizacja odnosząca się

do samorządu terytorialnego
i partnerów społecznych

Istotnym elementem ogólnie pojętego

systemu legitymizacyjnego jest w Pol-

sce konstytucyjna zasada uczestnictwa

samorządu terytorialnego w sprawo-

waniu władzy publicznej. Istotna część

zadań w zakresie wykonywania acquis

należy więc do samorządów – i to także

lokalnych – a obok tego do regionalnej

administracji rządowej. W odniesie-

niu do samorządów Prezesowi Rady

Ministrów przypada, w ramach reali-

zowania jego ustawowych uprawnień

nadzorczych nad samorządami, istot-

na rola informacyjna oraz funkcja za-

pewnienia ustawowego oporządzenia

systemu efektywnego egzekwowania

wykonywania prawa WE na gruncie sa-

morządowym. W tym zakresie bardzo

szczególną sferą jest konieczne dalsze

rozwijanie współpracy administracji

rządowej i samorządowej w celu wyko-

rzystania środków funduszy struktural-

nych oraz Funduszu Spójności.

Oprócz tego istotnym elementem

systemu legitymizacyjnego w odnie-

sieniu do samorządów powinno być

konsultowanie z nimi tego składnika

krajowej polityki europejskiej, który

wyraźnie odnosi się do ich kompe-

tencji, a więc w konsekwencji może

wpłynąć na ich strukturę dochodów

lub wydatków budżetowych. W takich

przypadkach, nawet szerzej niż dotych-

czas, należy korzystać z opinii i infor-

macji formułowanych przez organy re-

prezentujące samorządy. Należy także

starać się o tworzenie koalicji z samo-

rządami już w ramach systemu insty-

tucjonalnego UE, co w rezultacie może

dać wielokierunkowe oddziaływanie

na gremia podejmujące decyzje, a tym

samym zwiększyć siłę przebicia dla pol-

skich interesów. Tego rodzaju koalicje

będą oczywiście możliwe wtedy, gdy

interesy samorządów będą zbieżne

z interesami realizowanymi na forum

Unii przez administrację centralną.

Tak zarysowanej współpracy można

byłoby nadać postać stałego komite-

tu konsultacyjnego rząd – samorządy,

w którym stronę rządową reprezen-

towałby koordynator ds. europejskich

w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów,

zaś stronę samorządową –przedstawi-

ciele wiodących organizacji reprezentu-

jących samorządy. Można do tego celu

wykorzystać także Komisję Wspólną

Rządu i Samorządów, co nie wymaga-

łoby nawet zmiany stosownej ustawy,

dotyczącej funkcjonowania tego ciała.

Problemem związanym z tym drugim

rozwiązaniem jest jej „ociężałość”, wyni-

kająca z formalnego jednak charakteru

Komisji i niemożności bardzo szybkie-

go zwoływania jej obrad.

9.5. System litygacyjny

W tym zakresie należy zidentyfi kować

prawników, którzy mogliby reprezen-

tować Polskę przed ETS (najlepiej, by

ich korpus składał się z prawników

MSZ z dodatkową listą prawników

spoza MSZ, ze wskazaniem ich specjal-

ności). Należy opracować procedury

wczesnego zgłaszania temu korpuso-

wi spraw, które mogą dać powód do

wystąpienia przed ETS albo w charak-

terze skarżącego, albo kraju, przeciw-

ko któremu pozew jest kierowany.

Należy stworzyć konsultacyjną jed-

nostkę (niekoniecznie stałą) ds. pytań

prejudycjalnych z art. 234, kierowa-

nych przez sądy krajowe do ETS. Ko-

rzystanie z jednostki przez sędziów

byłoby dobrowolne. Korzystanie

z jednostki przez prokuratorów było-

by obowiązkowe, jeżeli w toku sprawy

strona procesowa dążyłaby do skło-

nienia sądu do skierowania pytania

prejudycjalnego. W takim przypadku

YSTEM

KOORDYNACJI

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

OLSCE

–

ADMINISTRACJA

CENTRALNA

rolą jednostki byłoby danie prokura-

torowi takiej argumentacji, która mo-

głaby skłonić sąd do niekierowania

pytania (gdyby brak było przesłanek

skutecznego uzyskania od TS odpo-

wiedzi). Ten element systemu miałby

zadanie zapobiegać nadużywaniu art.

234 TWE jako narzędzia przedłużania

postępowań w kraju. Jednostka by-

łaby umiejscowiona w Ministerstwie

Sprawiedliwości, można także roz-

ważyć utworzenie takiej jednostki ra-

mach grupy procesowej w MSZ.

10. PODSUMOWANIE

10.1. Aspekt instytucjonalny

Propozycje nowego systemu uwzględ-

niają istniejące uwarunkowania po-

lityczne i prawne, w ramach których

można prowadzić działania koordy-

nujące polską politykę w Unii Europej-

skiej i wobec niej. Jego podstawowym

rozwiązaniem jest skoncentrowanie

kompetencji dotyczących tej sfery w ra-

mach urzędu Premiera, w postaci usta-

nowienia w ramach Kancelarii Prezesa

Rady Ministrów Sekretariatu Europej-

skiego (alternatywnie –ustanowienia

Sekretariatu jako odrębnego urzędu

obsługującego „funkcje europejskie”

Premiera). Sekretariat ten powstałby

z przekształcenia Urzędu Komitetu

Integracji Europejskiej oraz jego włą-

czenia do struktur KPRM. Na jego czele

stałby sekretarz bądź podsekretarz sta-

nu w KPRM, który spełniałby rolę „mini-

stra do spraw europejskich”.

Drugą poważną zmianą byłaby likwi-

dacja Komitetu Integracji Europejskiej

oraz wprowadzenie do systemu nowej

formuły Komitetu Europejskiego Rady

Ministrów. W nowym systemie działał-

by on w dwu formacjach: KERM II, któ-

rego kompetencje dotyczyłby spraw,

pozostających w gestii COREPER II,

oraz KERM I, którego kompetencje

odnosiłyby się do spraw objętych

zakresem kompetencji COREPER I.

W pierwszej z formacji KERM działał-

by w dotychczasowej formule, z tym

wyjątkiem, że przewodnictwo jego

obrad obejmowałby Premier, gdy co

najmniej co pół roku KERM decydo-

wałby o sprawach natury strategicz-

nej, dotyczących działania UE i Polski

w jej strukturach. W drugiej formule

KERM I byłby tworzony przez dyrek-

torów departamentów koordynacji

polityki europejskiej w poszczegól-

nych ministerstwach. Na jego czele,

tak jak w przypadku KERM II obradu-

jącego w sprawach niestrategicznych,

stałby jednak szef Sekretariatu Euro-

pejskiego. KERM I decydowałby o sta-

nowiskach Polski w sposób wiążący

i ostateczny (z informacją o wynikach

jego prac przyjmowaną przez KERM II

na podstawie sprawozdania szefa SE).

Jedynie w przypadku sporu w KERM

I decyzja przechodziłaby do rozpatrze-

nia na forum KERM II. Instancją roz-

strzygającą spory w KERM II byłby zaś

Prezes Rady Ministrów. Dodatkowo

obowiązywałaby zasada domniema-

nia kompetencji KERM I (decydujący

byłby charakter rozstrzyganej sprawy).

Przyjęcie nowej formuły KERM wiąza-

łoby się z likwidacją Komitetu Integra-

cji Europejskiej.

W odniesieniu do Prezydenta RP nowy

system proponuje wzmocnienie me-

rytorycznego zaplecza jego udziału

w Radach Europejskich poprzez stwo-

rzenie choćby niewielkiego Sekre-

tariatu Europejskiego Prezydenta (z

szefem, który byłby także członkiem

KERM II) albo przejęcie kompetencji

do reprezentowania Polski w Radach

Europejskich przez Prezesa Rady Mi-

nistrów, w systemie gwarantującym

Prezydentowi RP nawet decydujący

głos w sprawach odnoszących się do

kwestii strategicznych i wyraźnie do-

tyczących klasycznie pojmowanej po-

lityki zagranicznej.

W nowym systemie Ministerstwo

Spraw Zagranicznych odpowiada-

łoby, jako ministerstwo wiodące, za

materię, która obecnie jest objęta II

fi larem Unii Europejskiej, oraz za re-

formy traktatowe. W porozumieniu

z Sekretariatem Europejskim miałoby

także zadanie koordynacji wsparcia

dyplomacji bilateralnej dla polskich

stanowisk na forach decyzyjnych UE.

Także w ramach MSZ funkcjonowa-

łoby nadal Stałe Przedstawicielstwo,

które jednak w większym niż obecnie

stopniu byłoby obsadzone przez oso-

by reprezentujące ministerstwa (wy-

wodzące się z nich).

10.2. Aspekt pozainstytucjonalny

W aspekcie wykraczającym poza za-

gadnienia struktur z przeprowadzonej

analizy wynikają następujące wnioski,

dotyczące konieczności polepszenia

funkcjonowania administracji central-

nej:

a) należy zapewnić polepszenie dłu-

gofalowego planowania i progra-

mowania polityki europejskiej;

b) należy opierać się, w stopniu dużo

większym niż to ma miejsce obec-

nie, na grupach zadaniowych, któ-

rych członkowie reprezentowaliby

różne ministerstwa i różne specja-

lizacje;

c) należy zwiększyć przewidywal-

ność polityki rozwoju kadr za-

pewniających realizację polityki

europejskiej w Polsce, a także

zapewnić ciągłość reprezentacji

w tych poszczególnych gremiach

politycznych, członkostwo w któ-

rych nie wynika z krajowego wy-

boru politycznego;

d) należy zapewnić dużo lepszy i bar-

dziej przejrzysty system wymiany

informacji wewnątrz ministerstw

oraz pomiędzy ministerstwami,

w zakresie daleko wykraczającym

poza tzw. konsultacje resortowe

i międzyresortowe;

e) należy znacząco usprawnić system

konsultacji (dialogu społecznego),

dotyczący spraw europejskich,

z Sejmem, Senatem, samorządami

oraz partnerami społecznymi.

ANUSZ

J. W

ĘC

Udział Parlamentu RP w tworzeniu
krajowej polityki europejskiej.

Współpraca rządu z Parlamentem RP
w tworzeniu krajowej polityki europejskiej

Janusz J.

Węc

Janusz J. Węc

– Prof. UJ, dr hab.

nauk humanistycznych (historia
powszechna najnowsza, nauki
o polityce). Kierownik Zakładu
Organizacji i Instytucji Międzyna-
rodowych w Instytucie Nauk Poli-
tycznych i Stosunków Międzyna-
rodowych UJ. Autor ponad 120
publikacji naukowych ogłoszo-
nych drukiem w kraju i zagranicą,
w tym 8 książek poświęconych
systemowi decyzyjnemu i ustro-
jowi Unii Europejskiej, stosunkom
polsko-niemieckim i polityce za-
granicznej RFN. Najważniejszymi
z nich są: Spór o kształt instytu-
cjonalny Wspólnot Europejskich
i Unii Europejskiej w latach 1950-
2005. Między ideą ponadnaro-
dowości a współpracą między-
rządową. Analiza politologiczna,
Kraków 2006.

Rekomendacje

Współpraca rządu z parlamentem

będzie nabierała coraz większego

znaczenia dla systemu koordynacji

polityki europejskiej w Polsce. Wpro-

wadzenie pewnych zmian w tym za-

kresie wydaje się niezbędne już dzi-

siaj. Jednak najważniejsze modyfi kacje

będą musiały być ustanowione dopie-

ro po wejściu w życie nowego traktatu

reformującego Unię Europejską, czyli

najprawdopodobniej w 2009 r. Należy

bowiem założyć, że na mocy tego no-

wego traktatu pozycja parlamentów

narodowych ulegnie bardzo istotne-

mu wzmocnieniu. Wymusi to także

ustanowienie zmian, dotyczących

roli i znaczenia parlamentu RP w sy-

stemie koordynacji polityki europej-

skiej w Polsce. Ponieważ mechanizm

współdziałania rządu z parlamentem

pozostanie nadal w gestii państw

członkowskich, zakres wykorzystania

możliwości wynikających z nowych

regulacji traktatowych będzie w dużej

mierze uzależniony od jego reformy,

której przygotowanie należałoby roz-

ważyć już obecnie.

W ślad za tym niniejsze rekomenda-

cje uwzględniają zmiany, jakie wpro-

wadzi planowany traktat reformują-

cy Unię Europejską. Zmierzają one

w kierunku modyfi kacji mechanizmu

informowania Parlamentu przez rząd,

wzmocnienia funkcji opiniodawczo-

legislacyjnej Sejmu i Senatu, zmian

w procedurze wyłaniania kandyda-

tów na stanowiska w instytucjach

i organach wspólnotowych, zmian

we współpracy polskich posłów do

Parlamentu Europejskiego z Sejmem

i Senatem, a także we współpracy

międzyparlamentarnej z udziałem

polskich posłów i senatorów oraz pol-

skich deputowanych do Parlamentu

Europejskiego.

Zmiany w mechanizmie informowania

Sejmu i Senatu dotyczą:

a) rozszerzenia zakresu obligatoryj-

nego informowania Sejmu i Sena-

tu przez Radę Ministrów;

b) rozszerzenia zakresu współpracy

z parlamentarnymi komisjami po-

zostałych państw członkowskich

Unii Europejskiej oraz specjali-

stycznymi komisjami Parlamentu

Europejskiego;

c) nawiązania współpracy z nieza-

leżnymi ośrodkami analitycznymi,

przygotowującymi opinie dla Sej-

mu i Senatu zupełnie niezależne

od rządu.

Zmiany w wypełnianiu funkcji opinio-

dawczo-legislacyjnej przez sejmową

Komisję do Spraw Unii Europejskiej

oraz senacką Komisję Spraw Unii Euro-

pejskiej dotyczą:

a) ujednolicenia charakteru praw-

nego opinii formułowanych przez

sejmową Komisję do Spraw Unii

Europejskiej oraz senacką Komisję

Spraw Unii Europejskiej;

b) rozszerzenia uprawnień opinio-

dawczo-legislacyjnych sejmowej

Komisji do Spraw Unii Europej-

skiej i senackiej Komisji Spraw Unii

Europejskiej;

c) usprawnienia współpracy między

sejmową Komisją do Spraw Unii

Europejskiej i senacką Komisją

Spraw Unii Europejskiej;

d) usprawnienia współpracy sej-

mowej Komisji do Spraw Unii

Europejskiej i senackiej Komisji

Spraw Unii Europejskiej z innymi

komisjami parlamentarnymi, od-

powiednio Sejmu i Senatu;

e) rozszerzenia współpracy sejmowej

Komisji do Spraw Unii Europejskiej

i senackiej Komisji Spraw Unii Eu-

ropejskiej z wyspecjalizowanymi

komisjami parlamentarnymi po-

zostałych państw członkowskich

Unii Europejskiej;

f ) wzmocnienia i rozszerzenia kon-

troli ex ante Sejmu i Senatu nad

procesem legislacyjnym, zacho-

dzącym w Unii Europejskiej, przy

pomocy mechanizmu przestrze-

gania zasady pomocniczości;

g) nadania instytucjonalnego cha-

rakteru współpracy polskich de-

putowanych do Parlamentu Euro-

pejskiego z Sejmem i Senatem.

DZIAŁ

ARLAMENTU

TWORZENIU

KRAJOWEJ

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

. W

SPÓŁPRACA

RZĄDU

ARLAMENTEM

TWORZENIU

KRAJOWEJ

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

1. MECHANIZM PRAWNO-

INSTYTUCJONALNY
OKREŚLAJĄCY WPŁYW
PARLAMENTÓW
NARODOWYCH NA KRAJOWY
PROCES DECYZYJNY W UNII
EUROPEJSKIEJ

1.1. Wpływ parlamentów
narodowych na proces
legislacyjny w Unii Europejskiej

Wpływ parlamentów narodowych na

proces legislacyjny w Unii Europej-

skiej ma niezwykle istotne znaczenie

dla rozwoju legitymacji demokratycz-

nej Unii, a także dla pozycji samych

państw członkowskich w Unii. Sprawa

przezwyciężenia defi cytu legitymacji

demokratycznej należała od początku

do najstarszych i zarazem najtrudniej-

szych wyzwań, stojących przed Wspól-

notami Europejskimi i Unią Europej-

ską. Dotyczyła ona m.in. kompetencji

instytucji wspólnotowych, w szczegól-

ności Parlamentu Europejskiego, do

stanowienia prawa wiążącego bezpo-

średnio lub pośrednio państwa człon-

kowskie, możliwości korzystania przez

parlamenty narodowe z ich uprawnień

ustawodawczych, a także zbliżenia

Unii do obywateli, pozwalającego na

wzrost poczucia ich współodpowie-

dzialności za rozwój Unii.

Analizując dążenia do umocnienia

legitymacji demokratycznej Unii Euro-

pejskiej, należy wskazać na kilka pod-

stawowych kierunków działań, podej-

mowanych najpóźniej od pierwszych

bezpośrednich wyborów do Parlamen-

tu Europejskiego (7-10 czerwca 1979

r.), ale ze szczególnym natężeniem po

wejściu w życie Traktatu z Maastricht

(1 listopada 1993 r.). Były to:

a) powszechne i bezpośrednie wy-

bory do Parlamentu Europejskie-

go w powiązaniu z instytucją oby-

watelstwa Unii (art. 17 ust. 1 TWE);

b) zagwarantowanie obywatelom

Unii praw wyborczych w wybo-

rach do Parlamentu Europejskie-

go, przeprowadzanych w pań-

stwach członkowskich, w których

mają oni miejsce zamieszkania, na

takich samych zasadach jak oby-

watelom tychże państw (art. 19

ust. 2 TWE);

c) dążenie do utworzenia partii po-

litycznych na poziomie europej-

skim (art. 191 TWE);

d) umocnienie roli parlamentów na-

rodowych w stanowieniu prawa

wspólnotowego (protokoły nr 13

i nr 7, załączone do traktatu am-

sterdamskiego);

e) zagwarantowanie obywatelom

Unii praw wyborczych w wybo-

rach do samorządu, przeprowa-

dzanych w państwach członkow-

skich, w których mają oni miejsce

zamieszkania, na takich samych

zasadach jak obywatelom tychże

państw (art. 19 ust. 1 TWE);

f ) uznanie zasady demokracji za jed-

ną z podstawowych zasad funk-

cjonowania Unii (art. 6 ust. 1 TUE);

g) umocnienie demokratycznego

charakteru Komitetu Ekonomicz-

no-Społecznego i Komitetu Re-

gionów w traktacie nicejskim (art.

257, art. 263 TWE);

h) włączenie partnerów społecznych

do procesu stanowienia i imple-

mentacji prawa wspólnotowego

(art. 138 do 139 TWE).

Udział parlamentów narodowych

w stanowieniu prawa wspólnotowego

jest określony przede wszystkim w art.

48 do 49 Traktatu o Unii Europejskiej.

Przepisy art. 48 TUE odnoszą się do

zwykłej procedury rewizji „traktatów

stanowiących podstawę Unii Europej-

skiej”. Parlamenty narodowe w zakre-

sie przewidzianym w konstytucjach

krajowych uczestniczą w procedurze

ratyfi kacji traktatów. Przepisy art. 49

TUE zapewniają natomiast parlamen-

tom narodowym, w podobnym za-

kresie, udział w procedurze ratyfi kacji

traktatów akcesyjnych. Ponadto par-

lamenty narodowe uczestniczą w pro-

cedurze ratyfi kacji niektórych decyzji

Rady Unii Europejskiej w ramach TWE

oraz różnego rodzaju instrumentów

prawnych II i III fi laru. Parlamenty na-

rodowe biorą również udział w wyko-

nywaniu prawa wspólnotowego przez

gwarantowanie efektywności norm

prawa wspólnotowego, wywierają-

cych skutek bezpośredni (zgodnie

z zasadą pierwszeństwa prawa wspól-

notowego wobec prawa krajowego),

a także poprzez uchwalanie ustaw

koniecznych do wykonywania prawa

wspólnotowego (głównie transpono-

wanie dyrektyw do prawa krajowego).

Istotne umocnienie roli parlamentów

narodowych w stanowieniu prawa

wspólnotowego nastąpiło na mocy

traktatu amsterdamskiego z 2 paź-

dziernika 1997 r., w szczególności

protokołu nr 13 w sprawie roli par-

lamentów państw członkowskich

w Unii Europejskiej, załączonego do

traktatu o Unii Europejskiej i traktatów

ustanawiających Wspólnoty Europej-

skie, a także protokołu nr 7 w sprawie

stosowania zasad pomocniczości

i proporcjonalności, załączonego do

traktatu ustanawiającego Wspólnotę

Europejską.

Protokół nr 13 zobowiązuje Komisję

Europejską do informowania parla-

mentów narodowych o planowanych

przez nią działaniach. W związku z tym

Komisja ma obowiązek przekazywania

parlamentom narodowym wszystkich

dokumentów konsultacyjnych (zielone

księgi, białe księgi i komunikaty), a tak-

że projektów aktów prawnych (art. 1

do 2 protokołu). Protokół gwarantuje

również, że między zgłoszeniem przez

Komisję Europejską do Rady Unii Eu-

ropejskiej i Parlamentu Europejskiego

(we wszystkich językach) projektu

aktu prawnego lub projektu środka,

który ma być przyjęty w ramach III

fi laru, a datą jego wpisania do po-

rządku obrad Rady Unii Europejskiej

w celu podjęcia decyzji, przyjęcia aktu

lub wspólnego stanowiska, zgodnie

ANUSZ

J. W

ĘC

z artykułem 189b lub 189c Traktatu

ustanawiającego Wspólnotę Europej-

ską, musi upłynąć sześć tygodni, „z

zastrzeżeniem niecierpiących zwłoki

wyjątków, uzasadnionych w tym akcie

lub we wspólnym stanowisku” (art. 3

protokołu).

Z drugiej strony udział parlamentów

narodowych w procesie decyzyjnym

pozostaje w wyłącznej kompetencji

państw członkowskich. Wskazuje na

to treść preambuły wspomnianego

protokołu, stanowiącej, że „kontrola

sprawowana przez poszczególne par-

lamenty Państw Członkowskich nad

ich rządami w zakresie działań Unii na-

leży do organizacji i praktyki konsty-

tucyjnej każdego Państwa Członkow-

skiego” (preambuła protokołu).

Protokół nr 7 precyzuje natomiast kry-

teria stosowania zasady pomocniczości

i proporcjonalności oraz zaleca ścisłe

przestrzeganie i konsekwentne wpro-

wadzanie ich w życie przez wszystkie

instytucje wspólnotowe. Stosowanie

obu zasad winno odbywać się z po-

szanowaniem ogólnych postanowień

i celów traktatu, w szczególności utrzy-

mania dorobku wspólnotowego w ca-

łości i zachowania równowagi instytu-

cjonalnej, nie może również naruszać

zasad ustanowionych przez Trybunał

Sprawiedliwości, dotyczących relacji

między prawem wspólnotowym a kra-

jowym, a także winno uwzględniać po-

stanowienie art. 6 ust. 4 TUE (dawny

art. F ust. 4 TUE), zgodnie z którym

„Unia zapewnia sobie środki niezbędne

do osiągnięcia swych celów i prowa-

dzenia swych polityk” (art. 2 protokołu).

Wspólnota Europejska może podejmo-

wać działania zgodnie z zasadą pomoc-

niczości jedynie w dziedzinach niepod-

legających jej wyłącznej kompetencji.

Zasada pomocniczości nie może naru-

szać kompetencji przyznanych Wspól-

nocie Europejskiej przez prezentowany

traktat, zgodnie z wykładnią Trybunału

Sprawiedliwości (art. 3 protokołu).

Stosowanie zasady pomocniczości

jest uzasadnione, jeżeli cele propono-

wanego działania nie dają się osiąg-

nąć w stopniu wystarczającym przez

państwa członkowskie w ramach ich

krajowych systemów konstytucyjnych,

natomiast mogą być lepiej osiągnięte

przez Wspólnotę Europejską (art. 5 pro-

tokołu). Nie naruszając swego prawa

do inicjatywy ustawodawczej, Komisja

Europejska powinna przeprowadzać

szerokie konsultacje przed przedsta-

wieniem projektów aktów prawnych,

z wyjątkiem przypadków szczególnie

pilnych lub tajnych, a także uzasadniać

ich związek z zasadą pomocniczości

(art. 9 protokołu). Parlament Europej-

ski i Rada Unii Europejskiej mają roz-

patrywać zgodność projektów aktów

prawnych Komisji Europejskiej z zasadą

pomocniczości, przy czym dotyczy to

zarówno pierwotnego projektu Komisji

Europejskiej, jak i zmian, które zamie-

rzają do niego wprowadzić Parlament

Europejski i Rada Unii Europejskiej

(art. 11 protokołu). Ponadto Rada Unii

Europejskiej powinna informować Par-

lament Europejski o przyczynach, na

podstawie których stwierdza ona, że

całość lub część projektu aktu prawne-

go Komisji Europejskiej jest niezgodna

z zasadą pomocniczości (art. 12 proto-

kołu).

1.2. Współpraca
międzyparlamentarna w Unii
Europejskiej

Współpraca międzyparlamentarna

w Unii Europejskiej realizowana jest

zasadniczo na trzech płaszczyznach.

Pierwszą płaszczyzną współpracy jest

Konferencja Przewodniczących Par-

lamentów Unii Europejskiej. Stanowi

ona forum dyskusji i wymiany infor-

macji na temat roli i zadań parlamen-

tów narodowych w Unii Europejskiej

oraz form i instrumentów współpracy

międzyparlamentarnej.

Drugą płaszczyznę współpracy mię-

dzyparlamentarnej tworzy Konferen-

cja Organów Wyspecjalizowanych

w Sprawach Wspólnotowych (Confé-

rence des Organes Spécialisés dans les

Aff aires Communautaires – COSAC),

złożona z delegatów parlamentów

narodowych i Parlamentu Europej-

skiego. Posiedzenia COSAC umożli-

wiają bezpośredni kontakt i regularną

wymianę poglądów pomiędzy człon-

kami komisji parlamentarnych państw

członkowskich, wyspecjalizowanych

w sprawach Unii Europejskiej, a także

deputowanymi do Parlamentu Euro-

pejskiego. Odbywają się one raz na

pół roku w stolicy państwa, które spra-

wuje prezydencję w Unii Europejskiej.

Sejm i Senat są w COSAC reprezento-

wane przez członków prezydiów sej-

mowej Komisji do Spraw Europejskich

oraz senackiej Komisji Spraw Unii Eu-

ropejskiej.

Protokół nr 13 w sprawie roli par-

lamentów państw członkowskich

w Unii Europejskiej, załączony do

traktatu amsterdamskiego, regulu-

je status prawny COSAC. Może ona

wpływać na kształtowanie projektów

aktów prawnych, przedkładając wszel-

kie swoje propozycje „pod rozwagę

instytucjom Unii Europejskiej” (art. 4

protokołu), w szczególności zaś kie-

rując do Parlamentu Europejskiego,

Rady Unii Europejskiej i Komisji Euro-

pejskiej „wszelkie uwagi” (...) na temat

działań legislacyjnych Unii, zwłaszcza

w odniesieniu do stosowania zasady

pomocniczości, przestrzeni wolno-

ści, bezpieczeństwa i sprawiedliwości

oraz zagadnień związanych z prawa-

mi podstawowymi” (art. 6 protokołu).

Propozycje COSAC „w żadnym razie”

nie mogą być jednak wiążące dla par-

lamentów państw członkowskich (art.

7 protokołu).

Trzecią formą współpracy międzypar-

lamentarnej jest Europejskie Centrum

Badań i Dokumentacji Parlamentarnej.

Umożliwia ono wymianę informacji

i umacnianie współpracy między służ-

bami parlamentarnymi państw człon-

DZIAŁ

ARLAMENTU

TWORZENIU

KRAJOWEJ

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

. W

SPÓŁPRACA

RZĄDU

ARLAMENTEM

TWORZENIU

KRAJOWEJ

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

kowskich Rady Europy. W jej ramach

realizowana jest także współpraca

międzyparlamentarna państw człon-

kowskich Rady Europy (Zgromadze-

nie Parlamentarne), Unii Europejskiej

(Parlament Europejski) i Unii Zachod-

nioeuropejskiej (Zgromadzenie Parla-

mentarne).

1.3. Mechanizm prawno-
instytucjonalny określający
wpływ Sejmu i Senatu na krajowy
proces decyzyjny w polityce
europejskiej

Podstawę prawną współpracy rządu

polskiego z Sejmem i Senatem stano-

wią cztery akty. Są to:

a) ustawa z 11 marca 2004 r. o współ-

pracy Rady Ministrów z Sejmem

i Senatem w sprawach związanych

z członkostwem Polski w Unii

Europejskiej, znowelizowana 8

września 2005 r. (dalej – ustawa

z 11 marca 2004 r.);

b) uchwała Sejmu RP z 20 lutego

2004 r. o zmianie regulaminu Sej-

mu;

c) uchwała Senatu z 22 kwietnia

2004 r. w sprawie zmiany regula-

minu Senatu;

d) uchwała Senatu z 22 grudnia 2005

r. w sprawie zmiany regulaminu

Senatu.

Akty te określają mechanizm współ-

działania rządu polskiego z Sejmem

i Senatem w polityce europejskiej. Me-

chanizm ten obejmuje:

a) informowanie Sejmu i Senatu

o polityce europejskiej rządu;

b) działalność opiniodawczo-legisla-

cyjną Komisji do Spraw Unii Euro-

pejskiej i senackiej Komisji Spraw

Unii Europejskiej w polityce euro-

pejskiej rządu;

c) współpracę Sejmu i Rady Mini-

strów w zakresie tworzenia pol-

skiego prawa wykonującego pra-

wo Unii Europejskiej;

d) udział sejmowej Komisji do Spraw

Unii Europejskiej w procedurze

wyłaniania kandydatów na stano-

wiska w instytucjach i organach

wspólnotowych;

e) współpracę polskich deputowa-

nych do Parlamentu Europejskie-

go z Sejmem i Senatem.

1.3.1. Mechanizm informowania

Sejmu i Senatu o polityce
europejskiej rządu

Ustawa z 11 marca 2004 r. stanowi, że

Rada Ministrów ma obowiązek współ-

pracy z Sejmem i Senatem w sprawach

dotyczących członkostwa Polski w Unii

Europejskiej (art. 2 ustawy). W ramach

tej współpracy rząd jest zobowiązany

do przedstawiania Sejmowi i Senatowi,

nie rzadziej niż raz na sześć miesięcy,

informacji „o udziale Rzeczypospolitej

Polskiej w pracach Unii Europejskiej”

(art. 3 ust. 1 ustawy). Z drugiej strony

na żądanie Sejmu, Senatu lub ich orga-

nów właściwych (Komisji do Spraw Unii

Europejskiej Sejmu i Komisji Spraw Unii

Europejskiej Senatu), rząd powinien

przedstawiać obu izbom parlamentu „in-

formację o sprawie związanej z członko-

stwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii

Europejskiej” (art. 3 ust. 2 ustawy).

Niezależnie od tego ogólnego obo-

wiązku informowania Sejmu i Senatu

przez Radę Ministrów, ze wspomnia-

nej ustawy wynika również szczegól-

ny obowiązek informowania obu izb

w zakresie ośmiu kwestii dotyczących

stanowienia prawa Unii Europejskiej:

a) Rada Ministrów przekazuje Sejmo-

wi i Senatowi, niezwłocznie po ich

otrzymaniu, dokumenty Unii Eu-

ropejskiej podlegające konsulta-

cjom z państwami członkowskimi,

w szczególności białe księgi, zie-

lone księgi i komunikaty Komisji

Europejskiej wraz z ocenami tych

dokumentów, sformułowanymi

przez właściwe instytucje i organy

wspólnotowe (art. 4 ustawy);

b) Rada Ministrów przekazuje Sej-

mowi i Senatowi, niezwłocznie po

ich otrzymaniu, plany pracy Rady

Unii Europejskiej, roczne plany

legislacyjne Komisji Europejskiej

oraz oceny rocznych planów le-

gislacyjnych sporządzone przez

Parlament Europejski i Radę Unii

Europejskiej (art. 5 ustawy);

c) Rada Ministrów przekazuje Sejmo-

wi i Senatowi, niezwłocznie po ich

otrzymaniu, projekty aktów praw-

nych Unii Europejskiej, a także

projekty swoich stanowisk wobec

tychże projektów, nie później jed-

nak niż w terminie 14 dni od dnia

otrzymania projektów (art. 6 ust. 1

ustawy);

d) Rada Ministrów dołącza do pro-

jektów swoich stanowisk uzasad-

nienie, obejmujące ocenę prze-

widywanych skutków prawnych

aktu prawnego Unii Europejskiej

dla polskiego systemu prawa oraz

skutków społecznych, gospodar-

czych i fi nansowych dla Polski,

a także informację o rodzaju pro-

cedury legislacyjnej dotyczącej

przyjmowanego aktu prawne-

go Unii Europejskiej, określonej

w przepisach TWE, oraz trybu

głosowania w Radzie Unii Euro-

pejskiej (art. 6 ust. 2 ustawy);

e) Rada Ministrów przekazuje Sej-

mowi i Senatowi, niezwłocznie po

ich otrzymaniu, projekty umów

międzynarodowych, których

stroną mają być Unia Europejska,

Wspólnoty Europejskie lub pań-

stwa członkowskie, projekty decy-

zji przedstawicieli rządów państw

członkowskich zebranych w Ra-

dzie Unii Europejskiej, projekty ak-

tów Unii Europejskiej niemających

mocy prawnej, w szczególności

propozycje wytycznych przyjmo-

wanych w Unii Gospodarczej i Wa-

lutowej oraz w dziedzinie polityki

zatrudnienia, a także akty Unii Eu-

ropejskiej, mające znaczenie dla

wykładni lub stosowania prawa

Unii Europejskiej (art. 7 ustawy);

ANUSZ

J. W

ĘC

f ) Rada Ministrów przekazuje Sej-

mowi i Senatowi na piśmie infor-

macje o przebiegu procedur sta-

nowienia prawa Unii Europejskiej

oraz o każdym swoim stanowisku

zajmowanym w trakcie tychże

procedur (art. 8 ust. 1 ustawy);

g) Rada Ministrów przedstawia na

piśmie informację o stanowisku,

jakie zamierza zająć podczas roz-

patrywania projektu aktu praw-

nego w Radzie Unii Europejskiej,

dołączając do tejże informacji

uzasadnienie swojego stanowiska

wraz z oceną przewidywanych

skutków prawnych aktu prawne-

go dla polskiego systemu praw-

nego oraz skutków społecznych,

gospodarczych i fi nansowych dla

Polski (art. 9 ust. 1-2 ustawy);

h) Rada Ministrów, przed każdym

posiedzeniem Rady Unii Euro-

pejskiej, przekazuje Komisji do

Spraw Unii Europejskiej Sejmu

i Komisji Spraw Unii Europejskiej

Senatu porządek obrad danego

posiedzenia, zaś po posiedzeniu

niezwłocznie przekazuje także

sprawozdanie z tegoż posiedzenia

(art. 9a ust. 1-2 ustawy).

1.3.2. Funkcja opiniodawczo-

legislacyjna sejmowej Komisji
do Spraw Unii Europejskiej
i senackiej Komisji Spraw Unii
Europejskiej

Komisja do Spraw Unii Europejskiej

Sejmu oraz Komisja Spraw Unii Euro-

pejskiej Senatu działają na podstawie

regulaminów obu izb, zmienionych

uchwałami odpowiednio Sejmu RP

z 20 lutego 2004 r. oraz Senatu RP

z 22 kwietnia 2004 r. i 22 grudnia 2005

r. Na podstawie ustawy z 11 marca

2004 r. o współpracy Rady Ministrów

z Sejmem i Senatem obie komisje

mają prawo do wydawania opinii

w trzech sprawach:

na temat projektu aktu prawnego

Unii Europejskiej we wstępnej fa-

zie unijnego procesu legislacyjne-

go (art. 6 ust. 3 ustawy);

na temat informacji Rady Mini-

strów o stanowisku, jakie Rada Mi-

nistrów ma zamiar zająć podczas

rozpatrywania projektu w Radzie

Unii Europejskiej (art. 9 ust. 1 usta-

wy);

na temat stanowiska Rady Mi-

nistrów zajmowanego w trakcie

procedur stanowienia prawa Unii

Europejskiej (art. 8 ust. 2 ustawy).

Opinie o projekcie aktu prawnego

Unii Europejskiej we wstępnej fazie

unijnego procesu legislacyjnego obie

komisje wyrażają w terminie 21 dni

od dnia przekazania im projektu sta-

nowiska Rady Ministrów w tej sprawie.

Jeżeli jednak termin na wyrażenie

takiej opinii, określony przez Komisję

Europejską, jest krótszy niż 42 dni,

Rada Ministrów powinna przedstawić

niezwłocznie projekt aktu prawnego

Unii Europejskiej wraz z projektem

swojego stanowiska w tej sprawie,

aby obie komisje parlamentarne miały

na wyrażenie swoich opinii nie mniej

niż 2/3 czasu określonego przez Ko-

misję Europejską dla państw człon-

kowskich. Niewyrażenie opinii w obu

wspomnianych terminach uważa się

za niezgłoszenie uwag do projektu

(art. 6 ust. 3-5 ustawy). Opinie w spra-

wie informacji Rady Ministrów o sta-

nowisku, jakie ma ona zamiar zająć

podczas rozpatrywania projektu aktu

prawnego w Radzie Unii Europejskiej,

obie komisje parlamentarne wyra-

żają przed rozpatrzeniem danego

projektu w Radzie Unii Europejskiej.

Jednak z uwagi na organizację pracy

instytucji i organów wspólnotowych,

z wyjątkiem spraw, w których Rada

Unii Europejskiej stanowi jednomyśl-

nie, a także spraw, pociągających za

sobą znaczne obciążenia dla budżetu

państwa, Rada Ministrów może za-

jąć stanowisko bez zasięgania opinii.

W takim przypadku ma ona obowią-

zek niezwłocznie przedstawić obu

komisjom parlamentarnym zajęte sta-

nowisko oraz wyjaśnić przyczyny, dla

których nie zasięgnięto ich opinii (art.

9 ust. 1-3 ustawy). Oznacza to, iż Rada

Ministrów jest bezwzględnie zobowią-

zana do zasięgania opinii obu komisji

parlamentarnych jedynie w sprawach,

w których Rada Unii Europejskiej sta-

nowi jednomyślnie lub które skutkują

znacznymi obciążeniami dla budżetu

państwa. Opinie na temat stanowiska

Rady Ministrów, zajmowanego w trak-

cie procedur stanowienia prawa Unii

Europejskiej, obie komisje parlamen-

tarne mogą wyrazić w terminie 21 dni

od dnia przekazania im tychże stano-

wisk (art. 8 ust. 2 ustawy).

System współpracy rządu z sejmową

Komisją do Spraw Unii Europejskiej

i senacką Komisją Spraw Unii Europej-

skiej obejmuje zatem trzy etapy:

a) w pierwszym etapie organy właś-

ciwe Sejmu i Senatu wyrażają

opinię na temat projektu aktu

prawnego Unii Europejskiej, gdy

znajduje się on jeszcze w począt-

kowej fazie procesu legislacyj-

nego, tzn. gdy został on dopiero

przekazany do Rady Unii Europej-

skiej (art. 6 ust. 3-5 ustawy);

b) w drugim etapie organy właściwe

Sejmu i Senatu wyrażają opinię

na temat stanowiska rządu wo-

bec dalszych faz procesu legis-

lacyjnego w Unii Europejskiej,

w szczególności dyskusji nad

tymże projektem w grupach ro-

boczych i komitetach Rady Unii

Europejskiej (art. 8 ust. 2 ustawy).;

c) w trzecim etapie organy właściwe

Sejmu i Senatu wyrażają opinię na

temat projektu aktu prawnego tuż

przed jego rozpatrzeniem i przy-

jęciem w Radzie Unii Europejskiej,

a także na temat stanowiska, jakie

polski rząd ma zamiar w tej spra-

wie zająć (art. 9 ust. 1-3 ustawy).

Opinie sejmowej Komisji do Spraw

Unii Europejskiej mogą zawierać ak-

ceptację lub brak akceptacji stanowi-

DZIAŁ

ARLAMENTU

TWORZENIU

KRAJOWEJ

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

. W

SPÓŁPRACA

RZĄDU

ARLAMENTEM

TWORZENIU

KRAJOWEJ

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

ska Rady Ministrów. Komisja ta może

również formułować w swojej opinii

zalecenia dla Rady Ministrów (art. 148c

regulaminu Sejmu). W przypadku uzy-

skania podczas głosowania na posie-

dzeniu prezentowanej komisji równej

liczby głosów, o przyjęciu lub nieprzy-

jęciu uchwały rozstrzyga głos jej prze-

wodniczącego, jeżeli nie wstrzymał się

on od głosowania (art. 148d regulami-

nu Sejmu). Postępowania prowadzone

przez tę komisję, niezakończone przed

upływem kadencji Sejmu, mogą być

kontynuowane przez komisję powoła-

ną przez Sejm następnej kadencji (art.

148e regulaminu Sejmu).

Ustawa z 11 marca 2004 r. określa rów-

nież charakter prawny opinii wyraża-

nych przez sejmową Komisję do Spraw

Unii Europejskiej, wskazując, że „powin-

ny one stanowić podstawę stanowiska

Rady Ministrów” (art. 10 ust. 1 usta-

wy). Jednak Rada Ministrów może nie

uwzględnić opinii komisji, ale wtedy

„członek Rady Ministrów ma obowią-

zek niezwłocznie wyjaśnić organowi

właściwemu (...) przyczyny rozbieżno-

ści” (art. 10 ust. 2 ustawy). W odróż-

nieniu od opinii sejmowej Komisji do

Spraw Unii Europejskiej, wspomniane

opinie senackiej Komisji Spraw Unii Eu-

ropejskiej podlegają swobodnej ocenie

Rady Ministrów. Ponadto regulamin

senackiej Komisji Spraw Unii Europej-

skiej wyraźnie przewiduje, że może ona

zwrócić się do innej komisji o wyraże-

nie opinii o każdej sprawie, będącej

przedmiotem posiedzeń Komisji (art.

67c regulaminu Senatu).

Zasadniczo rząd liczy się z opiniami

obu organów właściwych Sejmu i Se-

natu. Jednak mają one odmienny cha-

rakter prawny. Skutkuje to m.in. tym,

że jeżeli opinia sejmowej Komisji do

Spraw Unii Europejskiej jest niezgod-

na ze stanowiskiem rządu, a rząd nie

uwzględni opinii tegoż organu właś-

ciwego Sejmu, przedstawiciel rządu

musi niezwłocznie wyjaśnić Komisji

przyczyny zaistniałej rozbieżności.

Rząd nie ma natomiast takiego obo-

wiązku w sytuacji, gdy opinia sena-

ckiej Komisji Spraw Unii Europejskiej

jest niezgodna z jego stanowiskiem.

1.3.3. Współpraca Sejmu i Rady

Ministrów w zakresie tworzenia
polskiego prawa wykonującego
prawo Unii Europejskiej

Ustawa z 11 marca 2004 r. określa

również zasady współpracy Rady Mi-

nistrów i Sejmu w zakresie tworzenia

polskiego prawa wykonującego pra-

wo Unii Europejskiej. Na jej podstawie

Rada Ministrów jest zobowiązana do

wnoszenia do Sejmu projektów ustaw

wykonujących prawo Unii Europejskiej

nie później niż na 3 miesiące przed

upływem terminu wykonania wyni-

kającego z prawa Unii Europejskiej.

Jeśli termin ten przekracza 6 miesięcy,

Rada Ministrów winna to uczynić nie

później niż na 5 miesięcy przed upły-

wem tego terminu. W szczególnie uza-

sadnionych przypadkach Rada Mini-

strów, po zasięgnięciu opinii sejmowej

Komisji do Spraw Unii Europejskiej,

może również wnieść projekt ustawy

wykonującej prawo Unii Europejskiej

bez zachowania wspomnianych wyżej

terminów (art. 11 ust. 1-3 ustawy).

Do postępowania z projektami ustaw,

mających na celu wykonanie prawa

Unii Europejskiej, stosuje się przepisy

regulaminu Sejmu i Senatu. W przy-

padku Sejmu stosowane są, co do

zasady, przepisy określające postępo-

wanie z projektami ustaw i uchwał,

zawarte w dziale II rozdziały 1-3 i 14

regulaminu Sejmu. Przed przystąpie-

niem do szczegółowego rozpatrzenia

projektu ustawy, wykonującej prawo

Unii Europejskiej, właściwa komisja

ustala harmonogram prac nad tym

projektem, przesyłając go do wiado-

mości marszałka Sejmu (art. 95c ust.

1-2 regulaminu Sejmu). Poprawkę do

projektu ustawy wykonującej prawo

Unii Europejskiej może na posiedze-

niu komisji zgłosić grupa co najmniej

3 posłów w formie pisemnej (art. 95d

ust. 1 regulaminu Sejmu). Propozycje

poprawek odrzucone przez komisję,

po ich zgłoszeniu w formie pisemnej

na żądanie co najmniej 3 wniosko-

dawców, zamieszcza się w sprawozda-

niu jako wnioski mniejszości. Wniosek

mniejszości, dotyczący konkretnego

przepisu lub jego części, powinien

zawierać wynikające z tego wniosku

konsekwencje dla tekstu projektu

ustawy wykonującej prawo Unii Eu-

ropejskiej (art. 95d ust. 2 regulaminu

Sejmu). Do zgłoszenia wniosku o od-

rzucenie projektu ustawy wykonującej

prawo Unii Europejskiej stosuje się

odpowiednio przepisy zawarte w art.

95d ust. 1-2 regulaminu Sejmu. Przy-

jęcie wniosku przez komisję następuje

bezwzględną większością głosów (art.

95d ust. 3 regulaminu Sejmu).

Drugie czytanie projektu ustawy wyko-

nującej prawo Unii Europejskiej odbywa

się na posiedzeniu Sejmu najbliższym

po doręczeniu posłom sprawozdania

komisji, chyba że marszałek Sejmu, po

zasięgnięciu opinii prezydium komisji,

ustali późniejszy termin drugiego czy-

tania (art. 95e regulaminu Sejmu). Roz-

patrzenie poprawek Senatu następuje

na posiedzeniu Sejmu najbliższym po

doręczeniu sprawozdania komisji (art.

95f regulaminu Sejmu).

