Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Bochni

2004

Zeszyty naukowe nr 2

Krzysztof Surówka

Kierunki zmian systemu zasilania budżetów

jednostek samorządu terytorialnego

1. Zagadnienia ogólne

Ustrój finansowy jednostek samorządu terytorialnego (JST) jest integralną

częścią systemu finansów publicznych. Dlatego też reforma finansów publicz-

nych będzie wywierać istotny wpływ na system zasilania finansowego gmin, po-

wiatów i województw samorządowych. Pojawiają się zatem pytania, w jakim

kierunku zmiany te powinny zmierzać i czy rzeczywiście są one niezbędne?

W ciągu 14 lat funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce zbudo-

wane zostały solidne podstawy funkcjonowania systemu zasilania finansowego

JST, a zwłaszcza gmin. Dlatego też dalsze zmiany w tym systemie powinny być

prowadzone w sposób ostrożny i racjonalny. Struktura dochodów wszystkich po-

ziomów organizacyjnych JST w Polsce nie budzi większych zastrzeżeń. 41%

dochodów JST stanowią bowiem dochody własne (w tym 13% udziały w PIT

i CIT), 37% subwencja z budżetu państwa, a 22% dotacje celowe, głównie na fi-

nansowanie zadań zleconych (62% ogółu dotacji celowych).

Struktura ta jest jednak znacznie zróżnicowana, zarówno pomiędzy poszcze-

gólnymi szczeblami samorządu terytorialnego, jak również pomiędzy poszcze-

gólnymi jednostkami, w ramach gmin, powiatów i województw samorządo-

wych. Najbardziej korzystnie kształtuje się ona w przypadku gmin (w tym rów-

nież miast na prawach powiatu). Na koniec 2001 roku 52% dochodów gmin sta-

nowiły dochody własne, 36% subwencja z budżetu państwa, a 12% dotacje ce-

lowe. Proporcje te są zupełnie prawidłowe i – moim zdaniem - nie wymagają

w przyszłości większych korekt. Należy także podkreślić, że gminy w Polsce re-

alizują 77% wszystkich zadań JST.

W przypadku województw samorządowych struktura dochodów na koniec

2001 roku kształtowała się odpowiednio; 13% dochody własne, 34% subwen-

cja z budżetu państwa, 53% dotacje celowe. Wprawdzie udział poszczególnych

źródeł dochodów w finansowaniu zadań województw może budzić wątpliwości

z punktu widzenia samodzielności finansowej tego poziomu organizacyjnego sa-

morządu terytorialnego, należy jednak zwrócić uwagę, że województwa samo-

22

23

rządowe otrzymują z budżetu państwa znaczne dotacje na inwestycje, na kon-

trakty wojewódzkie, a także dotacje od gmin i powiatów na finansowanie wspól-

nych przedsięwzięć. Ponadto, biorąc pod uwagę udział województw w finanso-

waniu zadań JST w Polsce ( 5% wszystkich zadań samorządu terytorialnego), nie

wydaje się, aby ich system zasilania finansowego miał mieć podstawowe znacze-

nie dla reformy systemu finansów publicznych.

Najwięcej wątpliwości budzi struktura dochodów powiatów; dochody wła-

sne stanowiły tam na koniec 2001 roku zaledwie 9% ogółu ich dochodów (w tym

udział w PIT 1%), subwencja z budżetu państwa 46%, a dotacje celowe 45%.

Ten poziom organizacyjny samorządu terytorialnego finansuje około 18%

wszystkich wydatków JST.

2. Wpływ zmian w systemie zasilania JST

po roku 2003 na ich samodzielność finansową

Zmiany w systemie finansowania jednostek samorządu terytorialnego w Polsce po-

winny były nastąpić już w roku 2001, ponieważ ciągle jeszcze stosowana ustawa

o dochodach jednostek samorządu terytorialnego miała obowiązywać tylko w latach

1999 – 2000. Celem zmian systemu zasilania finansowego JST jest zwiększenie do-

chodów własnych gmin, powiatów i województw samorządowych. Na pozór idea ta

wydaje się słuszna, gdyż duży udział dochodów własnych jest symptomem samo-

dzielności finansowej JST. Należy jednak zwrócić uwagę, że Ministerstwo Finansów,

podejmując w 2003 roku prace nad reformą finansów publicznych, dąży równocze-

śnie do radykalnego ograniczenia transferów środków z budżetu państwa do pozosta-

łych ogniw sektora publicznego oraz poza sektor finansów publicznych, po to, aby

zmniejszyć deficyt budżetu państwa. Dlatego też, wskutek zmian w systemie zasilania

finansowego jednostek samorządu terytorialnego (a zwłaszcza zwiększenia ich samo-

dzielności finansowej), jednostkom tym raczej nie przybędzie dochodów.

