Cezary Herma

Charakter prawny, znaczenie i organizacja

Konferencji Miêdzyrz¹dowej

1

Traktaty za³o¿ycielskie, stanowi¹ce podstawê prawn¹ funkcjonowania Unii Europejskiej i Wspólnot
Europejskich s¹ umowami miêdzynarodowymi, które mog¹ byæ modyfikowane wy³¹cznie za jedno-
myœlnym porozumieniem wszystkich pañstw cz³onkowskich i po ratyfikacji zmian przez wszystkie
pañstwa, zgodnie z ich wewnêtrznymi wymogami konstytucyjnymi (art. 48 Traktatu o UE). Przyjêcie
traktatów za³o¿ycielskich Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej oraz ka¿da z ich dotychczaso-
wych modyfikacji poprzedzone by³y tzw. Konferencjami Miêdzyrz¹dowymi (Intergovernmental Confe-
rence – IGC).

Konferencjê Miêdzyrz¹dow¹ “zwo³uje” Przewodnicz¹cy Rady UE, czyli Minister Spaw Zagranicz-
nych pañstwa sprawuj¹cego prezydencjê w danym okresie, po uzyskaniu przychylnej opinii Rady.
Z kolei zajêcie stanowiska przez Radê musi byæ poprzedzone zasiêgniêciem opinii Parlamentu Euro-
pejskiego, Komisji Europejskiej oraz Europejskiego Banku Centralnego – w przypadku rozpatrywa-
nia zmian dotycz¹cych polityki pieniê¿nej. W zwi¹zku z trwaj¹c¹ IGC Komisja Europejska przyjê³a
opiniê 17 wrzeœnia br., Europejski Bank Centralny 19 wrzeœnia, a Parlament Europejski 24 wrzeœnia.
Rada opowiedzia³a siê za zwo³aniem Konferencji Miêdzyrz¹dowej 29 wrzeœnia br., a nastêpnego dnia
Przewodnicz¹cy w specjalnym liœcie do ministrów spraw zagranicznych poinformowa³ o zwo³aniu
Konferencji Miêdzyrz¹dowej.

To w³aœnie na forum Konferencji Miêdzyrz¹dowej, poza ramami instytucjonalnymi Wspólnot i Unii,
uzgadniane s¹ umowy (traktaty) modyfikuj¹ce traktaty za³o¿ycielskie, nazywane traktatami rewizyj-
nymi. Z prawnego punktu widzenia Konferencja Miêdzyrz¹dowa jest konferencj¹ dyplomatyczn¹,
podczas której przedstawiciele pañstw zamierzaj¹cych podpisaæ umowê miêdzynarodow¹ negocjuj¹
jej tekst. Na forum Konferencji Miêdzyrz¹dowej nie znajduj¹ zastosowania wspólnotowe procedury
i zasady podejmowania decyzji. Uwzglêdnienie „wspólnotowego” punktu widzenia w procesie mo-
dyfikacji traktatów za³o¿ycielskich ogranicza siê do wspomnianego powy¿ej wymogu zasiêgniêcia
– pozbawionych wi¹¿¹cego charakteru – opinii. Przedstawiciele Komisji oraz Parlamentu Europej-
skiego tradycyjnie uczestnicz¹ w posiedzeniach Konferencji, nie mog¹ jednak¿e zapobiec przyjêciu
¿adnych propozycji, które uzyska³yby poparcie przedstawicieli wszystkich pañstw uczestnicz¹cych
w IGC.

Zasady prowadzenia rokowañ prowadz¹cych do przyjêcia wielostronnej umowy miêdzynarodowej
reguluje przede wszystkim Konwencja wiedeñska o prawie traktatów z 1969 r.

2

Wprawdzie Konwen-

cja stanowi, ¿e jej postanowienia maj¹ zastosowanie do traktatu, który jest „aktem konstytucyjnym
organizacji miêdzynarodowej, oraz do ka¿dego traktatu przyjêtego w ramach organizacji” bez
uszczerbku dla jakichkolwiek regu³ organizacji (art. 5 Konwencji), jednak¿e Unia ani Wspólnoty nie
wypracowa³y dotychczas stosownych, szczegó³owych regulacji (art. 48 TUEprzewiduje wy³¹cznie
ogólne ramy procedury rewizyjnej). Mo¿na ewentualnie mówiæ o wypracowaniu swego rodzaju

21

1

Opracowanie zosta³o przygotowane w paŸdzierniku 2003 r.