W przypadku Senatu stosowane są, co

do zasady, przepisy zawarte w rozdzia-

łach II i III regulaminu Senatu. Marszałek

Senatu, przed poddaniem pod głoso-

wanie poprawki do ustawy wykonują-

cej prawo Unii Europejskiej, jeśli istnie-

je wątpliwość co do zakresu poprawki,

może zwrócić się do Komisji Spraw

Unii Europejskiej o wyrażenie opinii.

Uchwały Komisji zapadają większością

głosów w obecności co najmniej 1/3 jej

członków (art. 62 ust. 1 regulaminu Se-

natu). Wnioskiem mniejszości Komisji

jest wniosek, który uzyskał poparcie co

najmniej 2 senatorów, nawet w wypad-

ku, gdy nie był głosowany (art. 62 ust. 4

regulaminu Senatu).

ANUSZ

J. W

ĘC

1.3.4. Udział sejmowej Komisji

do Spraw Unii Europejskiej
w procedurze wyłaniania
kandydatów na stanowiska
w instytucjach i organach
wspólnotowych

Ustawa z 11 marca 2004 r. przewiduje

także udział sejmowej Komisji do Spraw

Unii Europejskiej w procedurze wyła-

niania kandydatów na stanowiska w in-

stytucjach i organach wspólnotowych.

Opiniowaniu sejmowej Komisji do

Spraw Unii Europejskiej podlegają kan-

dydatury na stanowisko członka Komisji

Europejskiej, sędziego Trybunału Spra-

wiedliwości, sędziego Sądu Pierwszej

Instancji, rzecznika generalnego Trybu-

nału Sprawiedliwości, członka Trybunału

Obrachunkowego, członków Komitetu

Ekonomiczno-Społecznego, członków

Komitetu Regionów, a także dyrektora

w Europejskim Banku Inwestycyjnym.

Ponadto Komisja opiniuje kandydaturę

przedstawiciela Polski w Komitecie Sta-

łych Przedstawicieli (art. 12 ustawy).

Propozycje kandydatur na stanowiska

przedkłada Komisji Rada Ministrów,

biorąc pod uwagę terminy wynikające

z prawa Unii Europejskiej. Sejmowa

Komisja do Spraw Unii Europejskiej

może wyrazić swoją opinię w terminie

21 dni od dnia przedłożenia jej przez

Radę Ministrów propozycji kandydatur

(art. 13 ust. 1-2 ustawy). Wszelako opi-

nia sejmowej Komisji nie jest wiążąca

dla Rady Ministrów. Z drugiej strony

jednak Rada Ministrów nie może de-

sygnować kandydatów na wymienio-

ne stanowiska przed upływem wspo-

mnianego terminu, chyba że opinia

w tej sprawie została wyrażona wcześ-

niej (art. 13 ust. 3 ustawy).

1.3.5. Współpraca polskich

deputowanych do Parlamentu
Europejskiego z Sejmem
i Senatem

Zasady współpracy polskich deputo-

wanych do Parlamentu Europejskiego

z Sejmem i Senatem zostały określo-

ne w regulaminach obu izb. Na mocy

uchwały Sejmu RP z 20 lutego 2004 r.

o zmianie regulaminu Sejmu w posie-

dzeniach komisji parlamentarnych,

w tym również Komisji do Spraw Unii

Europejskiej, „mogą uczestniczyć wy-

brani w Rzeczypospolitej Polskiej po-

słowie do Parlamentu Europejskiego.

Mogą oni zabierać głos w dyskusji”

(art. 154 ust. 1a regulaminu Sejmu).

Jedynym ograniczeniem jest przepis

stanowiący, że posłowie ci nie mogą

uczestniczyć w posiedzeniach Komi-

sji Odpowiedzialności Konstytucyjnej

oraz komisji śledczych.

Na mocy regulaminu Senatu, zmie-

nionego uchwałami tejże izby z 22

kwietnia 2004 r. oraz 22 grudnia 2005

r., w posiedzeniach senackich komisji,

w tym także Komisji Spraw Unii Euro-

pejskiej, mogą uczestniczyć „wybrani

w Rzeczypospolitej Polskiej posłowie

do Parlamentu Europejskiego” (art. 60

ust. 2 regulaminu Senatu). Regulamin

Senatu nie precyzuje jednak, czy po-

słowie ci mogą zabierać głos w dys-

kusji.

2. MECHANIZM PRAWNO-

INSTYTUCJONALNY
OKREŚLAJĄCY WPŁYW
PARLAMENTÓW
NARODOWYCH NA KRAJOWY
PROCES DECYZYJNY
W POLITYCE EUROPEJSKIEJ
UZGODNIONY PODCZAS IGC
2004

Umocnienie roli parlamentów narodo-

wych, a także władz regionalnych i lo-

kalnych krajów członkowskich, w pro-

cesie legislacyjnym Unii Europejskiej

jest najistotniejszą zmianą dotyczącą

legitymacji demokratycznej Unii,

uzgodnioną podczas obrad IGC 2004.

Znaczenie parlamentów narodowych

określone zostało przede wszystkim

w dwóch protokołach: protokole nr

1 w sprawie roli parlamentów naro-

dowych w Unii Europejskiej, a także

protokole nr 2 w sprawie stosowania

zasady pomocniczości i proporcjonal-

ności.

Protokół nr 1 wprowadza trzy bar-

dzo istotne zmiany dotyczące roli

parlamentów narodowych w Unii

Europejskiej. W porównaniu z proto-

kołem amsterdamskim prezentowany

dokument modyfi kuje mechanizm

informowania parlamentów narodo-

wych, ustanawia kontrolę sposobu

przestrzegania zasady pomocniczości

przez parlamenty narodowe w czasie

opracowania projektów aktów praw-

nych, a także rozszerza współpracę

międzyparlamentarną.

Protokół nr 2 ustanawia natomiast

dwie dalsze zmiany odnoszące się do

roli parlamentów narodowych w Unii

Europejskiej. Są to: procedura kontroli

przestrzegania zasady pomocniczości

oraz możliwość wnoszenia skarg do

Trybunału Sprawiedliwości w razie

niezgodności projektów europejskich

aktów ustawodawczych z zasadą po-

mocniczości.

Ponadto w czasie obrad IGC 2004

uzgodnione zostały zmiany wzmac-

niające rolę parlamentów narodowych

w Unii Europejskiej w wykorzystaniu

tzw. klauzuli elastyczności, w prze-

strzeganiu zasady demokracji przed-

stawicielskiej, w procedurze przyjmo-

wania nowych państw członkowskich

do Unii Europejskiej, w uproszczonej

i zwykłej procedurze rewizji traktatu,

a także w przestrzeni wolności, bez-

pieczeństwa i sprawiedliwości.

2.1. Zmiany w mechanizmie
informowania parlamentów
narodowych przez instytucje
i organy Unii

Zgodnie z protokołem nr 1 Komisja

Europejska, poza dokumentami wy-

mienionymi już w protokole amster-

damskim, ma obowiązek przesyłania

parlamentom narodowym rocznych

DZIAŁ

ARLAMENTU

TWORZENIU

KRAJOWEJ

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

. W

SPÓŁPRACA

RZĄDU

ARLAMENTEM

TWORZENIU

KRAJOWEJ

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

programów prac legislacyjnych, wszel-

kich dokumentów dotyczących plano-

wania legislacyjnego lub strategii po-

litycznej w momencie ich przekazania

Parlamentowi Europejskiemu i Radzie

(art. 1 protokołu nr 1). Parlamentom

narodowym winny być również przed-

kładane projekty europejskich aktów

ustawodawczych, kierowane do Par-

lamentu Europejskiego i Rady. Mają

to być nie tylko, jak dotąd, projekty

aktów prawnych Komisji Europejskiej,

lecz także inicjatywy grupy państw

członkowskich lub Parlamentu Euro-

pejskiego, wnioski Trybunału Spra-

wiedliwości lub EBI, a także zalecenia

EBC, mające na celu przyjęcie euro-

pejskiego aktu ustawodawczego. Pro-

jekty te winny być przekazywane par-

lamentom narodowym bezpośrednio

przez Komisję Europejską, Parlament

Europejski lub Radę, a nie za pośredni-

ctwem rządów państw członkowskich,

jak ma to miejsce obecnie w przypad-

ku projektów aktów prawnych Komisji

Europejskiej (art. 2 protokołu nr 1).

Protokół nakłada również na Radę

obowiązek przedkładania parlamen-

tom narodowym i rządom państw

członkowskich porządków obrad,

a także samych wyników (w tym pro-

tokołów) posiedzeń Rady, w czasie

których są rozpatrywane wnioski

ustawodawcze (art. 5 protokołu nr 1).

Także Trybunał Obrachunkowy zostaje

zobowiązany do przesyłania parla-

mentom narodowym swoich rocznych

sprawozdań w momencie ich przeka-

zywania Parlamentowi Europejskiemu

i Radzie (art. 7 protokołu nr 1).

Ponadto prezentowany protokół zo-

bowiązuje Radę Europejską do infor-

mowania parlamentów narodowych,

co najmniej sześć miesięcy przed pod-

jęciem decyzji europejskiej, o swoim

zamiarze zmiany szczególnej procedu-

ry legislacyjnej na zwykłą procedurę

legislacyjną lub zmiany głosowania

jednomyślnego na głosowanie więk-

szością kwalifi kowaną (klauzula passe-

relle). W przypadku, gdy nawet tylko

jeden parlament narodowy notyfi kuje

swój sprzeciw w ciągu sześciu miesię-

cy od daty takiego poinformowania,

decyzja europejska Rady Europejskiej

nie może być przyjęta (art. 6 protoko-

łu nr 1).

2.2. Nowa procedura kontroli
przestrzegania zasady
pomocniczości

Kontrola przestrzegania zasady po-

mocniczości polega na tym, że parla-

menty narodowe lub każda izba tych

parlamentów zostają upoważnione

do przesyłania przewodniczącym

Komisji Europejskiej, Parlamentu

Europejskiego i Rady uzasadnionej

opinii na temat zgodności projektu

europejskiego aktu ustawodawczego

z zasadą pomocniczości, w oparciu

o procedurę przewidzianą we wspo-

mnianym protokole nr 2 (art. 3 proto-

kołu nr 1). Jeżeli projekt europejskiego

aktu ustawodawczego pochodzi od

grupy państw członkowskich, prze-

wodniczący Rady jest zobowiązany do

przekazania uzasadnionej opinii lub

opinii rządom tychże państw. Jeżeli

natomiast projekt europejskiego aktu

ustawodawczego pochodzi od Try-

bunału Sprawiedliwości, EBC lub EBI,

przewodniczący Rady winien prze-

kazać uzasadnioną opinię lub opinie

danej instytucji lub organowi (art. 3

protokołu nr 1).

Okres między przekazaniem parla-

mentom narodowym projektu euro-

pejskiego aktu ustawodawczego, spo-

rządzonego w językach urzędowych

Unii Europejskiej, a datą jego wpisania

do tymczasowego porządku obrad

Rady w celu jego przyjęcia lub zaję-

cia stanowiska w ramach procedury

ustawodawczej, winien wynosić sześć

tygodni. W pilnych przypadkach moż-

liwe są wyjątki, które zostaną uzasad-

nione w akcie lub we wspólnym stano-

wisku Rady. Z wyjątkiem przypadków

pilnych, które zostały należycie uza-

sadnione, w ciągu tych sześciu tygo-

dni nie powinno się zawierać żadne-

go porozumienia w sprawie projektu

europejskiego aktu ustawodawczego.

Również z wyjątkiem przypadków pil-

nych, które zostały należycie uzasad-

nione, między wpisaniem projektu eu-

ropejskiego aktu ustawodawczego do

tymczasowego porządku obrad Rady

a zajęciem stanowiska musi upłynąć

10 dni (art. 4 protokołu nr 1).

Jak wspomniano wyżej, na mocy pro-

tokołu nr 2 parlamenty narodowe lub

każda izba tych parlamentów zostają

upoważnione do przesyłania prze-

wodniczącym Komisji Europejskiej,

Parlamentu Europejskiego i Rady

uzasadnionej opinii, zawierającej po-

wody wskazujące, że dany projekt jest

niezgodny z zasadą pomocniczości.

W razie potrzeby parlamenty naro-

dowe mogą konsultować się w tej

sprawie z parlamentami regionalnymi,

mającymi kompetencje ustawodaw-

cze. Przesłanie uzasadnionych opinii

winno nastąpić najpóźniej w ciągu

sześciu tygodni od daty przekazania

parlamentom narodowym lub ich

izbom projektu europejskiego aktu

ustawodawczego (art. 6 protokołu nr

2). Każdy parlament narodowy dys-

ponuje dwoma głosami, przy czym

w systemie dwuizbowym każda izba

otrzymuje jeden głos. Jeżeli uzasad-

nione opinie o niezgodności projektu

europejskiego aktu ustawodawczego

z zasadą pomocniczości stanowią co

najmniej 1/3 głosów przyznanych par-

lamentom narodowym, to wówczas

projekt jest poddawany ponowne-

mu przeglądowi, przy czym próg ten

wynosi 1/4 głosów w przypadku pro-

jektów dotyczących współpracy poli-

cyjnej i sądowej w sprawach karnych

(procedura nihil obstat). Po ponow-

nym przeglądzie Komisja Europejska

lub – w stosownym przypadku – gru-

pa państw członkowskich, Trybunał

Sprawiedliwości, EBC albo EBI (jeżeli

projekt pochodzi od nich) mogą po-

stanowić o utrzymaniu, zmianie lub

ANUSZ

J. W

ĘC

wycofaniu projektu, podając uzasad-

nienie (art. 7 protokołu nr 2). Trybunał

Sprawiedliwości jest właściwy do orze-

kania w sprawie skarg o naruszenie

przez europejski akt ustawodawczy

zasady pomocniczości, wnoszonych

przez państwa członkowskie w imie-

niu ich parlamentów narodowych lub

jednej z izb. Również Komitet Regio-

nów może wnosić takie skargi do Try-

bunału Sprawiedliwości przeciwko eu-

ropejskim aktom ustawodawczym, do

których przyjęcia wymagana jest jego

konsultacja (art. 8 protokołu nr 2).

2.3. Rozszerzenie współpracy
międzyparlamentarnej

Protokół nr 1 (w odróżnieniu od proto-

kołu amsterdamskiego) nakłada także

na Parlament Europejski i parlamenty

narodowe obowiązek wspólnego okre-

ślania, jak w skuteczny i systematyczny

sposób organizować i wspierać współ-

pracę międzyparlamentarną w Unii

Europejskiej (art. 9 protokołu). Ponadto

rozszerza on kompetencje COSAC, któ-

ra obok dotychczasowych uprawnień,

polegających na przedkładaniu pod

rozwagę Komisji Europejskiej, Parla-

mentu Europejskiego i Rady wszelkich

uwag, uznanych za właściwe, ma odtąd

wspierać wymianę informacji i naj-

lepszych doświadczeń między parla-

mentami narodowymi a Parlamentem

Europejskim (w tym między ich wyspe-

cjalizowanymi komisjami) i w końcu po-

winna także organizować konferencje

międzyparlamentarne na wybrane te-

maty, w szczególności w celu omówie-

nia zagadnień dotyczących wspólnej

polityki zagranicznej i bezpieczeństwa

oraz wspólnej polityki bezpieczeństwa

i obrony (art. 10 protokołu).

2.4. Zmiany w tzw. klauzuli
elastyczności

Na podstawie uzgodnień IGC 2004

parlamenty narodowe uzyskały po raz

pierwszy możliwość uczestniczenia

w kontroli środków podejmowanych

przez Radę, które nie mają jedno-

znacznej podstawy traktatowej, ale

są niezbędne dla osiągnięcia jednego

z celów Unii Europejskiej. W ramach

procedury kontroli przestrzegania za-

sady pomocniczości Komisja Europej-

ska została zobowiązana do „zwraca-

nia uwagi” parlamentom narodowym

na propozycje środków, które miałyby

zostać przyjęte w tym trybie (art. I-18

ust. 2 TK, obecnie art. 308 TWE).

2.5. Zasady demokracji
przedstawicielskiej

Zgodnie z przepisami, określającymi

zasadę demokracji przedstawicielskiej,

uzgodnionymi podczas IGC 2004, pań-

stwa członkowskie są reprezentowane

w Radzie Europejskiej przez szefów

państw lub rządów, a w Radzie Mini-

strów przez ich rządy, „demokratycznie

odpowiedzialne przed parlamentami

narodowymi lub przed swymi obywa-

telami” (art. I-46 ust. 2 TK). Ta podwój-

na odpowiedzialność rządów państw

członkowskich przed parlamentami

narodowymi lub przed samymi obywa-

telami winna służyć zapewnieniu legity-

macji demokratycznej Unii Europejskiej.

2.6. Zmiany w procedurze
przyjmowania nowych
państw członkowskich do Unii
Europejskiej

Na mocy uzgodnień IGC 2004 proce-

dura przyjęcia państwa kandydujące-

go do Unii Europejskiej zobowiązuje

po raz pierwszy do notyfi kowania

parlamentom narodowym wniosku

akcesyjnego każdego państwa, które

pragnie zostać członkiem Unii. Z dru-

giej strony, podobnie jak dotychczas,

warunki oraz tryb akcesji są przed-

miotem umowy pomiędzy państwami

członkowskimi a państwem kandydu-

jącym, umowa ta zaś podlega ratyfi -

kacji przez wszystkie umawiające się

państwa, zgodnie z ich odpowiednimi

wymogami konstytucyjnymi (art. I-58

ust. 2 TK, obecnie art. 49 TUE).

2.7. Zmiany w procedurze rewizji
traktatu

Umocnieniu pozycji parlamentów na-

rodowych w Unii Europejskiej sprzy-

jają również uzgodnione podczas IGC

2004 przepisy dotyczące uproszczo-

nej i zwykłej procedury jego rewizji.

W uproszczonej procedurze rewizji

(dotyczącej części III TK), zwanej tak-

że procedurą passerelle ze względu na

stosowane w niej generalne klauzule

passerelle, obowiązuje, jak wspomnia-

no wyżej, wymóg akceptacji ze strony

wszystkich parlamentów narodowych

zamiaru podjęcia przez Radę Euro-

pejską decyzji europejskiej o zmianie

szczególnej procedury legislacyjnej

na zwykłą procedurę legislacyjną lub

zmianie głosowania jednomyślnego

na głosowanie większością kwalifi ko-

waną (art. IV-444 ust. 3 TK).

Natomiast w zwykłej procedurze re-

wizji parlamenty narodowe mają być

informowane o propozycjach zmia-

ny traktatu, zgłaszanych przez rządy

państw członkowskich, Parlament

Europejski lub Komisję Europejską,

a także o związanej z tym możliwości

zwołania konwentu. Przedstawiciele

parlamentów narodowych mają rów-

nież zagwarantowany udział w pra-

cach konwentu (art. IV-443 ust. 1-2

TK). Włączenie konwentu do zwykłej

procedury rewizji traktatu konstytu-

cyjnego w znacznym stopniu rozsze-

rza dotychczasowe uprawnienia parla-

mentów narodowych.

2.8. Przestrzeń wolności,
bezpieczeństwa i sprawiedliwości

Na mocy uzgodnień IGC 2004 par-

lamenty narodowe zostają szeroko

włączone do polityk tworzących prze-

strzeń wolności, bezpieczeństwa i spra-

wiedliwości. Najistotniejsze zmiany

dotyczą informowania parlamentów

narodowych o treści i wynikach oceny

wprowadzania w życie przez władze

państw członkowskich polityk, two-

DZIAŁ

ARLAMENTU

TWORZENIU

KRAJOWEJ

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

. W

SPÓŁPRACA

RZĄDU

ARLAMENTEM

TWORZENIU

KRAJOWEJ

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

rzących przestrzeń wolności, bezpie-

czeństwa i sprawiedliwości (art. III-260

TK), informowania parlamentów naro-

dowych o pracach Komitetu, zajmują-

cego się wspieraniem i umacnianiem

współpracy operacyjnej w dziedzinie

bezpieczeństwa wewnętrznego (art. III-

261 TK), zapewnienia przez parlamenty

narodowe zgodności wniosków i ini-

cjatyw ustawodawczych w dziedzinie

współpracy sądowej w sprawach kar-

nych i współpracy policyjnej z zasadą

pomocniczości (art. III-259 TK), a także

uczestnictwa parlamentów narodo-

wych w ocenie działalności Eurojustu

(art. III-273 TK) i politycznej kontroli

działań Europolu (art. III-276 TK).

3. MECHANIZM PRAWNO-

INSTYTUCJONALNY
OKREŚLAJĄCY WPŁYW
PARLAMENTÓW
NARODOWYCH NA KRAJOWY
PROCES DECYZYJNY
W POLITYCE EUROPEJSKIEJ
PRZEWIDYWANY
W MANDACIE IGC 2007

Mandat, przygotowywany na posie-

dzenie IGC 2007, przewiduje wpro-

wadzenie do TUE i Traktatu o funkcjo-

nowaniu Unii (dotąd TWE), na mocy

traktatu reformującego Unię Europej-

ską, zmian w postanowieniach o zasa-

dach demokratycznych Unii Europej-

skiej. W nowym Tytule II TUE znajdą się

przepisy uzgodnione już podczas IGC

2004, dotyczące trzech podstawowych

zasad życia demokratycznego Unii

Europejskiej: zasady demokratycznej

równości, zasady demokracji przedsta-

wicielskiej i zasady demokracji uczest-

niczącej. Ta ostatnia zasada, podobnie

jak podczas obrad IGC 2004, zostanie

wzmocniona przez ustanowienie oby-

watelskiej inicjatywy ustawodawczej.

Mandat przewiduje istotne wzmoc-

nienie roli parlamentów narodowych

w stosunku do postanowień uzgod-

nionych podczas IGC 2004. Do Tytułu

II TUE, zawierającego postanowienia

o zasadach demokratycznych Unii

Europejskiej, dodany zostanie nowy

artykuł dotyczący roli parlamentów

narodowych. W artykule tym znajdą się

przepisy określające siedem obszarów

aktywnego oddziaływania parlamen-

tów narodowych na prawidłowe funk-

cjonowanie Unii Europejskiej. W ślad za

tym parlamentom narodowym powie-

rzone zostaną następujące zadania:

a) otrzymywanie od instytucji Unii

Europejskiej informacji oraz pro-

jektów europejskich aktów pra-

wodawczych, zgodnie ze wspo-

mnianym wyżej protokołem nr 1

o roli parlamentów narodowych

w Unii Europejskiej;

b) przestrzeganie

poszanowania

zasady pomocniczości zgodnie

z procedurą przewidzianą we

wspomnianym wyżej protokole nr

2 w sprawie stosowania zasady po-

mocniczości i proporcjonalności;

c) uczestniczenie w mechanizmach

oceniających wykonywanie przez

władze państw członkowskich po-

lityk tworzących przestrzeń wolno-

ści, bezpieczeństwa i sprawiedliwo-

ści, polegających w szczególności

na informowaniu parlamentów na-

rodowych o treści i wynikach takiej

oceny (art. III-260 TK);

d) ocenę działań Eurojustu (III-273

TK) oraz polityczne monitorowanie

działalności Europolu (art. III-276);

e) uczestniczenie w uproszczonej

i zwykłej procedurze rewizji trak-

tatów (art. IV-443 i IV-444 TK);

f ) otrzymywanie informacji na temat

wniosków o przystąpienie do Unii

(art. 49 TUE);

g) uczestniczenie we współpracy

międzyparlamentarnej pomiędzy

parlamentami narodowymi a Par-

lamentem Europejskim, zgodnie

ze wspomnianym wyżej protoko-

łem nr 1 o roli parlamentów naro-

dowych w Unii Europejskiej.

Przepisy te zasadniczo potwierdzają

uzgodnienia przyjęte już podczas ob-

rad IGC 2004, ale także je zmieniają za

sprawą wzmocnienia parlamentów

narodowych. Ponadto inne, wymie-

nione niżej, przepisy Traktatu reformu-

jącego Unię Europejską wprowadzą

do TUE i Traktatu o funkcjonowaniu

Unii dalsze zmiany, zwiększające rolę

i znaczenie parlamentów narodowych

w Unii Europejskiej. Poniżej przedsta-

wione zostaną najważniejsze zmiany

wprowadzone w mechanizmie kontroli

przestrzegania zasady pomocniczości,

w przepisach dotyczących przestrzeni

wolności, bezpieczeństwa i sprawiedli-

wości, w przepisach określających tzw.

klauzulę elastyczności, w procedurze

przyjmowania nowych państw człon-

kowskich do Unii Europejskiej, a także

w procedurze rewizji traktatu.

3.1. Mechanizm kontroli
przestrzegania zasady
pomocniczości

Najistotniejsze zmiany winny być wpro-

wadzone w mechanizmie kontroli prze-

strzegania zasady pomocniczości, który

został uzgodniony już podczas IGC

2004. Wspomniane zmiany zasadniczo

wzmacniają pozycję parlamentów na-

rodowych w Unii Europejskiej. Pierwsza

z nich miałaby dotyczyć rozszerzenia

z sześciu do ośmiu tygodni terminu,

jakim dysponowałyby parlamenty na-

rodowe, aby dokonać analizy projek-

tów aktów prawnych i wydać opinię na

temat ich zgodności z zasadą pomocni-

czości. Wprowadzenie tego przepisu bę-

dzie wymagało zmiany w postanowie-

niach protokołu nr 1 o roli parlamentów

narodowych w Unii Europejskiej, a także

protokołu nr 2 w sprawie stosowania za-

sady pomocniczości i proporcjonalności,

uzgodnionych podczas obrad IGC 2004.

Należy jednak założyć, że równocześnie

utrzymane zostaną wspomniane wyżej

i wymienione w art. 4 protokołu nr 1

postanowienia wyjątkowe dotyczące tej

kwestii.

Druga zmiana polegałaby na wprowa-

dzeniu specjalnego postępowania do

ANUSZ

J. W

ĘC

procedury legislacyjnej, w czasie które-

go również Parlament Europejski i Rada

sprawdzałyby zgodność projektu aktu

prawnego z zasadą pomocniczości,

biorąc pod uwagę uzasadnione opinie

większości parlamentów narodowych

oraz uzasadnioną opinię Komisji Eu-

ropejskiej. Jeżeli przeciwko danemu

projektowi aktu prawnego zostałaby

oddana zwykła większość głosów przy-

znanych parlamentom narodowym,

Komisja Europejska byłaby zobowiąza-

na do ponownego przeanalizowania

takiego projektu, a następnie mogła-

by podjąć decyzję o jego utrzymaniu,

zmianie lub wycofaniu. Jeżeli Komisja

Europejska postanowiłaby utrzymać

projekt, musiałaby przedstawić uzasad-

nioną opinię określającą przyczyny, dla

których uważa, że projekt ten jest zgod-

ny z zasadą pomocniczości. Uzasadnio-

na opinia Komisji Europejskiej, a także

uzasadnione opinie parlamentów na-

rodowych, winny być następnie prze-

kazane Parlamentowi Europejskiemu

i Radzie, które musiałyby je uwzględnić

w czasie procedury legislacyjnej w ra-

mach specjalnego postępowania. I tak,

przed zakończeniem pierwszego czyta-

nia w ramach zwykłej procedury legis-

lacyjnej, Parlament Europejski i Rada

winny rozważyć zgodność projektu

aktu prawnego z zasadą pomocniczo-

ści, biorąc w szczególności pod uwagę

powody podane i podzielane przez

większość parlamentów narodowych,

jak również uzasadnioną opinię Komisji

Europejskiej. Jeżeli Rada większością

55% głosów swoich członków lub Parla-

ment Europejski większością oddanych

głosów stwierdziłyby, że ich zdaniem

projekt aktu prawnego jest niezgodny

z zasadą pomocniczości, wtedy projekt

ten nie mógłby być dalej rozpatrywany.

Wprowadzenie tych przepisów będzie

wymagało zmiany postanowień proto-

kołu nr 2 w sprawie stosowania zasady

pomocniczości i proporcjonalności.

Wspomniane wyżej specjalne postę-

powanie będzie niezwykle istotnym

mechanizmem blokującym podjęcie

decyzji w dziedzinach objętych kom-

petencjami dzielonymi oraz kompeten-

cjami wspierającymi, koordynującymi

i uzupełniającymi. Odrzucenie projektu

aktu prawnego będzie bowiem wy-

magało jedynie spełnienia kryterium

liczby państw, bez konieczności prze-

strzegania kryterium liczby ludności

w Radzie, lub zwykłej większości gło-

sów w Parlamencie Europejskim. Warto

zwrócić uwagę na fakt, że mechanizm

ten będzie o wiele bardziej efektyw-

ny, aniżeli mechanizm dodatkowych

konsultacji w Radzie (tzw. mechanizm

z Joaniny), służący jedynie odraczaniu

terminu podjęcia decyzji, a nie bloko-

waniu samych decyzji.

3.2. Zmiany w przepisach
dotyczących przestrzeni wolności,
bezpieczeństwa i sprawiedliwości

Traktat reformujący Unię Europejską

wprowadzi do Traktatu o funkcjono-

waniu Unii wszystkie wspomniane

wyżej, a uzgodnione już podczas ob-

rad IGC 2004, zmiany dotyczące roli

parlamentów narodowych w realizacji

polityk tworzących przestrzeń wolno-

ści, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.

Z drugiej strony na mocy tegoż traktatu

parlamenty narodowe uzyskają nowe

uprawnienia we współpracy sądowej

w sprawach cywilnych w części doty-

czącej prawa rodzinnego o skutkach

transgranicznych. Środki takie będą

ustanawiane przez Radę, stanowiącą

zgodnie ze specjalną procedurą ustawo-

dawczą. Rada stanowić będzie jedno-

myślnie, po przeprowadzeniu konsulta-

cji z Parlamentem Europejskim. Jednak

niektóre akty prawne w tej dziedzinie

będą mogły być przyjmowane w dro-

dze zwykłej procedury ustawodawczej.

W takim przypadku Komisja Europejska

będzie notyfi kowała parlamentom na-

rodowym wnioski kierowane do Rady,

na podstawie których Rada mogłaby

przyjąć decyzję w drodze takiej proce-

dury. Rada winna stanowić w tej spra-

wie jednomyślnie, po przeprowadzeniu

konsultacji z Parlamentem Europejskim.

Jeżeli przynajmniej jeden parlament na-

rodowy zgłosi swój sprzeciw w terminie

sześciu miesięcy od daty takiej notyfi ka-

cji, wówczas decyzja Rady nie zostanie

przyjęta. W przypadku braku sprzeciwu

Rada będzie mogła przyjąć daną decy-

zję (art. III-269 ust. 3 TK).

3.3. Zmiany w tzw. klauzuli
elastyczności

Traktat reformujący Unię Europejską

ustanowi także zmiany w Traktacie

o funkcjonowaniu Unii, w części doty-

czącej tzw. klauzuli elastyczności. Jej

treść, uzgodniona podczas IGC 2004,

zostanie zmieniona w ten sposób, że

do art. 308 TWE wprowadzony zosta-

nie przepis stwierdzający, iż klauzula ta

nie może służyć jako podstawa prawna

w osiąganiu celów Unii Europejskiej we

wspólnej polityce zagranicznej i bezpie-

czeństwa. Jednocześnie bezpośrednio

po art. 308 TWE wprowadzony zostanie

dodatkowy artykuł wyłączający z za-

kresu uproszczonej procedury rewizji

traktatu te przepisy prawne, które nie

zostały objęte tą procedurą w tekstach

uzgodnionych podczas IGC 2004.

3.4. Zmiany w procedurze
przyjmowania nowych
państw członkowskich do Unii
Europejskiej

Traktat reformujący Unię Europej-

ską wprowadzi do TUE (Tytuł VI, art.

49) uzgodnienia przyjęte podczas

obrad IGC 2004, dotyczące proce-

dury przyjmowania nowych państw

członkowskich do Unii Europejskiej

i zobowiązujące po raz pierwszy do

notyfi kowania parlamentom narodo-

wym wniosku akcesyjnego państwa

kandydującego. Art. 49 TUE zostanie

również zmieniony w ten sposób, że

odniesienie do zasad rządzących Unią

Europejską zostanie zastąpione od-

niesieniem do wartości wyznawanych

przez Unię. Wprowadzone zostanie

także zobowiązanie do wspierania

tychże wartości przez państwa człon-

DZIAŁ

ARLAMENTU

TWORZENIU

KRAJOWEJ

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

. W

SPÓŁPRACA

RZĄDU

ARLAMENTEM

TWORZENIU

KRAJOWEJ

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

kowskie. Ponadto Rada Europejska

będzie miała obowiązek uzgodnienia

kryteriów kwalifi kacji w sprawie przyj-

mowania nowych państw członkow-

skich do Unii Europejskiej.

3.5. Zmiany w procedurze rewizji
traktatu

Traktat reformujący Unię Europejską

wprowadzi zmiany do art. 48 TUE, po-

legające na tym, że będzie on zawierał

wszystkie trzy uzgodnione w czasie

obrad IGC 2004 procedury rewizji trak-

tatów (zwykłą i dwie uproszczone). Do

zwykłej procedury rewizji włączony

zostanie przepis stanowiący, że trakta-

ty mogą być zmieniane w celu rozsze-

rzenia lub ograniczenia kompetencji

przyznanych Unii Europejskiej.

4. PROBLEMY

Obecny stan prawny obowiązują-

cy w Unii Europejskiej powoduje, że

w poszczególnych państwach człon-

kowskich istnieją różniące się między

sobą mechanizmy określające udział

parlamentów narodowych w krajowym

procesie decyzyjnym. Biorąc pod uwa-

gę jedynie państwa członkowskie Unii

Europejskiej sprzed rozszerzenia, doko-

nanego w latach 2004 i 2007, czyli wy-

łączając nowe państwa członkowskie,

które podobnie jak Polska znajdują się

zasadniczo w okresie adaptacji i kształ-

towania swoich systemów koordynacji

polityki europejskiej, należy stwierdzić,

że pomiędzy tymi pierwszymi przebie-

ga bardzo wyraźna linia podziału.

W państwach nordyckich, a w pewnym

stopniu także w Republice Federalnej

Niemiec i Austrii, parlamenty narodowe

sprawują największą kontrolę nad po-

lityką europejską tamtejszych rządów.

Natomiast w Wielkiej Brytanii, Hiszpanii,

Grecji, Francji i Włoszech parlamenty

narodowe posiadają najmniejszy wpływ

na kontrolę polityki europejskiej swoich

rządów. W Polsce parlament posiada

pozycję pośrednią pomiędzy pozycją

parlamentów narodowych w państwach

nordyckich, RFN i Austrii a pozycją parla-

mentów narodowych w Wielkiej Bryta-

nii, Hiszpanii, Grecji, Francji i Włoszech.

Wszelako mechanizm prawno-instytu-

cjonalny istniejący obecnie w Polsce

charakteryzuje się wadami, wymagają-

cymi wprowadzenia istotnych zmian.

W oparciu o przeprowadzone ankiety,

ale także obserwację własną, najważ-

niejsze z nich dają się zidentyfi kować

następująco:

a) brak jest wystarczającej koordyna-

cji pomiędzy działalnością sejmo-

wej Komisji do Spraw Unii Euro-

pejskiej i senackiej Komisji Spraw

Unii Europejskiej, co – jak wynika

z przeprowadzonych ankiet – nie-

sie ze sobą ryzyko, że rząd może

otrzymywać od nich rozbieżne

lub nawet sprzeczne opinie;

b) wpływ sejmowej Komisji do

Spraw Unii Europejskiej i – w jesz-

cze większym stopniu –wpływ

senackiej Komisji Spraw Unii Eu-

ropejskiej na proces decyzyjny

w krajowej polityce europejskiej

jest ograniczony;

c) ograniczony wpływ sejmowej Ko-

misji do Spraw Unii Europejskiej

i senackiej Komisji Spraw Unii

Europejskiej na krajowy proces

decyzyjny w polityce europejskiej

skutkuje z kolei niezadowalającym

stopniem legitymizacji tego pro-

cesu; należałoby zatem wzmocnić

w szczególności funkcję opinio-

dawczo-legislacyjną obu komisji

parlamentarnych. Jest to koniecz-

ne już obecnie, ale stanie się wa-

runkiem niezbędnym efektywnego

funkcjonowania Sejmu i Senatu po

wejściu w życie Traktatu reformują-

cego Unię Europejską. Inaczej trud-

no będzie wyobrazić sobie, że obie

izby sprostają nowym zadaniom

i obowiązkom, jakie nałoży na nie

Traktat reformujący;

d) wątpliwości budzi także zbyt szero-

ki katalog kandydatur, jakie na sta-

nowiska w instytucjach i organach

wspólnotowych opiniuje sejmowa

Komisja do Spraw Unii Europejskiej;

e) współpraca polskich deputowa-

nych do Parlamentu Europejskie-

go z Sejmem i Senatem ma bardzo

ograniczony i raczej incydentalny,

a nie systemowy, charakter;

f) w ślad za tym wpływ polskich depu-

towanych do Parlamentu Europej-

skiego na koordynację krajowej po-

lityki europejskiej nie jest znaczny;

g) mało zadowalająca jest także ak-

tywność polskich posłów i senato-

rów oraz polskich deputowanych

do Parlamentu Europejskiego

w realizacji międzyparlamentarnej

współpracy w ramach Unii Euro-

pejskiej. Zacieśnienie takiej współ-

pracy – o czym jest mowa poniżej

– będzie jednym z głównych wy-

zwań dla Sejmu i Senatu, zwłasz-

cza po wejściu w życie Traktatu

reformującego Unię Europejską;

h) brak jest niezależnych ośrodków

analityczno-badawczych, które

mogłyby prezentować i przygoto-

wywać dla Sejmu i Senatu opinie

zupełnie niezależne od rządu.

5. REKOMENDACJE

5.1. Zmiany w mechanizmie
współdziałania rządu
z parlamentem

Zmiany w obecnym mechanizmie

współdziałania rządu z parlamentem

dotyczą okresu przed wejściem w ży-

cie i po wejściu w życie Traktatu refor-

mującego Unię Europejską.

5.1.1. Zmiany w mechanizmie

informowania parlamentów
narodowych

5.1.1.1. Przed wejściem w życie
Traktatu reformującego Unię
Europejską

Zmiany w mechanizmie informowania

Sejmu i Senatu przed wejściem w życie

ANUSZ

J. W

ĘC

nowego Traktatu reformującego Unię

Europejską powinny dotyczyć rozsze-

rzenia zakresu obligatoryjnego infor-

mowania Sejmu i Senatu przez Radę

Ministrów, rozszerzenia zakresu współ-

pracy z parlamentarnymi komisjami

pozostałych państw członkowskich

Unii Europejskiej oraz specjalistycznymi

komisjami Parlamentu Europejskiego,

a także nawiązania współpracy z nie-

zależnymi ośrodkami analitycznymi,

przygotowującymi opinie dla Sejmu

i Senatu zupełnie niezależne od rządu.

Taka modyfi kacja mechanizmu infor-

mowania Sejmu i Senatu wymagała-

by zmiany ustawy z 11 marca 2004 r.

o współpracy Rady Ministrów z Sejmem

i Senatem w sprawach związanych

z członkostwem Polski w Unii Europej-

skiej, a także zmiany regulaminów Sej-

mu i Senatu. Zmiany w mechanizmie

informowania Sejmu i Senatu dotyczą

w szczególności sześciu kwestii:

a) Rząd winien przekazywać Sejmowi

i Senatowi nie tylko same projekty

aktów prawnych Unii Europejskiej,

projekty swoich stanowisk wobec

tychże projektów aktów prawnych

wraz z uzasadnieniem, informacje

na temat procedury legislacyjnej

dotyczącej przyjmowanego aktu

prawnego Unii Europejskiej i try-

bu głosowania w Radzie Unii Eu-

ropejskiej, ale powinien również

informować Sejm i Senat o stano-

wisku rządów pozostałych państw

członkowskich, Komisji Europej-

skiej i Parlamentu Europejskiego

na temat przebiegu procesu decy-

zyjnego (w szczególności o treści

stanowisk negocjacyjnych).

b) Należałoby bardziej precyzyjnie

określić katalog dokumentów

unijnych, zwłaszcza tych, które

dotyczą wspólnej polityki zagra-

nicznej i bezpieczeństwa oraz

współpracy policyjnej i sądowej

w sprawach karnych, które rząd

winien przekazywać sejmowej Ko-

misji do Spraw Unii Europejskiej

oraz senackiej Komisji Spraw Unii

Europejskiej (I i III fi lar), a także

sejmowej Komisji Spraw Zagra-

nicznych i senackiej Komisji Spraw

Zagranicznych (II fi lar).

c) Przedstawiciele rządu i poszcze-

gólnych ministerstw, przesyłający

dane dokumenty, winni być zobo-

wiązani do konsultacji z sejmową

Komisją do Spraw Unii Europejskiej

(I i III fi lar), sejmową Komisją Spraw

Zagranicznych (II fi lar), senacką Ko-

misją Spraw Unii Europejskiej (I i III

fi lar) oraz senacką Komisją Spraw

Zagranicznych (II fi lar) zarówno

w sprawie własnego stanowiska

negocjacyjnego, jak też stanowisk

rządów pozostałych państw człon-

kowskich oraz Komisji Europejskiej

i Parlamentu Europejskiego.

d) Sejmowa Komisja do Spraw Unii

Europejskiej oraz senacka Komisja

Spraw Unii Europejskiej powinny

rozszerzyć współpracę w pozosta-

łymi komisjami parlamentarnymi,

odpowiednio Sejmu i Senatu, al-

bowiem miała ona dotąd charakter

raczej incydentalny. Współpraca

taka mogłaby służyć identyfi ko-

waniu problemów, określaniu spo-

sobów ich rozwiązywania, a także

poprawie efektywności działań za-

równo sejmowej Komisji do Spraw

Unii Europejskiej, jak i senackiej

Komisji Spraw Unii Europejskiej.

e) Sejmowa Komisja do Spraw Unii

Europejskiej oraz senacka Komisja

Spraw Unii Europejskiej winny roz-

szerzyć lub nawiązać współpracę

z parlamentarnymi komisjami po-

zostałych państw członkowskich

Unii Europejskiej oraz specjali-

stycznymi komisjami Parlamentu

Europejskiego. Współpraca taka

winna dotyczyć nie tylko wymiany

informacji, ale także identyfi kowa-

nia problemów oraz poszukiwania

sposobów ich rozwiązywania.

f) Prace sejmowej Komisji do Spraw

Unii Europejskiej, senackiej Komisji

Spraw Unii Europejskiej, sejmowej

Komisji Spraw Zagranicznych oraz

senackiej Komisji Spraw Zagranicz-

nych winni wspierać eksperci z nie-

zależnych ośrodków analitycznych,

przygotowujący dla nich opinie

zupełnie niezależne od rządu.

5.1.1.2. Po wejściu w życie
Traktatu reformującego Unię
Europejską

W oparciu o przedstawioną wyżej ana-

lizę mandatu przygotowanego pod

obrady IGC 2007 należy założyć, że

nowy Traktat reformujący Unię Euro-

pejską jeszcze bardziej wzmocni rolę

i znaczenie parlamentów narodowych

w unijnym procesie legislacyjnym, aniże-

li przewidywały to uzgodnienia przyjęte

podczas obrad IGC 2004. Należy zwrócić

uwagę na fakt, że mechanizm informo-

wania parlamentów narodowych zosta-

nie w istotny sposób rozbudowany.

Przede wszystkim znacząco zwiększy

się liczba podmiotów zobowiązanych

do przekazywania parlamentom na-

rodowym własnych dokumentów.

Ponadto dokumenty te będą przesy-

łane parlamentom narodowym bez-

pośrednio przez te podmioty, a nie

jak dotychczas za pośrednictwem rzą-

du. Przyczyni się to do uproszczenia

i usprawnienia samego mechanizmu

informowania parlamentów narodo-

wych, ale będzie również oznaczało

poważne zwiększenie zakresu zadań

i obowiązków właściwych organów

Sejmu i Senatu. W ślad za tym zapro-

ponowane wyżej zmiany w mecha-

nizmie informowania Sejmu i Senatu

(5.1.1.1.), określone w punktach a-f,

zachowują swoją aktualność.

5.1.2. Zmiany w wypełnianiu funkcji

opiniodawczo-legislacyjnej

5.1.2.1. Przed wejściem w życie
Traktatu reformującego Unię
Europejską

Zmiany w wypełnianiu funkcji opinio-

dawczo-legislacyjnej przez sejmową

Komisję do Spraw Unii Europejskiej

DZIAŁ

ARLAMENTU

TWORZENIU

KRAJOWEJ

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

. W

SPÓŁPRACA

RZĄDU

ARLAMENTEM

TWORZENIU

KRAJOWEJ

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

oraz senacką Komisję Spraw Unii Eu-

ropejskiej powinny również dotyczyć

sześciu kwestii. Będzie to wymagało

nowelizacji ustawy z 11 marca 2004

r. o współpracy Rady Ministrów z Sej-

mem i Senatem w sprawach związa-

nych z członkostwem Polski w Unii

Europejskiej, a także nowelizacji regu-

laminów Sejmu i Senatu. Proponowa-

ne zmiany obejmują w szczególności:

a) Ujednolicenie charakteru praw-

nego opinii formułowanych przez

sejmową Komisję do Spraw Unii

Europejskiej oraz senacką Komisję

Spraw Unii Europejskiej. Ujedno-

licenie to winno dotyczyć opinii

organów właściwych Sejmu i Se-

natu, wyrażanych w czasie wszyst-

kich trzech etapów współpracy

z rządem, czyli opinii na temat

projektu aktu prawnego Unii Eu-

ropejskiej we wstępnej fazie unij-

nego procesu legislacyjnego (art.