Należy także podkreślić, że zwiększanie dochodów własnych JST dokona się

głównie poprzez wzrost udziałów samorządu terytorialnego w podatkach docho-

dowych. I tak w 2004 roku udziały gmin w PIT zwiększą się z 27,6% do 39,94%

a w CIT z 5% do 6,7%. W przypadku powiatów wzrost dochodów własnych będzie

bardziej znaczący, gdyż powiaty otrzymały 10,25% udziału w PIT (w latach 1999

-2003 udział ten wynosił 1%) oraz 1,40 % udziału w CIT z terenu powiatu, podczas,

gdy dotychczas nie posiadały z tego źródła żadnych dochodów. W budżetach woje-

wództw również nastąpi wzrost dochodów własnych wskutek wzrostu udziału w CIT

z 0,5% do 15,90% a w PIT z 1,5% do 1,6%.

Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, że zwiększenie dochodów wła-

snych samorządów terytorialnych poprzez podwyższenie procentowych udziałów

w podatkach centralnych jest jedynie pozorowanym usamodzielnieniem JST

w Polsce; co najmniej z dwóch powodów.

22

23

Po pierwsze dlatego, że przy obecnej konstrukcji udziałów w PIT i CIT ich

zwiększenie w żaden sposób nie wpłynie na władztwo podatkowe gmin, powia-

tów i województw. Są to bowiem udziały liczone procentowo, poprzez które nie

można bezpośrednio wpływać na zachowanie podmiotów znajdujących się na

danym terenie. Procentowe udziały w PIT i CIT są swoistego rodzaju subwen-

cją, uzależnioną od koniunktury, którą oferuje się samorządom, zamiast subwen-

cji gwarantowanych ustawowo.

Po drugie zwiększenie dochodów samorządów terytorialnych z udziałów

w podatkach dochodowych wiąże się ściśle z dynamiką wzrostu PKB. Z kolei

wzrost PKB będzie możliwy, jeżeli koszty funkcjonowania podmiotów gospo-

darczych ulegną obniżeniu. Zaś istotnym elementem tych kosztów są wysokie

podatki i składki. Ograniczenie obciążeń fiskalnych dokonywane jest między in-

nymi poprzez zmiany w systemie podatkowym. Od 2004 roku zmniejszone zo-

stały stawki podatkowe w CIT (z 27% w 2003 roku) do 19%. Wprowadzony zo-

stał także proporcjonalny 19% podatek dochodowy dla osób fizycznych prowa-

dzących działalność gospodarczą. Należy więc przypuszczać, że w najbliższych

latach dochody z tych dwóch podatków nie będą dynamicznie rosnąć, a być może

nawet ulegną obniżeniu.

W przypadku zwiększenia dochodów własnych w strukturze dochodów JST

wzrośnie także odpowiedzialność władz samorządowych za ściąganie dochodów

podatkowych. Czy JST są lepiej przygotowane do ściągania tych dochodów, ani-

żeli służby ministerstwa finansów? Należy wątpić. Wręcz odwrotnie dotychczaso-

we doświadczenia wskazują, że władza lokalna ugina się pod presją mieszkańców

i bardziej jest skłonna do obniżania stawek, stosowania zwolnień, ulg i umorzeń

i to nie tylko w celu promowania rozwoju przedsiębiorczości na swoim terenie.