6 ust. 3-5 ustawy), na temat sta-

nowiska Rady Ministrów zajmo-

wanego w trakcie procedur stano-

wienia prawa w Unii Europejskiej

(art. 8 ust. 2 ustawy), a także na

temat informacji Rady Ministrów

o stanowisku, jakie ma ona zamiar

zająć podczas ostatecznego roz-

patrywania projektu aktu praw-

nego w Radzie Unii Europejskiej

(art. 9 ust. 1-3 ustawy). Zmiana ta

polegałaby na dostosowaniu cha-

rakteru prawnego opinii senackiej

Komisji Spraw Unii Europejskiej

do charakteru prawnego opinii

sejmowej Komisji do Spraw Unii

Europejskiej. W ślad za tym opinie

senackiej Komisji Spraw Unii Eu-

ropejskiej nie mogłyby podlegać,

jak dotychczas, swobodnej ocenie

Rady Ministrów, lecz musiałyby

„stanowić podstawę stanowiska

Rady Ministrów”, podobnie jak

opinie sejmowej Komisji do Spraw

Unii Europejskiej. Oznaczałoby to,

że jeżeli opinia senackiej Komisji

Spraw Unii Europejskiej byłaby

niezgodna ze stanowiskiem rzą-

du, a rząd nie uwzględniłby opi-

nii tegoż organu, przedstawiciel

rządu – podobnie jak ma to miej-

sce w przypadku sejmowej Ko-

misji do Spraw Unii Europejskiej

– musiałby niezwłocznie wyjaśnić

senackiej Komisji Spraw Unii Eu-

ropejskiej przyczyny zaistniałej

rozbieżności. W tej chwili rząd nie

ma takiego obowiązku.

b) Rozszerzenie uprawnień opinio-

dawczo-legislacyjnych sejmowej

Komisji do Spraw Unii Europej-

skiej i senackiej Komisji Spraw

Unii Europejskiej. Należałoby

znieść dotychczasowe ogranicze-

nia dotyczące uprawnień sejmo-

wej Komisji do Spraw Unii Euro-

pejskiej i senackiej Komisji Spraw

Unii Europejskiej do opiniowania

stanowiska Rady Ministrów, jakie

ma ona zamiar zająć podczas roz-

patrywania projektu w Radzie Unii

Europejskiej (art. 9 ust. 3 ustawy).

Oznaczałoby to, że bezwzględne

zobowiązanie do zasięgania opinii

obu komisji parlamentarnych po-

winno dotyczyć także projektów

aktów prawnych przyjmowanych

przez Radę Unii Europejskiej więk-

szością kwalifi kowaną, a nie, jak

dotychczas, wyłącznie projektów

przyjmowanych jednomyślnie

i skutkujących znacznymi obcią-

żeniami dla budżetu państwa.

Zmiana ta jest tym bardziej uza-

sadniona, że zakres stosowania

procedury podejmowania decyzji

większością kwalifi kowaną w Ra-

dzie Unii Europejskiej ulegać bę-

dzie w następnych latach dalsze-

mu rozszerzaniu.

c) Usprawnienie współpracy między

sejmową Komisją do Spraw Unii

Europejskiej i senacką Komisją

Spraw Unii Europejskiej. Uspraw-

nienie takie byłoby możliwe przez

stworzenie specjalnego mechani-

zmu konsultacji między obu tymi

organami właściwymi Sejmu i Se-

natu. Taki mechanizm konsultacji

mogłyby tworzyć prezydia obu

wspomnianych komisji. Pozwo-

liłoby to na bardziej efektywne

wykonywanie przez te komisje

ich funkcji opiniodawczo-legis-

lacyjnej. Z drugiej strony jednak

zmiany te ułatwiłyby i usprawniły

współpracę obu komisji parla-

mentarnych z Radą Ministrów.

d) W wersji radykalnej można byłoby

rozważyć ustanowienie „wielkiej

komisji” ds. Unii Europejskiej po-

wstałej z połączenia sejmowej Ko-

misji do Spraw Unii Europejskiej

Sejmu i senackiej Komisji Spraw

Unii Europejskiej. Jednak taka

zmiana wymagałaby rewizji Kon-

stytucji RP. Rozwiązanie takie mia-

łoby tę zaletę, że eliminowałoby

konieczność współdziałania rządu

równolegle z dwoma wspomnia-

nymi komisjami parlamentarnymi.

e) Usprawnienie współpracy sejmo-

wej Komisji do Spraw Unii Euro-

pejskiej i senackiej Komisji Spraw

Unii Europejskiej z innymi komi-

sjami parlamentarnymi, odpo-

wiednio Sejmu i Senatu. Zmiana

ta winna dotyczyć współdziałania

sejmowej Komisji do Spraw Unii

Europejskiej i senackiej Komisji

Spraw Unii Europejskiej ze wszyst-

kimi komisjami parlamentarnymi,

zajmującymi się sprawami Unii

Europejskiej, ale w szczególności

z sejmową Komisją Spraw Zagra-

nicznych i senacką Komisją Spraw

Zagranicznych. Sejmowa Komisja

do Spraw Unii Europejskiej oraz

senacka Komisja Spraw Unii Euro-

pejskiej powinny w większym niż

dotychczas stopniu korzystać ze

swoich uprawnień do zwracania

się do innych komisji parlamen-

tarnych, odpowiednio Sejmu i Se-

natu, o wyrażenie opinii o każdej

sprawie będącej przedmiotem ich

posiedzeń.

f ) Sejmowa Komisja do Spraw Unii

Europejskiej i senacka Komisja

Spraw Unii Europejskiej winny

uzyskać statutowe uprawnienia

do opracowywania i przedkłada-

ANUSZ

J. W

ĘC

nia na forum, odpowiednio Sejmu

i Senatu, sprawozdań ze swojej

działalności.

5.1.2.2. Po wejściu w życie
Traktatu reformującego Unię
Europejską

Przyjmując za punkt wyjścia wspo-

mniane wyżej założenie, że Traktat

reformujący Unię Europejską w istotny

sposób wzmocni rolę i znaczenie par-

lamentów narodowych w Unii Euro-

pejskiej, należy wnioskować, iż funkcja

opiniodawczo-legislacyjna parlamen-

tów (kontrola ex ante) zostanie w istot-

ny sposób rozszerzona. W związku

z tym należałoby utrzymać zapropo-

nowane wyżej zmiany w wypełnianiu

funkcji opiniodawczo-legislacyjnej

Sejmu i Senatu (5.1.2.1.), określone

w punktach a-c i e-f. Ponadto należa-

łoby wprowadzić trzy dalsze zmiany

w tym zakresie. Pozwoliłyby one zna-

cząco wzmocnić legitymizację krajo-

wego procesu decyzyjnego w polityce

europejskiej. Zmiany takie wymaga-

łyby nowelizacji ustawy z 11 marca

2004 r. o współpracy Rady Ministrów

z Sejmem i Senatem w sprawach zwią-

zanych z członkostwem Polski w Unii

Europejskiej, a także nowelizacji regu-

laminów Sejmu i Senatu. Proponowa-

ne zmiany obejmują w szczególności:

a) W ramach planowanego w man-

dacie na IGC 2007 ustanowienia

mechanizmu kontroli przestrze-

gania zasady pomocniczości Sejm

i Senat wzmocnią kontrolę ex ante

nad procesem legislacyjnym za-

chodzącym w Unii Europejskiej.

W ciągu ośmiu tygodni od daty

przekazania projektu aktu praw-

nego Sejmowi i Senatowi przez

Komisję Europejską, ale zanim

rozpocznie się właściwa procedu-

ra legislacyjna w Unii Europejskiej,

obie izby będą miały możliwość

wydawania uzasadnionej opinii

dotyczącej zgodności danego

projektu z zasadą pomocniczości.

Opinię taką winny przygotować

sejmowa Komisja do Spraw Unii

Europejskiej oraz senacka Komisja

Spraw Unii Europejskiej. Byłaby

ona następnie akceptowana przez

Sejm i Senat większością głosów

albo w wariancie alternatywnym –

większością głosów obu organów

właściwych Sejmu i Senatu. Należy

zauważyć, że przedstawiony wa-

riant alternatywny byłby o wiele

bardziej efektywny, ponieważ zna-

cząco skracałby procedurę kontro-

li przestrzegania zasady pomocni-

czości. Ponadto wzmacniałby on

rangę obu organów właściwych

Sejmu i Senatu. Uzasadniona opi-

nia, dotycząca zgodności danego

projektu z zasadą pomocniczości,

winna być następnie kierowana

do przewodniczących trzech in-

stytucji Unii Europejskiej: Komisji

Europejskiej, Parlamentu Europej-

skiego i Rady. Powinna ona doty-

czyć wyłącznie kwestii zgodności

projektu z zasadą pomocniczości

i mieć charakter ogólny lub doty-

czyć tylko jednego określonego

przepisu rozważanego projektu.

b) Jeżeli przeciwko danemu projek-

towi aktu prawnego zostałaby

oddana zwykła większość gło-

sów przyznanych parlamentom

narodowym, Komisja Europejska

byłaby zobowiązana do ponow-

nego przeanalizowania takiego

projektu, a następnie mogłaby

podjąć decyzję o jego utrzyma-

niu, zmianie lub wycofaniu. Jeżeli

Komisja Europejska postanowiła-

by utrzymać projekt, musiałaby

przedstawić uzasadnioną opinię

określającą przyczyny, dla któ-

rych uważałaby, że projekt ten jest

zgodny z zasadą pomocniczości.

Uzasadniona opinia Komisji Eu-

ropejskiej, a także uzasadnione

opinie parlamentów narodowych,

winny być następnie przekaza-

ne Parlamentowi Europejskie-

mu i Radzie, które musiałyby je

uwzględnić w czasie procedury

legislacyjnej w ramach specjal-

nego postępowania. I tak, przed

zakończeniem pierwszego czyta-

nia w ramach zwykłej procedury

legislacyjnej, Parlament Europej-

ski i Rada winny rozważyć zgod-

ność projektu aktu prawnego

w zasadą pomocniczości, biorąc

w szczególności pod uwagę po-

wody podane i podzielane przez

większość parlamentów narodo-

wych, jak również uzasadnioną

opinię Komisji Europejskiej. Jeżeli

Rada, większością 55% głosów

swoich członków, lub Parlament

Europejski, większością oddanych

głosów, stwierdziłyby, że ich zda-

niem projekt aktu prawnego jest

niezgodny z zasadą pomocniczo-

ści, wtedy projekt ten nie móg-

łby być dalej rozpatrywany. Jak

wspomniano wyżej, to nowe po-

stępowanie może stać się w przy-

szłości niezwykle istotnym me-

chanizmem blokującym podjęcie

decyzji w dziedzinach objętych

kompetencjami dzielonymi oraz

kompetencjami wspierającymi,

koordynującymi i uzupełniający-

mi. Mechanizm ten będzie bo-

wiem o wiele bardziej efektywny,

aniżeli tzw. mechanizm z Joaniny,

służący jedynie odraczaniu termi-

nu podjęcia decyzji, a nie bloko-

waniu samych decyzji. Niezwykle

istotne znaczenie dla efektywne-

go funkcjonowania tego nowego

mechanizmu będzie miała jednak

ścisła współpraca polskiego par-

lamentu z parlamentami pozosta-

łych państw członkowskich Unii

Europejskiej.

c) Planowany w mandacie na IGC

2007 mechanizm kontroli prze-

strzegania zasady pomocniczości

nie tylko wzmocni, ale także roz-

szerzy kontrolę ex ante Sejmu i Se-

natu nad procesem legislacyjnym

zachodzącym w Unii Europejskiej.

Sejm i Senat nie tylko uzyskają

wszystkie kompetencje uzgodnio-

ne już w czasie IGC 2004, ale tak-

DZIAŁ

ARLAMENTU

TWORZENIU

KRAJOWEJ

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

. W

SPÓŁPRACA

RZĄDU

ARLAMENTEM

TWORZENIU

KRAJOWEJ

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

że otrzymają nowe uprawnienia.

I tak, zgodnie z ustaleniami IGC

2004, zostaną one zobowiązane

do badania zgodności z zasadą

pomocniczości wniosków i inicja-

tyw ustawodawczych w dziedzinie

współpracy sądowej w sprawach

karnych i współpracy policyjnej

(art. III– 259 TK), a także kontroli

podejmowanych przez Radę środ-

ków, które nie mają jednoznacz-

nej podstawy traktatowej, ale są

niezbędne dla osiągnięcia jed-

nego z celów Unii (art. 308 TWE).

Będą one miały prawo do wyra-

żania zgody na decyzję Rady Eu-

ropejskiej o zmianie szczególnej

procedury legislacyjnej na zwykłą

procedurę legislacyjną lub zmia-

nie głosowania jednomyślnego

na głosowanie większością kwali-

fi kowaną w ramach uproszczonej

rewizji traktatów (art. IV-444 ust. 3

TK). Sejm i Senat zostaną również

zobowiązane do oceny działalno-

ści Eurojustu (art. III-273 TK) i po-

litycznej kontroli działań Europolu

(art. III-276 TK), przy czym warunki

ich uczestnictwa w obu procedu-

rach zostaną określone najpraw-

dopodobniej w aktach prawa

pochodnego dopiero po wejściu

w życie Traktatu reformującego

Unię Europejską. Natomiast no-

wym uprawnieniem, jakie Sejm

i Senat uzyskają zgodnie z posta-

nowieniami mandatu na IGC 2007,

będzie obowiązek wyrażania zgo-

dy na przyjmowanie niektórych

aktów prawnych we współpracy

sądowej w sprawach cywilnych,

dotyczących prawa rodzinnego,

o skutkach transgranicznych. O ile

opinie na temat przestrzegania za-

sady pomocniczości w dziedzinie

współpracy sądowej w sprawach

karnych i współpracy policyjnej,

a także kontroli stosowania tzw.

klauzuli elastyczności winny być

przygotowywane i akceptowane

zgodnie z dwoma alternatywny-

mi propozycjami przedstawio-

nymi w niniejszym podrozdziale

(punkt a), o tyle wyrażanie zgo-

dy na decyzję Rady Europejskiej

– o zmianie szczególnej proce-

dury legislacyjnej na zwykłą pro-

cedurę legislacyjną lub zmianie

głosowania jednomyślnego na

głosowanie większością kwalifi -

kowaną w ramach uproszczonej

rewizji traktatów, a także zgody na

przyjmowanie niektórych aktów

prawnych we współpracy sądowej

w sprawach cywilnych, dotyczą-

cych prawa rodzinnego o skut-

kach transgranicznych – powinny

wyrażać Sejm i Senat po uprzed-

nim zapoznaniu się z opiniami

swoich organów właściwych.

d) Niezależnie od nowych uprawnień

wynikających z ustanowienia me-

chanizmu kontroli przestrzegania

zasady pomocniczości, Sejm i Se-

nat winny nadal pełnić wszystkie

swoje dotychczasowe funkcje opi-

niodawczo-legislacyjne. Jednak

z uwagi na ogólne wzmocnienie

pozycji parlamentów narodowych

w Unii Europejskiej obie izby pol-

skiego parlamentu powinny mieć

znacznie mocniejszą niż dotąd

pozycję w tej dziedzinie. W ślad

za tym można zaproponować

dwa modele takiego wzmoc-

nienia funkcji opiniodawczo-

legislacyjnych Sejmu i Senatu.

Pierwszy model zakładałby, że

przynajmniej część opinii orga-

nów właściwych Sejmu i Senatu

byłaby bezwzględnie wiążąca dla

rządu. W ten sposób w odróżnie-

niu od dotychczasowych upraw-

nień obie izby miałyby możliwość

sprawdzania rządu, czy i w jakim

zakresie uwzględnia on ich opi-

nie podczas negocjacji unijnych

i w czasie samego procesu podej-

mowania decyzji w Radzie. Opinie

bezwzględnie wiążące dla rządu

mogłyby dotyczyć najistotniej-

szych kwestii, w tym m.in. takich

spraw, w których Rada stanowi

jednomyślnie lub które skutkują

znacznymi obciążeniami dla bu-

dżetu państwa, spraw dotyczą-

cych podziału kompetencji mię-

dzy Unią Europejską a państwami

członkowskimi, przyjmowania

aktów prawnych wymagających

zmiany konstytucji lub budzących

wątpliwości co do ich zgodności

z konstytucją RP. W takiej sytuacji

rząd mógłby odstąpić od opinii or-

ganów właściwych Sejmu i Senatu

tylko wówczas, gdyby uzyskał na

to ich wyraźną zgodę. Niezależ-

nie od tego należałoby stworzyć

dwa specjalne mechanizmy kon-

sultacyjne. Pierwszy mechanizm

konsultacyjny obejmowałby rząd

oraz sejmową Komisję do Spraw

Unii Europejskiej i senacką Komi-

sję Spraw Unii Europejskiej, zaś

drugi mechanizm konsultacyjny

tworzyłyby oba organy właściwe

Sejmu i Senatu. W ramach pierw-

szego mechanizmu konsultacyj-

nego rząd mógłby odstępować od

opinii organów właściwych Sejmu

i Senatu ze względu na „szczegól-

ne wymogi polityki europejskiej”.

Gwarantowałoby to rządowi swo-

bodę działania w polityce euro-

pejskiej i pozwalało efektywnie

reagować na najważniejsze zda-

rzenia w procesie integracji eu-

ropejskiej. Jednak w takich przy-

padkach przedstawiciele rządu

musieliby uzasadniać post factum

przyczyny odstąpienia od stano-

wiska parlamentu. W ramach dru-

giego mechanizmu konsultacyj-

nego sejmowa Komisja do Spraw

Unii Europejskiej i senacka Komi-

sja Spraw Unii Europejskiej uzgad-

niałyby pomiędzy sobą treść

bezwzględnie wiążących opinii

w celu uniknięcia okoliczności, że

opinie te będą wzajemnie ze sobą

sprzeczne i postawią rząd w nie-

zwykle trudnej sytuacji.

e) Należałoby również rozważyć

wprowadzenie drugiego mode-

lu, nieco zbliżonego do modelu

funkcjonującego w Danii, choć

ANUSZ

J. W

ĘC

z uwagi na obowiązującą dotąd

w Polsce praktykę propozycja ta

może brzmieć kontrowersyjnie.

Według tego modelu wszyst-

kie opinie organów właściwych

Sejmu i Senatu byłyby wiążące

dla rządu. W takiej sytuacji rząd

winien zwracać się do sejmowej

Komisji do Spraw Unii Europej-

skiej i senackiej Komisji Spraw

Unii Europejskiej o zatwierdzenie

mandatu negocjacyjnego w przy-

padku przyjmowania projektów

aktów prawnych, które miałyby

być przedmiotem obrad Rady. Or-

gany te zatwierdzałyby większoś-

cią głosów mandat negocjacyjny

rządu. Jeżeli mandat negocjacyjny

nie zostałby zatwierdzony przez

organy właściwe Sejmu i Senatu,

rząd mógłby go zmienić i złożyć

pisemne wyjaśnienia. Termin

składania takich wyjaśnień, jak

również czas potrzebny na dalsze

konsultacje między rządem a or-

ganami właściwymi Sejmu i Sena-

tu, powinny być ściśle określone.

Odstąpienie od opinii organów

właściwych Sejmu i Senatu wy-

magałoby jednak wyraźnej zgody

każdego z nich.

5.1.3. Zmiany w procedurze

wyłaniania kandydatów na
stanowiska w instytucjach
i organach wspólnotowych

Ustawa z 11 marca 2004 r. o współ-

pracy Rady Ministrów z Sejmem

i Senatem w sprawach związanych

z członkostwem Polski w Unii Europej-

skiej formułuje bardzo szeroki katalog

kandydatur, jakie winna opiniować

sejmowa Komisja do Spraw Unii Eu-

ropejskiej, będąca przecież organem

politycznym. Budzi to uzasadnione

wątpliwości w doktrynie. Szczególnie

kontrowersyjne jest opiniowanie kan-

dydatów na sędziów Trybunału Spra-

wiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji,

a także rzeczników generalnych Try-

bunału Sprawiedliwości, gdyż może

to prowadzić do upolitycznienia pro-

cedury ich wyłaniania. Dyskusyjne jest

również opiniowanie przez sejmową

Komisję do Spraw Unii Europejskiej

kandydatów na członków Komitetu

Ekonomiczno-Społecznego oraz kan-

dydatów na członków i zastępców

członków Komitetu Regionów. Takie

rozwiązanie ogranicza bowiem upraw-

nienia organów samorządu gospodar-

czego i samorządu pracowników (Ko-

mitet Ekonomiczno-Społeczny) czy też

samorządu regionalnego i lokalnego

(Komitet Regionów). Opinia powyższa

wydaje się tym bardziej uzasadnio-

na, że rząd jest tylko pośrednikiem

w procedurze wyłaniania kandydatów

na członków Komitetu Ekonomiczno-

Społecznego oraz członków i zastęp-

ców członków Komitetu Regionów,

ponieważ kandydatów do tych or-

ganów wspólnotowych wybierają

i przedstawiają środowiska, z których

oni się wywodzą.

W końcu przepisy ustawy z 11 marca

2004 r. mało precyzyjnie określają tak-

że funkcję opiniowania przez Komisję

do Spraw Unii Europejskiej kandy-

datur na stanowisko przedstawiciela

Polski w Komitecie Stałych Przedsta-

wicieli. W praktyce kandydaturę na

stanowisko szefa Przedstawicielstwa

RP przy Unii Europejskiej (COREPER

II) opiniują wspólnie Komisja Spraw

Zagranicznych Sejmu oraz Komisja do

Spraw Unii Europejskiej Sejmu, choć

ustawa precyzyjnie tego nie formułu-

je. Ponadto między przepisami usta-

wy z 11 marca 2004 r. a przepisami

regulaminu Sejmu zachodzi rozbież-

ność, dotycząca procedury wyłaniania

kandydatów na stanowiska w insty-

tucjach i organach wspólnotowych.

Regulamin Sejmu nie wspomina

o opiniowaniu przez sejmową Komisję

do Spraw Unii Europejskiej kandyda-

tur na stanowisko rzecznika Trybuna-

łu Sprawiedliwości, o czym stanowi

ustawa z 11 marca 2004 r. Regulamin

Sejmu wymienia natomiast wśród opi-

niowanych kandydatur dyrektorów

i zastępców dyrektorów generalnych

w Komisji Europejskiej, o czym z ko-

lei prezentowana ustawa w ogóle nie

wspomina.

W związku z tym w ustawie z 11 marca

2004 r. o współpracy Rady Ministrów

z Sejmem i Senatem w sprawach zwią-

zanych z członkostwem Polski w Unii

Europejskiej, a być może także w re-

gulaminie Sejmu, należałoby wprowa-

dzić zmiany, zmierzające w następują-

cych kierunkach:

a) Opiniowanie polskich kandydatów

na sędziów Trybunału Sprawied-

liwości i Sądu Pierwszej Instancji,

a także rzeczników generalnych

Trybunału Sprawiedliwości móg-

łby przejąć nowo ustanowiony

Komitet, złożony z sędziów Sądu

Najwyższego, prawników o uzna-

nej kompetencji, a w przyszłości

także byłych polskich sędziów

Trybunału Sprawiedliwości i Sądu

Pierwszej Instancji.

b) Opiniowanie polskich kandyda-

tów na członków Komitetu Eko-

nomiczno-Społecznego powinien

przejąć specjalny komitet złożony

z przedstawicieli samorządu go-

spodarczego i samorządu pracow-

ników.

c) Opiniowanie polskich kandyda-

tów na członków i zastępców

członków Komitetu Regionów

winny przejąć samorządy regio-

nalne i lokalne.

d) Należałoby doprecyzować przepis

ustawy z 11 marca 2004 r. w taki

sposób, aby wyraźnie określał on

procedurę opiniowania kandyda-

tów na stanowisko szefa COREPER

II i COREPER I.

e) Warto byłoby również rozważyć

dostosowanie regulaminu Sejmu

do przepisów ustawy z 11 marca

2004 r. w części dotyczącej wspo-

mnianego wyżej opiniowania

kandydatur na stanowisko rzecz-

nika generalnego Trybunału Spra-

wiedliwości. Ponadto należałoby

DZIAŁ

ARLAMENTU

TWORZENIU

KRAJOWEJ

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

. W

SPÓŁPRACA

RZĄDU

ARLAMENTEM

TWORZENIU

KRAJOWEJ

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

się zastanowić nad ewentualnym

wprowadzeniem do prezentowa-

nej ustawy przepisu stanowiące-

go, że sejmowa Komisja do Spraw

Unii Europejskiej opiniuje także

kandydatury na stanowiska dyrek-

torów i zastępców dyrektorów ge-

neralnych w Komisji Europejskiej.

5.1.4. Zmiany we współpracy polskich

deputowanych do Parlamentu
Europejskiego z Sejmem
i Senatem

W celu nadania instytucjonalnego

charakteru współpracy polskich depu-

towanych do Parlamentu Europejskie-

go z Sejmem i Senatem, która miała

dotąd bardzo ograniczony charakter,

a także wzmocnienia wpływu pol-

skich deputowanych do Parlamentu

Europejskiego na koordynację krajo-

wej polityki europejskiej, należałoby

wprowadzić następujące zmiany, wy-

magające rewizji regulaminu Sejmu

i Senatu:

a) W skład sejmowej Komisji do

Spraw Unii Europejskiej i senackiej

Komisji Spraw Unii Europejskiej

winni być powoływani polscy de-

putowani do Parlamentu Europej-

skiego w liczbie ściśle określonej

w regulaminach obu izb. Powinien

ich powoływać odpowiednio mar-

szałek Sejmu i marszałek Senatu

na wniosek poszczególnych frakcji

parlamentarnych i proporcjonal-

nie do reprezentacji tychże frakcji

w Parlamencie Europejskim.

b) Deputowani do Parlamentu Euro-

pejskiego zasiadający w sejmowej

Komisji do Spraw Unii Europej-

skiej i senackiej Komisji Spraw Unii

Europejskiej winni mieć prawo do

zabierania głosu, ale nie powinni

mieć prawa do głosowania.

Współpraca polskich deputowanych

do Parlamentu Europejskiego z człon-

kami sejmowej Komisji do Spraw Unii

Europejskiej oraz senackiej Komisji

Spraw Unii Europejskiej winna także

sprzyjać intensyfi kacji współpracy mię-

dzyparlamentarnej w ramach COSAC.

W wersji radykalnej taka współpraca

w ramach organów właściwych Sejmu

i Senatu mogłaby służyć do opracowa-

nia i zgłaszania wspólnych inicjatyw

na posiedzeniach COSAC, dotyczących

organizowania konferencji między-

parlamentarnych na wybrane tematy,

pogłębienia współpracy między parla-

mentami narodowymi a Parlamentem

Europejskim, w tym także między ich

wyspecjalizowanymi komisjami.

NASTAZJA

AJDA

, F

ILIP

KAWIŃSKI

Rekomendacje

Niezbędne jest włączenie regionów

(województw) w krajowy proces de-

cyzyjny w sprawach integracyjnych,

przynajmniej w tych obszarach, w któ-

rych mają one zagwarantowane kom-

petencje według krajowego podziału

zadań. Celowe jest także ich ustrojowe

umocnienie, bowiem proces integracji

europejskiej prowadzi do umocnienia

podmiotowości regionów i emancy-

pacji ich interesów. Regiony powinny

mieć wyraźnie zapisaną w Ustawie

z dnia 6 maja 2005 r. o Komisji Wspól-

nej Rządu i Samorządu Terytorialnego

oraz o przedstawicielach Rzeczpo-

spolitej w Komitecie Regionów Unii

Europejskiej możliwość włączania się

w krajowy proces decyzyjny dotyczą-

cy spraw UE.

Członek Komitetu Regionów i jego

zastępca, powinni być politykami

tego samego samorządu. Zastęp-

ca powinien być podporządkowany

członkowi (np. będąc wiceprzewod-

niczącym sejmiku, członkiem zarządu

Wpływ władz terytorialnych
i podmiotów społecznych na
kształtowanie polityki europejskiej

województwa czy wicestarostą). Taka

sytuacja nie jest możliwa tylko w przy-

padku zastępców prezydentów miast,

burmistrzów i wójtów, oni bowiem nie

spełniają warunku stawianego przez

TWE (posiadanie mandatu wybor-

czego lub odpowiedzialność przed

pochodzącym z wyboru zgromadze-

niem). W takiej sytuacji zastępca móg-

łby być członkiem ugrupowania, które

w radzie danego miasta/gminy popie-

ra prezydenta/burmistrza/wójta.

Rada Ministrów, jako podmiot zatwier-

dzający te kandydatury na członków

i zastępców w Komitecie Regionów,

mogłaby nieformalnie zasugerować

zgłaszającym je ogólnopolskim orga-

nizacjom zrzeszającym samorządy, że

znajomość języków UE (przynajmniej

angielskiego) powinna być ważnym

kryterium doboru kandydatów (przy-

najmniej na zastępców).

W Stałym Przedstawicielstwie powin-

na być osoba odpowiedzialna za kon-

takty z członkami polskiej delegacji do

Komitetu Regionów i ułatwiająca im,

w zakresie jaki jest możliwy, dostęp

do ekspertów czy stanowiska zajętego

przez polski rząd w danej kwestii.

Postuluje się ustanowienie w ramach

Sekretariatu Europejskiego (SE)

jednostki odpowiedzialnej za kon-

sultacje z podmiotami społecznymi

oraz organizacjami pozarządowymi

(roboczo JOK). Stanowisko rządu

w kwestiach polityki europejskiej

powinno być podawane do wiado-

mości publicznej w sposób analo-

giczny do programów prac legisla-

cyjnych, udostępnianych zgodnie

z Ustawą o prowadzeniu działalności

lobbingowej (w Biuletynie Informacji

Publicznej). Byłoby to równoznaczne

z poddaniem danego dokumentu

konsultacji społecznej. Każdorazowo

niezbędne jest wskazanie terminu

zamknięcia konsultacji w danej spra-

wie. Należy rozważyć, w miarę moż-

liwości, wydłużenie czasu trwania

konsultacji powyżej stosowanego

średnio terminu 14 dni.

Anastazja

Gajda

Filip

Skawiński

PŁYW

WŁADZ

TERYTORIALNYCH

PODMIOTÓW

SPOŁECZNYCH

KSZTAŁTOWANIE

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

Anastazja

Gajda

Anastazja Gajda

– Dr nauk praw-

nych, adiunkt w Katedrze Prawa
Europejskiego Szkoły Głównej
Handlowej w Warszawie oraz wy-
kładowca w WSPiZ im. L. Koźmiń-
skiego w Warszawie, radca praw-
ny. Zainteresowania naukowe:
prawo ustrojowe Unii Europejskiej
ze szczególnym uwzględnieniem
udziału regionów w procesach
integracji europejskiej, ochrona
praw człowieka, współpraca po-
licyjna i sądowa w sprawach kar-
nych. Autorka licznych publikacji
z tego zakresu, w tym monografi i
Regiony w prawie wspólnotowym.
Prawne problemy udziału regionów
polskich w procesach integracyj-
nych, Warszawa 2005.

1. WPŁYW CZŁONKOSTWA

W UNII EUROPEJSKIEJ
NA SYTUACJĘ PRAWNĄ
REGIONÓW

Wpływ członkostwa danego państwa

w Unii Europejskiej (dalej – UE) na

organizację jego władz regionalnych

czy lokalnych jest ograniczony. UE

nie ma bowiem formalnych upraw-

nień w kwestii administracji publicz-

nej państw członkowskich, a więc

brak wspólnotowych uregulowań

gwarantuje poszanowanie narodo-

wej suwerenności w tej dziedzinie.

Jednocześnie stosowanie zasady

pomocniczości

pozostawia pole dla

znacznej różnorodności w struktu-

rze zdecentralizowanej administracji.

Relacje między prawem wspólnoto-

wym a systemem instytucjonalnym

państw członkowskich opierają się na

obowiązku przestrzegania przez te

ostatnie zasad pierwszeństwa i bezpo-

średniego stosowania prawa wspólno-

towego, a ze strony UE – poszanowa-

nia zasady autonomii instytucjonalnej

jej członków.

Każde z państw członkowskich UE ma

własne rozwiązania administracyjno-

polityczne dotyczące regionu. W po-

szczególnych państwach stanowią one

zazwyczaj emanację samorządu te-

rytorialnego i posiadają bardzo różny

Art. 5 TWE ustanawiający zasadę pomoc-

niczości stanowi:

„Wspólnota działa w granicach kompeten-

cji powierzonych jej niniejszym Traktatem

oraz celów w nim wyznaczonych.

W dziedzinach, które nie należą do jej

kompetencji wyłącznej, Wspólnota po-

dejmuje działania, zgodnie z zasadą

pomocniczości, tylko wówczas i tylko

w takim zakresie, w jakim cele propono-

wanych działań nie mogą być osiągnięte

w sposób wystarczający przez Państwa

Członkowskie, natomiast z uwagi na roz-

miary lub skutki proponowanych działań

możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na

poziomie Wspólnoty.

Działanie Wspólnoty nie wykracza poza

to, co jest konieczne do osiągnięcia ce-

lów niniejszego Traktatu.”

status ustrojowy. Na ich kształt, poza

wewnętrznymi porządkami prawnymi

poszczególnych państw, ma również

wpływ prawo wspólnotowe. Regiony,

jako jednostki podziału administracyj-

nego państw, są przedmiotem zain-

teresowania prawa wspólnotowego

w takim zakresie, w jakim ich sytuacja

jest określana jego normami. Status

i kompetencje regionów w sprawach

integracyjnych w państwach członkow-

skich UE kształtowały się w zależności

od potrzeb, warunków i historii danego

państwa. Kompetencje przyznawane

regionom były nierzadko wynikiem

kompromisu politycznego pomiędzy

władzą centralną i regionalną.

Pojawiająca się wraz z rozwojem proce-

sów integracji europejskiej koncepcja

Europy Regionów oznacza możliwość

włączenia „trzeciego szczebla” regio-

nów do europejskiego procesu inte-

gracji. Spowodowała ona utworzenie

trójstronnych relacji pomiędzy regio-

nami, państwami narodowymi i UE.

Włączenie regionów do procesu inte-

gracji europejskiej stanowi przybliżenie

instytucji wspólnotowych do obywate-

la oraz stwarza potencjalne możliwości

do udziału mieszkańców Europy w pro-

cesie decyzyjnym. Ponadto proces ten

umożliwia wyrażanie potrzeb regional-

nych i stwarza ramy dla ich pełniejszej

realizacji. Wynika z tego, że proces inte-

gracji nie pozostaje w sprzeczności czy

konkurencji z rozbudową współpracy

regionalnej – oba te obszary zaczynają

się raczej uzupełniać.

Z drugiej strony praktyka pokazuje, że

proces ten stwarza nowe warunki pań-

stwom narodowym, umacnia ich rolę

i poszerza możliwości działania. Umac-

nia to podmiotowość struktur regio-

nalnych. Podkreślić należy jednak, że

proces ten niesie ze sobą emancypa-

cję i upodmiotowienie regionów nie

tylko w państwach o strukturze fede-

ralnej w UE (Austria, Niemcy, Belgia),

ale także w państwach unitarnych (np.

Portugalia, Holandia czy Polska).

Regiony w UE prezentują się jako

bardzo dynamiczne podmioty, które

dążą do odgrywania coraz większej

roli w polityce europejskiej. Mają kom-

petencje do włączania się w krajowy

proces decyzyjny, dotyczący spraw

integracyjnych przede wszystkim

w tych obszarach, w których posia-

dają określone kompetencje według

krajowego i wspólnotowego podziału

kompetencji. Stwarza to problem „roz-

montowania” struktur państwowych,

gdyż tradycyjnie, centralistycznie poj-

mowane państwo „traci” w procesie

integracji władzę nie tylko na rzecz

struktur integracyjnych, lecz również

na rzecz własnych regionów. Obok

tego aspektu warto jednak podkreślić,

że nadanie regionom podmiotowości

w istocie oznacza budowę państwa

obywatelskiego, w którym decyzje są

podejmowane na szczeblu jak najbliż-

szym obywatelowi.

Możliwości udziału regionów
polskich w procesach
integracyjnych

Przystąpienie Polski do UE w dniu

1 maja 2004 r. spowodowało m.in.

konieczność wprowadzenia zmian

w wewnętrznym porządku prawnym,

aby umożliwić efektywne włączenie

regionów w krajowy proces decyzyjny

w sprawach integracyjnych. Włączenie

takie jest możliwe w tych obszarach,

w których regiony mają zagwaranto-

wane kompetencje według krajowego

i wspólnotowego podziału zadań.

Celowe jest zatem ich ustrojowe

umocnienie, bowiem proces integra-

cji europejskiej prowadzi do umoc-

nienia podmiotowości regionów

i emancypacji ich interesów. Ich rola

wzrasta również z uwagi na to, że

nansowe instrumenty z funduszy

strukturalnych i Funduszu Spójności

realizowane są właśnie na poziomie

regionalnym. Przeprowadzona w 1999

r. w Polsce reforma organizacji teryto-

rialnej państwa, oprócz zmniejszenia

NASTAZJA

AJDA

, F

ILIP

KAWIŃSKI

liczby regionów (województw) do 16,

wprowadziła ich upodmiotowienie

oraz przekazała politykę regionalną

w wyłączną gestię samorządu woje-

wództwa. Dzięki niej zostały utworzo-

ne duże województwa odpowiadające

regionom typu NUTS II w Unii Europej-

skiej.

Stąd bardzo pożądane stało się stwo-

rzenie szczególnego mechanizmu

współpracy rządu z polskimi regiona-

mi zarówno w sprawach wewnętrz-

nych, jak i w dziedzinie integracji euro-

pejskiej. W nim powinny być zawarte

przynajmniej następujące kwestie:

a) jakie powinno być wewnątrzkra-

jowe forum, na którym przedsta-

wiciele regionów będą mieli moż-

liwość przekazywania polskiemu

rządowi swoich uwag i opinii od-

noszących się do różnych strategii

polityki regionalnej, w których

ostateczne decyzje podejmować

będą instytucje wspólnotowe;

b) jak powinno wyglądać informo-

wanie przez rząd przedstawicieli

regionów o tych sprawach inte-

gracyjnych, które mają znaczenie

z punktu widzenia interesów re-

gionalnych;

c) jak będzie wyglądała możliwość

wyrażania stanowiska przez regio-

ny, zwłaszcza wówczas, gdy dana

sprawa należy do ich kompeten-

cji w ramach krajowego podziału

kompetencji;

d) jaki będzie tryb konsultacji doty-

czący stanowiska i decyzji podej-

mowanych w Radzie UE pomiędzy

rządem polskim a regionami.

Powyższe problemy uznać należy za

bardzo ważne. Będą one przedmiotem

analizy w dalszej części raportu.

Nie należy zapominać także o możli-

wościach bezpośredniej artykulacji in-

teresów regionów w stosunku do Unii

Europejskiej, poprzez działalność tzw.

biur informacyjnych, oraz o bardzo

istotnej dla środowisk regionalnych

kwestii, dotyczącej określenia trybu

wyłaniania przedstawicieli polskich

regionów do Komitetu Regionów Unii

Europejskiej

Członkostwo Polski w UE wpłynęło na

wzrost świadomości dotyczącej roli

regionów w ogólnoeuropejskich pro-

cesach integracyjnych. Jednocześnie

pogłębianie się procesów integracyj-

nych i rozszerzanie UE oznacza w dal-

szym ciągu wzrost znaczenia regio-

nów i liczenie się z ich obecnością na

europejskiej arenie.

2. UMOCNIENIE WSPÓŁPRACY

MIĘDZY RZĄDEM RP
A REGIONAMI. ZNACZENIE
KOMISJI WSPÓLNEJ
RZĄDU I SAMORZĄDU
TERYTORIALNEGO

W Polsce podstawową instytucją

w relacjach rząd – regiony jest Komisja

Wspólna Rządu i Samorządu Teryto-

rialnego (dalej – Komisja Wspólna lub

Komisja). Stąd niecelowe wydaje się

tworzenie nowego ciała, organu, bądź

gremium, na forum którego regiony

(województwa) mogłyby opiniować

projekty aktów prawnych UE dotyczą-

cych ich sytuacji. Wydaje się ona być

najwłaściwszym forum do uzgadniania

stanowisk przedstawicieli władz samo-

rządu i rządu w sprawach europejskich.

Po raz pierwszy Komisja Wspólna zo-

stała powołana na mocy Rozporzą-

dzenia Rady Ministrów z dnia 15 lipca

1997 r. w sprawie powołania Komisji

Wspólnej Rządu i Samorządu Teryto-

rialnego

. Powyższe Rozporządzenie

zostało następnie uchylone Rozporzą-

dzeniem Rady Ministrów z dnia 5 lu-

tego 2002 r.

, wydanym na podstawie

Na temat uczestnictwa polskich repre-

zentantów w Komitecie Regionów UE

zob. pkt 4.3. niniejszego raportu.

DzU 1998, nr 91, poz. 558 z późn. zm.

4 Zob.

Rozporządzenie Rady Ministrów

z dnia 5 lutego 2002 r. w sprawie powoła-

art. 13 ust. 1 Ustawy z dnia 8 sierpnia

1996 r. o Radzie Ministrów

Obecnie podstawę prawną dla funk-

cjonowania Komisji Wspólnej zapew-

nia Ustawa z 6 maja 2005 r. o Komisji

Wspólnej Rządu i Samorządu Teryto-

rialnego oraz przedstawicielach Rze-

czypospolitej Polskiej w Komitecie

Regionów Unii Europejskiej (dalej

– Ustawa)

. Ranga Komisji Wspólnej

wyraźnie wzrosła poprzez umocowa-

nie jej działania w ustawie, a nie jak to

miało miejsce w rozporządzeniu.

Niniejsza Ustawa reguluje dwie ważne

dla funkcjonowania samorządu tery-

torialnego w Polsce kwestie (por. art.

1 Ustawy). Po pierwsze określa zasa-

dy funkcjonowania i tryb wyłaniania

Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu

Terytorialnego. Po drugie wskazuje

zasady związane z wyłanianiem kan-

dydatów na przedstawicieli polskich

jednostek samorządu terytorialnego

do Komitetu Regionów UE

Regulując zasady funkcjonowania Ko-

misji Wspólnej, w Ustawie określono

jej strukturę organizacyjną, zadania

Komisji oraz tryb pracy. Ponadto Usta-

wa wskazuje sposób podejmowania

decyzji przez Komisję oraz określa za-

sady kształtowania składu tej Komisji.

Komisja Wspólna, zgodnie z art. 2 ust.

1 Ustawy, ma stanowić forum wypra-

cowania wspólnego stanowiska rządu

i samorządu terytorialnego. Można

zatem traktować Komisję Wspólną

jako stałą i ważną platformę dialogu

dwóch zasadniczych dla ustroju pań-

stwa struktur władzy publicznej – rzą-

du i samorządu terytorialnego.

nia Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu

Terytorialnego, DzU 2002, nr 13, poz. 124

z późn. zm.

DzU 2003, nr 24, poz. 199 z późn. zm.

DzU 2005, nr 90, poz. 759.

Na temat wyłaniania polskich przedsta-

wicieli i ich zastępców do Komitetu Re-

gionów zob. pkt 4.3. niniejszego raportu.

PŁYW

WŁADZ

TERYTORIALNYCH

PODMIOTÓW

SPOŁECZNYCH

KSZTAŁTOWANIE

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

Jednocześnie Ustawa podkreśla ex-

pressis verbis wyjątkową rangę Komisji,

a tym samym samorządu terytorialne-

go. Art. 2 ust. 2 stanowi, że „Komisja

Wspólna rozpatruje problemy zwią-

zane z funkcjonowaniem samorządu

terytorialnego i z polityką państwa

wobec samorządu terytorialnego,

a także sprawy dotyczące samorządu

terytorialnego, znajdujące się w zakre-

sie działania Unii Europejskiej i organi-

zacji międzynarodowych, do których

Rzeczpospolita Polska należy”.

Zasadniczym przedmiotem podejmo-

wanych rozstrzygnięć jest udział Komi-

sji Wspólnej w kształtowaniu rozwiązań

prawnych dotyczących samorządów.

Materię prac Komisji Wspólnej mają

stanowić przede wszystkim projekty

aktów normatywnych oraz plany i pro-

gramy rządowe, dotyczące problema-

tyki samorządu terytorialnego. Gwa-

rancją skuteczności tych działań Komisji

Wspólnej oraz jakości wypracowanych

przez nią rozwiązań, uwzględniających

różne uwarunkowania, doświadczenia

i interesy poszczególnych środowisk,

jest formuła reprezentatywności składu

Komisji (por. art. 4). Zapewnia ona bo-

wiem równą pozycję partnerom współ-

pracującym w Komisji Wspólnej.

Komisja Wspólna ustosunkowuje się

do dużej liczby aktów prawnych two-

rzonych przez ustawodawcę. Należą

do nich takie dziedziny, jak: budżet

państwa, oświata, gospodarka ko-

munalna, planowanie przestrzenne,

służba zdrowia, ochrona środowiska

i wiele innych.

Art. 3 Ustawy zawiera zamknięty kata-

log zadań Komisji Wspólnej. Należą do

nich:

a) „wypracowywanie wspólnego

stanowiska rządu i samorządu te-

rytorialnego w zakresie ustalania

priorytetów gospodarczych i spo-

łecznych w sprawach dotyczą-

cych:

gospodarki

komunalnej

i funkcjonowania samorządu

gminnego i samorządu po-

wiatowego;

rozwoju regionalnego i funk-

cjonowania samorządu woje-

wództwa;

b) dokonywanie przeglądów i ocen

warunków prawnych i fi nanso-

wych funkcjonowania samorządu

terytorialnego, w tym także po-

wiatowych służb, inspekcji i straży

oraz organów nadzoru i kontroli

nad samorządem terytorialnym;

c) ocena stanu funkcjonowa-

nia samorządu terytorialnego

w odniesieniu do procesu inte-

gracji w ramach Unii Europejskiej,

w tym wykorzystywania przez

jednostki samorządu terytorialne-

go środków fi nansowych;

d) analizowanie informacji o przy-

gotowywanych projektach aktów

prawnych, dokumentów i pro-

gramów rządowych, dotyczących

problematyki samorządu teryto-

rialnego, w szczególności przewi-

dywanych skutków fi nansowych;

e) opiniowanie projektów aktów nor-

matywnych, programów i innych

dokumentów rządowych, doty-

czących problematyki samorządu

terytorialnego, w tym także okre-

ślających relacje pomiędzy samo-

rządem terytorialnym a innymi

organami administracji publicznej”.

Niezrozumiały wydaje się brak wskaza-

nia w przepisach Ustawy, że wszystkie

wymienione w art. 3 zadania stosuje

się odpowiednio do problemów do-

tyczących samorządu terytorialnego,

które znajdują się w zakresie działania

Unii Europejskiej i organizacji między-

narodowych, do których Polska należy.

Mimo że w ust. 2 art. 2 wyraźnie usta-

lono, że „Komisja Wspólna rozpatruje

problemy związane z funkcjonowa-

niem samorządu terytorialnego i z po-

lityką państwa wobec samorządu tery-

torialnego, a także sprawy dotyczące

samorządu terytorialnego, znajdujące

się w zakresie działania Unii Europej-

skiej i organizacji międzynarodowych,

do których Rzeczpospolita Polska na-

leży”, to art. 3 już do tych kwestii się

nie odnosi. Wydaje się zatem, że Komi-

sja Wspólna nie ma możliwości podej-

mowania zadań, wymienionych w art.

3 w ramach problemów dotyczących

samorządu terytorialnego, które znaj-

dują się w zakresie działania UE i orga-

nizacji międzynarodowych, do których

Polska należy.

Komisja Wspólna składa się z upo-

ważnionych przedstawicieli Rządu

Rzeczypospolitej Polskiej (tzw. strona

rządowa) i reprezentacji samorządu

terytorialnego (tzw. strona samorzą-

dowa) w równej liczbie.

Rząd w Komisji Wspólnej reprezentu-

je 12 przedstawicieli. Zawsze zasiada

w niej minister właściwy do spraw ad-

ministracji publicznej oraz 11 przed-

stawicieli powoływanych i odwoły-

wanych przez Prezesa Rady Ministrów

na wniosek ministra właściwego do

spraw administracji publicznej

Treść art. 5 Ustawy wskazuje z kolei

na osoby reprezentujące samorząd

terytorialny w Komisji Wspólnej. Stro-

nę samorządową Komisji stanowią

wyznaczeni przedstawiciele ogólno-

polskich organizacji jednostek samo-

rządu gminnego, powiatowego oraz

województw (w liczbie 12). Każda

taka organizacja ma reprezentować

tylko jeden szczebel samorządu tery-

torialnego, a w przypadku samorządu

gminnego jedną z kategorii tego sa-

morządu.

W skład strony samorządowej Komisji

Wspólnej wchodzą:

a) po dwie osoby wyznaczone przez

ogólnopolskie organizacje repre-

zentujące jednostki samorządu

gminnego:

8 Por.

art.

Ustawy.

NASTAZJA

AJDA

, F

ILIP

KAWIŃSKI

w kategorii gmin powyżej 300

tysięcy mieszkańców;

w kategorii gmin posiadają-

cych status miasta;

w kategorii gmin, których

siedziby władz znajdują się

w miastach położonych na te-

rytorium tych gmin;

w kategorii gmin nieposiada-

jących statusu miasta i niema-

jących siedzib swych władz

w miastach położonych na

terytorium tych gmin;

b) dwie osoby wyznaczone przez

ogólnopolską organizację repre-

zentującą jednostki samorządu

powiatowego;

c) dwie osoby wyznaczone przez

ogólnopolską organizację repre-

zentującą jednostki samorządu

województw.

Wyznaczenie przedstawicieli ogól-

nopolskich organizacji samorządu

terytorialnego następuje w trybie

i na zasadach określonych w aktach

statutowych tych organizacji. Organ

statutowy właściwej organizacji samo-

rządu terytorialnego ma obowiązek

niezwłocznego zawiadomienia mini-

stra właściwego do spraw administra-

cji publicznej o dokonanym wyzna-

czeniu.

Ustawodawca nie zdecydował się na

enumeratywne wymienienie ogól-

nopolskich organizacji jednostek

samorządu terytorialnego, których

przedstawiciele będą mogli zasiadać

po stronie samorządowej Komisji. Ust.

2 art. 5 Ustawy określa dodatkowe

kryteria, jakie powinny one spełniać,

ubiegając się o możliwość delegowa-

nia swoich przedstawicieli.

Ogólnopolskie organizacje jednostek

samorządu terytorialnego powinny

zatem:

a) reprezentować jednostki funk-

cjonujące na danym stopniu po-

działu terytorialnego państwa,

a w przypadku jednostek samo-

rządu gminnego – jedną z kate-

gorii tych jednostek, spośród wy-

mienionych w ust. 1 pkt 1;

b) działać przez okres nie krótszy niż

kadencja wybieranych w głosowa-

niu powszechnym organów sta-

nowiących jednostek samorządu

terytorialnego na danym stopniu

podziału;

c) reprezentować jednostki samo-

rządu terytorialnego, których

członkostwo w danej organizacji

wynika bezpośrednio z rozstrzyg-

nięcia organu jednostki samorzą-

du terytorialnego.

Jednocześnie w art. 23 ust. 1 Ustawy

zapisano, że w kadencji organów jed-

nostek samorządu terytorialnego wy-

branych w 2002 r. organizacjami, które

mogą wyznaczać swoich przedstawi-

cieli do strony samorządowej Komisji,

są odpowiednio:

a) dla

jednostek

samorządu

gminne-

go:

Unia Metropolii Polskich;

Związek Miast Polskich;

Unia Miasteczek Polskich;

Związek Gmin Wiejskich Rze-

czypospolitej Polskiej;

b) dla jednostek samorządu powia-

towego – Związek Powiatów Pol-

skich;

c) dla jednostek samorządu woje-

wództwa – Związek Województw

Rzeczypospolitej Polskiej.

Przepisy omawianej Ustawy nie okre-

ślają terminu, w jakim uprawnione

ogólnopolskie organizacje jednostek

samorządu terytorialnego mają wy-

znaczyć swoich przedstawicieli do

Komisji Wspólnej. Może to spowodo-

wać, że Komisja Wspólna w nowym

składzie nie będzie mogła rozpocząć

wykonywania swoich obowiązków

bez zbędnej zwłoki.

Ogólnopolskie organizacje jednostek

samorządu terytorialnego mogą skła-

dać na bieżąco Radzie Ministrów (za

pośrednictwem ministra właściwego

do spraw administracji publicznej)

wnioski o uznanie ich za organizacje

uprawnione do wyznaczania przedsta-

wicieli do Komisji Wspólnej. Do wnio-

sków takich, zgodnie z art. 6 ust. 1

Ustawy, należy dołączyć odpowiednie

dokumenty potwierdzające spełnie-

nie przez nie wymaganych kryteriów.

Rada Ministrów z kolei ma 6 miesięcy

od dnia rozpoczęcia kadencji nowo

wybranych organów stanowiących

jednostek samorządu terytorialnego

na rozpatrzenie tych wniosków.

Rada Ministrów została także upoważ-

niona do określenia w drodze rozpo-

rządzenia, które z funkcjonujących

ogólnopolskich organizacji jednostek

samorządu terytorialnego będą upraw-

nione do delegowania przedstawicieli

do Komisji Wspólnej Rządu i Samorzą-

du Terytorialnego (por. art. 6 ust. 4). Po-

wyższa kompetencja Rady Ministrów

uzależniona jest w pierwszej kolejności

od wniosku samych zainteresowanych,

tj. ogólnopolskich organizacji jedno-

stek samorządu terytorialnego. Jedno-

cześnie przepis art. 23 ust. 2 Ustawy zo-

bowiązuje Radę Ministrów, aby wydała

stosowne rozporządzenie w terminie 6

miesięcy od dnia rozpoczęcia kadencji

organów jednostek samorządu tery-

torialnego następującej po kadencji,

w której ustawa weszła w życie. W tre-

ści rozporządzenia powinno się znaleźć

zarówno wskazanie ogólnopolskich

organizacji jednostek samorządu tery-

torialnego, reprezentujących jednostki

samorządu, które funkcjonują na po-

szczególnych stopniach zasadniczego

podziału terytorialnego państwa oraz

określenie daty wejścia w życie rozpo-

rządzenia.

Niniejsza Ustawa weszła w życie dnia

23 czerwca 2005 r. podczas kadencji

jednostek samorządu terytorialnego

rozpoczętej w 2002 r. Nowa kadencja

organów jednostek samorządu teryto-

rialnego rozpoczęła się jesienią 2006 r.

PŁYW

WŁADZ

TERYTORIALNYCH

PODMIOTÓW

SPOŁECZNYCH

KSZTAŁTOWANIE

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

Mimo że upłynął już sześciomiesięczny

termin, Rada Ministrów nie wydała do

tej pory stosownego rozporządzenia.

Należy również zauważyć, że z treści art.

23 ust. 3 Ustawy wynika, że do czasu wy-

dania właściwego rozporządzenia Komi-

sja Wspólna działać będzie w składzie

powołanym na podstawie Rozporządze-

nia Rady Ministrów z dnia 5 lutego 2002

r. w sprawie powołania Komisji Wspólnej

Rządu i Samorządu Terytorialnego.

W Ustawie szczegółowo uregulowano

sposoby podejmowania decyzji przez

Komisję

. Wypracowywanie wspólnego

stanowiska rządu i samorządu teryto-

rialnego dotyczy spraw związanych

z funkcjonowaniem samorządu teryto-

rialnego i z polityką państwa wobec sa-

morządu terytorialnego, a także spraw

samorządowych znajdujących się w za-

kresie działania Unii Europejskiej i orga-

nizacji międzynarodowych, do których

Rzeczpospolita Polska należy

Komisja Wspólna, zgodnie z ust. 1 art.

7, powinna wyrażać opinie uzgodnio-

ne przez dwie strony. Opinie mogą

jednak zawierać odrębne stanowi-

ska strony rządowej i samorządowej

w kwestiach szczegółowych, dotyczą-

cych sprawy będącej przedmiotem

obrad. Gdy nie dojdzie do uzgodnie-

nia opinii, każda ze stron może przy-

jąć swoje własne stanowisko w danej

sprawie (ust.2). Termin wyrażenia

opinii o projekcie aktu normatywne-

go lub innego dokumentu wynosi

30 dni od dnia doręczenia projektu.

Wyznaczenie tego terminu ma prze-

ciwdziałać nadmiernemu wydłużaniu

czasu konsultowania dokumentów

rządowych. Nieprzedstawienie opinii

w terminie trzydziestodniowym ozna-

cza rezygnację z prawa jej wyrażenia.

Z kolei artykuł 8 Ustawy nakłada na

członków Rady Ministrów oraz na inne

Por. art. 7, 8 i 9 Ustawy.

10 Por. art. 2 Ustawy.

podmioty właściwe do przygotowa-

nia projektów aktów normatywnych,

programów i innych dokumentów

rządowych, dotyczących problematyki

samorządu terytorialnego, obowią-

zek przedstawienia do zaopiniowania

przez Komisję Wspólną projektów tych

dokumentów wraz z prognozą ich

skutków fi nansowych. Opinia Komisji

Wspólnej jest dołączana do projektu

dokumentu w terminie 30 dni od dnia

doręczenia projektu, a w przypadku

braku uzgodnienia takiej opinii przez

obie strony Komisji Wspólnej każdej

ze stron przysługuje prawo wyrażenia

własnego stanowiska również w ter-

minie 30 dni (ust.2 i 3).

Obie strony – samorządowa i rządowa

– mogą zajmować stanowiska w każ-

dej sprawie dotyczącej problematyki

samorządu terytorialnego, jak też

wnioskować do drugiej strony o pod-

jęcie sprawy, którą uznają za mającą

znaczenie z punktu widzenia proble-

matyki samorządu terytorialnego (art.

9). Możliwość taka zachodzi tylko i wy-

łącznie poza przypadkami określony-

mi w art. 7 i 8 Ustawy. Takie sformuło-

wanie ma charakter bardzo ogólny.

Komisja Wspólna posiada również

możliwość powoływania stałych oraz

doraźnych zespołów problemowych,

które wzmacniają jakość jej działania

Do zespołów Komisja może powołać

osoby spoza swojego składu, które

posiadają kompetencje, dotyczące

określonych spraw, będących przed-

miotem prac.

Do zakresu działania stałych zespołów

problemowych należy wykonywanie

zadań wskazanych w art. 3 Ustawy.

Przepisy Ustawy nie określają ani za-

kresu zadań poszczególnych zespo-

łów, ani ich liczby. Te zagadnienia,

wraz z określeniem szczegółowego

trybu pracy Komisji, zostały uregulo-

wane w uchwalonym przez Komisję

11 Por. art. 10 Ustawy.

regulaminie

. Regulamin Komisji

został ogłoszony w Dzienniku Urzę-

dowym Rzeczypospolitej Polskiej „Mo-

nitor Polski”

. Jak dotąd nie udało się

uchwalić stosownego regulaminu.

Na mocy tego regulaminu powołano

dziewięć stałych zespołów oraz przewi-

dziano możliwość tworzenia zespołów

doraźnych (§ 4)

. Regulamin szczegó-

łowo określa zakres działania poszcze-

gólnych stałych zespołów, do których

należą sprawy objęte działaniem admi-

nistracji rządowej, zawarte w Ustawie

z dnia 4 września 1997 r. o działach ad-

ministracji rządowej

, lub sprawy doty-

czące działalności publicznej, nieobjęte

zakresem działów administracji rządo-

wej. Ponadto regulamin szczegółowo

określa skład zespołów (§ 6), terminy

posiedzeń (§ 7-13) oraz sposób proce-

sowania (§ 14-16).

Komisja Wspólna rozpatruje sprawy

wniesione przez członków Rady Mi-

nistrów oraz inne podmioty właściwe

do przygotowania projektów aktów

normatywnych, programów i innych

12 Por.

art.

Ustawy.

13 Zob. Uchwała Komisji Wspólnej Rządu

i Samorządu Terytorialnego z dnia 9 maja

2006 r. w sprawie regulaminu Komisji

Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialne-

go, M.P. z 2007 r., nr 32, poz. 375.

14 W ramach Komisji wspólnej funkcjonuje:

1) Zespół do Spraw Polityki Europej-

skiej;

Zespół do Spraw Systemu Finansów

Publicznych;

3) Zespół do Spraw Edukacji, Kultury

i Sportu;

4) Zespół do Spraw Ochrony Zdrowia

i Polityki Społecznej;

5) Zespół do Spraw Infrastruktury,

Rozwoju Lokalnego, Polityki Regio-

nalnej oraz Środowiska;

Zespół do Spraw Administracji Pub-

licznej i Bezpieczeństwa Obywateli;

7) Zespół do Spraw Obszarów Wiej-

skich, Wsi i Rolnictwa;

8) Zespół do Spraw Społeczeństwa In-

formacyjnego;

9) Zespół do Spraw Statystyki Publicz-

nej.

15 Dz.U. 2007, nr 65, poz. 437.

NASTAZJA

AJDA

, F

ILIP

KAWIŃSKI

dokumentów rządowych dotyczących

problematyki samorządu terytorialne-

go, współprzewodniczących Komisji

oraz stałe i doraźne zespoły proble-

mowe

Pracami Komisji kierują dwaj współ-

przewodniczący – jeden ze strony rzą-

dowej (minister właściwy do spraw ad-

ministracji publicznej), drugi ze strony

samorządowej (przedstawiciel samo-

rządu terytorialnego wybrany spośród

członków strony samorządowej). Do

zadań współprzewodniczących należy

zarówno przewodniczenie posiedze-

niom Komisji, ustalanie harmonogramu

jej prac, ustalanie składów osobowych

stałych i doraźnych zespołów proble-

mowych oraz powoływanie i odwoły-

wanie ich współprzewodniczących.

Dodatkowe uprawnienie spoczywa,

zgodnie z ustępem 3 art.11, na współ-

przewodniczącym Komisji, repre-

zentującym stronę rządową, czyli na

ministrze właściwym do spraw admi-

nistracji publicznej. Może on bowiem

z własnej inicjatywy lub na wniosek

drugiego współprzewodniczącego

powoływać ekspertów Komisji oraz

zlecać im wykonanie opinii i eksper-

tyz na jej rzecz. Opinie i ekspertyzy

wykonywane przez fachowców z da-

nej dziedziny spraw publicznych nie-

wątpliwie przyczyniają się do lepszej

realizacji zadań, które ustawodawca

nałożył na Komisję Wspólną.

Współprzewodniczący kierują także

pracami stałych i doraźnych zespo-

łów problemowych

. W ustępie 2

art. 13 sprecyzowano ich zadania, do

których należą: przewodniczenie po-

siedzeniom tych zespołów, ustalanie

harmonogramu ich prac, sporządza-

nie okresowych informacji dla Komisji

Wspólnej o pracach zespołów (bez

wskazania jednak, co jaki czas powin-

ny być one wykonywane) oraz ustala-

16 Por. art. 12 Ustawy.

17 Por. art. 13 Ustawy.

nie terminów i zakresu tematycznego

kolejnych posiedzeń zespołów.

Posiedzenia Komisji zwoływane są

w zależności od potrzeb, ale nie rza-

dziej niż raz na dwa miesiące. Posiedze-

nia stałych i doraźnych zespołów prob-

lemowych odbywają się, gdy zajdzie

taka potrzeba (art. 14). Posiedzenia

Komisji oraz jej stałych i doraźnych ze-

społów problemowych zwołuje współ-

przewodniczący Komisji lub zespołu re-

prezentującego stronę rządową, który

działa w porozumieniu ze współprze-

wodniczącym reprezentującym stronę

samorządową. Współprzewodniczący

działa z własnej inicjatywy lub na wnio-

sek współprzewodniczącego reprezen-

tującego stronę samorządową (art.15).

Zwołanie pierwszego posiedzenia

Komisji w nowym składzie jest obo-

wiązkiem ministra właściwego do

spraw administracji publicznej. Ma na

to 30 dni od dnia zawiadomienia go

o wyznaczeniu przedstawicieli strony

samorządowej. Wyznaczenie odbywa

się zgodnie z art. 5 Ustawy.

Obsługę organizacyjną prac Komi-

sji oraz jej zespołów problemowych

zapewnia, zgodnie z art. 15 ust. 3, se-

kretarz Komisji. Jest on wyznaczany

przez współprzewodniczącego Komi-

sji reprezentującego stronę rządową

i działa w porozumieniu z sekretarzem

wyznaczonym przez współprzewod-

niczącego ze strony samorządowej.

Sekretarz wykonuje swoje obowiązki

przy pomocy sekretariatu Komisji.

Finansowanie prac Komisji i jej ze-

społów problemowych, a także dzia-

łalność sekretariatu zapewnia urząd

obsługujący ministra właściwego do

spraw administracji publicznej.

3. PODSUMOWANIE

a) Niezbędne jest włączenie regionów

w krajowy proces decyzyjny w spra-

wach integracyjnych przynajmniej

w tych obszarach, w których mają

one zagwarantowane kompeten-

cje według krajowego podziału

zadań. Ustrojowe umocnienie sta-

tusu regionów jest konieczne dla

ich efektywnego udziału w pogłę-

biających się procesach integracji

europejskiej. Przybliża to instytucje

wspólnotowe do obywatela i stwa-

rza większe możliwości udziału oby-

wateli UE w procesie decyzyjnym.

W efekcie prowadzi do zmniejsze-

nia tzw. defi cytu legitymacji demo-

kratycznej po stronie Unii. Pomaga

też redukować bolączki, z którymi

od dłuższego czasu boryka się Unia.

Członkostwo Polski w Unii Europej-

skiej było i wciąż jest wielkim wy-

zwaniem ustrojowym, związanym

m.in. z nowymi zadaniami regionów

oraz praktyczną realizacją zasady

pomocniczości. Zapewnienie właś-

ciwej współpracy rządu z regionami

w dziedzinie integracji europejskiej

jest niezbędne dla właściwego

funkcjonowania państwa.

b) Podstawową instytucją w relacjach

rząd – regiony jest w Rzeczypospo-

litej Polskiej Komisja Wspólna Rządu

i Samorządu Terytorialnego, działa-

jąca na podstawie Ustawy z 6 maja

2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu

i Samorządu Terytorialnego oraz

przedstawicielach Rzeczypospoli-

tej Polskiej w Komitecie Regionów

Unii Europejskiej. Celem istnienia

tego rodzaju wspólnego ciała jest

potrzeba opiniowania propozycji

rządu w sprawach ważnych dla śro-

dowiska samorządowego. Niecelo-

we wydaje się tworzenie nowego

ciała, organu bądź gremium, na

forum którego organy samorządu

terytorialnego mogłyby opiniować

projekty aktów UE dotyczących ich

sytuacji. Komisja Wspólna istnieją-

ca od 22 lipca 1999 r. tym bardziej

powinna zostać utrzymana. Słusz-

ne jest podniesienie rangi Komisji

Wspólnej poprzez ustawowe umo-

cowanie jej działania. Zakres zadań

Komisji został zmodyfi kowany

w związku z wejściem Polski do UE.

PŁYW

WŁADZ

TERYTORIALNYCH

PODMIOTÓW

SPOŁECZNYCH

KSZTAŁTOWANIE

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

Jedno z zadań dotyczy oceny stanu

funkcjonowania samorządu teryto-

rialnego w odniesieniu do proce-

su integracji w ramach UE, w tym

wykorzystywania przez jednostki

samorządu terytorialnego środków

fi nansowych. Należy jednak zauwa-

żyć, że Ustawa o Komisji Wspólnej

pozostawia duże uczucie niedosytu,

zwłaszcza w odniesieniu do moż-

liwości udziału polskich regionów

w krajowym procesie decyzyjnym

w sprawach unijnych. Brakuje w niej

przepisów, które ustanawiałyby

pewien mechanizm współdziałania

rządu i regionów w sprawach inte-

gracyjnych. Warto więc zastanowić

się nad zmianą Ustawy i wprowa-

dzić do niej następujące poprawki,

polegające na:

zobowiązaniu rządu do bie-

żącego i systematycznego

informowania strony samo-

rządowej Komisji Wspólnej

o wszelkich sprawach, rozpa-

trywanych w UE dotyczących

samorządu terytorialnego,

i stanowisku rządu w takich

sprawach. Stosowne doku-

menty oraz projekty dokumen-

tów powinny być dostarczane

Przewodniczącemu strony sa-

morządowej Komisji Wspólnej

przez Sekretariat Europejski

(działający przy Prezesie Rady

Ministrów) w trybie i na zasa-

dach przyjętych dla obiegu

dokumentów w ramach Rady

Ministrów, z możliwością bie-

żącej analizy i oceny. Obowią-

zek informowania powinien

obejmować przesyłanie przez

rząd dokumentów, sprawo-

zdań i komunikatów instytucji

wspólnotowych oraz sprawo-

zdań polskiej misji przy Wspól-

notach Europejskich. Informo-

wanie o wszystkich istotnych

sprawach unijnych powinno

odbywać się przed podjęciem

decyzji w Radzie Unii Europej-

skiej;

zobowiązaniu rządu do zasię-

gania opinii strony samorzą-

dowej Komisji Wspólnej we

wszystkich przypadkach, przy-

gotowanych do przedstawie-

nia w UE, w których projekty

stanowisk, programów i doku-

mentów rządowych dotyczą

samorządu terytorialnego;

umożliwieniu stronie samo-

rządowej Komisji Wspólnej

przedstawiania swojego

stanowiska o wszelkich spra-

wach rozpatrywanych w UE,

a dotyczących samorządu te-

rytorialnego. Stanowisko takie

przekazywane byłoby do Se-

kretariatu Europejskiego przez

Przewodniczącego strony sa-

morządowej Komisji Wspólnej.

Termin do wyrażenia stanowi-

ska nie powinien być krótszy,

niż termin, który został ustalo-

ny do przedstawienia stanowi-

ska przez rząd;

zobowiązaniu szefa Sekreta-

riatu Europejskiego do infor-

mowania na piśmie strony sa-

morządowej Komisji Wspólnej

o uwzględnieniu lub odmowie

uwzględnienia jej stanowiska

w toku prac rządu. W przypad-

ku odmowy należałoby podać

motywy takiej decyzji.

c) Uwzględnienie powyższych po-

stulatów gwarantowałoby jeszcze

bardziej konstruktywne (w po-

równaniu z obwiązującą Ustawą)

współdziałanie rządu i jednostek

samorządu terytorialnego w po-

dejmowaniu decyzji w sprawach

unijnych. Zapewniałoby także

wyższy stopień informowania

tych jednostek oraz dawałoby im

prawo do zajmowania stanowiska

w istotnych sprawach integracyj-

nych oraz do kontroli uwzględ-

niania takich stanowisk przez

rząd. Z kolei rząd powinien mieć

zapewnioną określoną swobodę

działania, uwzględniającą dynami-

kę procesu integracji europejskiej.

d) W toku rozwoju procesu integra-

cji europejskiej kwestia włącza-

nia regionów w krajowy proces

decyzyjny stała się problemem

wszystkich państw członkowskich

UE. Większość z nich wprowadziła

bądź umocniła takie mechanizmy.

Zauważyć należy, że według obo-

wiązującego prawa wspólnoto-

wego, tego rodzaju mechanizmy

pozostają w wyłącznej kompeten-

cji państw członkowskich UE. Od

ich konstytucji i woli politycznej

zależy, jaki kształt przybiera taki

mechanizm w danym państwie

członkowskim. Konsekwencją zaś

odmienności stanu prawnego jest

to, że w państwach członkowskich

istnieją zróżnicowane mechanizmy

współdziałania regionów i rządu

w sprawach integracyjnych. Nie-

które z nich, zdając sobie sprawę

z konieczności umocnienia pozycji

regionów na płaszczyźnie europej-

skiej, możliwość udziału regionów

w krajowym procesie decyzyjnym

zagwarantowały w swoich konsty-

tucjach krajowych

. Najczęściej

mechanizm taki obejmuje trzy

podstawowe elementy:

obowiązek informowania

przez rząd organów regional-

nych o tych sprawach integra-

cyjnych, które mają znaczenie

z punktu widzenia interesów

regionalnych;

zagwarantowanie

możliwości

wyrażania przez regiony sta-

nowisk wówczas, gdy dana

sprawa objęta jest ich kompe-

tencją w ramach krajowego

podziału kompetencji;

włączanie

przedstawicieli

or-

ganów regionalnych w skład

delegacji państwowych, gdy

przedmiot obrad w ramach

UE dotyczy spraw objętych

ich kompetencją.

18 Taki mechanizm zawarty jest w konstytu-

cjach RFN, Austrii i Belgii.

NASTAZJA

AJDA

, F

ILIP

KAWIŃSKI

4. UDZIAŁ PRZEDSTAWICIELI

REGIONÓW W ORGANACH
WSPÓLNOTOWYCH

Podstawowym forum wspólnotowym,

gdzie przedstawiciele władz teryto-

rialnych mogą formułować opinie

w kwestiach dotyczących integracji

europejskiej, jest stworzony w tym

celu Komitet Regionów. Równocześnie

możliwe jest, jeżeli uzasadnia to ustrój

terytorialny państwa, aby brali oni

udział w delegacji państwa członkow-

skiego, uczestniczącej w spotkaniach

Rady Unii Europejskiej.

4.1. Udział przedstawicieli
polskich władz terytorialnych
w Komitecie Regionów

4.1.1. Ogólna charakterystyka

Komitetu Regionów

Komitet Regionów (dalej – KR) jest or-

ganem doradczym Unii Europejskiej,

powołanym, aby zapewnić uwzględnia-

nie interesów władz terytorialnych we

wspólnotowym procesie decyzyjnym.

Składa się z 344 członków i tyluż zastęp-

ców, z czego Polsce przypada 21 człon-

ków i zastępców

. Jego stworzenie,

na mocy Traktatu z Maastricht, można

uznać za efekt starań przede wszystkim

tych państw, których ustrój terytorialny

powierza szerokie kompetencje wła-

dzom regionalnym

. Równocześnie

opór pozostałych państw członkowskich

sprawił, iż Komitetowi Regionów nie na-

19 Każdy z członków ma swojego zastępcę.

W przypadku polskiej delegacji jest on,

podobnie jak członek, politykiem samo-

rządowym, ale wywodzącym się z inne-

go województwa, powiatu czy gminy.

W razie nieobecności członka, może za-

stąpić go w obradach KR, ale tylko jeśli

ten pierwszy zgłosi ten fakt sekretariato-

wi KR. Członek nie może udzielać zastęp-

cy instrukcji.

20 Wsparcia udzieliły również Komisja Eu-

ropejska i Parlament Europejski, a inten-

sywny lobbing prowadziły ogólnoeuro-

pejskie stowarzyszenia regionów, takie

jak Zrzeszenie Regionów Europy (AER).

dano rangi instytucji UE, ani nie powie-

rzono rozbudowanych prerogatyw.

Podkreślić należy, że uprawnienia

KR, w myśl art. 265 TWE, sprowadzają

się do wydawania opinii w sprawie

projektów wspólnotowych aktów

prawnych. Opinie te wydaje w związ-

ku z zapytaniem ze strony Komisji

Europejskiej, Rady Unii Europejskiej

lub Parlamentu Europejskiego, a tak-

że z własnej inicjatywy

. Nie są one

w żadnej mierze wiążące dla instytu-

cji UE biorących udział w stanowieniu

prawa wspólnotowego. Jest to po-

wód, dla którego KR zwykle uważany

jest za organ o niewielkim znaczeniu,

drugorzędny w architekturze instytu-

cjonalnej UE. Zbyt daleko idące było-

by jednak twierdzenie, że rola KR jest

czysto symboliczna. Dzięki dobrym re-

lacjom z Komisją Europejską posiada

on bowiem pewien wpływ na kształt

projektów aktów prawnych zgłasza-

nych przez tę instytucję, tym większy

im bardziej rzecz dotyczy obszarów

działania władz terytorialnych.

4.1.2. Sposób wyznaczania polskich

przedstawicieli do Komitetu
Regionów

Wśród znawców problemu dosyć

często pojawia się opinia o wątpliwej

reprezentatywności Komitetu Regio-

nów. Trzeba podkreślić, że państwa

członkowskie decydują w sposób

całkowicie suwerenny, kto będzie re-

prezentował je w omawianym orga-

nie doradczym, a TWE nakłada na nie

w tym względzie jedno tylko ograni-

czenie. KR ma składać się z „przedsta-

wicieli wspólnot regionalnych i lokal-

nych, posiadających mandat wyborczy

społeczności regionalnej lub lokalnej,

21 Gdy dany akt należy do jednej z wy-

mienionych w TWE dziesięciu dziedzin

– m. in. polityki regionalnej – Komisja lub

Rada ma obowiązek zwrócić się z zapyta-

niem do Komitetu Regionów. Określa się

to mianem konsultacji obowiązkowej.

bądź odpowiedzialnych politycznie

przed wybranym zgromadzeniem”

Czy w przypadku polskiej delega-

cji do Komitetu Regionów opinia

o ograniczonej reprezentatywności

jest zasadna? Wydaje się, że nie. Wy-

łanianie przedmiotowej delegacji

reguluje Ustawa z 6 maja 2005 r. o Ko-

misji Wspólnej Rządu i Samorządu Te-

rytorialnego oraz o przedstawicielach

Rzeczypospolitej Polskiej w Komite-

cie Regionów Unii Europejskiej (dalej

– Ustawa). Obowiązek przedstawiania

listy kandydatów na członków i za-

stępców KR nakłada ona na Radę Mini-

strów

. Art. 20 ust. 1 Ustawy stanowi,

że kandydaci ci wyznaczani są przez:

a) „ogólnopolską organizację repre-

zentującą jednostki samorządu

województw – w liczbie 10 kandy-

datów na członków i 10 kandyda-

tów na zastępców członków;

b) ogólnopolską organizację repre-

zentującą jednostki samorządu

powiatowego – w liczbie 3 kandy-

datów na członków i 3 kandyda-

tów na zastępców członków;

c) ogólnopolskie organizacje repre-

zentujące następujące kategorie

jednostek samorządu gminnego:

gminy liczące powyżej 300 ty-

sięcy mieszkańców – w liczbie

2 kandydatów na członków

i 2 kandydatów na zastępców

członków;

gminy posiadające status mia-

sta – w liczbie 3 kandydatów

na członków i 3 kandydatów

na zastępców członków;

gminy, których siedziby władz

znajdują się w miastach po-

łożonych na terytorium tych

gmin – w liczbie 1 kandydata

na członka i 1 kandydata na

zastępcę członka;

22 Art.

263.

23 Podlega ona później zatwierdzeniu

kwalifi kowaną większością głosów przez

Radę Unii Europejskiej.

Filip

Skawiński

Filip Skawiński

– Dr nauk huma-

nistycznych, politolog, dyplom
Master z prawa wspólnotowego
(uzyskany na Université de Ren-
nes). Obecnie adiunkt w Insty-
tucie Rozwoju Miast, pracownik
akademicki w Instytucie Nauk
Politycznych UJ oraz wykładowca
w Wyższej Szkole Europejskiej im.
ks. Józefa Tischnera. Poprzednio
stażysta w Komitecie Regionów
UE oraz stypendysta rządu fran-
cuskiego. Specjalizuje się w za-
gadnieniu udziału władz teryto-
rialnych w integracji europejskiej.
Autor kilku publikacji naukowych,
w tym monografi i Reprezentacja
interesów regionów w Unii Euro-
pejskiej, Warszawa 2007.

PŁYW

WŁADZ

TERYTORIALNYCH

PODMIOTÓW

SPOŁECZNYCH

KSZTAŁTOWANIE

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

gminy

nieposiadające

statu-

su miasta i niemające siedzib

swych władz w miastach po-

łożonych na terytorium tych

gmin – w liczbie 2 kandyda-

tów na członków i 2 kandyda-

tów na zastępców członków”.

Organizacje, o których mowa, są tymi

samymi, które mają swoich przedstawi-

cieli w Komisji Wspólnej. Ponadto strona

samorządowa Komisji Wspólnej zobo-

wiązana jest zapewnić reprezentowanie

przez kandydatów na członków i za-

stępców wszystkich województw

. Wi-

doczny jest zatem zamiar odzwiercied-

lenia w składzie polskiej delegacji do

KR zarówno znaczenia poszczególnych

poziomów samorządu terytorialnego,

jak i równowagi geografi cznej. Dodat-

kowo, ponieważ KR jest ciałem politycz-

nym, jego członkowie – czynni politycy

samorządów terytorialnych – powinni

być dobrani w sposób miarodajny dla

sytuacji na samorządowej scenie poli-

tycznej. Mimo że Ustawa nie porusza tej

kwestii, dotychczasowa praktyka w tym

względzie jest zupełnie satysfakcjonują-

ca. Jest również sprawą bardzo ważną,

że ogólnopolskie organizacje reprezen-

tujące różne jednostki samorządowe

odgrywają zasadniczą rolę w wyłanianiu

delegacji. Wobec tego w stosunku do

niej zarzut braku reprezentatywności

nie znajduje uzasadnienia.

Należy jednak rozważyć inny problem.

Czy taki skład delegacji gwarantuje jej

efektywne uczestnictwo w pracach KR?

Dotychczasowe doświadczenia należy

ocenić zdecydowanie negatywnie:

a) żaden polski członek KR nie był

dotychczas sprawozdawcą przy-

gotowującym projekt opinii (tzw.

rapporteur),

b) frekwencja na spotkaniach poszcze-

gólnych komisji KR była niska

24 Art. 20 ust. 2.

25 KR jest zgromadzeniem o charakterze

parlamentarnym, periodycznie odbywają

c) częstotliwość zabierania głosu

była również niska, a ilość zgłasza-

nych poprawek niewielka.

Można wskazać następujące przyczy-

ny takiego stanu rzeczy:

a) polscy członkowie KR, pełniący

ważne funkcje samorządowe

w kraju, nie znajdują czasu, żeby

przygotować się do obrad czy

w ogóle na nie przybyć,

b) zdarza się, że chociaż to od nich

wyszła inicjatywa ubiegania się

o członkostwo w KR, niektóre

z tych osób nie są zainteresowane

jego pracami,

c) nawet przy dobrej woli z ich strony

przygotowanie merytoryczne do ak-

tywnego udziału w pracach KR wy-

maga często zaplecza eksperckiego,

którego nie posiadają lub posiadają

w stopniu niewystarczającym,

d) prozaiczną, ale poważną barierą

jest dalece niewystarczająca zna-

jomość języków obcych; efektyw-

ne wykonywanie mandatu wy-

maga nie tylko śledzenia obrad

ale przede wszystkim kontaktów

roboczych z przedstawicielami in-

nych delegacji narodowych.

W związku z powyższym racjonal-

ne wydaje się wprowadzenie zmian

w sposobie wyłaniania polskiej dele-

gacji. Trzeba mieć jednak świadomość,

że często jest to wybór pomiędzy

efektywnością a reprezentatywnością,

zatem poprawa tej pierwszej musi nie-

kiedy oznaczać osłabienie drugiej.

4.2. Polskie regiony a Rada Unii
Europejskiej

Rada Unii Europejskiej jest kluczową in-

stytucją UE. Jest miejscem artykułowa-

się sesje plenarne, ale zasadnicza praca

odbywa się w komisjach.

26 Co też nie jest czymś oczywistym w sytu-

acji, gdy niektóre spotkania komisji w KR

nie są tłumaczone na wszystkie języki

ofi cjalne UE.

nia interesów państw członkowskich,

co odzwierciedla jej skład – w spotka-

niach Rady uczestniczą przedstawiciele

rządów państw członkowskich. Jednak

w wyniku zabiegów państw federal-

nych, od czasu Traktatu z Maastricht,

TWE nie precyzuje już, że mają to być

przedstawiciele rządów centralnych.

Dlatego możliwe jest, by w skład Rady

wchodził minister rządu regionalnego

państwa członkowskiego, upoważnio-

ny wszakże do zaciągania zobowiązań

w imieniu rządu tego państwa. Takie

rozwiązanie w istocie stosowane jest

przez państwa federalne, ale z racji od-

miennego ustroju terytorialnego nie

ma uzasadnienia, ani nawet nie jest

możliwe, w przypadku Polski.

Spotkania Rady odbywają się nie tylko

na szczeblu ministrów

, a delegacja

państw jest wieloosobowa. To stwa-

rza możliwość włączenia w jej skład

przedstawicieli władz regionalnych.

Praktyka taka ukształtowała się w od-

niesieniu do przedstawicieli regionów

posiadających szerokie kompetencje

w ramach niektórych niefederalnych

państw członkowskich

. Niemniej jed-

nak, także i w tym przypadku, regiony,

o których mowa, posiadają znacząco

szersze uprawnienia niż wojewódz-

twa, toteż nie byłoby uzasadnione

przenoszenie takiego rozwiązania na

grunt polski.

Uznając wyżej wymienione rozwiąza-

nia za zbyt daleko idące, postulować

należy jedynie staranne informowanie

władz regionalnych o stanowisku pol-

skiego rządu zajmowanym w Radzie

Unii Europejskiej, w kwestiach doty-

27 Ale także w ramach tak zwanych CORE-

PER II (stali przedstawiciele państw przy

UE), COREPER I (zastępcy stałych przed-

stawicieli), grupy Antici (asystenci stałych

przedstawicieli), grupy Mertens (asysten-

ci zastępców stałych przedstawicieli) oraz

w komitetach i grupach roboczych.

28 Dotyczy to hiszpańskich wspólnot auto-

nomicznych oraz wybranych regionów

Wielkiej Brytanii, Włoch i Portugalii.

NASTAZJA

AJDA

, F

ILIP

KAWIŃSKI

czących polskich samorządów teryto-

rialnych.

4.3. Rekomendacje

a) Rozwiązaniem problemu niskiej

frekwencji i mało aktywnego

uczestnictwa polskich delegatów

w KR jest zmiana sposobu doboru

zastępców członków. Obecnie, za-

pewne w trosce o prestiż polskiej

delegacji, członkami KR zostają

politycy pełniący najważniejsze

funkcje w swoich samorządach.

Podobnie wygląda wyznacza-

nie zastępców, z tym że w trosce

o zrównoważenie geografi czne

reprezentują oni inne wojewódz-

twa, powiaty czy gminy. W efekcie

członkowie i zastępcy są często

równi rangą. Nie ma żadnego for-

malnego mechanizmu gwarantują-

cego ich współpracę i rzeczywiście

jest ona zwykle niezadowalająca.

Dlatego zasadne byłoby wprowa-

dzenie przepisu łączącego funkcjo-

nalnie członków i ich zastępców.

Ci ostatni wywodziliby się z tego

samego samorządu

. Optymal-

nym rozwiązaniem byłoby, gdyby

z racji funkcji zastępca podlegał

zastępowanemu członkowi.

Taka

sytuacja nie jest możliwa tylko

w przypadku zastępców prezyden-

tów miast, burmistrzów i wójtów,

oni bowiem nie spełniają warunku

stawianego przez TWE (posiadanie

mandatu wyborczego lub odpo-

wiedzialność przed pochodzącym

z wyboru zgromadzeniem). W ta-

kiej sytuacji zastępca mógłby być

członkiem ugrupowania, które

w radzie danego miasta/gminy

popiera prezydenta/burmistrza/

wójta. Celem takiego rozwiązania

jest zapewnienie realnej współpra-

cy członka KR i jego zastępcy oraz

29 Wymagałoby

zmiany

Ustawy.

30 Rozwiązanie takie z powodzeniem sto-

sowane jest m. in. w ramach delegacji

niemieckiej.

zagwarantowania reprezentowa-

nia i skutecznego przedstawiania

interesów polskich samorządów.

Dla zastępcy uczestnictwo w pra-

cach Komitetu byłoby priorytetem

wśród innych obowiązków. Ozna-

czałoby to, że zastępca zawsze

gotów jest przybyć na obrady KR

i aktywnie w nich uczestniczyć.

b) Ponadto rozważyć należy podjęcie

działań, zmierzających do delego-

wania do KR osób ze znajomością

języków obcych. Obecnie jest to

bowiem problem zupełnie podsta-

wowy. Trudno jednak proponować

rozwiązanie go za pomocą po-

stawienia wymogów formalnych.

Wykonywanie takich przepisów

byłoby kłopotliwe i stanowiłoby

poważną ingerencję w swobodę

proponowania kandydatów przez

ogólnopolskie organizacje repre-

zentujące różne typy jednostek

samorządu terytorialnego. Nie-

mniej jednak Rada Ministrów, jako

podmiot zatwierdzający te kandy-

datury, mogłaby nieformalnie za-

sugerować, że znajomość języków

UE (przynajmniej jednego języka

obcego) powinna być ważnym

kryterium doboru kandydatów

(przynajmniej na zastępców).

c) Powiedziano już, że w zapisach

przedmiotowej Ustawy widoczny

jest zamiar odzwierciedlenia w skła-

dzie polskiej delegacji do KR zna-

czenia poszczególnych poziomów

samorządu terytorialnego. Trzeba

się jednak zastanowić, czy nie by-

łoby bardziej korzystne delego-

wanie do Komitetu większej ilości

przedstawicieli województw, jako

że to ich w największym stopniu

dotyczą kwestie, którymi zajmuje

się ten organ doradczy. Najdalej

idącym rozwiązaniem byłoby przy-

znanie jednego miejsca przedsta-

wicielowi każdego z województw,

a pozostałych pięć przypadałoby

reprezentantom powiatów, różnej

wielkości miast oraz gmin wiejskich.

Analogiczne rozwiązanie przyjęto

w ramach delegacji niemieckiej i hi-

szpańskiej, przy czym w państwach

tych odpowiednio landy i wspólno-

ty autonomiczne posiadają znacz-

nie szersze kompetencje niż polskie

województwa.

d) Aby przezwyciężyć problem czę-

sto niewystarczającego przygoto-

wania merytorycznego członków

polskiej delegacji do KR należy za-

pewnić im wsparcie ze strony Sta-

łego Przedstawicielstwa RP przy

UE. Podobnie czynią inne państwa

członkowskie

. Sami członkowie

KR są zainteresowani takim roz-

wiązaniem. Oczywiście ich rolą jest

reprezentowanie punktu widzenia

polskich samorządów, nie rządu,

jeżeli jednak sami chcą wesprzeć

się stanowiskiem rządu, w polskim

interesie jest umożliwienie im tego.

Wydaje się zatem, że w Stałym

Przedstawicielstwie powinna być

osoba odpowiedzialna za kontak-

ty z członkami polskiej delegacji

do KR i ułatwiająca im, w możliwie

najszerszym zakresie, dostęp do

ekspertów i stanowiska zajętego

przez polski rząd w danej kwestii.

5. WSPÓŁPRACA

ADMINISTRACJI
I PODMIOTÓW
SPOŁECZNYCH

Współczesna administracja, realizująca

koncepcję good governance

, wyma-

ga włączania adresatów decyzji w ich

31 Np.

Niemcy.

32 Precyzyjne oddanie słowa governance

w języku polskim stwarza spore trud-

ności. Najczęściej tłumaczy się je jako

„rządzenie” (niekiedy „sztuka rządzenia”)

z zastrzeżeniem, że nie oznacza ono eg-

zekwowania władzy czy podejmowania

decyzji władczych. Koncepcja European

governance jest też mocno lansowana

przez Komisję Europejską od czasu ogło-

szenia „Białej księgi nt. europejskiego

rządzenia” (White Paper on European Go-

vernance – COM(2001) 428 fi nal; więcej

na ten temat: www.ec.europa.eu/gover-

nance/index_en.htm.

PŁYW

WŁADZ

TERYTORIALNYCH

PODMIOTÓW

SPOŁECZNYCH

KSZTAŁTOWANIE

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

podejmowanie oraz zasięgania opinii

ośrodków eksperckich. Pod pojęciem

współpracy administracji i podmiotów

społecznych należy zatem rozumieć

prowadzenie konsultacji z szerokim

kręgiem adresatów, także z przedsię-

biorstwami. Szczególną formą konsul-

tacji jest odwoływanie się do wiedzy

ekspertów.

Analiza obecnego stanu rzeczy pro-

wadzi do stwierdzenia, że powyższe

działania nie są stałą praktyką pol-

skiej administracji, a w szczególności

konsultowanie kształtowania polityki

europejskiej z podmiotami społeczny-

mi jest zwykle pomijane. Dlatego nie-

zbędne jest wprowadzenie pewnych

usprawnień.

5.1. Konsultacje z podmiotami
społecznymi

Konsultacje z podmiotami społecz-

nymi powinny być prowadzone

w przypadku nie tylko opracowywa-

nia ustaw, ale i podejmowania nowych

inicjatyw politycznych. Wskazuje na to

szereg aktów przyjętych przez Radę

Ministrów:

a) Zasady

dialogu

publicznego

b) Uchwała nr 49 Rady Ministrów

z dnia 19 marca 2002 r.,

c) Regulamin pracy Rady Mini-

strów

d) Rozporządzenie Prezesa Rady Mi-

nistrów z dnia 22 czerwca 2002 r.

w sprawie „Zasad Techniki Prawo-

dawczej

wraz z opracowanymi

przez Ministerstwo Gospodarki

Wytycznymi do oceny skutków

regulacji (OSR), przyjętymi przez

Radę Ministrów w październiku

2006 r.,

a także następujących ustaw:

33 Postanowienie Rady Ministrów nr 49

z dn. 19 marca 2002.