To wszystko pozwala na wysunięcie tezy, iż zmiana systemu zasilania finan-

sowego JST wcale nie jest gwarancją, iż po roku 2003 zwiększy się ich samo-

dzielność finansowa w taki sposób, aby w kilku najbliższych latach doprowadzi-

ło to do zwiększenia ich dochodów. Tymczasem, wbrew pozorom, samorządy te-

rytorialne w Polsce nie posiadają nadmiaru środków. Dlatego też nowy system

zasilania finansowego na pewno nie umożliwi wygenerowania nadwyżek finan-

sowych, które pociągnęłyby za sobą możliwość pozyskania środków z funduszy

Unii Europejskiej. Dlatego też radykalna zmiana struktury dochodów JST pole-

gająca na odebraniu tym jednostkom subwencji (gwarantowanych ustawowo!) na

rzecz dochodów własnych, chociaż z pozoru atrakcyjna, jest niebezpieczna.

JST realizują w Polsce podstawowe zadania w zakresie zaspokajania potrzeb

społeczności lokalnych w dziedzinie opieki społecznej, oświaty, kultury, ale tak-

że usług komunalnych. Poziom jakościowy tych usług w stosunku do państw UE

jest niski a polskie społeczeństwo ubogie. Administracja rządowa nie powinna

więc odcinać się od odpowiedzialności za zaspokajanie potrzeb w tym zakresie,

ograniczając transfery z budżetu państwa. Tymczasem od 1 stycznia 2004 roku

24

25

wysokość subwencji ogólnej dla gmin, powiatów i województw samorządowych,

zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 23 października 2003 roku o dochodach jedno-

stek samorządu terytorialnego określać będzie ustawa budżetowa. Oznacza to, że

kwotę przeznaczoną na subwencję ogólną będzie proponował projektodawca bu-

dżetu państwa. W tym zakresie nie ma on obowiązku prowadzenia jakichkolwiek

konsultacji z przedstawicielami strony samorządowej. Również (zgodnie z art.

27 cytowanej ustawy), wielkość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszyst-

kich jednostek samorządu terytorialnego od 1 stycznia 2004 roku określa corocz-

nie ustawa budżetowa. Odebranie samorządom subwencji gwarantowanych usta-

wowo (które są pewnym i stabilnym źródłem dochodów, docierającym do JST

w odpowiednim czasie i bez zakłóceń koniunkturalnych), może oznaczać dalsze

obniżanie jakości świadczonych usług.

3. Propozycje dalszych modyfikacji systemu zasilania

finansowego JST w Polsce

Wprowadzenie rozwiązań nowej ustawy o dochodach jednostek samorządu

terytorialnego nie daje żadnych gwarancji zwiększenia samodzielności finanso-

wej JST w Polsce, a także nie przysporzy tym podmiotom - przynajmniej w kil-

ku najbliższych latach – dochodów. Wydaje się natomiast, że zwiększenie docho-

dów własnych samorządów terytorialnych byłoby uzasadnione tylko wówczas,

gdyby została radykalnie zmieniona konstrukcja podatku dochodowego od osób

fizycznych. Zmiany te powinny jednak zmierzać w kierunku wprowadzenia po-

datku liniowego (liczonego według stawki, która wcale nie musiałaby oznaczać

ograniczenia wpływów, w stosunku do aktualnych dochodów z PIT!) uproszczo-

nego, tzn. przy znacznym ograniczeniu ulg podatkowych. Równocześnie należa-

łoby wprowadzić dla wszystkich osób fizycznych wysoką kwotę wolną od podat-

ku (np. na poziomie najniższego wynagrodzenia). Dla osób o niskich dochodach

byłaby ona istotną „ulgą podatkową”, oznaczającą zwolnienie części dochodów

z podatku (spora część dotychczasowych podatników PIT byłaby nie opodatko-

wana, chociaż podatkiem objęta). W przypadku wysokich dochodów kwota wol-

na nie miałaby praktycznie żadnego znaczenia, jeśli chodzi o uszczuplenie wpły-

wów z PIT do budżetu (ale byłaby spełniona zasada równości opodatkowania).

W przypadku proporcjonalnego opodatkowania dochodów z PIT i CIT moż-

na by wrócić do zarzuconej w 1998 roku koncepcji dodatków do podatków do-

chodowych. Zasadnicze różnice pomiędzy udziałami w podatkach dochodowych

a dodatkami do podatków polegają na tym, że w przypadku udziałów władze sa-

morządowe nie posiadają większego wpływu na wielkość dochodów budżeto-

wych. Środki są im bowiem przekazywane niejako automatycznie z budżetu pań-

stwa, a o wysokości udziału decyduje ustawodawca. Dochody te nie pełnią więc

funkcji motywacyjnej, gdyż:

24

25

- nie wymagają od samorządów większych wysiłków w celu ich uzyskania,

- władze samorządowe nie mogą za ich pośrednictwem aktywnie oddziały-

wać na podmioty znajdujące się na ich terenie.