34 Opublikowany 5 kwietnia 2002.

35 Dz.U. 2001 Nr 79, poz. 854.

a) Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r.

o działalności lobbingowej w pro-

cesie stanowienia prawa

b) Ustawa z dnia 6 maja 2005 r. o Ko-

misji Wspólnej Rządu i Samorządu

Terytorialnego oraz przedstawi-

cielach Rzeczypospolitej Polskiej

w Komitecie Regionów Unii Euro-

pejskiej

c) Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r.

o Trójstronnej Komisji do Spraw

Społeczno-Gospodarczych i woje-

wódzkich komisjach dialogu spo-

łecznego

d) Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r.

o Radzie Ministrów

e) Ustawa z dnia 4 września 1997 r.

o działach administracji rządo-

wej

f ) Ustawa z dnia 23 maja 1991 r.

o Związkach Zawodowych

g) Ustawa z dnia 23 maja 1991 r.

o organizacjach pracodawców

Czuwanie nad prawidłowością konsul-

tacji wraz innymi elementami oceny

skutków regulacji przeniesiono w lip-

cu 2006 roku z Rządowego Centrum

Legislacji do Kancelarii Prezesa Rady

Ministrów

Pomimo tak mocnych podstaw praw-

nych, prowadzenie konsultacji przez

polską administrację budzi wiele po-

ważnych zastrzeżeń. Wyniki niniejszej

ekspertyzy są w tym względzie zbież-

ne z wnioskami zawartymi w opraco-

waniu Ministerstwa Gospodarki pt.

36 Dz.U. 2005 Nr 169 poz. 1414.

37 Dz.U. Nr 90, poz.759.

38 Dz.U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.

39 Dz.U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199, z późn,

zm)– art. 7.

40 Dz.U. Nr 147, poz. 943, z późn. zm.

– art.38.

41 Dz.U. 1991 Nr 55, poz. 235 z późn. zm.

42 Dz.U. 1991 No. 55, poz. 235 z późn. zm.

43 Raport na temat Potencjału Zarządzania

Regulacyjnego w Polsce opracowany

przez SIGMA – www.reforma-regulacji.

gov.pl/Program+Reformy+Regulacji/Sig-

ma.

„Ocena skutków regulacji. Zasięganie

opinii zainteresowanych stron w pro-

cesie oceny skutków regulacji”, sporzą-

dzonym w pierwszej połowie 2007 r.

Opracowanie to powstało w ramach

„

Programu Reformy Regulacji”,

stworzonego przez Międzyresor-

towy Zespół do spraw Nowoczes-

nych Regulacji Gospodarczych

i przyjętego przez Radę Ministrów

19 sierpnia 2006 r. Programy tego

rodzaju realizowane są w wielu

państwach członkowskich Unii Eu-

ropejskiej

, przy czym Polska uzna-

na została za jednego z liderów refor-

my regulacji. Inspiracją dla działań

państw członkowskich był podjęty

w 2004 r. program

Better regulation

odnoszący się do funkcjonowania in-

stytucji Unii Europejskiej. Tenże z kolei

jest konkretyzacją wspomnianej już

koncepcji good governance.

Wynika stąd, iż w celu usprawnienia

konsultacji już obecnie podejmowa-

ne są istotne starania ze strony rządu.

Niemniej jednak pamiętać trzeba, że

dotyczą one ogólnego procesu re-

formy regulacji, podczas gdy tworze-

nie skutecznej polityki europejskiej

wymaga dodatkowych działań także

w sferze konsultacji.

5.2. Korzystanie z opinii ośrodków
eksperckich

Korzystanie z wiedzy i opinii ośrod-

ków eksperckich wydaje się niezbęd-

nym elementem w procesie rządze-

nia. Przydatność opinii ekspertów

nie sprowadza się tylko do zawartych

w nich informacji. Wartość dodaną

stanowi także fakt, iż jest to spojrze-

nie na dane zagadnienie „z zewnątrz”,

a zatem w sposób wolny od wielu

ograniczeń obserwatora uczestniczą-

44 Dostępny w internecie – zob. www.

mg.gov.pl/Wiadomosci/Strona+glowna/

poprawa+prr.htm

45 w w w . m g . g o v . p l / W i a d o m o s c i /

Strona+glowna/prrrrrmain.htm

NASTAZJA

AJDA

, F

ILIP

KAWIŃSKI

cego. Tymczasem w polskiej admi-

nistracji, w sprawach europejskich,

nie ma czytelnego sposobu komuni-

kowania się z ekspertami

. Przybie-

ra ono raczej formę działań ad hoc,

nie regulowanych w zasadzie żadną

procedurą

. Ekspertyzy mogą być

zamawiane przez poszczególne jed-

nostki, wedle ich uznania, przez co

ten model konsultacji można nazwać

„rozproszonym”. Jego niewątpliwą za-

letą jest elastyczność. Może on jednak

funkcjonować źle, jeżeli administracja

wykazuje niewielką skłonność do ko-

rzystania ze wsparcia zewnętrznych

ośrodków analitycznych. Problem jest

tym poważniejszy, że – głównie z ra-

cji niesatysfakcjonujących warunków

płacowych – obserwuje się odpływ

ekspertów z administracji rządowej.

W tej sytuacji warto jednak rozważyć

pewną centralizację zamawiania eks-

pertyz z zakresu polityki europejskiej.

46 Zdarza się, że urzędnik w randze podse-

kretarza stanu nie ma świadomości, czy

posiadana opinia jest dziełem podległe-

go mu personelu, czy ośrodka zewnętrz-

nego.

47 Nie dotyczy to tylko departamentów

prognoz i analiz w poszczególnych mini-

sterstwach.

5.3. Rekomendacje

a) Godne rozpatrzenia jest ustano-

wienie w ramach Sekretariatu

Europejskiego (SE) jednostki od-

powiedzialnej za konsultacje (ro-

boczo – JOK);

b) W każdej chwili JOK mogłaby

z własnej inicjatywy lub na żąda-

nie szefa SE zasięgnąć opinii z jed-

nej lub większej liczby organizacji

eksperckich. Dysponowałaby rów-

nież środkami do organizowania

konferencji naukowych, poświę-

conych wybranym zagadnieniom.

Dodatkowo JOK byłaby właściwą

do odbierania, w trybie ciągłym,

wszelkich opinii odnośnie stano-

wiska, jakie Polska powinna zająć

w poszczególnych kwestiach na-

leżących do polityki europejskiej.

Autorami opinii byłyby nie tylko

ośrodki analityczne, ale wszel-

kie podmioty społeczne. JOK

przekazywałaby je właściwym

podmiotom w niezmienionej

postaci lub – w innym wariancie

– dokonywałaby syntezy i oceny

wyrażonych opinii, aby wyważyć

interesy i stworzyć jeden spójny

dokument.

c) Kwestie polityki europejskiej, do-

tyczące pracowników lub praco-

dawców, powinny być obowiąz-

kowo konsultowane w ramach

Trójstronnej Komisji do Spraw

Społeczno-Gospodarczych.

d) Stanowisko rządu w kwestiach

polityki europejskiej powinno być

podawane do wiadomości pub-

licznej w sposób analogiczny do

programów prac legislacyjnych,

udostępnianych zgodnie z Ustawą

o prowadzeniu działalności lob-

bingowej (w Biuletynie Informacji

Publicznej). Byłoby to równoznacz-

ne z poddaniem danego doku-

mentu konsultacji. Każdorazowo

niezbędne jest wskazanie terminu

zamknięcia konsultacji w danej

sprawie. Należy rozważyć, w mia-

rę możliwości, wydłużenie czasu

trwania konsultacji powyżej stoso-

wanego średnio terminu 14 dni.

e) Należy popierać projekty skiero-

wane do samej administracji, słu-

żące przekonaniu, że konsultacji

nie należy traktować jako uciążli-

wości lecz jako źródło informacji.

W pozostałych kwestiach wskazana

wydaje się realizacja sugestii zawar-

tych w dokumencie pt. „Ocena skut-

ków regulacji. Zasięganie opinii zain-

teresowanych stron w procesie oceny

skutków regulacji”.

OORDYNACJA

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

OLSKI

WOBEC

NII

UROPEJSKIEJ

RUKSELI

OLA

MIEJSCE

TAŁEGO

RZEDSTAWICIELSTWA

PRZY

Koordynacja polityki
europejskiej Polski wobec
Unii Europejskiej w Brukseli.

Rola i miejsce Stałego
Przedstawicielstwa RP przy UE

Zbigniew

Czubiński

Zbigniew Czubiński

– Dr nauk

prawnych; specjalizacja – pra-
wo międzynarodowe publiczne
i prawo Unii Europejskiej. Obecnie
adiunkt w Katedrze Stosunków
Międzynarodowych i Polityki
Zagranicznej oraz w Centrum
Studiów Europejskich Uniwersy-
tetu Jagiellońskiego. Poprzednio
pracownik Ministerstwa Spraw
Zagranicznych oraz Ambasady
RP w Hadze, visiting professor
na uniwersytetach w Austrii, Ni-
derlandach, USA i Wielkiej Bry-
tanii. Publikacje z zakresu prawa
międzynarodowego i prawa UE
w języku polskim i angielskim. Ak-
tualna problematyka badawcza
ius missionis i ius tractatus Unii
Europejskiej.

Rekomendacje

a) Dla większej efektywności realiza-

cji funkcji Stałego Przedstawiciel-

stwa RP przy UE niezbędne jest

jego wzmocnienie kadrowe.

b) Odmiennie niż w dyplomacji dwu-

stronnej, gdzie rotacja jest stoso-

wana z reguły co 4 lata, w Stałym

Przedstawicielstwie ze względu

na specyfi kę pracy postuluje się

większą stabilizację zatrudnienia.

Wymaga tego specyfi ka zadań re-

alizowanych przez pracowników

Przedstawicielstwa (nie jest to

klasyczna dyplomacja, a raczej ad-

ministracja krajowa w miniaturze,

kontaktująca się z organami UE).

c) Powinno się zwiększyć liczbę pra-

cowników merytorycznych spoza

Ministerstwa Spraw Zagranicz-

nych w Przedstawicielstwie.

d) Sprawy o znaczeniu czysto tech-

nicznym powinny być załatwiane

bezpośrednio przez pracowników

z danych resortów, oddelegowa-

nych do pracy w SP, we współpra-

cy z ich resortami macierzystymi.

e) Konieczne jest wprowadzenie

spotkań koordynacyjnych w ra-

mach samego SP, gdyż niejedno-

krotnie, ze względu na wielką ilość

załatwianych spraw, Szef Przed-

stawicielstwa i jego zastępcy nie

mają pełnej wiedzy o występują-

cych problemach.

f ) Należy zorganizować regular-

ne spotkania informacyjne dla

polskich posłów do Parlamentu

Europejskiego i reprezentantów

z innych polskich instytucji działa-

jących w Brukseli.

g) Postuluje się zmianę struktury

organizacyjnej Stałego Przed-

stawicielstwa na adekwatną do

obecnego poziomu integracji

europejskiej, ze szczególnym

uwzględnieniem spraw związa-

nych z przygotowaniem projek-

tu Traktatu Reformującego oraz

spraw związanych z rozstrzyga-

niem sporów w UE (stworzenie sy-

stemu wczesnego ostrzegania).

h) Przesyłanie materiałów do kraju po-

winno być – gdzie jest to możliwe

– uzupełnione dodatkowymi infor-

macjami i krótkim komentarzem

pracowników Przedstawicielstwa.

i) W prowadzeniu codziennej dzia-

łalności należy w większym stop-

niu wykorzystywać nieformalne

kontakty w celu ustalenia stano-

wisk organów UE, innych państw

członkowskich oraz ważnych

państw trzecich, a także NATO.

j) W procesie tworzenia prawa

europejskiego należy stosować

w działaniu jak najwięcej środków

ex ante, przede wszystkim na fo-

rum komitetów i grup roboczych,

które spełniają w unijnym proce-

sie legislacyjnym szczególną rolę.

Gros decyzji podejmowanych na

forum komitetów i grup robo-

czych przyjmowanych jest później

w COREPER I i II. Działania ex ante

są więc, jak dowodzi praktyka,

bardziej efektywne niż negocjacje

w trakcie ofi cjalnych obrad;

k) Należy zwiększyć rolę koordynują-

cą Stałego Przedstawicielstwa.

1. CHARAKTERYSTYKA

WSPÓŁCZESNEJ
DYPLOMACJI W RAMACH UE

Procesy integracyjne zachodzące

w UE spowodowały prawdziwą rewo-

lucję w klasycznym prawie dyploma-

tycznym. W historii dyplomacji nigdy

wcześniej nie przyznano tylu kom-

petencji zewnętrznych innemu – niż

państwo – podmiotowi prawa mię-

dzynarodowego (obecnie dotyczy to

oczywiście tylko Wspólnot, ale w prak-

tyce rozszerza się na całą UE).

Najistotniejsze zmiany dotyczą nastę-

pujących aspektów:

a) rozszerzenia podstawy prawnej

dla funkcjonowania różnych form

BIGNIEW

ZUBIŃSKI

przedstawicielstw UE; (oprócz

klasycznego prawa traktatowego

dużą rolę odgrywa również prawo

wtórne, a także stale zmieniająca

się praktyka i orzecznictwo ETS);

b) wprowadzenia nowych funkcji dla

dyplomacji UE, które nie są sto-

sowane w klasycznej dyplomacji

dwustronnej między państwami;

c) zapowiedzi kolejnych zmian insty-

tucjonalnych w funkcjonowaniu

dyplomacji UE.

Wszystkie te czynniki sprawiają, że nie

można stosować dotychczasowych kla-

sycznych instrumentów w polityce zagra-

nicznej państwa przy określaniu pozycji

i kompetencji Stałego Przedstawicielstwa

RP przy UE oraz jego powiązania z inny-

mi polskimi urzędami i instytucjami UE.

Przed przedstawieniem zasad dotych-

czasowego funkcjonowania SP przy UE

konieczne jest skrótowe zaprezentowa-

nie istoty diff erentia specifi ca europejskiej

dyplomacji w porównaniu z klasyczną

dyplomacją opartą na zasadach Konwen-

cji wiedeńskiej z 1961 r.

Odnośnie podstaw prawnych nale-

ży zaakcentować, że odmiennie niż

w klasycznej dyplomacji państwo

członkowskie nie ma bezpośredniego

wpływu na szereg przepisów z zakre-

su prawa wspólnotowego. Poza kon-

trolą państwa pozostaje orzecznictwo

ETS w tej dziedzinie. W związku z tym

należy wykorzystać maksymalnie po-

średnie możliwości oddziaływania na

proces tworzenia się podstaw praw-

nych w UE, regulujących funkcjono-

wanie dyplomacji UE.

Oprócz klasycznych funkcji dyploma-

tycznych, określonych w art. 3 Konwen-

cji wiedeńskiej z 1961, przewidziano

jeszcze nowe funkcje, właściwe tylko

dla dyplomacji europejskiej. Są to

w szczególności: monitorowanie wdra-

żania prawa wspólnotowego w pań-

stwach członkowskich, wywiązywanie

się z obowiązków nałożonych traktata-

mi stowarzyszeniowymi na państwa-

strony traktatów oraz możliwość zwró-

cenia się o uzyskanie danych z zakresu

realizacji polityk wspólnotowych do or-

ganów państwa członkowskiego bez-

pośrednio, bądź też w bardziej istot-

nych sprawach na podstawie decyzji

instytucji wspólnotowych. Natomiast

na terytorium państw trzecich wpro-

wadzono obowiązek dla dyplomatów

państw członkowskich koordynacji

działań z przedstawicielem dyploma-

tycznym Unii Europejskiej, akredytowa-

nym w danym państwie.

Obecnie WE/UE ma następujące formy

przedstawicielstw dyplomatycznych:

a) przedstawicielstwa

Wspólnot

w państwach członkowskich;

b) przedstawicielstwa

Wspólnot

w państwach stowarzyszonych;

c) przedstawicielstwa

Wspólnot

w państwach trzecich;

d) przedstawicielstwa

Wspólnot

przy

organizacjach międzynarodowych.

Oprócz tego, realizując swoje ius mis-

sionis, UE ma do dyspozycji całą gamę

różnego typu misji ad hoc, z których

najważniejsze to:

a) tzw.

bicephalous delegation, czyli

delegacja składająca się z przed-

stawicieli Komisji, Sekretaria-

tu Rady Unii Europejskiej oraz

z przedstawicieli przewodniczące-

go Rady UE,

b) tzw.

single delegation, czyli delega-

cja składająca się z przedstawicieli

Komisji Europejskiej i przedstawi-

cieli państw członkowskich,

c) tzw. Community delegation, czyli

delegacja składająca się jedynie

z reprezentantów Komisji.

Powyżej przytoczono jedynie najważ-

niejsze misje. Tymczasem dotychcza-

sowa praktyka UE wypracowała aż 14

różnych typów misji ad hoc.

Interesujące są także formy reprezenta-

cji różnych uczestników stosunków mię-

dzynarodowych przy WE/UE. Oprócz

typowych przedstawicielstw dyploma-

tycznych państw trzecich i organizacji

międzynarodowych oraz stałych przed-

stawicielstw państw członkowskich,

w Brukseli reprezentowane są regiony,

miasta z państw członkowskich UE,

a także liczne organizacje pozarządowe.

Odmiennie niż w klasycznej dyploma-

cji, gdzie zmiany zachodzą stosunko-

wo rzadko, praktyka dyplomatyczna

w UE podlega nieustającej modyfi ka-

cji. Rewolucyjne zmiany przewidywał

Projekt Traktatu Konstytucyjnego

dla Europy i to zarówno jeżeli chodzi

o organizację instytucjonalną służ-

by zagranicznej w samej Unii, jak też

w odniesieniu do realizacji na ze-

wnątrz ius missionis i ius tractatus UE.

2. POZYCJA

I ZADANIA STAŁEGO
PRZEDSTAWICIELSTWA
RP W WYPRACOWYWANIU
WSPÓLNYCH STANOWISK
WOBEC UNII EUROPEJSKIEJ

Precyzyjne określenie roli Stałego

Przedstawicielstwa przy UE jest zada-

niem niezwykle istotnym. Należy pod-

kreślić, że SP nie może być traktowane

jako typowa placówka dyplomatyczna

państwa, mimo że pełni też określone

funkcje dyplomatyczne. Przedstawi-

cielstwo należy postrzegać raczej jako

jeden z organów państwowych, który

aktywnie współuczestniczy w integracji

Polski z UE, stanowiąc brukselski pomost

pomiędzy instytucjami w Polsce a orga-

nami UE. Tym samym stanowi ono swo-

iste przedłużenie działalności niektó-

rych organów wewnątrzpaństwowych

w relacji z ich odpowiednimi organami

w UE. Często w doktrynie określa się

Stałe Przedstawicielstwo jako de facto

polską administrację w miniaturze.

Dotychczasowa rola SP musi ulec mo-

dyfi kacji, gdyż zmieniła się pozycja

Polski w UE. Ofi cjalnie z dniem 1 maja

2004 roku Przedstawicielstwo RP zo-

OORDYNACJA

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

OLSKI

WOBEC

NII

UROPEJSKIEJ

RUKSELI

OLA

MIEJSCE

TAŁEGO

RZEDSTAWICIELSTWA

PRZY

stało przekształcone w Stałe Przedsta-

wicielstwo RP przy UE. Pod wzglądem

administracyjno-prawnym Przedstawi-

cielstwo RP przy UE podlega Ministrowi

Spraw Zagranicznych, a jego pracowni-

cy rekrutują się zarówno z kadr MSZ,

jak i z innych resortów kierunkowych.

SP dzieli się na następujące wydziały:

a) Wydział ds. stosunków zewnętrz-

nych,

b) Wydział ds. europejskiej polityki

bezpieczeństwa i obrony,

c) Wydział ds. parlamentarnych

i prawnych,

d) Wydział ds. prasy i informacji,

e) Wydział ds. wymiaru sprawiedli-

wości i spraw wewnętrznych,

f ) Wydział ds. budżetu i fi nansów,

g) Wydział ds. rolnictwa i rybołów-

stwa,

h) Wydział

ekonomiczno-handlowy,

i) Wydział ds. polityki regionalnej

i spójności,

j) Wydział ds. infrastruktury,

k) Wydział ds. polityki socjalnej

i ochrony zdrowia,

l) Wydział ds. nauki, badań nauko-

wych i edukacji,

m) Wydział ochrony środowiska,

n) Wydział ds. społeczeństwa infor-

macyjnego i telekomunikacji.

Struktura wewnętrzna SP nie uległa

w zasadzie zmianie od momentu roz-

poczęcia negocjacji akcesyjnych.

Podstawowym zadaniem SP jest repre-

zentowanie Polski na posiedzeniach

Komitetu Stałych Przedstawicieli (CO-

REPER). W obradach COREPER II (cha-

rakter polityczno-prawny) uczestniczy

szef Stałego Przedstawicielstwa, na-

tomiast w obradach COREPER I (cha-

rakter techniczno-prawny) zastępca

Stałego Przedstawiciela. Dla realizacji

funkcji niezbędne jest efektywne dzia-

łanie Stałego Przedstawicielstwa właś-

ciwie w dwóch kierunkach:

a) odbieranie informacji od Rady

i innych organów UE oraz sprawne

przekazanie ich do odpowiednich

organów państwowych w kraju

w celu otrzymania instrukcji;

b) po otrzymaniu materiałów z kraju

wraz z instrukcją, zajęcie określo-

nego stanowiska na obradach CO-

REPER.

W skrócie procedura ta przedstawia

się następująco: Sekretariat Rady

przesyła do SP agendę kolejnego po-

siedzenia, którą SP przekazuje do UKIE

(dla spraw omawianych w COREPER

II instytucją wiodącą jest MSZ). Nato-

miast UKIE po otrzymaniu materiałów

przesyła je do właściwych instytucji

krajowych z prośbą o zajęcie stanowi-

ska. Po zakończeniu tzw. „drogi krajo-

wej” – a przed przesłaniem materiałów

do SP – UKIE jako instytucja wiodąca

dla COREPER I sporządza całościowe

instrukcje i przekazuje je do SP. Tak

otrzymane materiały są podstawą do

zajęcia określonego stanowiska przez

SP na posiedzeniach COREPER.

Nasuwa się pytanie, czy przy tak sto-

sunkowo prostej procedurze jest moż-

liwe zaproponowanie zmian, które

przyczyniłyby się do zwiększenia roli

SP przy wypracowaniu wspólnych sta-

nowisk wobec UE. Charakter nowych

rozwiązań jest determinowany wybo-

rem koncepcji, jaka zostanie zaakcep-

towana przy reformie całego systemu

polskiej administracji, zajmującej się

obsługą procesów integracyjnych.

Pewne modyfi kacje jednak mogą być

przyjęte bez względu na to, jaki model

zostanie zaaprobowany:

a) w zakresie funkcjonowania same-

go Stałego Przedstawicielstwa:

konieczność dostosowania

struktury wewnętrznej SP do

aktualnej sytuacji. Obecna

struktura przypomina okres

przedakcesyjny i w wielu już

państwach członkowskich

z grupy tzw. wielkiego roz-

szerzenia została zarzucona

(np. w Przedstawicielstwie

Czech, Estonii, Łotwy, Węgier);

powinny powstać nowe wy-

działy, jak wydział ds. reform

ustrojowych UE, wydział ds.

współpracy z Parlamentem

Europejskim i z Parlamentem

RP, wydział ds. współpracy wy-

miaru sprawiedliwości z ETS

oraz wydział ds. koordynacji

działań polskich przedstawi-

cielstw regionalnych, miast

i grup zawodowych w UE, czy

wydział ds. promocji;

dalsza

„restrukturyzacja

zatrud-

nienia” w SP, tzn. zatrudnienie

większej ilości personelu spo-

za MSZ, szczególnie z tych re-

sortów, które w zakresie swojej

działalności mają największy

stopień europeizacji (Minister-

stwo Sprawiedliwości, Mini-

sterstwo Spraw Wewnętrznych

i Administracji, Ministerstwo

Gospodarki, Ministerstwo Rol-

nictwa i Rozwoju Wsi itp.);

usprawnienie i częstsze wyko-

rzystanie bezpośredniej łącz-

ności z resortami krajowymi

oraz określenie katalogu spraw

(mniejszej wagi, niejednokrot-

nie o charakterze czysto tech-

nicznym), w zakresie których

pracownicy mogliby bezpo-

średnio kontaktować się z od-

powiednimi urzędami w kraju;

wzmocnienie funkcji koordy-

nacyjnej SP i zmiana regulacji

prawnych, która obligowałaby

wszystkie polskie instytucje

do przekazywania informacji

na temat prowadzonej działal-

ności oraz informacji dotyczą-

cych procesu integracyjnego

o konieczności koordynacji

działalności tych podmiotów

zgodnie z podstawową linią

polityki państwa wobec UE;

wyposażenie SP w środki do

prowadzenia aktywnej po-

lityki informacyjnej wobec

polskich instytucji funkcjonu-

jących w Brukseli;

BIGNIEW

ZUBIŃSKI

wobec zbliżającej się polskiej

prezydencji w EU, do czasu

ukończenia budowy nowej

siedziby SP, należy zapewnić

komfortowe warunku pracy

polskim dyplomatom możli-

wie najbliżej najważniejszych

instytucji unijnych.

b) w zakresie działalności zewnętrz-

nej Stałego Przedstawicielstwa

należy zapewnić zintensyfi kowa-

nie działań nieformalnych, służą-

cych ustalaniu pozycji poszcze-

gólnych państw członkowskich,

a także spodziewanych stanowisk

reprezentowanych przez urzędni-

ków instytucji UE; taka działalność

powinna dotyczyć:

projektów przygotowywa-

nych aktów normatywnych

i to zarówno w zakresie prawa

pierwotnego jak i wtórnego;

ustalania poparcia dla włas-

nych propozycji zgłaszanych

na forum COREPER II i CORE-

PER I;

szukania

poparcia

dla

kandy-

datów na stanowiska w UE.

Realizacja tych postulatów wydaje się

o tyle celowa, że, jak wskazuje prak-

tyka dyplomacji w ramach UE, wiele

spraw ustalanych jest jeszcze przed

ofi cjalnymi posiedzeniami COREPER,

w ramach tzw. gentelmen’s agreement,

a podejmowane w tym trybie zobo-

wiązania są dotrzymywane.

Kolejną kwestią wymagającą mody-

fi kacji są wzajemne relacje pomiędzy

Stałym Przedstawicielstwem a orga-

nami państwowymi. W szczególności

chodzi o usprawnienie przekazywania

materiałów w obu kierunkach. Pod-

stawową barierą wydaje się tu być

wielość podmiotów po stronie krajo-

wej i niemożność, nawet po szybkim

otrzymaniu informacji, natychmiasto-

wego podjęcia decyzji. Konsekwencją

są niepotrzebne przestoje decyzyjne,

co skutkuje li tylko formalnym udzia-

łem polskich przedstawicieli w po-

siedzeniach instytucji UE. Warto tutaj

zaznaczyć, że jeżeli chodzi o zasygna-

lizowane problemy, Polska nie stanowi

wśród państw nowo przyjętych do UE

wyjątku.

3. UDZIAŁ STAŁEGO

PRZEDSTAWICIELSTWA
W PROCESIE KOORDYNACJI
PODEJMOWANIA DECYZJI
W UNII EUROPEJSKIEJ.
ASPEKT FORMALNOPRAWNY
I ASPEKT PRAKTYCZNY

Podejmując próbę określenia udziału

SP w koordynowaniu procesu podej-

mowania decyzji w UE warto przed-

stawić organ, z którym SP najczęściej

współpracuje – Komitet Stałych Przed-

stawicieli. Podstawą prawną do dzia-

łania Komitetu Stałych Przedstawicieli

(COREPER) jest art. 207 TWE oraz art.

19 Regulaminu Proceduralnego Rady

Unii Europejskiej. COREPER składa się

z przedstawicieli państw członkow-

skich. Ze względów praktycznych

państwa członkowskie podwoiły licz-

bę swych przedstawicieli w COREPER,

tworząc de facto dwa Komitety Stałych

przedstawicieli:

a) COREPER I – zajmujący się za-

gadnieniami związanymi z rolni-

ctwem, rybołówstwem, rynkiem

wewnętrznym, ochroną konsu-

menta, turystyką, zatrudnieniem,

polityką socjalną, środowiskiem,

transportem, telekomunikacją,

przemysłem, energią, kulturą

i zdrowiem. W COREPER I uczest-

niczą zastępcy ambasadorów Sta-

łych Przedstawicieli Państw Człon-

kowskich przy UE;

b) COREPER II – zajmujący się zagad-

nieniami ogólnymi, problemami

instytucjonalnymi UE, Wspólną

Polityką Zagraniczną i Bezpieczeń-

stwa oraz najważniejszymi spra-

wami gospodarczymi. W COREPER

II uczestniczą szefowie Stałych

Przedstawicielstw. Obradom CO-

REPER przewodniczy reprezentant

państwa sprawującego prezyden-

cję w Unii Europejskiej.

Dla zapewnienia sprawności w obra-

dach COREPER przygotowywane są

cotygodniowe spotkania asystentów

ambasadorów dla COREPER II w ra-

mach tzw. grupy Antici oraz dla zastęp-

ców ambasadorów działających w CO-

REPER I w ramach tzw. grupy Mertens.

COREPER jest organem wykonującym

zadania powierzone przez Radę Unii

Europejskiej i odpowiada za przygo-

towanie prac Rady oraz za zapewnie-

nie ciągłości polityk i działań UE, ze

szczególnym uwzględnieniem zasad

legalności, subsydiarności i propor-

cjonalności. Między innymi, COREPER

podejmuje bardzo istotne decyzje

proceduralne odnośnie:

a) miejsca odbycia posiedzenia Rady

innego niż Bruksela lub Luksem-

burg;

b) upublicznienia obrad Rady UE;

c) wyboru pisemnej formuły proce-

dury głosowania;

d) zatwierdzenie treści listu wysyła-

nego do instytucji lub organów;

e) uwierzytelnienia kopii listów wysy-

łanych do organów lub instytucji.

Wykonując powierzone zadania CORE-

PER dąży do osiągnięcia porozumienia

na szczeblu ambasadorów i ich zastęp-

ców. Uzgodnione stanowiska są prze-

kazywane następnie do zatwierdzenia

Radzie. Istotną kompetencją COREPER

jest przygotowanie dla Rady dossier,

gdzie zawarte są wytyczne, opcje i su-

gerowane rozwiązania. W celu uspraw-

nienia pracy, COREPER powołuje liczne

grupy robocze i komitety, w obradach

których biorą również udział pracow-

nicy SP. W większości przypadków

uzgodnienia ustalone w COREPER są

podtrzymywane przez Radę. W litera-

turze podkreśla się, że COREPER jest

jedną z najbardziej efektywnie dzia-

łających instytucji UE o wpływie na

funkcjonowanie całej Unii większym,

OORDYNACJA

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

OLSKI

WOBEC

NII

UROPEJSKIEJ

RUKSELI

OLA

MIEJSCE

TAŁEGO

RZEDSTAWICIELSTWA

PRZY

niż by to wynikało z jego prawnego

statusu. Tym samym rola pracowni-

ków SP w prezentowaniu stanowiska

danego państwa członkowskiego

jest niezwykle istotna, a sposób jej

sformułowania oraz akceptacja przez

pozostałych członków jest najlepszą

gwarancją na sukces w Radzie UE.

Udział SP w procesie koordynacji

podejmowania decyzji w UE jest od-

zwierciedleniem modelu przyjętego

w Polsce. Zgodnie z nim centralną

rolę koordynacyjną w zakresie polity-

ki europejskiej sprawuje Ministerstwo

Spraw Zagranicznych i Urząd Komitetu

Integracji Europejskiej, który koordy-

nuje pracę nad projektami stanowisk

rządu w sprawach, które będą przed-

miotem obrad w UE. W tak przyjętym

modelu rola SP w kształtowaniu ofi -

cjalnego stanowiska rządu jest bardzo

ograniczona

Praktyka wskazuje, że działalność SP

w większości przypadków ogranicza

się do przesłania dokumentów otrzy-

manych z Sekretariatu Rady UE do

UKIE, bez dodatkowych komentarzy,

z wyjątkiem prośby o jak najszybsze

przesłanie instrukcji dotyczącej okre-

ślenia stanowiska, które będzie pre-

zentowane na posiedzeniach CORE-

PER. Takie postępowanie wynika z:

a) dotychczasowych nawyków pra-

cy urzędniczej w kraju oraz na

placówkach dyplomatycznych,

gdzie od pracowników wymaga

się przede wszystkim załatwienia

w terminie spraw należących tyl-

ko i wyłącznie do ich kompetencji

i praktycznie nic ponadto;

b) większego tempa prac w organach

UE i konieczności dostosowania się

do terminów ustalonych przepisa-

mi europejskimi, z zachowaniem

których większość tzw. starych

członków UE nie ma kłopotu. Funk-

cjonowanie administracji w tych

państwach jest skoordynowane

i to zarówno pod względem praw-

nym, jak i formalnym, z funkcjono-

waniem administracji w UE (dot. to

terminów załatwiania spraw, a na-

wet godzin urzędowania);

c) braku właściwego podziału na

sprawy istotne i o charakterze

czysto technicznym, co powoduje

dużą liczbę spraw do załatwienia

w tym samym czasie i co niejed-

nokrotnie jest niemożliwe do wy-

konania bez ustalenia odpowied-

niego priorytetu ich realizacji;

d) obawy występowania na forum

COREPER bez instrukcji, a co za

tym idzie bez możliwości faktycz-

nego wpływania na decyzje tam

podejmowane, co przy częstym

powtarzaniu się takiej sytuacji pro-

wadzi w rezultacie do marginaliza-

cji znaczenia reprezentanta z SP.

Analiza dotychczasowej praktyki wska-

zuje, że faktyczna rola SP w koordyna-

cji polityki europejskiej ma charakter

czysto formalny. Należy tak zwiększyć

rolę SP w tej dziedzinie, aby aktywnie

realizowała wszystkie trzy poziomy

koordynacji: w zakresie koordynacji

strategicznej, koordynacji politycznej,

a także technicznej.

Należy zatem utworzyć Sekretariat

Europejski (w miejsce UKIE), działają-

cy w ramach Kancelarii Prezesa Rady

Ministrów, jako podstawowy organ

obsługujący Premiera w ramach koor-

dynacji polityki europejskiej. Postuluje

się również utworzenie, w miejsce Ko-

mitetu Europejskiego Rady Ministrów,

KERM I oraz KERM II (patrz: Rozdział

I tego opracowania).

Byłoby to rozwiązanie korzystne ze

względu na zasygnalizowane wcześ-

niej problemy związane z funkcjo-

nowaniem SP. Już sam fakt, że jeden

organ, znajdujący się wysoko w hierar-

chii organów administracji państwo-

wej, koordynowałby przygotowanie

stanowisk na posiedzenia COREPER II

i COREPER I, pozwoli na znaczne przy-

spieszenie prac nad opracowaniem

instrukcji dla prezentowania stano-

wisk rządowych przez SP. Ponadto

bezpośrednie przekazywanie mate-

riałów z SP wprost do Sekretariatu

Europejskiego znacznie przyspieszy

ich analizę oraz umożliwi sprawne

przekazanie do właściwych organów

państwowych.

Bez wątpienia w sytuacji koordynacji

poprzez jeden, jasno wyodrębniony,

organ łatwiej jest „wymusić” szybkie

przekazanie stanowisk od poszczegól-

nych resortów. Co więcej, Sekretariat

Europejski miałby większą łatwość

w ustalaniu, w sytuacjach wyjątkowe-

go spiętrzenia prac, odpowiedniego

priorytetu ważności problemów i ko-

lejności ich załatwiania.

Dla sprawniejszego funkcjonowania

SE należy dostosować pracę urzędów

polskich do rytmu brukselskiego, w tym

też do rytmu pracy SP. Rozpoczęcie

tych innowacji od utworzenia SE nie

nastręczałoby wielu trudności natury

legislacyjnej. Proponowane rozwią-

zania mogą przyczynić się do zmiany

przyzwyczajeń administracyjnych i try-

bu pracy w polskich urzędach.

Należy ustanowić trwałą i aktywną

współpracę pomiędzy SP a Sekreta-

riatem Europejskim. Dotychczasowa

praktyka dowodzi, że nie wszystkie

sprawy można przedstawić w przesy-

łanych materiałach i niejednokrotnie

cenne dodatkowe informacje wraz

z natychmiastową konsultacją mogą

być przekazane przez uczestniczącego

w posiedzeniu przedstawiciela z SP.

Na zakres oddziaływania SP na pro-

ces koordynacji podejmowania de-

cyzji w UE, a także pośrednio na treść

samych decyzji, ma wpływ także

aktywność o charakterze nieformal-

nym. O konieczności podjęcia tego

typu działań świadczy dotychczasowa

praktyka unijna. W wielu przypadkach,

poprzez nieformalne instrumenty,

najlepiej wpływa się na decyzje w UE

BIGNIEW

ZUBIŃSKI

i to jeszcze w trakcie ich tworzenia

w określonych organach unijnych. Nie

zaś dopiero wtedy, gdy dana sprawa

znajdzie się na ofi cjalniej agendzie

COREPER. Zatem niezbędne jest pod-

jęcie pewnych kroków ex ante.

Dla przedsięwzięcia odpowiednich

kroków konieczne jest posiadanie do-

datkowych informacji, które stosunko-

wo łatwo można zdobyć, podejmując

wielokierunkowe działania. Mogą one

polegać na:

spotkaniach

pracownikami

orga-

nów UE, w szczególności Komisji,

Rady UE i administracyjnymi pra-

cownikami Parlamentu Europej-

skiego;

spotkaniach z polskimi posłami

do PE;

spotkaniach z dyplomatami in-

nych stałych przedstawicielstw

i placówek dyplomatycznych oraz

państw trzecich;

wymianie informacji pomiędzy

Ambasadami RP w Belgii i przy

NATO;

spotkaniach

reprezentantami

or-

ganizacji pozarządowych.

Kolejna forma oddziaływania o cha-

rakterze nieformalnym wymaga szcze-

gólnego podkreślenia. Chodzi tu

o udział w spotkaniach, konferencjach

naukowych i spotkaniach o charakte-

rze informacyjnym, gdzie niejedno-

krotnie prezentowane są stanowiska

państw członkowskich, a także opinie

urzędników unijnych. Wiele spraw do-

tyczących ostatniego szczytu unijnego

kończącego Prezydencję Niemiecką

– łącznie z propozycją przyjęcia mini

traktatu – można było, stosując te w/w

metody, ustalić już wcześniej, co po-

zwoliłoby na łatwiejsze prowadzenie

samych rokowań, zarówno przed jak

i podczas samego szczytu.

Konkludując, szeroka gama instrumen-

tów, zarówno o charakterze formal-

nym, jak i nieformalnym (niedoceniana

w naszej praktyce), ma doprowadzić

do jednego zasadniczego celu, któ-

rym jest „wzmocnienie merytoryczne”

przekazywanych dokumentów o włas-

ne uwagi. To z kolei będzie pomocne

przy formułowaniu instrukcji nego-

cjacyjnych, a tym samym pośrednio

wpłynie na zwiększenie faktycznego

wpływu Polski na decyzje UE.

4. USPRAWNIENIE

PRZEPŁYWU INFORMACJI
W UKŁADZIE: KRAJOWA
ADMINISTRACJA
PUBLICZNA – STAŁE
PRZEDSTAWICIELSTWO RP

Przy przepływie informacji na linii SP

– administracja krajowa liczy się prze-

de wszystkim szybkość przekazu. Ter-

miny stosowane w UE nie nastręczają

trudności tylko sprawnie działającej

administracji państwowej. W zasa-

dzie istnieją tylko trzy przesłanki, od

których zależy tempo przekazywania

informacji:

a) aspekt czysto techniczny, dotyczą-

cy procesu przesyłania danych;

b) problematyka związana z obie-

giem dokumentów w kraju przed

ich wysłaniem do SP;

c) problem ustalenia listy odpowied-

nich bezpośrednich nadawców

i adresatów.

Obecnie przy przesyłaniu dokumen-

tów, w zależności od ich rodzaju, sto-

suje się trzy formy:

a) najbardziej istotne dokumenty do

wąskiego grona adresatów prze-

syłane są pocztą dyplomatyczną

przez kuriera;

b) dokumenty drukowane są prze-

syłane specjalnymi przesyłkami

służbowymi;

c) najczęściej stosowana metoda to

przesyłanie dokumentów pocztą

elektroniczną.

W przypadku przesyłania materia-

łów kurierem dyplomatycznym całą

obsługą techniczną zajmuje się MSZ.

Natomiast przy przesyłkach służbo-

wych mogą wystąpić dwa warianty:

albo przesyłka trafi a do kraju via SP,

albo też – co coraz częściej ma miejsce

– bezpośrednio z danego organu UE

do adresata krajowego.

Obecnie najczęściej pod względem

ilościowym dokumenty przesyłane

są z Brukseli pocztą elektroniczną za

pomocą sytemu U32 – mail oraz jego

wersji rozszerzonej EWD-P. Jest to nie-

wątpliwie najszybszy przekaz informa-

cji, ale i tu mają miejsce pewne prob-

lemy, związane z:

a) zapewnieniem

odpowiedniej

przepustowości systemów poczty

elektronicznej, szczególnie w tych

ministerstwach, które otrzymują

najwięcej informacji od organów

UE (Ministerstwo Spraw Zagra-

nicznych, Ministerstwo Gospodar-

ki, Ministerstwo Spraw Wewnętrz-

nych i Administracji, Ministerstwo

Środowiska, Ministerstwo Rolni-

ctwa i Rozwoju Wsi);

b) zapewnieniem kompatybilności

polskiego systemu przekazywania

informacji z systemem stosowa-

nym w UE, a także w innych pań-

stwach członkowskich UE;

c) zapewnieniem jednolitego sy-

stemu archiwizacji danych wraz

z jednolitym systemem dostępu

do tychże materiałów (jednolitość

ścieżek dostępu i możliwość szyb-

kiej weryfi kacji odpowiedniej wer-

sji dokumentu).

Jeżeli chodzi o aspekt drugi, tzn. obieg

dokumentów, to należy stwierdzić, że

w samym SP działa on bez zarzutu (SP

jest największe ze wszystkich placó-

wek podległych MSZ, jednak w porów-

naniu z innymi państwami członkow-

skimi zalicza się raczej do średnich).

Natomiast w kraju jest to zagadnienie

bardziej złożone, będące pochodną

przyjętego obecnie rozwiązania nor-

OORDYNACJA

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

OLSKI

WOBEC

NII

UROPEJSKIEJ

RUKSELI

OLA

MIEJSCE

TAŁEGO

RZEDSTAWICIELSTWA

PRZY

matywnego, które wydłuża, często

w sposób niezamierzony, czas obiegu

dokumentów. Doprowadza to w wielu

przypadkach do zaskakujących sytu-

acji, gdy czas przewidziany na obieg

dokumentów nie zostaje przekroczo-

ny zgodnie z prawem polskim, ale

przysłanie do SP opracowanej instruk-

cji faktycznie nie ma już sensu, gdyż

termin unijny minął albo spotkanie, na

które dana instrukcja była potrzebna,

już się odbyło. Aby zapobiec powsta-

waniu takich przypadków, stosowa-

ne są metody, które trudno nazwać

w pełni zgodnymi z obowiązującym

prawem, ale które w pewnym sensie

są ratunkiem w trudnych sytuacjach.

Obecny system przekazywania materia-

łów w odniesieniu do Rady UE w prak-

tyce wygląda następująco: Sekretariat

Rady UE przekazuje materiały do SP,

które wysyła je w zależności od właści-

wości COREPER albo do MSZ, albo UKIE

(faktycznie dane najczęściej trafi ają do

MSZ) i tam przekazywane są do instytu-

cji wiodącej w danej sprawie, aby można

było podjąć prace nad przygotowaniem

instrukcji, która po zatwierdzeniu jest

następnie przesyłana do SP.

Należy zaznaczyć, że samych założeń,

leżących u podstaw obecnego syste-

mu, nie można oceniać całkowicie ne-

gatywnie. W przypadkach jednak, gdy

zachodzi konieczność konsultacji mię-

dzyresortowych przed sporządzeniem

instrukcji, cała procedura automatycz-

nie wydłuża się i SP nie otrzymuje sto-

sownych dokumentów na czas. Stawia

to urzędników w niezmiernie trudnej

sytuacji. Wydaje się, że najprostszą

metodą, aby zmienić ten stan, jest

wprowadzenie wstępnej selekcji

spraw mniej istotnych o charakterze

czysto technicznym, które mogłyby

być załatwiane w danych instytucjach

wiodących już na poziomie dyrektora

departamentu i przesyłane SP.

Z uzyskanych w toku przeprowadzo-

nych badań ankietowych informacji

wynika, że pracownicy SP podziela-

ją opinię o konieczności aktywnego

udziału Przedstawicielstwa w proce-

sie koordynacji polityki europejskiej.

Działania SP nie powinny ograniczyć

się li tylko do roli tzw. skrzynki kon-

taktowej. Należy zwrócić uwagę na

to, aby materiały przekazywane przez

SP do kraju były „wzmocnione” innymi

dodatkowymi informacjami, ułatwia-

jącymi sformułowanie stanowiska ne-

gocjacyjnego. Bez nich szybkie zajęcie

stanowiska przez instytucje krajowe

jest nieraz niemożliwe. Aktualnie obo-

wiązujące przepisy i praktyka sugerują

zachowanie zupełnie odmienne.

Dla wykonania powyższego postulatu

powinny być zrealizowane przynaj-

mniej dwie przesłanki:

a) w przypadku prośby o przeka-

zanie informacji z innej polskiej

placówki zagranicznej będzie ona

przekazywana w trybie pilnym do

SP z kraju albo też bezpośrednio

z placówki, która została zobowią-

zana do przekazania materiałów

(co w obecnej praktyce jest nie-

zwykle trudne do osiągnięcia);

b) udzielenie zezwoleń w określo-

nych sprawach dla SP, aby mogło

bezpośrednio zwrócić się o pilne

przesłanie informacji wprost do

Brukseli.

Realizacja proponowanych zmian jest

uzależniona od nowelizacji aktualnie

obowiązujących przepisów prawnych,

albo przeprowadzenia zmian mode-

lowych, postulowanych w rozdziale

pierwszym.

W modelu, w którym rolę wiodącą bę-

dzie pełnił Sekretariat Europejski przy

Premierze, należałoby wprowadzić

możliwość przesyłania materiałów i bez-

pośredniego konsultowania się pracow-

ników SP z resortami wiodącymi w celu

szybszego wypracowania stanowiska,

które po zastosowaniu takiego trybu by-

łoby niezwłocznie przekazywane do SE.