Wprowadzenie dodatków lokalnych do podatków państwowych oznacza, że

władzom samorządowym przysługuje ustawowe uprawnienie do nałożenia ob-

ciążenia fiskalnego. Prawo to sprawia, że władze samorządowe uzyskują narzę-

dzia, za pośrednictwem których mogą aktywnie oddziaływać na podmioty two-

rzące bazę ekonomiczną danego terenu. Po uchwaleniu w naszym kraju ustawy

o pomocy publicznej dla przedsiębiorców, posiadanie takiego narzędzia jak do-

datki do podatków dochodowych, miałoby istotne znaczenie dla kształtowania

form tej pomocy.

Reformując system zasilania finansowego JST nie ma potrzeby – o czym

wspomniałem wcześniej – dokonywania radykalnych zmian w systemie subwen-

cjonowania. Część oświatowa subwencji ogólnej (stanowi ona ponad 75% cało-

ści subwencji ogólnej dla JST i prawie 27% ich wszystkich dochodów) powin-

na zostać utrzymana, jednakże należałoby rozważyć możliwość uwzględnienia

w algorytmie liczenia tej subwencji takiej wielkości, jak liczba uczniów w po-

szczególnych szkołach, np. w stosunku do powierzchni szkoły, zwłaszcza w mia-

stach. Niż demograficzny sprawia, że liczba uczniów maleje, tymczasem presja

mieszkańców na władze samorządowe powoduje, że szkoły nie są likwidowane,

mimo że racjonalne zarządzanie finansami w oświacie tego wymaga (a nie ma

przeciwwskazań społecznych). Mogłoby to w przyszłości sprzyjać ogranicze-

niu wielkości środków przekazywanych z budżetu państwa (w ramach subwen-

cji oświatowej) dla JST o małej liczbie uczniów i dużej liczbie szkół. Wydatki

na oświatę stanowiły w 2001 roku około 40% wydatków ogółem JST w Polsce.

Racjonalizacja wydatków w tym zakresie powinna sprzyjać ograniczaniu wydat-

ków publicznych w kolejnych latach, biorąc pod uwagę zmniejszająca się liczbę

dzieci w wieku szkolnym.

W przypadku pozostałych części subwencji, które są przekazywane JST

(tzn. części podstawowej i rekompensującej dla gmin oraz części wyrównawczej

i drogowej dla powiatów i województw samorządowych) nie ma potrzeby doko-

nywania istotnych zmian. Algorytm liczenia tych części subwencji jest bowiem

poprawny i zmiany powinny mieć jedynie charakter kosmetyczny. Zresztą wpro-

wadzona nową ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego subwen-

cja ogólna dla gmin i dla powiatów niewiele w swojej konstrukcji różni się od

subwencji obowiązujących do końca 2003 roku.

Istotnym zagadnieniem dla samorządów terytorialnych jest pozyskiwanie

środków na inwestycje, w tym na działalność w sferze komunalnej. O ograni-

czonej roli dochodów może świadczyć fakt, że z roku na rok rośnie udział przy-

chodów (o charakterze zwrotnym) w finansowaniu działalności rozwojowej.

Tymczasem bez infrastruktury społecznej i komunalnej nie jest możliwe zaspo-

26

27

kajanie potrzeb bieżących. A potrzeby w tym zakresie są duże i to zarówno w ma-

łych gminach, jak również w dużych miastach, które oprócz rozwoju infrastruk-

tury muszą też na bieżąco odtwarzać aktywa majątkowe. Pojawia się w tym za-

kresie problem źródeł pozyskiwania środków na finansowanie działalności roz-

wojowej. Skoro dochody własne, dotacje z budżetu państwa oraz z funduszy

celowych w porównaniu do okresu lat 90. zostały znacznie ograniczone, samo-

rządom pozostały przychody zwrotne oraz fundusze z UE. Zarówno jedno jak

i drugie źródło zasilania finansowego nie jest bezwarunkowe. W pierwszym

przypadku pojawia się bowiem problem granic zadłużenia JST, zaś w przypad-

ku drugim problem posiadania własnych środków i – dodatkowo – bariery biu-

rokratyczne związane ze spełnieniem określonych wymogów administracyjnych.