Ponadto niezbędne jest wzmocnie-

nie kompetencji resortów wiodących

w danej problematyce, między innymi

poprzez uzyskanie zgody na załatwia-

nie bezpośrednie tzw. spraw czysto

technicznych, bądź też oczywistych

z merytorycznego punktu widzenia.

Przy wprowadzeniu tego rozwiązania

automatycznemu wzmocnieniu ule-

głaby też pozycja samego SP w Bruk-

seli, jako faktycznie ośrodka koordy-

nującego w tychże sprawach, gdzie

udział Europejskiego Sekretariatu nie

jest konieczny. Jako przykład można

tutaj podać zadania koordynacyjne

w zakresie współpracy polskiego wy-

miaru sprawiedliwości z ETS. Polskie

sądy same decydują, czy zwrócić się

do ETS o wydanie orzeczenia prejudy-

cjalnego, ale wskazane byłoby, aby SP

i Ministerstwo Sprawiedliwości były in-

formowane i ewentualnie zapobiegały

składaniu wniosków o orzeczenia pre-

judycjalne w sprawach oczywistych.

Ponadto szereg kwestii technicz-

nych, związanych z realizacją polityk

wspólnotowych, można załatwiać

bezpośrednio na linii odpowiedzialny

pracownik SP – resort wiodący w kra-

ju. Przy wprowadzeniu tego modelu

konieczne wydaje się normatywne

określenie spraw, które mogłyby być

realizowane tzw. drogą uproszczoną:

SP – organ w Polsce oraz sprawy do

załatwienia drogą zwykłą: SP – Sekre-

tariat Europejski.

Po utworzeniu Sekretariatu Europej-

skiego dla realizacji postulatu, aby

materiały z SP były wzmacniane dodat-

kowymi opiniami, niezbędne jest przy-

znanie Przedstawicielstwu pewnych

uprawnień, będących obecnie w kom-

petencjach MSZ. Przede wszystkim SP

powinno być funkcjonalnie związa-

ne z Sekretariatem, który miałby też

uprawnienia w sprawach integracji eu-

ropejskiej do „zadaniowania” placówek

podległych MSZ. Zmiany te umożliwiły-

by przeformułowanie zasad rotacji pra-

cowników w SP i dałyby większy wpływ

BIGNIEW

ZUBIŃSKI

na strukturę zatrudnienia oraz dłuższe

merytoryczne „powiązanie” pracowni-

ka z danym problemem, bez względu

na to, czy jest zatrudniony w SP, czy

też w Sekretariacie Europejskim. War-

to zaznaczyć, że podobne rozwiązania

są stosowane z dużym powodzeniem

w innych państwach członkowskich

UE i przyczyniły się do wyeliminowania

zjawiska fl uktuacji kadr przy jednoczes-

nym podniesieniu ich poziomu mery-

torycznego.

Ze względu na bliską perspektywę

zmian instytucjonalnych, które będą

wprowadzone Traktatem Reformują-

cym, oraz nieodległą już Prezydencję

Polski w UE, wprowadzenie wyżej

wymienionych rozwiązań wydaje się

konieczne. Obecny system wyczerpał

już możliwości sprawnego funkcjono-

wania.

5. REKOMENDACJE

a) Dla większej efektywności reali-

zacji funkcji Stałego Przedstawi-

cielstwa RP przy UE niezbędne

jest jego wzmocnienie kadrowe,

ilościowe jak i merytoryczne. Mają

w tym pomóc postulowane w eks-

pertyzie specjalistyczne studia po-

dyplomowe oraz wdrożenie Euro-

pejskiego Korpusu Kadrowego;

b) Odmiennie niż w dyplomacji dwu-

stronnej, gdzie rotacja jest stoso-

wana z reguły co 4 lata, w Stałym

Przedstawicielstwie, ze względu

na charakter pracy, postuluje się

większą stabilizację zatrudnienia.

Wymaga tego specyfi ka zadań re-

alizowanych przez pracowników

Przedstawicielstwa (nie jest to

klasyczna dyplomacja, a raczej ad-

ministracja krajowa w miniaturze,

kontaktująca się z organami UE);

c) Powinno się zwiększyć liczbę pra-

cowników merytorycznych spoza

Ministerstwa Spraw Zagranicz-

nych w Przedstawicielstwie;

d) Sprawy o znaczeniu czysto tech-

nicznym powinny być załatwiane

bezpośrednio przez pracowników

z danych resortów, oddelegowa-

nych do pracy w SP, we współpra-

cy z ich resortami macierzystymi;

e) Konieczne jest wprowadzenie

spotkań koordynacyjnych w ra-

mach samego SP, gdyż niejedno-

krotnie, ze względu na wielką ilość

załatwianych spraw, Szef Przed-

stawicielstwa i jego zastępcy nie

mają pełnego obrazu występują-

cych problemów;

f ) Należy zorganizować regular-

ne spotkania informacyjne dla

polskich posłów do Parlamentu

Europejskiego i reprezentantów

z innych polskich instytucji działa-

jących w Brukseli;

g) Postuluje się zmianę struktury

organizacyjnej Stałego Przed-

stawicielstwa na adekwatną do

obecnego poziomu integracji euro-

pejskiej, ze szczególnym uwzględ-

nieniem spraw związanych z przy-

gotowywaniem projektu Traktatu

Reformującego oraz spraw związa-

nych z rozstrzyganiem sporów

w UE (stworzenie systemu wczesne-

go ostrzegania);

h) Przesyłanie materiałów do kraju po-

winno być – gdzie jest to możliwe

– uzupełnione dodatkowymi infor-

macjami i krótkim komentarzem

pracowników Przedstawicielstwa;

i) W prowadzeniu codziennej dzia-

łalności należy w większym stop-

niu wykorzystywać nieformalne

kontakty w celu ustalenia stano-

wisk organów UE, innych państw

członkowskich oraz ważnych

państw trzecich, a także NATO;

j) W procesie tworzenia prawa

europejskiego należy stosować

w działaniu jak najwięcej środków

ex ante, przede wszystkim na fo-

rum komitetów i grup roboczych,

które spełniają w unijnym proce-

sie legislacyjnym szczególną rolę.

Gros decyzji podejmowanych na

forum komitetów i grup robo-

czych przyjmowanych jest później

w COREPER I i II. Działania ex ante

są więc, jak dowodzi praktyka,

bardziej efektywne niż negocjacje

w trakcie ofi cjalnych obrad;

k) Należy zwiększyć rolę koordynują-

cą Stałego Przedstawicielstwa.

ZAŁĄCZNIK 1

Proponowana struktura Stałego
Przedstawicielstwa przy UE

Oprócz niezbędnych departamentów

o charakterze administracyjno-tech-

nicznym Stałe Przedstawicielstwo

powinno dzielić się na następujące

departamenty funkcjonalne:

–

Dep. ds. informacji i promocji;

– Dep. ds. prawnych (reformy insty-

tucjonalne w UE i proces tworze-

nia prawa wtórnego i jego imple-

mentowania);

– Dep. ds. współpracy z organami

UE;

–

Dep. ds. stosunków zewnętrznych;

– Dep. ds. europejskiej polityki bez-

pieczeństwa i obrony;

– Dep. ds. wymiaru sprawiedliwości

i spraw wewnętrznych;

–

Dep. ds. budżetu i fi nansów;

–

Dep. ds. walutowych;

–

Dep. ds. wspólnego rynku;

– Dep.

ds.

handlu

międzynarodowe-

go;

– Dep. ds. wspólnej polityki energe-

tycznej;

–

Dep. ds. konkurencji;

–

Dep. ds. polityki regionalnej i spój-

ności;

–

Dep. ds. infrastruktury;

–

Dep. ds. rolnictwa;

–

Dep. ds. rybołówstwa;

–

Dep. ds. ochrony środowiska;

–

Dep. ds. polityki socjalnej, ochrony

zdrowia i pomocy humanitarnej;

– Dep. badań naukowych, edukacji

oraz programów integracyjnych;

– Dep. ds. programowania i analizy

danych.

Struktury wewnętrznej SP nie moż-

na traktować jako elementu stałego,

OORDYNACJA

POLITYKI

EUROPEJSKIEJ

OLSKI

WOBEC

NII

UROPEJSKIEJ

RUKSELI

OLA

MIEJSCE

TAŁEGO

RZEDSTAWICIELSTWA

PRZY

gdyż powinna ona ulec zmianie wraz

z przyjęciem kolejnego traktatu UE.

Praktyka tzw. starych państw człon-

kowskich wykazuje dużą elastyczność

w tej dziedzinie.

ZAŁĄCZNIK 2

Katalog instrumentów
nieformalnych stosowanych przez
inne SP dla realizacji własnych
celów

a) Ustalanie stanowisk z innymi pań-

stwami członkowskimi UE zgru-

powanymi w blokach tzw. ścisłej

współpracy regionalnej (najlepsze

rezultaty osiągają państwa Bene-

luxu i Państwa Skandynawskie);

b) Podział zgłaszanych propozycji/

wniosków przez różne państwa

członkowskie, który ma na celu

ustalenie na wcześniejszych spot-

kaniach roboczych listy tożsamych

propozycji;

c) Długotrwałe promowanie koncep-

cji, idei, propozycji, które mają cha-

rakter kontrowersyjny poprzez or-

ganizowanie spotkań o charakterze

politycznym i naukowym oraz pro-

pagowanie tychże rozwiązań w opi-

niotwórczych mediach. Przykładem

mogą tu być artykuły umieszczane

w najbardziej poczytnym w Europie

dzienniku Finacial Times.

d) W przypadku ustalania listy kan-

dydatów na stanowiska wybie-

ralne w organach UE określanie

listy państw, które poprą tzw.

własnych kandydatów z precyzyj-

nym wynegocjowaniem poparcia

w innych kwestiach (tzw. wielopo-

ziomowe zawieranie gentleman’s

agreements);

e) Wykorzystywanie w szerokim za-

kresie informacji od urzędników

UE – obywateli danego państwa

członkowskiego dla określenia

własnego stanowiska;

f ) Propagowanie rozwiązań skraj-

nych w pierwszej fazie negocjacji,

aby uzyskać szersze pole negocja-

cyjne dla kompromisu;

g) Zgłaszanie własnej, kompromiso-

wej (ale wcześniej już przygoto-

wywanej) propozycji w ostatniej

chwili w przypadku rysującego się

tzw. pata decyzyjnego;

h) W przypadku początkowych nie-

powodzeń prezentowanie nowych

propozycji z różnym stopniem ich

uszczegółowienia od bardzo ogól-

nych do niezwykle precyzyjnych,

aż do uzyskania założonego rezul-

tatu.

AŁGORZATA

ARTOSIK

, K

AMILA

AZUREK

, O

LGA

LAZE

Rekomendacje

Przyjęte rozwiązania instytucjonalne

nie sprawdzają się wobec wyzwań,

jakie stoją przed Polską w związku

z koniecznymi do przeprowadzenia

działaniami w obszarze promocyjnym

i wizerunkowym w instytucjach Unii

Europejskiej w Brukseli. Ze względu na

wyraźnie dostrzegalny brak ośrodka

inicjowania oraz koordynacji przedsię-

wzięć promocyjnych podejmowanych

z inicjatywy rządu we współpracy

z różnymi podmiotami zewnętrznymi

wydaje się konieczne doprowadzenie

do powołania w Brukseli jednej, silnej

instytucji, mogącej pełnić taką funk-

cję.

Właściwą instytucją rządową odpo-

wiedzialną za promocję Polski w Bruk-

seli powinien stać się Instytut Polski

w Brukseli. Jednak ze względu na spe-

cyfi kę lokalizacji Instytutu powinien

on zostać wyposażony w dodatkowy

wachlarz zadań i kompetencji nakie-

rowanych na realizację wizerunko-

wej i promocyjnej polityki polskiego

rządu w obszarze instytucji unijnych.

Instytut Polski powinien także reali-

zować pewien pakiet zadań promo-

cyjnych w ścisłym współdziałaniu

z Przedstawicielstwem RP. W tym celu

konieczne jest skoordynowanie zadań

wizerunkowych w zakresie kompeten-

cji wewnątrz– i międzyresortowych,

zwłaszcza w odniesieniu do tych za-

dań, które odnoszą się do obszarów

kodecyzyjnych.

Promocja Polski
w instytucjach Unii Europejskiej

Małgorzata

Bartosik,

Kamila

Mazurek,

Olga Plaze

Małgorzata Bartosik

– Absolwentka

Wydziału Iberystyki i podyplomo-
wych studiów Public Relations na
Uniwersytecie Jagiellońskim. Stypen-
dystka Uniwersytetów w Bar celonie
i Granadzie. Pracowała w Instytucie
Adama Mickiewicza przy projek-
tach promujących polską kulturę za
granicą, odbyła staż w Przedstawi-
cielstwie RP przy Unii Europejskiej
oraz w Komisji Europejskiej w Bruk-
seli. Obecnie pracuje w Brukseli jako
event manager w Europejskiej Or-
ganizacji Energii Wiatrowej. Czynnie
zaangażowana w działalność Polish
Club Brussels.

Uzasadnieniem dla realizacji strategii

promocji Polski w instytucjach UE przez

jeden podmiot jest konieczność próby

skoncentrowania działań dyplomatycz-

nych oraz wizerunkowo-promocyjnych.

Koordynacja działań Instytutu mogłaby

odbywać się na płaszczyźnie rozwiązań

instytucjonalnych, za pośrednictwem

Sekretariatu Europejskiego przy Kan-

celarii Prezesa Rady Ministrów oraz

w drodze porozumień wewnątrz– i mię-

dzyresortowych, w które włączone by-

łoby aktywnie Stałe Przedstawicielstwo.

W tym celu wydaje się konieczne także

dookreślenie roli Stałego Przedstawi-

cielstwa RP w zakresie podstawowego

modelu współpracy z Instytutem Pol-

skim w Brukseli oraz wskazanie zakresu

kompetencyjnego w zadaniach pro-

mocyjnych związanych z działaniami

wizerunkowymi Polski w instytucjach

unijnych.

Należy także w większym niż dotych-

czas stopniu zintensyfi kować działania

nastawione na koordynację i wspoma-

ganie zewnętrznych podmiotów – pol-

skich instytucji i organizacji – w ich

przedsięwzięciach nastawionych na

wzmocnienie pozycji w trzecim sek-

torze oraz w otoczeniu instytucji unij-

nych. Ważna jest także stała kooperacja

z administracją rządową oraz z grupami

interesów branżowych, odbywająca się

w ramach istniejących i wypracowa-

nych mechanizmów komunikacyjnych.

Wydaje się także istotne doprowa-

dzenie do stworzenia linii budżetowej

z ministerstw sektorowych, aby było

możliwe zabezpieczenie budżetowe

projektów rządowych, mogących

udzielać efektywnego wsparcia dla

instytucyjnego moderatora promo-

cji gospodarczej polskich interesów

w Brukseli.

Konieczne jest także doprowadzenie do

stworzenia zespołu profesjonalnie przy-

gotowanych specjalistów i doradców,

działających nie tylko w Brukseli, lecz

także w bezpośrednim otoczeniu rządu

w Warszawie (Sekretariat Europejski),

których zadaniem będzie doprowadze-

nie do opracowania strategii oraz pla-

nów działań służących stworzeniu pol-

skiego modelu wizerunkowego w UE.

Utworzenie specjalnej komórki za-

daniowej w Warszawie i w Brukseli

wpłynie na zwiększenie skuteczności

obrony interesów polskich w Unii.

Dodatkowo pozwoli na koordynację

realizacji zadań wizerunkowych we

współpracy z wieloma ośrodkami ze-

wnętrznymi oraz moderowanie ich

aktywności.

1. PROMOCJA POLSKI

W BRUKSELI. DLACZEGO
POTRZEBNA STRATEGIA?

Wejście Polski do Unii Europejskiej do-

bitnie pokazało, że kraje Zachodu nie

tylko nie rozróżniają specjalnie nowych

państw członkowskich, lecz traktują je

gremialnie jak szary amalgamat. Nie

zdawano sobie sprawy z faktu, że nowe

ROMOCJA

OLSKI

INSTYTUCJACH

NII

UROPEJSKIEJ

Kamilla Mazurek

– Politolog, dokto-

rantka Instytutu Nauk Politycznych
i Stosunków Międzynarodowych
Uniwersytetu Jagiellońskiego. Ab-
solwentka politologii, specjalność
– europeistyka i dziennikarstwo,
Uniwersytet Opolski, a także studiów
podyplomowych: polski samorząd
w Unii Europejskiej, Wyższa Szkoła
Europejska im. ks. Józefa Tischnera.
Stypendystka Young Volounteer
Akademy (Jugend Forum Młodych,
Opole, Otto Benecke Stiftung,
Bonn). W latach 2005-2006 trener
regionalny funduszy europejskich
Narodowego Centrum Kultury.
Project manager wielu lokalnych,
ogólnopolskich oraz międzynaro-
dowych konferencji i seminariów.
Współkoordynator kursu umiejętno-
ści dyplomatycznych „Jagiellońska
Kuźnia Dyplomatów”. Odbyte prak-
tyki w Niemiecko-Polskim Instytucie
w Darmstadt i w Parlamencie Krajo-
wym Nadrenii-Palatynatu. Jej zain-
teresowania koncentrują się wokół
zagadnień polityki zagranicznej, roz-
woju regionalnego, dyplomacji oraz
stosunków polsko-niemieckich.

rozszerzenie spowoduje przesunięcie

środka ciężkości Unii Europejskiej na

Wschód, a przez to w sposób naturalny

Polska zajmie pozycję kluczową. Sytu-

acja Polski nie różni się od tej, w jakiej

znalazła się Hiszpania dwie dekady

wcześniej. Właśnie przystąpienie do

Wspólnoty nadało nowy impuls i stwo-

rzyło nowe możliwości promowania

hiszpańskiej tożsamości. Jak 1986 rok

zmienił rzeczywistość Hiszpanii, tak

akcesja Polski do struktur europejskich

wpłynęła na otoczenie Polski.

Dlatego dostosowanie wizerunku Pol-

ski do jej rzeczywistych wyzwań w in-

stytucjach Unii Europejskiej jest rzeczą

niezwykłej wagi. Jest to jednakże wy-

zwanie trudne, ponieważ jego donio-

słość i aktualność nie dotarły jeszcze,

w wystarczającym stopniu, do świado-

mości decydentów politycznych i róż-

nych polskich grup interesu.

Tymczasem realizacja zadań państwa

znajdującego się w strukturach Unii

Europejskiej, czy też podejmowanie

i inicjowanie przedsięwzięć na tym

szczególnym forum, sprawia, że bu-

dowa polskiej polityki wizerunkowej

i promocji Polski w tych instytucjach

jest w najwyższym stopniu koniecz-

nością. Dodatkowo Polska jest krajem,

który w ciągu kilkunastu ostatnich lat

przeszedł gruntowne przemiany w sfe-

rze społecznej i politycznej, z czego

wypływa potrzeba silnej prezentacji

własnej tożsamości na zewnątrz. Pre-

zentacji prowadzonej w sposób stały,

usystematyzowany, konsekwentny

i strategiczny.

Nieskrywana i bezkompromisowa wola

posiadania statusu jednego z najważ-

niejszych aktorów Unii Europejskiej

wymaga zatem zbudowania przemy-

ślanej strategii propagowania Polski

w instytucjach unijnych, która wspierać

będzie europejską politykę polskiego

rządu. To, o czym należy pamiętać,

to fakt, że Bruksela jest wyjątkowym

miejscem na mapie światowych me-

tropolii. Jest bowiem nie tylko stolicą

Królestwa Belgii, ale przede wszystkim

siedzibą większości instytucji Unii Eu-

ropejskiej. Oznacza to, że właśnie tutaj

znajduje się centrum decyzyjne Unii,

a także centrum opiniotwórcze euro-

pejskich elit. W instytucjach unijnych

funkcjonuje kilka tysięcy koresponden-

tów zagranicznych. Działa równie duża

liczba międzynarodowych organizacji

pozarządowych – think tanków – oraz

szereg przedstawicielstw największych

europejskich fi rm

, jak również przed-

stawicielstw krajów stowarzyszonych

z UE oraz krajów kandydackich. Dlate-

go Bruksela to nie tylko unijne instytu-

cje, ale również miejsce politycznych

dyskusji z krajami widzącymi w Unii

partnera instytucjonalnego, działacza-

mi pozarządowymi, przedsiębiorcami

i intelektualistami, nadającymi Europie

impuls i kierunek rozwoju.

Doświadczenie ostatnich lat po roz-

szerzeniu Unii pokazuje, że polskie

działania promocyjne były niespójne,

rozdrobnione i chaotyczne. Brakowa-

ło pomysłu i strategii, co sprawiło, że

obszar ten nie został w pełni wyko-

rzystany. Tymczasem promocja Polski

w Brukseli jest jedną z kluczowych

kwestii wobec wielkiego wyzwania,

jakim jest budowanie silnej pozycji

Polski w instytucjach Unii Europej-

skiej. Strategia promocji powinna stać

się narzędziem w realizacji i komuni-

kowaniu zamierzonej wizji państwa,

w aspekcie europejskim i międzynaro-

dowym. Działania promocyjne powin-

ny stanowić wsparcie oraz uzupełnie-

nie polityki polskiego rządu.

1.1. Cele strategiczne

Cele promocji Polski w instytucjach

unijnych, ze względu na szeroki wa-

chlarz spraw, które wchodzą w gestie

decyzyjne Unii Europejskiej, powinny

obejmować szereg obszarów i branż.

1 Jednym z największych przedstawi-

cielstw jest fi rma GAZPROM.

Dlatego promocja w aspekcie instytu-

cjonalnym powinna dokonywać się na

wielu płaszczyznach. Konsekwentna

realizacja celów promocji Polski jest ko-

nieczna, gdyż tylko wówczas dojdzie do

wzmocnienia oddziaływania naszego

kraju na te podmioty i instytucje w UE,

które zaangażowane są bezpośrednio

bądź pośrednio w proces decyzyjny.

Jednocześnie wypracowanie ramowej

strategii programu działań promo-

cyjnych w instytucjach UE stworzy

możliwość prezentowania wyraźniej

polskiej tożsamości w wielu wymia-

rach, budując spójny wizerunek na-

szego kraju. Wreszcie dookreślenie

celów pozwoli na podjęcie polemiki

z dotychczasowymi stereotypami

i nieprzychylnymi opiniami, funkcjo-

nującymi wśród unijnych decydentów

i kadry administracyjnej.

Najważniejszym celem strategii pro-

mocji będzie zbudowanie merytorycz-

nego i instytucjonalnego zaplecza dla

wzmocnienia poparcia polskiej racji

stanu, z poszanowaniem interesów

naszych europejskich partnerów i dla

dobra całej Unii. Jest to warunek ko-

nieczny stałego procesu budowania

pozytywnego wizerunku Polski jako

ważnego partnera w UE.

Równie ważne jest prowadzenie dzia-

łań służących zwiększeniu zaintere-

sowania Polską oraz kształtowaniu

zrównoważonego obrazu tożsamoś-

ciowego. W tym celu konieczne jest

popularyzowanie wizji Polski jako

kraju nowoczesnego, dynamiczne-

go, o silnym poczuciu suwerenności,

aktywnego w sferze współtworzenia

przyszłości Europy oraz aktywnego

i odpowiedzialnego członka Unii Eu-

ropejskiej.

1.2. Grupy docelowe

Wstępne założenie, aby skupić działa-

nia promocyjne na instytucjach oraz

podmiotach mających w sensie lar-

AŁGORZATA

ARTOSIK

, K

AMILA

AZUREK

, O

LGA

LAZE

go wpływ na podejmowanie decyzji

w Unii Europejskiej, zmusza w sposób

oczywisty do zawężenia grupy adre-

satów. Stąd ramowe strategie dzia-

łań powinny być skierowane przede

wszystkim na:

a) decydentów unijnych (posłów do

Parlamentu Europejskiego, Komi-

sarzy, itd.);

b) urzędników instytucji unijnych;

c) dyplomatów placówek państw

członkowskich i pozostałych kra-

jów;

d) korespondentów zagranicznych

mediów;

e) przedstawicieli grup interesu

w Brukseli, akredytowanych przy

instytucjach unijnych;

f ) przedstawicieli

regionów

europej-

skich.

1.3. Narzędzia realizacji celów

Strategia promocji, ze względu na

wskazanie obszaru instytucjonalne-

go oraz potencjalną grupę docelową,

powinna opierać się na różnorodnych

narzędziach realizacji podejmowanych

działań promocyjnych. Jednak specy-

fi ka obszaru decyzyjnego wymaga, by

w projektowanych działaniach czynnik

ludzki i kontakty interpersonalne odgry-

wały rolę ważną. Obok narzędzi realiza-

cyjnych pojmowanych jako standardo-

we, konieczne jest także opracowanie

metod komunikacyjnych pozyskiwania

dla współpracy w tym obszarze także

polskich zasobów kadrowych w instytu-

cjach unijnych. Mowa tu o:

a) polskich politykach w obszarze

Unii Europejskiej (reprezentanci

w Radzie UE, 54 posłów w PE);

b) polskich instytucjach w Brukseli

(Przedstawicielstwo RP przy UE

itd.);

c) polskich lobbystach w Brukseli;

d) polskich urzędnikach w instytu-

cjach unijnych;

e) przedstawicielach polskich regio-

nów;

f ) zagranicznych politykach przy-

chylnych Polsce.

Do zakresu podstawowych narzędzi

promocji należeć będą:

a) programowane działania wizerun-

kowe;

b) kampanie medialne związane

z agendą prac instytucji unijnych;

c) działania w obszarze dyplomacji

kulturalnej, m.in.: koncerty, wysta-

wy, prezentacje, seminaria, spotka-

nia organizowane z własnej inicjaty-

wy lub we współpracy z uznanymi

miejscowymi partnerami;

d) wizyty studyjne w Polsce dla

dziennikarzy zagranicznych, eks-

pertów i liderów politycznych;

e) projekty w obszarze nowych me-

diów.

W kontekście działań promocyjnych

konieczne jest zintensyfi kowanie kon-

taktów roboczych pomiędzy pracow-

nikami polskiej administracji publicznej

a pracownikami unijnych instytucji.

Dotychczasowa praktyka wskazuje na

zbyt duże przywiązanie strony polskiej

do formalnych metod i narzędzi komu-

nikacji, podczas gdy w Brukseli proce-

sowanie spraw w kontaktach niefor-

malnych jest formułą uznaną i przyjętą

oraz równorzędną w stosunku do obo-

wiązujących procedur formalnych.

2. MODELE INSTYTUCJONALNE

W Brukseli znajduje się wiele instytucji

oraz organizacji, których działalność

związana jest z promowaniem wize-

runku Polski. Są to zarówno placówki

rządowe:

a) Ambasada RP w Królestwie Belgii,

Konsulat,

b) Stałe Przedstawicielstwo RP przy

Unii Europejskiej,

c) Ambasada RP przy NATO,

jak też podmioty resortowe:

a) delegatura Polskiej Organizacji Tu-

rystycznej, POIT w Brukseli,

b) delegatura Polskiej Akademii

Nauk.

Polskie samorządy regionalne i miasta

również doprowadziły do powołania

w Brukseli swoich przedstawicielstw.

Przy UE działają także podmioty repre-

zentujące różne grupy interesu, m. in.:

a) Polish Club Brussels – organizacji

założonej w 2004 r. zrzeszającej

kilkuset polskich pracowników in-

stytucji europejskich,

b) Polish Expat Network,

c) Polska Misja Katolicka,

d) Przedstawicielstwa polskich fi rm

(Polskie Górnictwo Naftowe i Ga-

zownictwo, Polska Konfederacja

Pracodawców Prywatnych „Lewia-

tan”, Poczta Polska, etc.),

e) Krajowy Związek Rolników, Kółek

i Organizacji Rolniczych,

f ) Przedstawicielstwo

Polskich

Orga-

nizacji Pozarządowych.

Każda z polskich instytucji i organi-

zacji posiada inne doświadczenia we

współpracy z unijnymi instytucjami

i zainteresowana jest innym obszarem

oddziaływania na nie. Ta konieczność

wyspecjalizowania kierunków działań

spowodowała, że polskie, ciągle jesz-

cze nieliczne i często niewystarczająco

dofi

nansowane, podmioty niezwy-

kle rzadko nawiązują pomiędzy sobą

współpracę, nawet wówczas, gdy po-

winny działać we wspólnej sprawie.

Istotne znaczenie ma także działalność

korespondentów polskich mediów,

przy czym należy zaznaczyć, że liczba

polskich stałych sprawozdawców jest

nieporównywalnie mniejsza od tej,

którą reprezentują dziennikarze sta-

rych krajów członkowskich.

Należy zauważyć, że naturalna i uza-

sadniona autonomia podmiotów ze-

wnętrznych, które pośrednio lub bez-

pośrednio odpowiadają za promocję

wizerunku Polski w Brukseli, powinna

być wspierana przez rządowe ośrodki.

Olga Plaze

– Politolog, absolwent-

ka Uniwersytetu Jagiellońskiego,
obecnie doktorantka na Wydziale
Studiów Międzynarodowych i Po-
litycznych UJ. Obszary zaintereso-
wań: stosunki euro-atlantyckie,
integracja europejska, szczególnie
w aspekcie społeczno-kulturo-
wym, polityka bliskowschodnia,
fundamentalizm islamski, psycho-
logia polityczna.

ROMOCJA

OLSKI

INSTYTUCJACH

NII

UROPEJSKIEJ

Chodzi tu przede wszystkim o koor-

dynację ich działalności prowadzonej

w instytucjach unijnych – szczególnie

wówczas, gdy dotyczy ona kwestii

ważnych z punktu widzenia interesu

kraju. Wyzwania, jakie są związane

z potrzebą uzyskiwania przez Polskę

pozytywnych wyników w sprawach

znajdujących się na agendzie UE, ro-

dzą konieczność podjęcia próby wy-

pracowania mechanizmów i systemu

harmonizowania komunikacji w dzia-

łaniach promocyjnych w strukturze

sieciowej dla poszczególnych stref

branżowych i decyzyjnych. Jak dotąd

w Brukseli nie powstała jednostka,

która pełniłaby funkcję klamry spina-

jącej działania poszczególnych pod-

miotów zewnętrznych w kwestiach

ważnych dla interesu kraju oraz która

wypracowałaby spójne kierunki dzia-

łania dla wybranych obszarów polskiej

aktywności.

Dotychczasowe rozwiązania instytu-

cjonalne, odnoszące się do zadań pro-

mocji, przyjęte przez rząd polski, nie

sprawdzają się wobec wyzwań, jakie

stoją przed Polską w Unii Europejskiej.

Brak jest koordynacji przedsięwzięć

promocyjnych podejmowanych z ini-

cjatywy rządu pomiędzy jednostkami

międzyresortowymi, ale również we

współpracy z różnymi podmiotami

zewnętrznymi. Na przeszkodzie stoją

bariery formalne, jak i nieformalne, co

odbija się na obrazie Polski. Wizerunek

Polski jest często niespójny, a spolary-

zowane inicjatywy w obszarze promo-

cyjnym nie prowadzą do osiągnięcia

założonych celów. Jak dotąd na prze-

strzeni kilku lat Polsce udało się zre-

alizować jedynie kilka przedsięwzięć

promocyjnych, które zostały nieźle

przyjęte przez europejską publicz-

ność. To zdecydowanie za mało biorąc

pod uwagę ogromny defi cyt wiedzy

na temat historii Polski jak i aktualnej

sytuacji społecznej, gospodarczej, kul-

turalnej i politycznej w Polsce. W efek-

cie w dalszym ciągu funkcjonuje wiele

mitów, półprawd i przekłamań, które

bardzo niekorzystnie wpływają na wi-

zerunek Polski.

2.1. Obszar rządowy
reprezentowany przez Stałe
Przedstawicielstwo Polski przy
UE, placówki dyplomatyczne RP
i instytucje rządowe w Brukseli

W ramach funkcjonowania Wspólnoty

Europejskiej państwa członkowskie

wytworzyły różnorodne – instytucjo-

nalne, formalne oraz nieformalne me-

chanizmy i narzędzia dla skutecznego

prezentowania swoich interesów na

forum ogólnoeuropejskim. Polska już

na etapie przedakcesyjnym wytworzyła

instytucjonalne ramy takiej prezentacji

oraz pewne mechanizmy dla realizo-

wania polityki europejskiej. Opracowa-

nie niniejsze dotyczy jedynie promocji

Polski w instytucjach unijnych. Dlatego

ze względu na specyfi kę niniejszego

materiału analiza przedmiotowa ogra-

niczona została do podmiotów, których

działania mają promować Polskę w ob-

szarze decyzji wspólnotowych.

W myśl opracowania, w zależności od

obranego modelu instytucjonalnego, do

najważniejszych instytucji należeć będą:

a) adekwatny wydział lub komórka

Stałego Przedstawicielstwa Polski

przy UE,

b) projektowany Instytut Polski

w Brukseli,

c) Sekretariat Europejski, na pozio-

mie krajowym, będący koordy-

natorem działań promocyjnych

we współpracy z Ministerstwem

Spraw Zagranicznych.

Niniejszy materiał zawiera rekomen-

dacje odnoszące się jedynie do kon-

kretnych rozwiązań instytucjonalnych.

Jednocześnie nie podjęto próby zbu-

dowania spójnej strategii promocji.

Wyłączone zostały także podmioty,

których zadania związane są z różny-

mi aspektami promocji dokonywanej

na poziomie indywidualnym.

W zakresie promocji Polski w Brukseli

podmiotami właściwymi do realizacji

zadań są:

Bilateralna placówka Polski

w Brukseli (Ambasada RP w Kró-

lestwie Belgii), gdzie funkcjonuje

wydział Prasy i Informacji oraz Wy-

dział Kulturalno-Naukowy. Pew-

ne działania w zakresie promocji

polskiej gospodarki w Belgii oraz

wobec inwestorów zagranicznych

pełni Wydział Ekonomiczno-Han-

dlowy oraz Wydział Promocji Han-

dlu i Inwestycji Ambasady Rzeczy-

pospolitej Polskiej w Królestwie

Belgii.

b) W niewielkim zakresie promocja

realizowana jest także przez Kon-

sulat Generalny Rzeczypospolitej

Polskiej w Brukseli, gdzie funk-

cjonuje Dział Polonijny. Realizuje

on jednak działania informacyjne,

które nie mają charakteru aktyw-

nej promocji.

2.2. Obszar samorządowy
reprezentowany przez
przedstawicielstwa regionalne
i miejskie

Polskie regiony stały się liderami w za-

kresie promowania Polski w instytu-

cjach europejskich. W tym obszarze

wyprzedziły przedsięwzięcia reali-

zowane przez instytucje rządowe.

W Brukseli działa obecnie 16 przedsta-

wicielstw polskich regionów i jedno

Miasta Łodzi. Do niedawna przedsta-

wiciela w Brukseli miał także Kraków.

Priorytetowym zadaniem przedsta-

wicielstw samorządów regionalnych

jest promowanie regionu w instytu-

cjach unijnych oraz wśród pozostałych

przedstawicielstw regionów europej-

skich, a także wspieranie przedstawi-

cieli regionów w pracach Komitetów

Regionu. Ważna jest także wzajemna

wymiana doświadczeń oraz poszukiwa-

nie partnerów do współpracy. W Bruk-

seli funkcjonuje obecnie ogółem blisko

AŁGORZATA

ARTOSIK

, K

AMILA

AZUREK

, O

LGA

LAZE

200 przedstawicielstw regionalnych,

które organizują różnego rodzaju

przedsięwzięcia promocyjne (recepcje,

koncerty, wystawy). Z reguły recepcje

przygotowywane są przy okazji istot-

nych dla regionu rocznic i wydarzeń.

Na recepcje zapraszani są pracownicy

instytucji europejskich, posłowie Parla-

mentu Europejskiego i przedstawiciele

innych biur regionalnych.

Inną formą promocji regionu jest

również organizowanie seminariów

i konferencji na tematy istotne dla re-

gionów. Seminaria adresowane są do

określonego odbiorcy, zazwyczaj są to

przede wszystkim regiony posiadające

osiągnięcia w danej dziedzinie. Ważna

jest także współpraca z Dyrekcjami

Generalnymi Komisji Europejskiej.

Jak dotąd dobra współpraca przed-

stawicielstw polskich regionów odby-

wała się w Parlamencie Europejskim,

gdzie samorządowcy mogli liczyć na

efektywne współdziałanie ze strony

polskich europosłów. Jednak do-

tychczasowe wydarzenia miały cha-

rakter przede wszystkim prezentacji

walorów kulturowo-przyrodniczych,

rzadko były związane ze wspomaga-

niem merytorycznym działań Polski

w UE w szerszym aspekcie. A przecież

Bruksela jest właściwym miejscem

do promowania stolic regionów np.

w konkursie o tytuł Europejskiej Stoli-

cy Kultury. Miasto Łódź – jako jedyne

z miast kandydackich – przeprowa-

dziło w czerwcu 2007 r. szeroką akcję

promocyjną miasta. Podobne dzia-

łania podejmuje Wrocław w związku

z ubieganiem się o organizację EXPO

2012, jednak jak dotąd zostały one sła-

bo przygotowane.

2.3. Podmioty sektora organizacji
pozarządowych i gospodarczych

Jednym z niezbędnych narzędzi pro-

mocji wizerunku Polski oraz polskich

interesów w Unii Europejskiej jest pro-

mocja gospodarcza prowadzona we

współpracy z organizacjami i instytu-

cjami lobbingowymi. Unia Europejska,

przy całej swojej złożoności zarówno

organizacyjnej, jak i narodowościowo

– kulturowej, wypracowała proces two-

rzenia porządku prawnego, który sprzy-

ja działalności promocyjnej w obszarze

gospodarczym. Przyczyną tak szerokie-

go upowszechnienia się zjawiska pro-

mocji gospodarczej w instytucjach UE

jest stale pogłębiający się proces prze-

kazywania przez państwa członkowskie

swoich kompetencji na rzecz instytucji

wspólnotowych

. Proces ten powodu-

je konieczność podporządkowania się

przez państwa członkowskie decyzjom

podejmowanym na szczeblu wspól-

notowym w zakresie m.in. rolnictwa,

handlu, transportu, przemysłu, ochrony

środowiska czy spraw socjalnych.

W tych obszarach otwierają się moż-

liwości współpracy pomiędzy insty-

tucjami rządowymi a podmiotami

zewnętrznymi działającymi w Unii Eu-

ropejskiej. Obok pomocy merytorycz-

nej ze strony zewnętrznych instytucji

i organizacji, w postaci dostarczania

dla rządu specjalistycznych materia-

łów i opracowań, organizacje grup

interesów mają możliwość uczestni-

czenia jako partnerzy w dialogu ini-

cjowanym przez Komisję Europejską

i Parlament Europejski. Są to różnego

rodzaju konsultacje, konferencje, spot-

kania negocjacyjne, które umożliwiają

pozyskanie aktualnej wiedzy na temat

procesów zachodzących na forum de-

cyzyjnym instytucji unijnych.

Działania z obszaru promocji gospo-

darczej mogą przebiegać dwutorowo,

jako aktywność korzystna lub nieko-

rzystna z punktu widzenia interesów

państwa. Jednak mając na uwadze

wizerunek Polski w Brukseli, należy

podjąć starania o wypracowanie mo-

delu i mechanizmu proceduralnego,

K. Jasiecki, M. Molęda–Zdziech, U. Kur-

czewska, Lobbing. Sztuka skutecznego

wywierania wpływu, Kraków 2006, s.252.

służącego moderowaniu tego aspek-

tu działań promocyjnych przebiega-

jących na styku ochrony interesów

państwa i wspierania rodzimych grup

przemysłowych. Tego rodzaju insty-

tucje są bardzo intensywnie wykorzy-

stywane do promowania rodzimych

interesów w szczególności przez kraje

„starej Europy” np. Niemcy.

2.4. Instytucje unijne

2.4.1. Parlament Europejski

Parlament Europejski, jako instytucja

reprezentująca obywateli 27 krajów

członkowskich Unii Europejskiej, od-

grywa na mapie promocyjnej Brukseli

szczególnie ważną rolę. Spotykają się

tu przedstawiciele krajów członkow-

skich, mniejszości etnicznych i religij-

nych. Parlament jest również miejscem

intensywnego dialogu międzykulturo-

wego, religijnego i politycznego.

Kulminacyjnym momentem w funkcjo-

nowaniu tej instytucji są sesje plenar-

ne, które przyciągają uwagę polityków

i mediów z całej Europy. Znaczenie

polityczne sesji jest ogromne, gdyż są

one jedynym miejscem cyklicznych

spotkań przedstawicieli Komisji Euro-

pejskiej, Rady UE i Parlamentu. Tu rów-

nież odbywają się tzw. przesłuchania

z udziałem polityków, partnerów spo-

łecznych i gospodarczych. Dodatkowo

przy PE akredytowanych jest 10.000

lobbystów i przedstawicieli organizacji

pozarządowych.

Istotnym obszarem promocyjnym

w Parlamencie Europejskim jest po-

lityka historyczna. Służy uświado-

mieniu i przybliżeniu zachodnim

społeczeństwom historii Europy od

rozpoczęcia II wojny światowej oraz

budowie wspólnoty historycznej Unii

Europejskiej. W tym duchu zorgani-

zowano w Brukseli obchody 25-lecia

Solidarności, które trwały dwa miesią-

ce. Przy okazji tych obchodów udało

się wypromować ideę solidarności,

ROMOCJA

OLSKI

INSTYTUCJACH

NII

UROPEJSKIEJ

jako jedną z głównych wartości UE.

Oprócz przyjętej przez PE rezolucji

w tej sprawie, w Brukseli zorganizo-

wano szereg imprez promujących

polską historię. Ustanawiając 31 sierp-

nia Dniem Wolności i Solidarności,

Parlament Europejski wezwał Komisję

Europejską i Radę Europejską do dzia-

łań mających na celu uświadomienie

szerokim masom Europejczyków, że

Solidarność jest częścią europejskiej

edukacji i kultury. Rok później zorga-

nizowano obchody Poznania 1956 r.

W aspekcie promowania kraju przez

działania z zakresu polityki historycz-

nej na szczególną uwagę zasługuje

cykl wydarzeń promocyjnych przygo-

towany przez Węgry w 50-tą rocznicę

powstania w 1956 roku.

Powierzchnia budynków biurowych

Parlamentu Europejskiego jest bardzo

intensywnie wykorzystywana przez

państwa członkowskie do UE do róż-

norakich działań promocyjnych. Pol-

skie zaangażowanie w tym zakresie,

oddając zadość paru udanym akcjom,

nie wydaje się wystarczające. Nie moż-

na pozwolić sobie na zaniedbania

na polu promocji w instytucjach UE,

szczególnie że dziedziny takie jak naj-

nowsza historia Polski, tradycje pol-

skiego parlamentaryzmu, czy sytuacja

za wschodnią granicą Unii Europej-

skiej wciąż czekają na zaprezentowa-

nie unijnej publice.

Elementem dopełniającym obecność

państw narodowych w PE jest tradycja

przekazywania przez parlament narodo-

wy danego kraju podarunku nawiązują-

cego do dziedzictwa kulturowego i hi-

storycznego. Dotychczas do Parlamentu

Europejskiego przekazane zostały różne

dary: obrazy, rzeźby, książki a także

przedmioty użytkowe. Przykładowo

Grecję symbolizuje ikona z drugiej poło-

wy XVI wieku (Hellenic Parliament) oraz

naczynie z czasów starożytnych. Litwini

przekazali szklany obiekt Eurovista, bę-

dący wyobrażeniem Europy widzianej

z lotu ptaka. Parlament węgierski poda-

rował rzeźbę symbolizującą porwanie

Europy, a parlament włoski monumen-

talną rzeźbę konia. Polska jeszcze nie

przekazała daru.

Parlament Europejski tym bardziej sta-

nie się cennym miejscem promocji, że

niebawem zostanie oddane do użytku

nowe skrzydło budynku.

2.4.2. Komisja Europejska

Komisja Europejska jest bardzo waż-

nym adresatem działań promocyjnych

rządu. Jest miejscem kształtowania

stanowisk w ich początkowej fazie

oraz powstawania pierwszych wersji

aktów legislacyjnych. Jest to także

najistotniejszy punkt na mapie funk-

cjonowania mediów i koresponden-

tów. Te czynniki sprawiają, że KE to

niewątpliwie doskonała lokalizacja na

wieloaspektowe działania promocyjne

krajów członkowskich UE.

Jako przykład dobrej praktyki posłu-

żyć może wystawa prezentująca walo-

ry kulturowo-krajobrazowe Małopol-

ski z czerwca 2007 r. na zewnętrznej

przestrzeni wystawienniczej w Bruk-

seli. Wystawa i sposób jej ekspozycji

zostały bardzo dobrze odebrane przez

zagranicznych pracowników instytucji

unijnych. Innym przykładem może być

akcja promocyjna przeprowadzona

w maju 2007 r. przez Europejskie Cen-

trum Solidarności z siedzibą w Gdań-

sku. W prezentacji Centrum uczestni-

czyło ponad 300 osób.

Siedziba Komisji Europejskiej powin-

na służyć jako przestrzeń, w której

w sposób zaplanowany i sukcesywny

odbywają się różnego rodzaju kam-

panie i przedsięwzięcia wizerunkowe

i promocyjne, służące wspieraniu re-

alizacji polskiej racji stanu i polskich

interesów w UE. Wreszcie KE jest tak-

że miejscem, w którym powinno się

przeprowadzać serię działań propagu-

jących polską wizję Unii Europejskiej.

Należy także zwrócić uwagę, że zhar-

monizowana obecność promocyjna

Polski w obszarze KE wpływać będzie

również jednocząco na polskich pra-

cowników tej instytucji.

3. OBSZARY TEMATYCZNE

Specyfi ka Brukseli jako nieformalnej

stolicy Unii Europejskiej wymaga do-

precyzowania obszarów tematycz-

nych dla działań promocyjnych. Celem

przedsięwzięć nie będzie wszak zwięk-

szenie liczby turystów odwiedzających

Polskę ani zwiększenie bezpośrednich

inwestycji zagranicznych. Do tego po-

wołane są inne instytucje rządowe, jak

POT i PAIZ.

W przypadku Unii Europejskiej chodzi

o promocję instytucjonalną, której

priorytetem będzie prezentowanie

polskiej racji stanu i wspomaganie

poprzez kampanie wizerunkowe dzia-

łań podejmowanych przez polski rząd

w obszarze polityki europejskiej. Do-

tychczasowe wysiłki miały charakter

raczej przypadkowy, a przez to nie

mogły wspierać działań rządowych.

Wyjątkiem były obchody 25-lecia

Solidarności, podczas których udało

się stworzyć pomost Gdańsk – Bruk-

sela. Innym czynnikiem defi niującym

priorytety promocyjne w Brukseli są

kompetencje traktatowe instytucji

unijnych. Szczególnie silne są one

w obszarze polityki środowiskowej.

Doświadczenie ostatnich trzech lat

wskazuje na możliwość wydzielenia

trzech priorytetowych obszarów te-

matycznych:

a) Kluczowe

zagadnienia

wynikające z polskiej racji
stanu

Celem promocji jest budowanie pozy-

tywnego wizerunku wokół inicjatyw

Polski w zakresie projektów istotnych

z punktu widzenia przyszłości Unii

Europejskiej. Takim strategicznym ob-

szarem jest budowanie wschodniego

AŁGORZATA

ARTOSIK

, K

AMILA

AZUREK

, O

LGA

LAZE

wymiaru Unii Europejskiej, relacje

z Rosją, Ukrainą i innymi krajami obję-

tymi Europejską Polityką Sąsiedztwa.

Innym, ważnym z punktu widzenia

bezpieczeństwa energetycznego Unii

Europejskiej, obszarem jest i będzie

unijna polityka energetyczna.

Brak odpowiednich działań marketin-

gowych osłabił znacząco pozycję pol-

skiego protestu przeciwko budowie

Gazociągu Bałtyckiego. Działaniom

politycznym nie towarzyszy kampania.

Nie zorganizowano żadnej konferencji

i wystawy poświęconej ekologicznym

aspektom tej inwestycji. W sprawę za-

angażowani byli polscy posłowie w Par-

lamencie Europejskim, lecz bez wspar-

cia rządowego nie mogli nagłośnić

swoich działań w mediach brukselskich

i Komisji Europejskiej. Ich wystąpienia

i protesty pozostały bez większego

echa. Celowe jest stworzenie w Brukseli

„europejskiej”, wyspecjalizowanej orga-

nizacji pozarządowej, mającej na celu

promocję idei bezpieczeństwa ener-

getycznego oraz racjonalnej polityki

ekologicznej. W tych obszarach Polska

niewŕtpliwie przegrywa wizerunko-

wo i programowo. Za przykůad moýe

posůuýyă w tym miejscu sprawa ogra-

niczenia limitów CO˛, budowy obwod-

nicy Augustowa przez dolinć Rospudy,

potencjalnych zagroýeń ekologicznych

dla Baůtyku w wyniku planowanej in-

westycji Gazociągu Północnego, czy też

idei solidarności energetycznej. Polska

administracja nie nauczyła się jeszcze

umiejętnego działania i wpływania na

bardzo konkurencyjne procesy decy-

zyjne w tych obszarach. Istnienie so-

jusznika polskich interesów w Brukseli,

w postaci silnej i wpływowej organiza-

cji w znacznym stopniu wzmocniłoby

Rząd RP w prowadzeniu skutecznej po-

lityki w tym zakresie.

b) Polityka

historyczna

To zagadnienie wpisuje się w ogólnoeu-

ropejski trend potrzeby pokonania wza-

jemnych uprzedzeń i braku zrozumienia

dla historii Kontynentu. Okres od II woj-

ny światowej wymaga na nowo umię-

dzynarodowienia, gdyż bez zrozumienia

przeszłości wschodniej części Europy

nie można budować przyszłości Unii.

Taki przekaz buduje większość nowych

krajów członkowskich. Istnieje zatem

ogromna potrzeba kształtowania w in-

stytucjach unijnych postaw uwrażliwia-

jących na kwestie związane z dziejami

narodów Europy. To ważny obszar dzia-

łań promocji, ukierunkowany zarówno

na mieszkańców zachodniej Europy, jak

i samych Polaków, zwłaszcza przedsta-

wicieli młodego pokolenia.

Aktywną politykę historyczną w Bruk-

seli zapoczątkowało uchwalenie re-

zolucji Parlamentu Europejskiego,

upamiętniającej 60-tą rocznicę wy-

zwolenia obozu Auschwitz-Birkenau.

Rezolucja ta przyjęła nową i wówczas

pionierską nazwę obozu koncentracyj-

nego Niemiec nazistowskich. Była to

odpowiedź europejskiej społeczności

politycznej na często pojawiające się

w prasie kłamstwo oświęcimskie.

c) Środowisko

naturalne

Naturalnym atutem Polski, który – jak

się wydaje – jest niedostatecznie pro-

mowany w instytucjach unijnych, jest

bogactwo przyrodniczo-krajobrazowe.

Należy zwrócić uwagę, że w obliczu re-

strykcyjnej polityki środowiskowej Unii

Europejskiej Polska staje się państwem

wzorcowym, posiadającym czyste

i nieskażone chemikaliami gleby oraz

znaczne połacie lasów i terenów obję-

tych siecią NATURA 2000. Jednocześ-

nie Polska zdolna jest do wypełniania

zobowiązań wynikających z dyrektyw

i rozporządzeń środowiskowych Unii.

Postawa proekologiczna i ochrona

środowiska naturalnego może stać się

marką Polski, zwłaszcza gdy trendy pro-

środowiskowe są popularne w Brukseli.

Jednocześnie należy umiejętnie wy-

korzystywać potencjał Polski, tak aby

unikać sytuacji w których, poprzez ar-

gumenty ekologiczne blokuje się uza-

sadnione społecznie i ekonomicznie

konieczne inwestycje infrastruktural-

ne. W tym celu konieczna jest syner-

gia dobrej współpracy choć z częścią

organizacji ekologicznych, mądra

polityka oraz dobra i spójna polityka

promocyjna w tej sferze.

Należy mieć tym samym świadomość,

że to właśnie obszar polityki środowi-

skowej w coraz większym stopniu bę-

dzie wpływał na kształtowanie gospo-

darek krajów członkowskich.

4. BARIERY PROMOCJI POLSKI

W INSTYTUCJACH UNIJNYCH

W obszarze promocji zagranicznej

Polski podstawowym problemem jest

brak zdefi niowanych celów i strategii

długofalowej. Wpływa to bezpośred-

nio na lukę w sferze kreowania zhar-

monizowanej, a przede wszystkim

efektywnej polityki promocji wize-

runkowej Polski, w której wszystkie

obszary działań promocyjnych mają

charakter zintegrowany, a wszystkie

elementy projektowanych przedsię-

wzięć są zharmonizowane.

Kolejnym problemem wydaje się być

brak skoordynowania i zespolenia za-

dań na poziomie rządowym w obsza-

rze decyzji międzyresortowych oraz

w sferze współpracy w wybranych

aspektach z sektorowymi i branżo-

wymi podmiotami zewnętrznymi.

Realizowane przedsięwzięcia rządo-

we nie angażują, potencjalnie zain-

teresowanych problematyką unijną,

polskich podmiotów pozarządowych.

Skoordynowanie działań i ich inicjo-

wanie pozwoli na zwiększenie stopnia

monitorowania działań promujących

wizerunek Polski za granicą.

W obszarze instytucji rządowych do-

strzegalne jest również zjawisko nie-

doceniania i braku uznania pewnych

dziedzin aktywności państwowej za

potencjalne obszary działań promo-

ROMOCJA

OLSKI

INSTYTUCJACH

NII

UROPEJSKIEJ

cyjnych. Ta luka percepcyjna wpływa

na podejmowanie działań stereotypo-

wych, gdzie rzeczywisty stan decyzyjny

jest często niekompatybilny z percepcją

Polski przez inne kraje członkowskie.

Dużą przeszkodą w działalności pro-

mocyjnej polskich instytucji w Bruk-

seli są ograniczone środki fi nansowe.

W porównaniu z budżetami na działa-

nia wizerunkowe i promocyjne przed-

stawicielstw krajów zachodnich, ro-

dzime instytucje dysponują znacznie

niższymi środkami.

Polska nie wypracowała jeszcze stałej,

profesjonalnej kadry wyspecjalizowa-

nej w realizacji zadań promocyjnych

i wizerunkowych w tak specyfi cznym

i ważnym obszarze, jakim są instytu-

cje Unii Europejskiej. Polskie placówki

dyplomatyczne, a także przedstawi-

cielstwa regionów i miast, cierpią na

chroniczne braki kadrowe. Brakuje cią-

głości osób pracujących na rzecz pro-

mocji Polski w UE, bardzo słabo funk-

cjonuje także struktura wykonawcza

promocji sektorów branżowych w tym

obszarze polskiej aktywności.

Jak dotąd również polscy Ambasa-

dorzy RP przy UE nie wypracowali

stałej formuły współpracy w obszarze

wizerunkowym pomiędzy polskim

przedstawicielstwem a potencjalnymi

podmiotami działającymi w instytu-

cjach UE lub w ich otoczeniu, a przez

to zrezygnowali z roli naturalnych li-

derów, inicjatorów i koordynatorów

działań promocyjnych w UE. Podjęcie

wyzwań kreacyjnych może wspierać

nadal słabo rozwinięte struktury lob-

bingu polskich grup interesu. Ze stro-

ny placówek rządowych dostrzegalne

jest także zbyt małe zaangażowanie

w kontakty z mediami zagranicznymi.

5. REKOMENDACJE

Przyjęte rozwiązania instytucjonalne

nie sprawdzają się wobec wyzwań,

jakie stoją przed Polską w związku

z koniecznymi do przeprowadzenia

działaniami w obszarze promocyjnym

i wizerunkowym w instytucjach Unii

Europejskiej w Brukseli. Ze wzglę-

du na wyraźnie dostrzegalny brak

ośrodka inicjowania oraz koordynacji

przedsięwzięć promocyjnych, po-

dejmowanych z inicjatywy rządu we

współpracy z różnymi podmiotami

zewnętrznymi, wydaje się koniecz-

ne doprowadzenie do powołania

w Brukseli jednej, silnej instytucji mo-

gącej pełnić taką funkcję.

Wydaje się, że właściwą instytucją rzą-

dową byłby, powołany przy strukturze

bilateralnej, Instytut Polski w Brukseli.

Jednak ze względu na specyfi kę lokali-

zacji Instytutu powinien on zostać wy-

posażony w dodatkowy wachlarz za-

dań i kompetencji nakierowanych na

realizację wizerunkowej i promocyjnej

polityki polskiego rządu w obszarze

instytucji unijnych. Instytut Polski po-

winien także realizować pewien pakiet

zadań promocyjnych w ścisłym współ-

działaniu z Przedstawicielstwem RP.

W tym celu konieczne jest skoordyno-

wanie zadań wizerunkowych w zakre-

sie kompetencji wewnątrz– i między-

resortowych, zwłaszcza w odniesieniu

do tych zadań, które odnoszą się do

obszarów kodecyzyjnych.

Uzasadnieniem dla realizacji strate-

gii promocji Polski w instytucjach UE

przez jeden podmiot jest konieczność

podjęcia próby skoncentrowania

działań dyplomatycznych oraz wize-

runkowo-promocyjnych. Koordynacja

działań Instytutu mogłaby odbywać

się na płaszczyźnie rozwiązań instytu-

cjonalnych, za pośrednictwem Sekre-

tariatu Europejskiego przy Kancelarii

Prezesa Rady Ministrów oraz w drodze

porozumień wewnątrz– i międzyre-

sortowych, w które włączone byłoby

aktywnie Stałe Przedstawicielstwo.

W tym celu wydaje się konieczne także

dookreślenie roli Przedstawicielstwa

RP w zakresie podstawowego mode-

lu współpracy z Instytutem Polskim

w Brukseli oraz wskazanie zakresu

kompetencyjnego w zadaniach pro-

mocyjnych, związanych z działaniami

wizerunkowymi Polski w instytucjach

unijnych.

Należy także w większym niż dotych-

czas stopniu zintensyfi kować działania

nastawione na koordynację i wspo-

maganie zewnętrznych podmiotów

– polskich instytucji i organizacji

– w ich przedsięwzięciach nastawio-

nych na wzmocnienie pozycji w trze-

cim sektorze oraz w otoczeniu insty-

tucji unijnych. Ważna jest także stała

kooperacja z administracją rządową

oraz z grupami interesów branżowych,

odbywająca się w ramach istniejących

i wypracowanych mechanizmów ko-

munikacyjnych.

Wydaje się także istotne doprowa-

dzenie do stworzenia linii budżetowej

z ministerstw sektorowych, aby było

możliwe zabezpieczenie budżetowe

projektów rządowych, mogących

udzielać efektywnego wsparcia dla

instytucyjnego moderatora kwestii

związanych z promocją gospodarczą

polskich interesów w Brukseli.

Konieczne jest także doprowadzenie

do stworzenia zespołu profesjonalnie

przygotowanych specjalistów i dorad-

ców działających nie tylko w Brukseli,

lecz także w bezpośrednim otoczeniu

rządu w Warszawie (Sekretariat Euro-

pejski), których zadaniem będzie do-

prowadzenie do opracowania strategii

oraz planów działań służących stwo-

rzeniu polskiego modelu wizerunko-

wego w UE.

Utworzenie specjalnej komórki za-

daniowej w Warszawie i w Brukseli

wpłynie na zwiększenie skuteczności

obrony interesów polskich w Unii.

Dodatkowo pozwoli na koordynację

realizacji zadań wizerunkowych we

współpracy z wieloma ośrodkami ze-

wnętrznymi oraz moderowanie ich

aktywności.

OMASZ

ŁYNARSKI

, J

AWELEC

Europejski Korpus Kadrowy
– element europejskiej
polityki personalnej

Tomasz

Młynarski,

Jan

Pawelec

Tomasz Młynarski

– Kierownik Ob-

szaru Programowego Instytutu
Kościuszki „Instytucje i reforma UE”,
dr nauk humanistycznych Uniwer-
sytetu Jagiellońskiego, politolog,
pracownik akademicki w Katedrze
Stosunków Międzynarodowych
i Polityki Zagranicznej UJ. Ekspert
w zakresie stosunków międzyna-
rodowych i integracji europejskiej.
Stypendysta l’Institut d’Etudes
Politiques w Rennes, Francja. Au-
tor i współautor prac i publikacji
koncentrujących się wokół prob-
lematyki wpływu Francji na kształt
systemu instytucjonalnego UE,
Traktatu Konstytucyjnego, perspek-
tyw rozwoju Europejskiej Polityki
Bezpieczeństwa i Obrony UE oraz
współczesnych stosunków euro-at-
lantyckich, w tym m.in. Francja wo-
bec głównych problemów reformy
instytucjonalnej Unii Europejskiej
w XXI w. Stosunki euroatlantyckie
w kontekście problemu polityki
bezpieczeństwa i obrony.

Jan Pawelec –

Współpracownik

Instytutu Kościuszki, absolwent
Wyższej Szkoły Europejskiej im. ks.
Józefa Tischnera. Student Instytu-
tu Nauk Politycznych i Stosunków
Międzynarodowych Uniwersytetu
Jagiellońskiego. Alumn programu
konferencyjnego Towards a Free
and Virtuous Society (Acton Institute
– USA). Odbył staże w Ambasadzie
RP w Waszyngtonie oraz Centrum
Stosunków Międzynarodowych
w Warszawie. Uczestniczył w Euro-
pejskim Programie Edukacyjnym Le-
onardo da Vinci, pracując w ramach
projektu Internationale Entwicklung
na Uniwersytecie Wiedeńskim.

Rekomendacje

Postuluje się uelastycznienie istnieją-

cego Państwowego Zasobu Kadrowe-

go poprzez wyodrębnienie, w drodze

ustawy, specjalistycznego korpusu

zrzeszającego osoby wykwalifi kowane

do pracy w instytucjach państwowych

na odcinku europejskim. Europejski

Korpus Kadrowy (EKK) z jednej stro-

ny zapewni specjalistyczną obsługę

zadań związanych z członkostwem

Polski w Unii Europejskiej, zarówno

w kraju, jak i w Brukseli. Z drugiej zaś

będzie stanowił logiczne dopełnienie

nowego, międzyinstytucjonalnego

systemu koordynacji polskiej polityki

europejskiej.

Europejski Korpus Kadrowy będzie

obejmował stanowiska odpowiedzial-

ne za planowanie, koordynację oraz

realizację polskiej polityki europejskiej,

a więc stanowiska dyrektora general-

nego służby zagranicznej, dyrektorów

i wicedyrektorów departamentów (lub

komórek równorzędnych) właściwych

ds. europejskich; stanowiska urzędni-

cze: średniego szczebla zarządzania,

koordynujące, samodzielne, specjali-

styczne i wspomagające w departa-

mentach (lub komórkach równorzęd-

nych) właściwych ds. europejskich,

personel dyplomatyczno konsularny

w Stałym Przedstawicielstwie RP przy

UE, a także pełnomocnych przedsta-

wicieli RP przy innych państwach i or-

ganizacjach międzynarodowych.

EKK będzie współtworzył strukturę ka-

drową w następujących instytucjach

administracji szczebla centralnego:

Kancelariach Prezydenta RP oraz Pre-

zesa Rady Ministrów, Ministerstwie

Spraw Zagranicznych, ministerstwach

sektorowych, Sekretariacie Europej-

skim, a także Stałym Przedstawiciel-

stwie RP przy Unii Europejskiej.

Standardowym warunkiem włączenia

do Europejskiego Korpusu Kadrowego

i jednocześnie jedyną drogą cyklicznej

weryfi kacji umiejętności członków EKK

w cyklu pięcioletnim będzie pozytyw-

ne złożenie egzaminu europejskiego.

1. WSTĘP

Wraz z przystąpieniem do Unii Euro-

pejskiej Polska stanęła przed wyzwa-

niem dostosowania struktur i funkcji

narodowej administracji do zadań

wynikających z udziału w procesie

decyzyjnym europejskich instytucji.

Podstawowym celem każdego syste-

mu koordynacji polityki europejskiej

jest przede wszystkim wypracowanie

mechanizmu uzgadniania wspólnego

stanowiska ośrodków decyzyjnych da-

nego kraju w kwestiach omawianych

i rozstrzyganych przez główne instytu-

cje decyzyjne UE.

Szczególnie ważnym elementem po-

lityki europejskiej każdego państwa

staje się polityka personalna. W obli-

czu kształtowania się dwóch niepoko-

jących tendencji, tj. odpływu wysoko

wykwalifi

kowanych dyplomatów ze

Stałego Przedstawicielstwa przy UE

do instytucji unijnych oraz braku od-

powiednich kompetencji w dziedzinie

spraw europejskich wśród urzędników

ministerstw sektorowych na wszyst-

kich szczeblach, w Polsce ma ona tym

większe znaczenie.

Problemem zarówno wewnętrznego

systemu zarządzania kadrami w insty-

tucjach publicznych, jak i merytorycz-

nego przygotowania pracowników

administracji do nowych wyzwań

związanych z realizacją celów polityki

europejskiej na forum unijnym, jest

niedobór specjalistów w dziedzinie

integracji europejskiej. Przeciwdziałać

temu zjawisku można poprzez wy-

odrębnienie w ramach administracji

publicznej specjalistycznego Euro-

pejskiego Korpusu Kadrowego oraz

stosowanie właściwej polityki szkole-

niowej, aby zaspokoić potrzeby kadro-

we zarówno polskiej administracji, jak

i instytucji europejskich.

Wyzwania związane z efektywnym

wdrażaniem prawodawstwa europej-

skiego do krajowego systemu legis-

lacyjnego wymagają dostosowania

krajowych struktur administracji

publicznej do trybu pracy instytucji

unijnych, reformy poszczególnych

ministerstw i urzędów, utworzenia

odpowiednich komórek organiza-

cyjnych oraz ustalenia właściwego

UROPEJSKI

ORPUS

ADROWY

–

ELEMENT

EUROPEJSKIEJ

POLITYKI

PERSONALNEJ

poziomu zatrudnienia. Niezbędne

staje się wypracowanie strategii za-

rządzania kadrami, opartej na syste-

mie szkoleń (treningi, programy za-

granicznych praktyk, staży i pobytów

badawczych), wynagrodzeń i awan-

sów, uzupełniania wiedzy na studiach

podyplomowych najwyższej jakości

i odpowiednim poziomie meryto-

rycznym. Barierą natury kadrowej,

warunkującą sprawną organizację

i działanie administracji, jest m.in. ba-

riera fi nansowa. Należy więc zwięk-

szyć wynagrodzenia w administracji

krajowej, celem przeciwdziałania

odpływowi urzędników do instytucji

europejskich.

Należy zauważyć, że rola państwa

wobec członkostwa Polski w UE,

a wraz z nią tradycyjne zadania kra-

jowej administracji publicznej, jak

również sposób jej funkcjonowania,

ulegają zasadniczej zmianie. Wiąże

się to przede wszystkim ze swoistym

charakterem polityki europejskiej,

która zdaje się łączyć w sobie zna-

miona zarówno polityki zagranicz-

nej jak i wewnętrznej. Ma to również

związek z takimi zjawiskami, jak

pojawienie się szeregu ośrodków

decyzyjnych w ramach państwa, za-

burzenie hierarchii biurokratycznej

i praktyczny wymóg delegacji upraw-

nień decyzyjnych na niższe szczeble

urzędnicze (co jest niezbędne dla

skutecznej współpracy struktur ad-

ministracji krajowych z administracją

wspólnotową), czy też zróżnicowanie

środowiska politycznego, w którym

podejmowane są decyzje. Charakter

zadań struktur państwa ewoluuje od

tradycyjnie rozumianego rządzenia

w kierunku zarządzania publicznego.

Z tych, a także wielu innych, powo-

dów zagadnienie jakości instytucji

publicznych, która w dużej mierze

wyraża się w stopniu profesjonalne-

go przygotowania kadr urzędniczych,

w kontekście problemu usprawnienia

kształtowania się polskiego stanowi-

ska wobec UE wydaje się zagadnie-

niem istotnym. Problem kadr należy

więc ująć jako jeden z elementów

nowego modelu międzyinstytucjo-

nalnego koordynacji polskiej polityki

europejskiej. W tym celu administra-

cja publiczna powinna zostać usyste-

matyzowana według kategorii służby

cywilnej na odpowiednie poziomy,

stopnie i korpusy.

2. PAŃSTWOWY ZASÓB

KADROWY JAKO PIEWSZY
POZIOM SYSTEMU
ZARZĄDZANIA KADRAMI
URZĘDNICZYMI

Zatrudnienie w instytucjach publicz-

nych oparte jest na szeregu regulacji

prawnych. Dotyczy to przede wszyst-

kim Ustawy z dnia 24 sierpnia 2006

o służbie cywilnej, Ustawy z dnia 27

lipca 2001 o służbie zagranicznej,

Ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 o Pań-

stwowym Zasobie Kadrowym i wy-

sokich stanowiskach państwowych,

Ustawy z dnia 11 maja 2007 o zmia-

nie ustawy o Państwowym Zasobie

Kadrowym i wysokich stanowiskach

państwowych oraz o zmianie niektó-

rych innych ustaw, a także innych.

Swoistą klamrę, spinającą całość

przepisów prawnych i jednocześnie

pierwszy poziom systemu zarządza-

nia kadrami w administracji publicz-

nej, stanowi Państwowy Zasób Ka-

drowy (PZK).

2.1. Państwowy Zasób Kadrowy

„W celu zapewnienia zawodowego,

bezstronnego i rzetelnego wyko-

nywania zadań na wysokich stano-

wiskach państwowych tworzy się

Państwowy Zasób Kadrowy” (Ustawa

z dnia 24 sierpnia 2006 o Państwo-

wym Zasobie Kadrowym i wysokich

stanowiskach państwowych, Art.

1.). PZK obejmuje kierownicze sta-

nowiska w centralnych urzędach

administracji rządowej, agencjach

i funduszach państwowych, urzędach

wojewódzkich, państwowych jed-

nostkach organizacyjnych oraz pla-

cówkach dyplomatycznych.

PZK stanowi pierwszy poziom sy-

stemu zarządzania kadrami w admi-

nistracji publicznej i jednocześnie

pierwszy krok do profesjonalizacji

pracowników instytucji publicznych

wysokiego szczebla. Zasób zrzesza

osoby, które – z racji odpowiednie-

go stażu w korpusie służby cywilnej

bądź też w wyniku mianowania, wy-

granej w konkursie ogłoszonym przez

Prezesa Rady Ministrów lub zdanego

egzaminu państwowego – stanowią

grupę potencjalnych kandydatów do

obsadzenia stanowisk kierowniczych,

przede wszystkim wchodzących

w skład administracji „na rzecz rzą-

dzenia”. Tryb powoływania na posady

objęte PZK określa ustawa. Przynależ-

ność do zasobu, związana z upoważ-

nieniem do zajmowania stanowisk

kierowniczych, podlega obowiązkowi

odnawiania co dziesięć lat w trybie

egzaminacyjnym.

Państwowy Zasób Kadrowy, choć sta-

wia określone wymagania dla kandy-

datów na stanowiska kierownicze oraz

zapewnia wysoki poziom przygotowa-

nia merytorycznego poprzez wymóg

cyklicznej weryfi kacji w drodze egza-

minu państwowego, może stanowić

jedynie pierwszy etap całościowej

reformy systemu zarządzania kadrami

w administracji publicznej.

PZK dotyczy przede wszystkim stano-

wisk określanych jako administracja

„na rzecz rządzenia”, a więc obejmuje

jedynie najwyższy szczebel hierarchii

urzędniczej. Co więcej, PZK nie pozwa-

la na specjalizację w ramach określo-

nych kierunków działań administracji

publicznej, co może mieć znaczenie

nade wszystko wobec specjalistyczne-

go charakteru zadań kadr administra-

cyjnych, związanych ze współkształ-

towaniem i realizowaniem polityki

europejskiej.

OMASZ

ŁYNARSKI

, J

AWELEC

2.2. Uelastycznienie Państwowego
Zasobu Kadrowego

Postuluje się uelastycznienie Państwo-

wego Zasobu Kadrowego poprzez

wyodrębnienie, na mocy odrębnej

ustawy, specjalistycznego korpusu,

zrzeszającego osoby wykwalifi kowane

do pracy w instytucjach państwowych

na odcinku europejskim. Europejski

Korpus Kadrowy (EKK), z jednej strony

zapewni specjalistyczną obsługę za-

dań związanych z członkostwem Polski

w Unii Europejskiej, zarówno w kraju,

jak i w Brukseli. Z drugiej zaś będzie

stanowił logiczne dopełnienie nowego,

międzyinstytucjonalnego systemu ko-

ordynacji polskiej polityki europejskiej.

3. EUROPEJSKI KORPUS

KADROWY JAKO
UELASTYCZNIENIE
PAŃSTWOWEGO ZASOBU
KADROWEGO

Europejski Korpus Kadrowy będzie

obejmował stanowiska odpowie-

dzialne za planowanie, koordynację

oraz realizację polskiej polityki euro-

pejskiej. Stanowiska te zostają tym

samym wyłączone z Państwowego

Zasobu Kadrowego i wyodrębnione

w ramach Europejskiego Korpusu Ka-

drowego, jako drugiego poziomu sy-

stemu zarządzania kadrami w admini-

stracji publicznej.

3.1. Europejski Korpus Kadrowy

Celem EKK jest zapewnienie profe-

sjonalnej realizacji zadań związanych

z członkostwem Polski w strukturach

Unii Europejskiej. Korpus ma obejmo-

wać stanowiska odpowiedzialne za

planowanie, koordynację oraz realiza-

cję polityki europejskiej na wszystkich

szczeblach, tj. stanowiska:

a) dyrektora generalnego służby za-

granicznej;

b) dyrektorów i wicedyrektorów de-

partamentów (lub komórek rów-

norzędnych) właściwych ds. euro-

pejskich;

c) urzędnicze: średniego szczeb-

la zarządzania, koordynujące,

samodzielne, specjalistyczne

i wspomagające oraz personel

d y p l o m a t yc z n o - k o n s u l a r ny,

w departamentach (lub komór-

kach równorzędnych) właściwych

ds. europejskich;

d) pełnomocnych

przedstawicieli

przy innych państwach i organiza-

cjach międzynarodowych.

EKK współtworzy strukturę kadrową

w następujących instytucjach admi-

nistracji szczebla centralnego: Kan-

celariach Prezydenta RP oraz Prezesa

Rady Ministrów, Ministerstwie Spraw

Zagranicznych, ministerstwach sekto-

rowych, Sekretariatach Europejskich,

a także Stałym Przedstawicielstwie RP

przy Unii Europejskiej.

3.2. Kryteria przyjęcia do
Europejskiego Korpusu Kadrowego

W skład Europejskiego Korpusu Ka-

drowego wejdą automatycznie urzęd-

nicy służby cywilnej oraz członkowie

Państwowego Zasobu Kadrowego

(jeżeli posiadają co najmniej trzy-

letni staż pracy w departamentach

lub komórkach właściwych ds. euro-

pejskich, w Kancelarii Prezesa Rady

Ministrów, Kancelarii Prezydenta RP,

ministerstwach lub Urzędzie Komite-

tu Integracji Europejskiej), członkowie

służby zagranicznej (jeżeli posiadają

co najmniej trzyletni staż pracy w Sta-

łym Przedstawicielstwie RP przy UE

lub Departamencie Unii Europejskiej

w Ministerstwie Spraw Zagranicznych),

osoby mianowane przez Prezydenta

RP na pełnomocnych przedstawicieli

RP w innych państwach i przy organi-

zacjach międzynarodowych, a także

osoby, które zakwalifi kują się do EKK

w trybie konkursowym.

Do EKK powinny wejść również osoby

posiadające stopień doktora z kierunków:

prawa, nauk politycznych, europeistyki,

stosunków międzynarodowych, pod wa-

runkiem trzyletniego stażu pracy w pub-

licznych jednostkach akademickich lub

administracji publicznej. Podobnie uela-

stycznienie powinno zakładać otwarty

nabór dla osób, które sprawdziły się na

kierowniczych stanowiskach w biznesie

i które mogą w sposób skuteczny kiero-

wać sprawami europejskimi w ramach

administracji publicznej.

3.3. Egzamin do Europejskiego
Korpusu Kadrowego

Standardowym warunkiem włączenia

do Europejskiego Korpusu Kadrowego

i jednocześnie jedyną drogą cyklicznej

weryfi kacji umiejętności członków EKK,

w cyklu trzyletnim, będzie pozytywne

złożenie egzaminu europejskiego, obej-

mującego szeroko rozumiane zagadnie-

nia związane z funkcjonowaniem Unii

Europejskiej i członkostwa Polski w UE.

Postępowanie egzaminacyjne przepro-

wadzają certyfi kowane przez Minister-

stwo Spraw Zagranicznych ośrodki

uniwersyteckie, naukowe, instytuty ba-

dawcze, wyspecjalizowane w tematyce

europejskiej, posiadające certyfi kat Mi-

nisterstwa Spraw Zagranicznych.

Do egzaminu mogłaby przystąpić oso-

ba, która:

a) posiada tytuł zawodowy magistra

lub równorzędny;

b) jest żołnierzem rezerwy lub nie

podlega powszechnemu obo-

wiązkowi służby wojskowej;

c) jest

obywatelem

polskim;

d) korzysta z pełni praw publicznych;

e) nie była karana za umyślne prze-

stępstwo lub umyślne przestęp-

stwo skarbowe;

f ) cieszy się nieposzlakowaną opi-

nią;

g) posiada co najmniej pięcioletni

staż pracy;

h) zna co najmniej jeden język obcy

spośród języków roboczych Unii

Europejskiej.

UROPEJSKI

ORPUS

ADROWY

–

ELEMENT

EUROPEJSKIEJ

POLITYKI

PERSONALNEJ

3.4. Europejski Korpus Kadrowy
w międzyinstytucjonalnym modelu
koordynacji polskiej polityki
europejskiej

EKK obejmuje wszystkie stanowiska

właściwe ds. europejskich w insty-

tucjach odpowiedzialnych za plano-

wanie, koordynację oraz realizację

polityki europejskiej. Stanowiąc zasób

wyspecjalizowanych kadr w ramach

administracji publicznej, gwarantuje

rzetelne i profesjonalne wykonywanie

zadań związanych z kształtowaniem

polskiego stanowiska wobec Unii

Europejskiej. EKK zapewnia ciągłość

kadrową oraz instytucjonalną, tworzy

płaszczyznę dla przepływu pracowni-

ków pomiędzy instytucjami publicz-

nymi odpowiedzialnymi za sprawy

europejskie, daje możliwość ciągłego

dokształcania i wymiany doświadczeń

w ramach korpusu, a także pozwala na

wypracowanie skutecznego systemu

motywacji urzędników oraz mecha-

nizmów planowania indywidualnych

karier.

EKK wypełnia międzyinstytucjonal-

ną lukę koordynacji polskiej polityki

europejskiej, umożliwiając spraw-

ną i fachową jej obsługę od Stałego

Przedstawicielstwa poczynając, na

departamentach ds. europejskich

w poszczególnych resortach właści-

wych kończąc. Stwarzając podstawę

dla skutecznego działania dwupozio-

mowej struktury Komitetów Europej-

skich Rady Ministrów, a także Sekreta-

riatu Europejskiego, stanowi w gestii

Rady Ministrów nieoceniony instru-

ment kształtowania i realizacji polityki

europejskiej, prowadzonej w Brukseli

i w Warszawie.

EKK w naturalny sposób stanowi do-

pełnienie i uelastycznienie Państwo-

wego Zasobu Kadrowego, współtwo-

rząc i uzupełniając system zarządzania

kadrami urzędniczymi. Jako że polity-

kę Polski w Unii Europejskiej, w kon-

tekście całokształtu polskiej polityki

wewnętrznej i zagranicznej, uznać

należy za priorytetową, Europejski

Korpus Kadrowy staje się trzonem ad-

ministracji publicznej w Polsce.

4. SZKOLENIA EUROPEJSKIE

W RAMACH KRAJOWEGO
SYSTEMU ZARZĄDZANIA
KADRAMI

4.1. Szkolenia dla kandydatów
do pracy w Europejskim Korpusie
Kadrowym

Dla dopełnienia dwupoziomowej

struktury PZK/EKK należy uruchomić

program specjalistycznych szkoleń dla

kandydatów do pracy w Europejskim

Korpusie Kadrowym. Zasadniczym

celem szkoleń byłoby wzmocnienie

korpusu urzędniczego administracji

publicznej w Polsce. Program studiów

adresowany byłby do przyszłych pol-

skich kadr europejskich, a koncentru-

jąc się na sprawach unijnych miałby

jednocześnie wymiar przede wszyst-

kim praktyczny. Celem szkoleń byłoby

podnoszenie kwalifi kacji w zarządza-

niu i good governence oraz przygoto-

wanie absolwentów do kształtowania,

koordynacji i realizowania polityki

europejskiej w Polsce i w instytucjach

unijnych.

Program studiów miałby charak-

ter interdyscyplinarny z naciskiem

na wiedzę praktyczną o konstrukcji

i funkcjonowaniu UE, elementy dy-

plomacji, nauk politycznych, stosun-

ków międzynarodowych, prawa mię-

dzynarodowego i europejskiego oraz

ekonomii. W programie znalazłyby się

również zagadnienia public relations

oraz nowoczesnego zarządzania.

Istotne miejsce zajmowałyby przed-

mioty praktyczne związane ze służbą

zagraniczną i wykonywaniem zawo-

du dyplomaty. W programie znala-

złoby się również specjalistyczne na-

uczanie języków obcych na poziomie

zaawansowanym, profi lowanym pod

kątem charakteru studiów. Specjal-

ny kurs o charakterze warsztatowym

przygotowywałby absolwentów do

procesu rekrutacji do polskiej służby

zagranicznej, polskiej służby cywilnej

oraz instytucji europejskich i orga-

nizacji międzynarodowych. Studia

kształciłyby kadry dla reprezentowa-

nia i realizowania sieci polskich inte-

resów w przestrzeni UE.

Studia zostałyby objęte akredytacją

Ministerstwa Spraw Zagranicznych,

a ich absolwenci automatycznie po

zdaniu końcowego egzaminu stawali-

by się członkami EKK.

Studia posiadałyby zatem atrakcyjną

na rynku edukacyjnym formułę, wy-

raźnie odróżniającą je od dwóch ty-

pów edukacji reprezentowanych przez

KSAP (kształcenie urzędników bez

wiedzy praktycznej) oraz licznych kie-

runków z dziedziny europeistyki (do-

starczających studentom zbyt ogólną

wiedzę, o charakterze teoretycznym

i historycznym). Postępowanie kwali-

fi kacyjne przeprowadzałyby ośrodki

akademickie, instytuty badawczo-na-

ukowe, wyspecjalizowane w tematyce

europejskiej, po uzyskaniu certyfi katu

jakości kształcenia Ministra Spraw Za-

granicznych.

4.2. Szkolenia dla kandydatów do
pracy w instytucjach unijnych

Uzupełnieniem kursów dla kandyda-

tów do EKK byłyby szkolenia orga-

nizowane przez instytucje i urzędy

publiczne, adresowane do osób,

które planują indywidualny start

w konkursach na stanowiska w in-

stytucjach Unii Europejskiej. Podob-

ne przedsięwzięcia są od lat prak-

tykowane w krajach „starej Europy”

z dużym powodzeniem. Szczególną

kategorią adresatów szkoleń będą

stażyści, którzy odbyli praktyki zawo-

dowe w instytucjach europejskich.

Praktyka szkoleń państwowych wy-

daje się być warta zaaplikowania na

gruncie polskim, szczególnie, że wy-

OMASZ

ŁYNARSKI

, J

AWELEC

siłki Polaków w walce o zatrudnienie

w Brukseli nie przedstawiają zadowa-

lających rezultatów. Podobne szkole-

nia zwiększą szanse obywateli Polski

w konkurencji z obywatelami innych

państw UE o miejsca pracy w instytu-

cjach unijnych.

Organizację państwowych szkoleń

europejskich należy potraktować jako

uzupełnienie procesu wzmacniania

europejskiej polityki personalnej. Mo-

gąc przyczynić się do zwielokrotnienia

liczby polskich pracowników w Bruk-

seli, szkolenia europejskie leżą bezpo-

średnio w interesie nie tylko obywate-

li, ale i państwa.

5. PODSUMOWANIE

– EUROPEJSKI KORPUS
KADROWY JAKO ELEMENT
SYSTEMU ZARZĄDZANIA
KADRAMI EUROPEJSKIMI
W POLSCE

Europejski Korpus Kadrowy, jako

uelastycznienie Państwowego Za-

sobu Kadrowego, uzupełnia system

zarządzania kadrami w administracji

publicznej. Postulowana ustawa o EKK

ma na celu stworzenie profesjonalne-

go korpusu urzędników wysokiego

i średniego szczebla, przeznaczonych

do planowania, koordynacji oraz re-

alizacji polskiej polityki europejskiej

w ramach międzyinstytucjonalnego

systemu kształtowania polskiego sta-

nowiska wobec UE. Tym samym z jed-

nej strony EKK stanowi nieodłączny

element struktury instytucji i procedur

w ramach części administracji odpo-

wiedzialnej za sprawy europejskie,

z drugiej zaś wypełnia struktury insty-

tucjonalne, stając się warunkiem sku-

tecznego funkcjonowania całości.

Z uwagi na miejsce i znaczenie kierun-

ku europejskiego w całokształcie za-

gadnień polskiej polityki zagranicznej

i wewnętrznej Europejski Korpus Ka-

drowy znajduje swoją rolę jako trzon

administracji publicznej w Polsce.

ASE

TUDY

1. SPOSÓB PROWADZENIA

POSTĘPOWAŃ PRZED
EUROPEJSKIM
TRYBUNAŁEM
SPRAWIEDLIWOŚCI
PRZEZ RZĄD RP. UWAGI
NA TLE POSTĘPOWANIA
W SPRAWIE KOMISJA
EUROPEJSKA VS. POLSKA,
DOTYCZĄCEGO BUDOWY
OBWODNICY AUGUSTOWA
PRZEZ DOLINĘ ROSPUDY
I INNYCH POSTĘPOWAŃ

Jednym z najistotniejszych elementów

konstrukcji europejskiej jest sądowa

kontrola zgodności działań organów

wspólnot oraz państw członkowskich

z prawem wspólnotowym.

Kontrolę taką prowadzi Europejski Try-

bunał Sprawiedliwości (ETS), istotną

rolę odgrywa również Komisja Euro-

pejska. Postępowania ETS, w których

biorą udział państwa członkowskie,

różnią się od siebie w zależności od

tego, na podstawie jakiej skargi toczy

się postępowanie. Każde z tych postę-

powań ma inny cel i inna jest tym sa-

mym rola występującego w nim pań-

stwa członkowskiego.

Jedną z najistotniejszych wydaje się

skarga z art. 226 TWE oraz 228 TWE

o naruszenie przez państwo członkow-

skie traktatu. Postępowanie to może

bowiem doprowadzić do nałożenia

przez sąd na państwo członkowskie

dotkliwej kary.

Postępowanie o naruszenie traktatu

jest dwufazowe. Składa się z etapu

przedspornego oraz z części postępo-

wania sądowego. Bardzo istotnym eta-

Case Study

pem procedury jest etap przedsporny,

w którym Komisja, po dokonaniu

negatywnej oceny stosowania przez

państwo członkowskie prawa wspól-

notowego, przesyła mu tzw. letter of

formal notice (uwagi formalne). Jest

to niezwykle istotna faza postępowa-

nia, choć nie toczy się przed sądem.

Na tym etapie można odwieść KE od

skierowania sprawy do sądu. To Komi-

sji, jako jedynej instancji, przysługuje

prawo kierowania skargi na państwo

członkowskie do sądu (poza przypad-

kami 227 TWE).

Aktualnie polska procedura przy skar-

gach z art. 226 TWE przeciwko Polsce

wygląda następująco:

a) Stałe Przedstawicielstwo RP prze-

kazuje Sekretarzowi KIE pismo

zawierające formalne uwagi KE;

b) Sekretarz KIE przesyła pismo do

właściwego ministra, który będzie

organem wiodącym w sprawie,

z zaleceniem przygotowania pro-

jektu stanowiska Polski w przed-

miotowej sprawie;

c) Do przygotowanego stanowiska

KIE sekretarz sporządza uwagi,

uzgadnia je powtórnie z mini-

sterstwem wiodącym i wnosi na

KERM;

d) KERM w formie decyzji przyjmuje

stanowisko Polski w danej spra-

wie.

W sytuacji, kiedy KE nie odstąpi od

skargi na tym etapie procedury, Ko-

misja przechodzi do kolejnej fazy,

która kończy się przesłaniem pań-

stwu członkowskiemu reasoned opi-

nion (uzasadnionej opinii). Procedura

odpowiedzi wygląda identycznie jak

w przypadku uwag formalnych. Brak

satysfakcjonującej Komisję odpowie-

dzi prowadzi do skierowania sprawy

do ETS. Procedura odpowiedzi na

skargę oraz udział w kolejnych fazach

postępowania nie różnią się od tych

w fazie poprzedniej.

1.1. Postępowanie przed ETS
o naruszenie Traktatu poprzez
wydanie decyzji zezwalających
na budowę obwodnicy Augustowa
przez dolinę Rospudy

Jednym z najgłośniejszych postępo-

wań przed ETS, w których bierze udział

Polska, jest postępowanie o narusze-

nie Traktatu poprzez wydanie decyzji

zezwalających na budowę obwodnicy

Augustowa przez dolinę Rospudy.

Komisja bardzo często zaczyna inte-

resować się sprawą, powiadomiona

o naruszeniu prawa przez jedną z za-

interesowanych stron. W sprawie Ro-

spudy zawiadomienie o naruszeniu

prawa wspólnotowego przez Polskę

złożyły organizacje ekologiczne. Komi-

sja zwróciła się do Polski o wyjaśnienia

w przedmiotowej sprawie, nie był to

jednak jeszcze żaden z etapów proce-

dury. Była to sytuacja, która pozwalała

na zawieszenie kolejnych działań przez

KE i nieprzechodzenie do fazy przed-

spornej. Z całą pewnością moment

ten, przy możliwym do przewidzenia

upolitycznieniu sporu, pozwalał na

opracowanie spójnej strategii pro-

cesowej, łączącej zarówno elementy

postępowania krajowego i tego przed

ETS. Ministerstwem właściwym w tej

sytuacji było od początku Minister-

stwo Środowiska. W tym czasie, co ma

bardzo duże znaczenie dla sprawy, na-

ASE

TUDY

stąpił szereg działań organów admini-

stracji, które wydając kolejne decyzje

(np. pozwolenie na budowę autorstwa

wojewody podlaskiego), zmierzały do

zakończenia fazy administracyjnej po-

stępowania i rozpoczęcia budowy.

W międzyczasie (grudzień 2006) KE

zwróciła się z uwagami formalnymi

do Polski, rozpoczynając pierwszy

etap postępowania. W fazie tej sy-

tuacja została – głównie za sprawą

protestujących ekologów – nagłoś-

niona w mediach. Jednocześnie nie

zaprzestano kontynuowania procedu-

ry administracyjnej, mającej na celu

doprowadzenie do jak najszybszego

rozpoczęcia budowy. Organizacje eko-

logiczne, wykorzystując środki zaskar-

żania dostępne w polskiej procedurze

administracyjnej, kwestionowały waż-

ność wydawanych decyzji, powołując

się między innymi na ich sprzeczność

z postanowieniami prawa wspólnoto-

wego. Aktualnie sprawa znajduje się

w ETS. Po wniesieniu skargi przez Ko-

misję zapadł jednocześnie niekorzyst-

ny dla Ministerstwa Ochrony Środowi-

ska wyrok przed Wojewódzkim Sądem

Administracyjnym w Warszawie. Ka-

sacja nie została jeszcze w tej sprawie

rozpatrzona.