W obecnej rzeczywistości pozyskanie przez samorządy terytorialne środków

z funduszy przedakcesyjnych (SAPARD, ISPA, PHARE), jak również z fundu-

szy strukturalnych UE, wiąże się z zaciąganiem zobowiązań długoterminowych.

Jako środki własne są wykazywane zaciągane kredyty, które mogą być spłacone

po uzyskaniu środków z UE. Te ostatnie docierają z kolei do samorządów po roz-

liczeniu zadania (po zapłaceniu faktury) i zaakceptowaniu wydatków. Problem

polega jednak na tym, że niektóre JST, ze względu na przekroczenie granic zadłu-

żenia, zostaną pozbawione dostępu do pomocy bezzwrotnej. Dotyczy to w szcze-

gólności dużych miast (miast na prawach powiatu), które są najbardziej zadłu-

żone. Dlatego też należałoby rozważyć możliwość weryfikacji dotychczasowych

przepisów prawnych odnośnie granic zadłużania się JST w Polsce, szczególnie

dużych miast. Wydaje się, że zwłaszcza dla nich, ograniczenia wynikające z art.

113 i 114 ustawy o finansach publicznych są nazbyt rygorystyczne. Może wyj-

ściem z sytuacji byłoby dla dużych miast zabezpieczenie spłaty zobowiązań na

majątku JST. Jest ono bardziej racjonalne, aniżeli zabezpieczenie na dochodach,

w których znaczny odsetek stanowią dotacje celowe na zadania zlecone.

Z kolei bariera administracyjna dostępu do środków unijnych może być

przezwyciężona poprzez zorganizowanie na szczeblu (gmin?, powiatów?) wy-

specjalizowanych komórek organizacyjnych z doświadczoną, wykwalifikowaną

kadrą, która będzie w stanie sprostać przygotowywaniu obszernej dokumenta-

cji w tym zakresie. Aktualnie obowiązek taki przejęły na siebie te instytucje, po-

przez które zainteresowane podmioty występują po środki unijne.

26

27

Zakończenie

Finanse samorządu terytorialnego stanowią integralną część finansów pu-

blicznych. Dlatego też kryzys sektora finansów publicznych w Polsce oddzia-

łuje negatywnie na system zasilania finansowego JST. Samorządy terytorialne

w ostatnich latach mają znacznie bardziej ograniczony dostęp do środków, aniżeli

w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych. Dotyczy to chociażby dotacji z bu-

dżetu państwa na zadania zlecone oraz dofinansowanie zadań własnych (zwłasz-

cza inwestycyjnych), a także preferencyjnych pożyczek na działalność rozwojo-

wą. Skutkiem tego jest coraz bardziej widoczne zjawisko zadłużania się gmin,

powiatów i województw samorządowych. Wprawdzie dług JST waży zaledwie

w 3-4% w skonsolidowanym długu publicznym, ale niektóre samorządy teryto-

rialne, zwłaszcza duże miasta, niebezpiecznie zbliżają się do ustawowych granic

zadłużenia. Z roku na rok rośnie także udział przychodów zwrotnych w struktu-

rze finansowania działalności rozwojowej JST. To wszystko świadczy o ograni-

czonym dostępie samorządu terytorialnego w Polsce do środków pieniężnych.

Zmiana ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ma na celu od-

wrócenie tego negatywnego zjawiska. Wydaje się jednak, że w takim kształcie

dokonywane zmiany w systemie zasilania JST do tego nie doprowadzą. Dochody

własne są bowiem ważnym źródłem zasilania finansowego, jeżeli istnieją poten-

cjalne warunki ich pozyskania oraz jeśli władze samorządu terytorialnego mogą

za ich pośrednictwem oddziaływać na zachowanie się podmiotów prywatnych

znajdujących się na ich terenie.

Zważywszy, że uchwalona nowa ustawa o dochodach JST ma mieć charak-

ter przejściowy, niejako pilotażowy, uwagi zawarte w niniejszym artykule wska-

zują na kierunki dalszych zmian w systemie zasilania gmin, powiatów i woje-

wództw w Polsce.