W dotychczasowej procedurze należy

zwrócić uwagę przede wszystkim na

następujące wątki:

a) Dzięki wstępnym pytaniom kie-

rowanym przez Komisję, Polska

miała bardzo szybko informację

o tym, że mogą pojawić się wąt-

pliwości dotyczące zgodności

decyzji wydawanych w tym po-

stępowaniu z prawem wspólnoto-

wym. Pomimo to nie wstrzymano

procedury administracyjnej, któ-

ra pozwoliła w konsekwencji na

rozpoczęcie budowy. Od grudnia

2006 oraz lutego 2007 (data prze-

słania uzasadnionej opinii) dys-

ponowano dokładnymi zarzutami

KE. Zarzuty te w znacznej mierze

odpowiadały wcześniejszym, zgła-

szanym przez KE wątpliwościom.

b) Ministerstwem wiodącym w tej

sprawie było od samego początku

Ministerstwo Ochrony Środowiska,

choć konsekwencje ewentualnego

negatywnego wyroku będą doty-

czyć przede wszystkim Ministerstwa

Transportu. Generalnie należy zwró-

cić uwagę na niewielki udział innych

ministerstw oraz urzędów w postę-

powaniu (późne przyłączenie się

GDDKiA; niewielki udział UKIE).

c) Bardzo

duże

upolitycznienie

spra-

wy (sytuacja częściowo niezależna)

i brak umiejętności oddzielenia

kwestii postępowania od bieżą-

cych wydarzeń politycznych. Pod-

porządkowano postępowanie bie-

żącym wydarzeniom politycznym,

co w efekcie spowodowało zmniej-

szenie możliwości procesowych.

d) Brak koordynacji postępowań

przed ETS oraz przed sądami pol-

skimi. Fakt ten ma bardzo duże

znaczenie w omawianej sprawie,

ponieważ wyrok sądu polskiego

może mieć bezpośrednie przeło-

żenie na wyrok ETS.

1.2. Skarga o stwierdzenie
nieważności aktu prawa
wspólnotowego (art. 230 TWE)

Kolejną skargą, o której należy wspo-

mnieć, jest skarga o stwierdzenie nie-

ważności aktu prawa wspólnotowego

(art. 230 TWE). Procedura skargi wg

stanu obecnego wygląda następująco:

a) Właściwy minister występuje

z wnioskiem o wniesienie skargi

do sekretarza KIE;

b) Sekretarz przedstawia wniosek do

rozpatrzenia na KERM wraz z opi-

nią o zasadności skargi;

c) W razie przyjęcia przez KERM

wniosku o wniesienie skargi, właś-

ciwe ministerstwo przygotowuje

wniosek do sądu i przekazuje go

do sekretarza KIE, który wnosi

sprawę do ETS.

Istotne w tym miejscu jest zwrócenie

uwagi na duży formalizm postępo-

wania przed ETS. Zgodnie z postano-

wieniami Traktatu na złożenie skargi

przysługuje dwumiesięczny termin.

W skardze o stwierdzenie nieważności

aktu prawa wspólnotowego wszystkie

zarzuty muszą być podniesione już

w skardze. Zgodnie z art. 42 punkt 2

Regulaminu Trybunału nie można

podnosić nowych zarzutów w toku po-

stępowania, chyba że ich podstawą są

okoliczności prawne i faktyczne ujaw-

nione dopiero w toku postępowania.

Powoduje to, że skarga musi być przy-

gotowana w sposób bardzo profesjo-

nalny, w sytuacji obowiązywania krót-

kiego terminu do jej przygotowania.

W zasadzie we wszystkich postępowa-

niach z art. 230 TWE, na rzeczywiste

przygotowanie skargi wyznaczany był

bardzo krótki termin. Skargi te często

przygotowywali zewnętrzni eksperci

lub kancelarie prawne, ale nawet w ta-

kich sytuacjach krótki termin stanowił

obiektywną przeszkodę dla komplek-

sowej analizy procesowej i przygo-

towania skargi. Błędy popełnione na

tym etapie mogą prowadzić do braku

możliwości podniesienia zarzutów

w kolejnych etapach postępowania.

1.3. Wnioski

Na podstawie powyższych wniosków,

a także obserwacji funkcjonowania

systemu organizacji reprezentacji RP

w postępowaniach przed ETS, należy

zauważyć, że system taki musi pozwa-

lać przede wszystkim na:

a) Szybką ocenę, jakie zagrożenie

mogą nieść poszczególne postę-

powania;

b) Umiejętne i profesjonalne przygo-

towywanie pism procesowych;

c) Sprawną koordynację i wymianę

informacji pomiędzy urzędami;

d) Przeniesienie części decyzji do-

tyczących prowadzenia postępo-

wań z poziomu politycznego na

poziom ekspercki.

ASE

TUDY

Spełnienie wymogów opisanych

w pkt. 1 i 2 jest możliwe, przede

wszystkim poprzez zapewnienie

stałego kontaktu „urzędników odpo-

wiedzialnych za ETS” z ekspertami

i prawnikami zewnętrznymi, którzy

szybko, na podstawie wypracowanych

mechanizmów postępowania, mogą

przyłączyć się do prowadzonych po-

stępowań. Sprawna wymiana infor-

macji będzie łatwiejsza w momencie

precyzyjnego określenia celów oraz

ewentualnych zagrożeń wynikających

z poszczególnych postępowań.

Dużym problemem, skutkującym

przede wszystkim utratą cennego

czasu potrzebnego do przygotowania

pism i strategii procesowych, jest uza-

leżnienie wielu etapów postępowania

od decyzji politycznych. Oczywiście

decyzje dotyczące postępowań przed

ETS, jako mogące skutkować kon-

sekwencjami politycznymi (konfl ikt

z KE przy zaskarżaniu decyzji), muszą

pozostawać pod „polityczną kontro-

lą”. Decyzje muszą jednak zapadać

szybko. W momencie podjęcia decy-

zji w sprawie postępowania należy

przenieść prace na poziom ekspercki

i ograniczyć do minimum dostęp do

pism procesowych.

2. WSPÓLNA POLITYKA ROLNA

2.1. Procedura konsultacji i jej
zakres działania

W ramach procedury konsultacji Rada

zasięga w sprawie danego aktu praw-

nego opinii Parlamentu Europejskiego,

konsultując się z Europejskim Komite-

tem Ekonomiczno-Społecznym (EKES)

oraz Komitetem Regionów (KR). Parla-

ment może przyjąć wniosek Komisji,

odrzucić go albo poprosić o wprowa-

dzenie do niego poprawek.

Jeśli Parlament żąda wprowadzenia

poprawek, Komisja jest zobowiązania

do rozważenia wszystkich propono-

wanych zmian. Jeśli Komisja przyjmie

którąkolwiek z nich, wysyła do Rady

zmieniony wniosek legislacyjny. Rada

analizuje zmieniony wniosek i przyj-

muje go lub wprowadza do niego

dalsze poprawki. W tej procedurze,

podobnie jak we wszystkich innych,

zmiana wniosku Komisji przez Radę

wymaga jednomyślności jej członków.

Procedura ta może być:

a) obowiązkowa, kiedy wymagają jej

traktaty wspólnotowe, a projekt

legislacyjny może stać się prawo-

mocny tylko w przypadku wyda-

nia opinii przez Parlament;

b) fakultatywna, kiedy Komisja zwra-

ca się do Rady o przeprowadzenie

konsultacji z Parlamentem.

Procedurę tę stosuje się w różnych

dziedzinach, jak np. rolnictwo, zasady

konkurencji, kwestie podatkowe itp.

oraz w zakresie rewizji.

2.2. Komisja Rolnictwa i Rozwoju
Wsi Parlamentu Europejskiego

Największe trudności w wypracowa-

niu polskiego stanowiska w Komisji

Rolnictwa i Rozwoju Wsi Parlamentu

Europejskiego wiążą się z brakiem

szybkiego przepływu informacji do-

tyczących stanowiska Rządu. Problem

polega na tym, że Parlament dużo

wcześniej od Rady sporządza popraw-

ki do wniosków Komisji.

Urzędnicy Ministerstwa Rolnictwa

z różnych powodów nie są w stanie

ustosunkować się do wielu kontrower-

syjnych artykułów we wnioskach Ko-

misji, jak również do oceny poprawek

napływających do nich (np. w sprawie

wniosku rozporządzenia Rady, ustana-

wiającego szczególne przepisy doty-

czące sektora owoców i warzyw). Argu-

menty, które pojawiają się najczęściej

dla usprawiedliwienia tego faktu, to

brak wystarczającej kadry, nadmiar in-

nych obowiązków oraz duża objętość

dokumentów wymagających analizy.

Wypracowanie stanowiska dla PE

w odpowiednim terminie jest niezwykle

istotne. Prace w PE przebiegają w bar-

dzo szybkim tempie. Otrzymanie da-

nych od urzędników Ministerstwa zwią-

zane jest z biurokracją. Wskazówki nie

są przekazywane na czas. Przykładem

może być głosowanie nad projektem

rozporządzenia Salinas, dotyczącym

sektora owoców i warzyw. Posłowie nie

otrzymali ze strony Ministerstwa wska-

zówek i propozycji poprawek.

2.3. Stałe Przedstawicielstwo RP
przy UE

Rola Stałego Przedstawicielstwa RP we

współpracy z polskimi europosłami

powinna być wzmocniona poprzez za-

trudnienie większej liczby ekspertów.

Polscy europosłowie powinni otrzy-

mywać drogą mailową sprawozdania

ze spotkań specjalnego komitetu do

spraw rolnych, powinni być także in-

formowani o stanowisku Rządu Pol-

skiego w poszczególnych sprawach.

Przed głosowaniem istotnego dla in-

teresu Polski projektu rozporządzenia

na sesji plenarnej posłowie powinni

otrzymywać propozycje poprawek.

Chodzi o koordynację prac w PE

i w Radzie. Poprawki te mogłyby być

omówione np. na spotkaniu Klubu

Polskiego. Przed tym spotkaniem

ważne jest, aby doradcy polityczni

oraz asystenci wymienili informacje

o stanowiskach danych grup politycz-

nych. Polscy posłowie powinni szukać

poparcia u innych delegacji oraz prze-

konywać kolegów w swoich grupach

politycznych do poparcia polskiego

stanowiska.

Członkowie Stałego Przedstawiciel-

stwa powinni spotykać się z posłami,

doradcami i asystentami w celach

przekazania stanowiska przed Komi-

sjami Parlamentarnymi.

Stałe Przedstawicielstwo RP powin-

no wzorować się na praktyce innych

ASE

TUDY

krajów, jak Włochy, Niemcy, Irlandia,

które stworzyły (nieformalną) sieć

informacyjną pomiędzy wszystkimi

instytucjami europejskimi. Przedsta-

wicielstwa tych krajów przekazują

propozycje poprawek oraz strategie

działań do kluczowych spraw posłom

ze swoich krajów.

Brak strategicznego działania był wi-

doczny w przypadku sprawozdania

w sprawie systemu kwot na produkcję

skrobi ziemniaczanej, które zostało

przyjęte na sesji plenarnej w 2005 r.

jednomyślnie przez cały Parlament.

Był to ciężko wypracowany kompro-

mis, który dążył do bardziej racjo-

nalnego podziału kwot między kraje

członkowskie UE. Przesunięcie niewy-

korzystanych kwot przez stare kraje do

nowych krajów członkowskich dawało

szansę wykorzystania ich w 100 %

i wspomagałoby m.in. Polskę i Litwę.

Niestety, kompromis ten nie zdobył

poparcia w Radzie.

3. PAKT MUSZKIETERÓW.

NIEWYKORZYSTANA SZANSA

Od końca 2005 roku centralne miejsce

w polskiej polityce europejskiej zaj-

muje kwestia polityki energetycznej,

rozumiana przede wszystkim jako

konieczność zapewnienia bezpie-

czeństwa dostaw i jak najdalej idącej

niezależności od importu surowców

energetycznych oraz dywersyfi kację

źródeł ich dostaw.

Szukając sposobu, aby postawić

kwestię dostaw gazu w centralnym

miejscu europejskiej debaty politycz-

nej, rząd Kazimierza Marcinkiewicza

zaproponował inicjatywę pod nazwą

„Pakt Muszkieterów”. Był to projekt

porozumienia pomiędzy państwami

należącymi do obszaru euroatlanty-

ckiego, mówiący w swoich założe-

niach o rosnącym zagrożeniu dykta-

tem energetycznym ze strony Rosji

oraz o konieczności współpracy, która

pomogłaby wypracować silną pozycję

z dostawcami takimi jak Gazprom, czy

też alternatywnymi dostarczycielami

surowców energetycznych. Pakt od-

woływał się do pojęcia solidarności

pomiędzy członkami Unii w sprawach

zewnętrznych, dotyczących energii,

i jednocześnie zawierał propozycję

utworzenia mechanizmu reakcji na

wypadek zagrożenia przerwaniem

dostaw energii do krajów Wspólnoty

(elektryczności, ropy naftowej, gazu

– z przyczyn technicznych, geopoli-

tycznych, losowych, etc.).

Wydawać by się mogło, iż początek

2006 roku był idealnym momentem

dla przedstawienia takiej propozycji.

Wszyscy w Europie mieli świeże wspo-

mnienia gazowego kryzysu ukraińsko-

rosyjskiego, który naraził szereg euro-

pejskich odbiorców na ograniczenia

dostaw tego surowca. Niestety, polska

propozycja nie spotkała się z aprobatą

pozostałych krajów Wspólnoty.

U podstaw porażki paktu leżał brak

wcześniejszych konsultacji na forum

unijnym i prób zbudowania szerszego

zaplecza politycznego, angażującego

większą liczbę państw członkowskich

do projektu. Największe państwa Unii

(Niemcy, Francja, Włochy, Wielka Bry-

tania) zlekceważyły polską propozy-

cję. Były przekonane, że same dyspo-

nują wystarczającą siłą polityczną do

zapewnienia sobie bezpieczeństwa

energetycznego poprzez własną, nie-

zależną politykę energetyczną. Poli-

tyka ta nie opierała się na stanowisku

UE, lecz na maksymalizowaniu włas-

nych korzyści i wspieraniu rodzimego

biznesu (w wielu wypadkach chodzi

o ochronę narodowych czempionów

energetycznych). Podejście takie

wykluczało zastosowanie jakichkol-

wiek odwołań do zasady solidarności

w sprawach energetycznych.

Państwa UE obawiały się również, iż

tak jasne postawienie kwestii Rosji

oraz wykorzystywania surowców do

gry politycznej, może popsuć ich sto-

sunki handlowe z tym największym

eksporterem na rynku europejskim.

Krajom Wspólnoty nie spodobało się

to, iż Polska, postrzegana jako jeden

z najbliższych sojuszników USA na

Kontynencie, proponuje zawarcie trak-

tatu nie tylko krajom Unii, ale krajom

NATO (czyli także USA, Turcji i Norwe-

gii). Stworzenie nowej organizacji na

bazie postulowanego przez Polskę

„Paktu Muszkieterów” okrzyknięte zo-

stało próbą budowania energetyczne-

go NATO. Spotkało się to z chłodnym

przyjęciem Niemiec i Francji, które od

momentu wojny w Iraku pozostawały

w nie najlepszych stosunkach z USA.

Minister Francji stwierdził, iż Paryż nie

jest zainteresowany żadną strukturą

z udziałem NATO. Negatywnie do pro-

jektu od samego początku nastawiony

był także niemiecki MSZ.

Przy braku nawet neutralnego sta-

nowiska ze strony najważniejszych

państw UE, polski projekt „Paktu Musz-

kieterów” skazany był na polityczną

porażkę.

Kroki, które powinny być podjęte

przez rząd w ramach „Paktu Muszkie-

terów”:

a) Zmiana optyki na bardziej euro-

pejską albo wzorowaną na syste-

mie gwarancyjnym IEA;

b) Szersza i nieofi cjalna prezentacja

Paktu dla kluczowych partnerów

europejskich i USA;

c) Poprawienie merytorycznej strony

dokumentu. Niektóre części były

logicznie niespójne;

d) Przeprowadzenie szerokiej kam-

panii medialnej, skierowanej do

prasy i telewizji głównych krajów

Unii Europejskiej;

e) Wprowadzenie dokumentu na

Radę ds. Energii Rady Unii Euro-

pejskiej w odpowiednim momen-

cie;

f ) Zaprezentowanie pozytywnych

stron tego dokumentu wśród

głównych instytutów badawczych

ASE

TUDY

i think-tanków europejskich i świa-

towych;

g) Stworzenie mechanizmów, które

potencjalnie harmonizowałyby

działanie „Paktu Muszkieterów”

z systemem Unii Europejskiej.

4. REACH

REACH (Registration, Evaluation,

Authorisation of Chemicals – reje-

stracja, ocena i autoryzacja substancji

chemicznych) to rozporządzenie mają-

ce na celu ochronę ludzkiego zdrowia

i życia przed niebezpiecznymi związ-

kami chemicznymi. Rozporządzenie

wprowadziło nowy system służący re-

jestracji i wydawaniu zezwoleń na wy-

korzystanie substancji chemicznych

na terenie 27 krajów członkowskich

Unii Europejskiej. W praktyce oznacza

to, że wszystkie produkty chemiczne

wytwarzane na terenie danego kraju

członkowskiego lub do niego impor-

towane będą musiały zostać na nowo

poddane procedurom rejestracyjnym.

Koszt implementowania systemu

REACH spoczął na sektorze przemy-

słowym. Wśród nowych krajów człon-

kowskich Polska posiada najbardziej

rozbudowany przemysł chemiczny.

W skali europejskiej jest to 3 %. Szacu-

je się, że koszt wprowadzenia REACH

w Polsce to około 400 mln Euro.

Bez wątpienia rozporządzenie REACH

stało się jednym z najbardziej skom-

plikowanych aktów legislacyjnych

w ostatnich latach. Proces legislacyjny

zakończony został w 2006 roku i trwał

6 lat.

4.1. Aspekt instytucjonalny

Projekt rozporządzenia REACH przyj-

mowany był w ramach procedury

współdecydowania. W pracę nad

rozporządzeniem REACH w Polsce

zaangażowane zostały następujące

podmioty: Ministerstwo Gospodarki

RP oraz Biuro ds. Substancji i Prepa-

ratów Chemicznych w Łodzi. Polskie

stanowisko na poziomie rządowym

prezentowane było w ramach Grupy

Roboczej ad hoc ds. Produktów Che-

micznych, powołanej przez Radę Unii

Europejskiej ds. Konkurencyjności,

COREPER I oraz Radę ds. Środowiska.

Natomiast w Parlamencie Europejskim,

ze względu na przynależność polskich

deputowanych do różnych frakcji,

posłowie odpowiedzialni za kwestię

REACH wywodzili się także z innych

krajów członkowskich. Polscy posło-

wie w PE bezpośrednio zaangażowani

w REACH przynależeli do dwóch grup

politycznych.

Główne sprawozdanie

przygotowywały Komisja Środowiska

Naturalnego, Zdrowia Publicznego

i Bezpieczeństwa Żywności PE.

Rodzimy przemysł chemiczny repre-

zentowany był w UE przez Polską Izbę

Przemysłu Chemicznego (PIPC). PIPC

był jednocześnie członkiem europej-

skiej organizacji CEFIC – Europejskiej

Rady Przemysłu Chemicznego. Na

okres prac nad przedmiotowym roz-

porządzeniem PIPC nie otworzył swo-

jego przedstawicielstwa w Brukseli.

W przygotowanie analiz dla strony

polskiej zaangażowany był również

Instytut Chemii Przemysłowej w War-

szawie.

Ze względu na proceduralny tryb

pracy nad projektem rozporządzenia

Parlament Europejski stał się areną

lobbingu i działalności wielu grup

interesu w Brukseli. Instytucja ta zna-

lazła się w centrum uwagi wszystkich

podmiotów związanych z branżą

chemiczną Europy oraz wielu krajów

świata. Z uwagi na złożoność rozpo-

rządzenia, prace nad REACH zostały

skierowane do 9 komisji sektorowych

PE.

W każdej z tych komisji zasiadali

W grupie EPP-ED za kwestie REACH od-

powiedzialny był poseł Bogusław Sonik,

a w PES Adam Gierek. Aktywność pozo-

stałych grup politycznych była niewielka.

2 Komisja Środowiska Naturalnego, Bez-

pieczeństwa Żywności i Zdrowia Pub-

polscy deputowani. Łącznie do pierw-

szego czytania projektu przedmioto-

wego rozporządzenia złożono blisko

4.500 poprawek. Liczby te obrazują

wagę projektu oraz skalę zaangażo-

wania posłów, grup interesów oraz

rządów narodowych.

Decydujące znaczenie w procesie ne-

gocjacyjnym odegrał sprawozdawca

REACH w PE, wywodzący się z grupy

socjalistów. To właśnie jego stano-

wisko i propozycje rozwiązań stały

się głównym punktem odniesienia

w debatach politycznych na forum

europejskim. Parlament Europejski

stał się centralną siłą napędową w pra-

cach nad przedmiotowym projektem

z uwagi na fakt, że starły się w nim

– wyraźniej niż w innych instytucjach

– dwa stanowiska: proekologiczne

i prozdrowotne z jednej strony oraz

proprzemysłowe z drugiej.

Stanowisko PE, wypracowane podczas

I czytania, stało się kluczowe dla pro-

cedowania całego dalszego procesu

legislacyjnego. Dla Polski pojawiły się

dwa dylematy. Pierwszy wynikał ze

zbyt proekologicznego nastawienia

niektórych grup, które zmierzały do

wprowadzenia bardzo restrykcyjnych

rozwiązań, mogących zbytnio osłabić

polski przemysł chemiczny wobec

konkurentów z państw zachodnich.

Drugi – z powodu dominacji nacisku

ze strony silnych przemysłów chemicz-

nych państw zachodnioeuropejskich.

4.1.1. Akcja lobby przemysłowego

Przemysł europejski zorganizował swo-

ją akcję lobbingową wokół porozumie-

licznego, Komisja Budżetowa, Komisja

Spraw Gospodarczych i Monetarnych,

Komisja Zatrudnienia i Spraw Socjalnych,

Komisja Handlu Międzynarodowego,

Komisja Praw Kobiet i Równouprawnie-

nia, Komisja Prawna, Komisja Przemysłu,

Badań Naukowych i Energii oraz Komisja

Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsu-

mentów.

ASE

TUDY

nia OBJECTION – The Alliance of Small

and Medium-sized Enterprises. Porozu-

mienie zrzeszało kilkuset producentów

substancji chemicznych w Unii Euro-

pejskiej z sektora Małych i Średnich

Przedsiębiorstw. Zasadniczym celem

porozumienia była obrona interesu

małych przedsiębiorców. Działalność

organizacji sprowadzała się głównie

do monitorowania prac nad legislacją

w instytucjach europejskich oraz prze-

syłania opinii i propozycji poprawek do

sprawozdań. OBJECTION stało się rzecz-

nikiem sektora MŚP w Brukseli, choć

pod wyraźnym wpływem niemieckie-

go przemysłu chemicznego. Siedziba

tej organizacji znajdowała się w Bonn,

a nie w Brukseli.

4.1.2. Akcje lobby ekologicznego

Działania podejmowane przez organi-

zacje ekologiczne były bardziej spek-

takularne i widowiskowe. Na szczegól-

ną uwagę zasługuje aktywność WWF,

Friends of the Earth Europe, European

Environmental Bureau, czy też Interna-

tional Chemical Secretariat. Przedsta-

wiciele tych organizacji dystrybuowali

niekonwencjonalne materiały pro-

mocyjne w instytucjach unijnych oraz

organizowali wiele debat na temat RE-

ACH. Byli również wyjątkowo dobrze

przygotowani do dyskusji merytorycz-

nej, znacznie lepiej niż przedstawiciele

przemysłu. Organizacja WWF – World

Wildlife Fund przeprowadziła szeroką,

międzynarodową kampanię pod na-

zwą DETOX. Polegała ona na uświada-

mianiu obywatelom Unii Europejskiej

zawartości substancji chemicznych

w organizmie ludzkim, w ubraniach

i innych przedmiotach codziennego

użytku, oraz ich negatywnego wpływu

na zdrowie człowieka i środowisko na-

turalne. W tym celu w Polsce urucho-

miono specjalną stronę internetową,

oceniającą działalność polskich depu-

towanych w Parlamencie Europejskim

w zakresie REACH. Wysłano również

prawie 80.000 petycji do polskich po-

słów.

4.2. Bariery podczas przebiegu prac

nad projektem rozporządzenia
REACH

Pomimo że rząd RP konsekwentnie bro-

nił najważniejszych dla Polski kwestii

związanych z projektem REACH w pra-

cach grup roboczych Rady i na posie-

dzeniach Rady (podobnie postępowali

polscy posłowie w Parlamencie Europej-

skim), to jednak należy stwierdzić, że

zabrakło podstawowej koordynacji dzia-

łań na szczeblu instytucjonalnym oraz

wymiany informacji, dotyczących bieżą-

cego stanu negocjacyjnego pomiędzy

podmiotami strony polskiej. Wymiana

informacji nawet jeśli przebiegała, odby-

wała się zbyt opieszale i była nieusyste-

matyzowana. Doszło także do poważ-

nych błędów proceduralnych. System

informacji, pomiędzy zaangażowanymi

w prace nad projektem polskimi akto-

rami, zawiódł, był słaby i nieefektywny.

Brakowało organizacji zarządzania do-

stępnymi w danym momencie analiza-

mi i opracowaniami.

Na etapie pierwszego czytania w PE za-

brakło stanowiska rządu polskiego do

poprawek wniesionych do projektu roz-

porządzenia przez Parlament Europejski.

W dokumencie nadesłanym do polskich

posłów w PE znalazła się jedynie ogólna

opinia stanowiska polskiego. Nie przed-

stawiono precyzyjnej listy i opinii do

1200 poprawek zgłoszonych przez depu-

towanych. Dlatego wszelkie informacje

pod kątem głosowania plenarnego były

pozyskiwane w drodze nieformalnej.

Współpraca pomiędzy polskimi

przedstawicielami w PE a Radą UE za-

częła się dopiero na etapie drugiego

czytania. Polscy posłowie otrzyma-

li precyzyjną opinię 476 poprawek

zgłoszonych do fi nalnego głosowania

podczas sesji plenarnej.

4.2.1. I czytanie

Prace nad rozporządzeniem REACH

w Parlamencie Europejskim ofi cjal-

nie rozpoczęły proces legislacyjny.

Odbywały się one w 9 komisjach sek-

torowych. Trwały od listopada 2004 r.

do 16 listopada 2005 r. w PE. Niemal

równocześnie w Radzie UE ds. Konku-

rencyjności powołana została Grupa

Robocza ad hoc ds. Produktów Che-

micznych.

Pierwszą polską instytucją prezen-

tującą swoje stanowisko w PE była

Polska Izba Przemysłu Chemicznego.

Podczas seminarium w dniu 19 paź-

dziernika 2004 r. w Parlamencie Euro-

pejskim przedstawiono najważniejsze

założenia systemu REACH i wynikające

z niego zagrożenia dla polskiej gospo-

darki i przedsiębiorstw chemicznych.

W całym okresie PIPC trzykrotnie pre-

zentował swoje stanowisko i współor-

ganizował dwa seminaria dla posłów.

Natomiast rząd RP ograniczał się głów-

nie do nadsyłania krótkich informacji

z przebiegu prac w Radzie oraz ana-

liz wpływu rozporządzenia na polski

sektor chemiczny. Ofi cjalna i w pełni

merytoryczna prezentacja odbyła się

dopiero na miesiąc przed ostatecznym

głosowaniem w Parlamencie Euro-

pejskim w Strasburgu.

Bezpośrednie

kontakty pomiędzy przedstawicielami

rządu RP w Brukseli a polską delegacją

w PE należały do rzadkości.

Przez cały okres prac w PE brakowało

szczegółowej opinii i rekomendacji

strony rządowej do projektowanej

wersji rozporządzenia. W przeddzień

głosowania polska delegacja w Parla-

mencie Europejskim nie dysponowała

listą do głosowania, w której zazna-

3 Prezentacja w dniu 19 października

2004 r. zorganizowana przez Polską Izbę

Przemysłu Chemicznego we współpracy

z posłem Bogusławem Sonikiem z EPP-

ED.

4 Stanowisko rządu w listopadzie pre-

zentował pan Jerzy Majka, Inspektor ds.

Substancji i Preparatów Chemicznych,

oraz pan Antoni Miklaszewski, zastęp-

ca dyrektora w Departamencie Polityki

Przemysłowej MG.

ASE

TUDY

czona byłaby opinia polskiego rządu.

W efekcie większość posłów głoso-

wała przeciwko sprawozdaniu lub też

podporządkowała się sugestiom grup

politycznych w PE

. Tymczasem klu-

czowe kwestie projektu rozporządze-

nia były permanentnie negocjowane,

a zapisy podlegały zmianom z tygo-

dnia na tydzień.

4.2.2. II czytanie

Przyjęty projekt sprawozdania przez

PE w dniu 16 listopada został przeka-

zany pod obrady Rady. Tzw. wspól-

ne stanowisko Rady ds. Środowiska

w sprawie REACH zostało przyjęte jed-

nogłośnie 27 czerwca 2006 r. Ofi cjal-

nie procedura II czytania rozpoczęła

się we wrześniu.

Wstępna ocena wspólnego stanowi-

ska Rady została rozesłana posłom

w PE już 27 czerwca 2006. Jednakże

na polską ocenę stanowiska deputo-

wani musieli czekać dokładnie mie-

siąc. Dokument nadesłany ze Stałego

Przedstawicielstwa RP przy UE pocho-

dzi z dnia 25 lipca 2006 r. Tymczasem

już 12 lipca na posiedzeniu Komisji

ds. Środowiska Naturalnego PE miała

miejsce prezentacja projektu zalece-

nia do drugiego czytania w sprawie

wspólnego stanowiska Rady. Doku-

ment przedstawiony posłom do PE

zawierał już propozycję poprawek do

tekstu Rady.

W procesie II czytania kluczową rolę

odegrała Komisja Środowiska Natu-

ralnego. Głosowanie odbyło się 10

października 2006 r. Wypadło ono dla

Polski umiarkowanie pomyślnie.

Dopiero po rekomendacji komisji ENVI

PE w PE odbyła się wizyta Ministra

Gospodarki, Piotra Woźniaka. Wyda-

rzenie miało miejsce na posiedzeniu

W głosowaniu udział wzięło 582 posłów,

398 głosowało za przyjęciem, 148 głoso-

wało przeciw, wstrzymało się 36.

Klubu Polskiego

16.10.2007 r. Mini-

ster zaprezentował wówczas kluczowe

dla Polski punkty do obrony podczas

głosowania plenarnego w Strasbur-

gu. Była to pierwsza w PE wizyta

polskiego funkcjonariusza na tak wy-

sokim szczeblu od początku debaty

w sprawie rozporządzenia REACH. Na

spotkaniu uzyskano zapewnienie, że

przedstawione będzie precyzyjne sta-

nowisko rządu RP i rekomendacja dla

poszczególnych zapisów poprawek.

Po upływie trzech tygodni w doku-

mencie z dnia 08 listopada 2006 r.,

przesłanym do Parlamentu Europej-

skiego, rząd przedstawił precyzyjną

analizę i rekomendację dla 172 popra-

wek złożonych na sesję plenarną

. Był

to pierwszy tego typu dokument prze-

słany do rozpatrzenia polskim posłom.

Ostatecznie w dniu 12 grudnia 2006

r. przyjęto pakiet poprawek rozpo-

rządzenia REACH (529 głosów za, 98

przeciw).

4.3. Konkluzje – identyfikacja
barier

Proces negocjacji w PE, jak również

w Radzie, jest bardzo złożony i cechu-

je się dużą zmiennością i dynamiką.

Wielokrotne zapisy zmieniają się z ty-

godnia na tydzień, co wymaga bieżą-

cej obserwacji ze strony administracji

rządowej. Zabrakło odpowiedniej

koordynacji prac w Radzie UE i Parla-

mencie Europejskim. Należy jednak

zwrócić uwagę, że zaniedbania miały

miejsce po obu stronach, zarówno

rządowej, jak i parlamentarnej. Na obu

polach istnieje potrzeba wprowadze-

6 http://www.mgip.gov.pl/Przedsiebiorcy/

REACH/REACH++wydarzenia/Spotkanie

+ministra+z+polskimi+eurodeputowany

mi+w+Brukseli.htm.

Dokument Ministerstwa Gospodarki, RE-

ACH – II czytanie, komentarz do popra-

wek Parlamentu Europejskiego, przyjęty

na posiedzeniu ENVI w dniu 10 paździer-

nika 2006 r.

nia zmian i podniesienia świadomości

o wzajemnych korzyściach wynikają-

cych z intensywnej współpracy.

4.3.1. Bariery ze strony administracji

rządowej

Doświadczenie przebiegu prac nad

projektem rozporządzenia REACH do-

wodzi, że kluczową barierą jest nadal

brak świadomości administracji rządo-

wej, że Parlament Europejski jest istot-

ną częścią procesu legislacyjnego. Do-

tyczy to przede wszystkim obszarów

kodecyzyjnych. Brak przekonania, ale

również wiedzy, co do roli i możliwości

rozgrywania interesów narodowych

lub korporacyjnych w PE, przyczynia

się do znaczącego osłabienia obrony

interesów polskich.

Parlament Europejski nie był i w dal-

szym ciągu nie jest elementem strate-

gii rządu polskiego przy realizacji po-

lityki unijnej. Urzędnicy pracujący nad

danym dokumentem koncentrują się

na aspektach merytorycznych głównie

w odniesieniu do poziomu między-

rządowego. Brakuje więc szerszego

spojrzenia i zastanowienia się, jak zbu-

dować poparcie, potencjalną koalicję

wokół kluczowych dla Polski kwestii.

Drugim problemem jest spóźniona

reakcja na bieżące wydarzenia legis-

lacyjne. Praca w grupach roboczych

i komisjach przebiega bardzo dyna-

micznie i wymaga stałej wnikliwej

analizy. W procesie negocjacji REACH,

trwającym dwa lata, większą wagę

przywiązano do drugiego czytania.

Wyrazem tego była precyzyjna opinia,

jak i nadanie większej rangi politycznej

podczas wizyty Ministra Gospodarki

w Parlamencie Europejskim. Reakcja

była jednak spóźniona, gdyż najważ-

niejsze kwestie rozegrały się na etapie

pierwszego czytania, czyli ponad rok

wcześniej.

Kolejnym problemem jest brak analizy

dotyczącej przebiegu prac w Parla-

ASE

TUDY

mencie Europejskim. Strona rządowa

zlekceważyła fakt, że projekt rozpo-

rządzenia REACH rozpatrywany jest

w 9 komisjach sektorowych i że od

tego poziomu należy szukać zwolen-

ników dla dobrych dla Polski rozwią-

zań. W każdej z komisji zasiadali pol-

scy przedstawiciele. Grupa 54 polskich

deputowanych została potraktowana

jako grupa docelowa. Tym samym

zastosowano zasadę, zgodnie z którą

przekonywano przekonanych. Jednak

celem podstawowym powinien być

cały Parlament jako instytucja, a pol-

scy posłowie jako platforma współ-

pracy i tworzenia koalicji z innymi

delegacjami narodowymi. Z liczby 54

głosów możliwe jest zbudowanie koa-

licji liczącej 100-200 głosów, a więc siły

w procesie negocjacyjnym.

4.3.2. Bariery po stronie decydentów

w Parlamencie Europejskim

Zaangażowanie polskich posłów w pra-

ce nad REACH było stosunkowo nie-

wielkie. Właściwie tylko dwóch posłów

uaktywniło swoją działalność i wzięło

na siebie ciężar odpowiedzialności za

monitorowanie negocjacji nad REACH:

Bogusław Sonik z EPP-ED oraz Adam

Gierek z PES. Potencjał w postaci 54

głosów nie został wykorzystany. Żaden

z polskich posłów – potencjalnie w roli

liderów wśród nowych krajów człon-

kowskich – nie znalazł się w grupach

negocjacyjnych ad hoc powoływanych

do negocjacji stanowisk pomiędzy naj-

większymi grupami politycznymi.

Klub Polski, jako potencjalne forum

wymiany informacji i prezentacji

stanowisk, nie spełnił swojej funkcji

w sposób wystarczający. Stanowisko

w sprawie REACH było omawiane je-

dynie dwukrotnie w okresie dwóch lat.

Zdarzały się również przypadki, kiedy

Klub Polski nie dopuszczał lub po pro-

stu ignorował prośbę ze strony sekto-

ra przemysłowego z Polski w sprawie

przedstawiania swojego stanowiska

o REACH.

Nie stworzono również sieci współ-

pracy pomiędzy posłami odpowie-

dzialnymi za rozporządzenie w po-

szczególnych grupach politycznych.

Takie horyzontalne porozumienie

mogłoby znacznie usprawnić koordy-

nację stanowisk i sposób głosowania.

Jednocześnie wzmacniałoby ogólne

stanowisko Polski. Nie została podję-

ta próba szukania sprzymierzeńców

w celu wygrania własnych propozycji.

4.4. Rekomendacje

Doświadczenie prac nad rozporządze-

niem REACH wskazuje niewątpliwie

na potrzebę wprowadzenia zmian

usprawniających wymianę informa-

cji pomiędzy polskimi decydentami

pracującymi w instytucjach unijnych

i ich odpowiednikami w kraju. Obec-

nie funkcjonujący system pomija fakt

istnienia Parlamentu Europejskiego.

Podobne błędy i zaniedbania proce-

duralne powtarzają się przy większości

rozporządzeń i dyrektyw omawianych

w Radzie UE czy Parlamencie Europej-

skim.

Należy wprowadzić nową struktu-

rę zarządzania informacjami, która

uwzględni w szczególności poniższe

rekomendacje:

a) Określenie konkretnej strategii

wobec wszystkich podmiotów

i uczestników procesu legislacyj-

nego w instytucjach unijnych.

Parlament Europejski musi być

traktowany na równi z Radą UE.

W praktyce oznacza to przyjęcie

strategii dwutorowej, nakierowa-

nej równolegle na polską delega-

cję w Parlamencie Europejskim

i Radę UE. Celem tej strategii

powinno być stworzenie koalicji

państw o zbliżonym stanowisku.

b) Powołanie międzyresortowego

zespołu ds. obszarów kodecyzyj-

nych, działającego przykładowo

w Przedstawicielstwie RP przy

Unii Europejskiej. Centralną rolę

powinno odgrywać w tym zada-

niu Przedstawicielstwo RP przy

Unii Europejskiej.

c) Wprowadzenie priorytetyzacji

informacji przekazywanych do

polskich decydentów w Unii Euro-

pejskiej.

d) Stworzenie sieci współpracy, ze-

społów złożonych z urzędników

i polityków, które zajęłyby się

wypracowywaniem wspólnego

stanowiska. W ramach sieci współ-

pracy należy przewidzieć szko-

lenia w Warszawie (w minister-

stwach sektorowych) dla polskich

doradców pracujących w Parla-

mencie Europejskim (doradców

grup politycznych i posłów).

W funkcjonowaniu Sekretariatu Eu-

ropejskiego wobec Parlamentu Eu-

ropejskiego jako ważnego partnera

w procesie legislacyjnym w UE, należy

jednak przypomnieć, że:

PE odgrywa istotną rolę w nego-

cjacjach budżetowych, vide per-

spektywa budżetowa 2007-20013

(szczególnie ważne z pkt widzenia

polskiej prezydencji w 2011 r.)

Od 1993 r. istnieje procedura

współdecydowania, zwanej po-

tocznie kodecyzji pomiędzy PE

a Radą. Procedura ta stawia PE na

równi z Radą, tworząc legislacyjny

tandem. Zmiany wprowadzone

w 2009 r. w związku z Trakta-

tem Reformującym przewidują

wzmocnienie roli PE w procesie

decyzyjnym UE. Należy dziś to

przewidzieć, gdyż procedura ko-

decyzji będzie obejmowała dwu-

krotnie większą liczbę obszarów

niż dotychczas. W latach 2004-

2006 w PE w 118 przypadkach

stosowano procedurę kodecyzji.

W poprzedniej kadencji 1999-

2004 procedura ta dotyczyła aż

403 projektów legislacyjnych.

W ramach procedury współde-

cyzji, Parlament Europejski jako

ASE

TUDY

pierwszy przygotowuje projekt

sprawozdania, czyli staje się insty-

tucją wiodącą w procesie negocja-

cyjnym,

Sekretariat Europejski powinien być

zobowiązany do dostarczania infor-

macji polskim posłom w Parlamen-

cie Europejskim. Można to rozwiązać

poprzez stworzenie specjalnego

Departamentu ds. Współpracy z Par-

lamentem Europejskim. SE nie musi

zalecać, ale może przesyłać rekomen-

dacje rządu polskim decydentom.

Dla sprawniejszego funkcjonowania

zarządzania informacją proponuje

się powołanie specjalnych zespołów

ds. kodecyzji, procedury konsultacji

(obejmującej Wspólną Politykę Rol-

ną), czy też perspektywy budżeto-

wej. Przykłady podane w załączniku

dowodzą, że polscy posłowie zazwy-

czaj są informowani o stanowisku

polskiego w przeddzień głosowania

na forum plenarnym lub w ogóle nie

otrzymują rekomendacji rządu. To

właśnie PE w wielu obszarach jest in-

stytucją, która w pierwszej kolejności

przygotowuje sprawozdanie legisla-

cyjne! W dalszej kolejności Rada UE

odnosi się do stanowiska zapropono-

wanego przez PE. Tak więc już na tym

etapie polscy decydenci powinni być

włączeni w proces podejmowania

decyzji. Nadanie odpowiedniej rangi

polskim decydentom w PE wzmocni

polską pozycję negocjacyjną i kon-

struktywnie wpłynie na osiągnięcie

lepszego wyniku. Bardzo ważnym

aspektem działalności takiej struktury

powinno być tworzenie listy prioryte-

tów aktów legislacyjnych. W praktyce

oznacza to przyjęcie dla Sekretariatu

Europejskiego strategii dwutorowej,

nakierowanej równolegle na Radę UE,

jak i polską delegację w Parlamencie

Europejskim. Celem tek strategii po-

winno być stworzenie koalicji państw

o zbliżonym stanowisku.

Ważną rolę we współpracy z PE po-

winno również odegrać SP przy UE.

Zadanie SP nie należy sprowadzać je-

dynie do doraźnych spotkań w ramach

Klubu Polskiego. Ważniejsza będzie

współpraca na poziomie urzędników

i organizowanie spotkań roboczych

i warsztatów dla polskich biur posel-

skich. SP może stać się w tym zakresie

platformą współpracy pomiędzy Par-

lamentem Europejskim i Sekretaria-

tem Europejskim. W tym celu należy

wzmocnić funkcje SP i przewidzieć

w strukturach tej instytucji Wydział ds.

Współpracy z Parlamentem Europej-

skim.

„Instytut Kościuszki”

jest niezależnym, pozarządowym instytutem naukowo-badawczym (Think Tank) o charakterze non profi t, założonym

w 1999 roku.

Misją Instytutu Kościuszki

jest działanie na rzecz społeczno-gospodarczego rozwoju i bezpieczeństwa Polski, jako aktywnego

członka Unii Europejskiej oraz partnera sojuszu euroatlantyckiego. Instytut Kościuszki pragnie być liderem pozytywnych przemian, tworzyć
i przekazywać najlepsze rozwiązania, również na rzecz sąsiadujących krajów budujących państwo prawa, społeczeństwo obywatelskie
i gospodarkę wolnorynkową.

Biuro w Krakowie :

ul. Szlak 65, 31-153 Kraków, Polska, TEL.: +48 12 632 97 24 +48 12 632 97 24 , e-mail: ik@ik.org.pl

Dalsze informacje i komentarze:

Izabela Albrycht – izabela.albrycht@ik.org.pl – tel.: +48 501 671 491
Tomasz Młynarski – tomasz.mlynarski@ik.org.pl

„Instytut Kościuszki”

jest niezależnym, pozarządowym instytutem naukowo-badawczym (Think Tank) o charakterze non profi t,

założonym w 1999 roku.

Misją Instytutu Kościuszki

jest działanie na rzecz społeczno-gospodarczego rozwoju i bezpieczeństwa

Polski, jako aktywnego członka Unii Europejskiej oraz partnera sojuszu euroatlantyckiego. Instytut Kościuszki pragnie być lider-
em pozytywnych przemian, tworzyć i przekazywać najlepsze rozwiązania, również na rzecz sąsiadujących krajów budujących
państwo prawa, społeczeństwo obywatelskie i gospodarkę wolnorynkową.

Biuro w Krakowie :

ul. Szlak 65, 31-153 Kraków, Polska, TEL.: +48 12 632 97 24 +48 12 632 97 24 , e-mail: ik@ik.org.pl

Opracowanie grafi czne i projekt okładki:

Robert Stachowicz

Skad i łamanie:

Luiza Krakowiak, QLCO. Agencja Reklamowo-Wydawnicza, tel. 0-22 699 71 21

Dalsze informacje i komentarze:

Izabela Albrycht – izabela.albrycht@ik.org.pl – tel.: +48 501 671 491
Tomasz Młynarski – tomasz.mlynarski@ik.org.pl

Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
KSZTAŁTOWANIE SIĘ POLSKIEGO JĘZYKA LITERACKIEGO
Kształtowanie się polskiej i żydowskiej wizji martyrologicznej po II wojnie światowej
PSM 06 Ksztaltowanie sie polskiego systemu medialnego
49 Kształtowanie się społeczeństwa stanowego w Polsce
Korzysci koszty przystapienia Polski do UE(1), Politologia, Integracja europejska
Przeanalizuj kształtowanie się długu publicznego w dwóch wybranych krajach europejskich Wyjaśnij, dl
Przeanalizuj kształtowanie się długu publicznego w dwóch wybranych krajach europejskich Wyjaśnij, dl
Dzieje kształtowania się instytucji polityki społecznej na ziemiach polskich konwersatorium
!! Wypracowania !!, 96, ROLA I ZNACZENIE CHRZESCIJANSTWA W PROCESIE KSZTALTOWANIA SIE I UMACNIANIA P
Rola publicystyki w kształtowaniu się idei pozytywistycznych, Szkoła, Język polski, Wypracowania
23. Zrzeszenie społeczno - polityczne Włoch. Kształtowanie się specyfiki kultury Renesansu., Kulturo
Kształtowanie się mowy, Notatki, Filologia polska i specjalizacja nauczycielska, Kultura języka pols
Kształtowanie się granic Polski 1918-1922, GŁÓWNE OŚRODKI MIEJSKIE STAROŻYTNOŚCI
Przykład (D), Liczba osób imigrujących do Polski na pobyt stały w latach 1986 - 1997 kształtowała si
2 Kształtowanie się granic państwa polskiego po18 a struktura etniczna II RP
Wpływ noweli sierpniowej na kształtowanie się systemu politycznego
Kształtowanie się granic Polski po I wojnie światowej, Egzamin
Historia Od Do Kształtowanie się Państwa Polskiego

więcej podobnych podstron