2

Konwencja wiedeñska o prawie traktatów, Wiedeñ 23 maja 1969 r., od 2 lipca 1990 r. wi¹¿¹ca Polskê, (Dz.U. z 2.7.1990, za³. do nr. 74,

poz. 439). W odniesieniu do pañstw, które nie s¹ jej stronami mo¿na powo³ywaæ siê na przepisy konwencji, poniewa¿ stanowi

ona przede wszystkim kodyfikacjê powszechnie obowi¹zuj¹cego prawa miêdzynarodowego zwyczajowego w dziedzinie pra-

wa traktatów.

„unijnego prawa zwyczajowego” reguluj¹cego uzgadnianie i zawieranie traktatów rewizyjnych.
Przyk³adem tego rodzaju niepisanej zasady jest zakaz sk³adania jednostronnych zastrze¿eñ do trak-
tatów rewizyjnych. Wszelkiego rodzaju wy³¹czenia spod wynikaj¹cych z traktatów rewizyjnych
ogólnych obowi¹zków przyjmuj¹ w Unii formê protoko³ów i musz¹ byæ uzgodnione ze wszystkimi
pañstwami uczestnicz¹cymi w IGC. Tym samym wykluczono mo¿liwoœæ – dopuszczaln¹ w Konwen-
cji o prawie traktatów – zró¿nicowanego kszta³towania stosunków pomiêdzy pañstwami–stronami
jednego traktatu, która mog³aby wynikaæ z praktyki sk³adania zastrze¿eñ do traktatów, ich przyjmo-
wania oraz wnoszenia sprzeciwów wobec zastrze¿eñ (por. art. 19-23 Konwencji).

Trwaj¹ca Konferencja Miêdzyrz¹dowa zakoñczy siê prawdopodobnie przyjêciem Konstytucji UElub
Traktatu Konstytucyjnego (w projekcie przedstawionym przez Konwent zastosowano nazwê: „Trak-
tat ustanawiaj¹cy Konstytucjê dla Europy”). Niezale¿nie od swej specyfiki i wyj¹tkowej nazwy, Trak-
tat bêdzie umow¹ miêdzynarodow¹, której stronami bêd¹ pañstwa cz³onkowskie. Tylko pañstwa
cz³onkowskie mog¹ decydowaæ o jej treœci (zakresie regulacji) oraz wejœciu w ¿ycie. Po raz pierwszy
w historii Wspólnot i UEpodstawê prac Konferencji Miêdzyrz¹dowej stanowi kompleksowy projekt
traktatu rewizyjnego, przygotowany wspólnie przez przedstawicieli rz¹dów pañstw cz³onkowskich
i kandyduj¹cych, parlamentów narodowych, Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej zgro-
madzonych w Konwencie (prace wczeœniejszych Konferencji opiera³y siê na raportach komitetów ro-
boczych powo³ywanych przez rz¹dy pañstw cz³onkowskich oraz Komisji Europejskiej). Nie zmienia
to jednak¿e faktu, ¿e prace Konwentu opiera³y siê wy³¹cznie na „legitymacji politycznej”. Jego zada-
niem by³o przedstawienie propozycji zmian traktatowych, natomiast struktur¹ umocowan¹ prawnie
(zgodnie z art. 48 Traktatu o UE) do przygotowania reformy Unii Europejskiej jest Konferencja Miê-
dzyrz¹dowa. Z formalnego punktu widzenia Konferencja mog³aby odrzuciæ wszystkie propozycje
Konwentu, a nawet zdecydowaæ o – oczywiœcie jednomyœlnie – rozwi¹zaniu Wspólnot i Unii Europej-
skiej (na marginesie warto odnotowaæ, ¿e „rozwi¹zanie” Wspólnoty Europejskiej w istocie nast¹pi,
poniewa¿ IGC najprawdopodobniej przyjmie propozycjê Konwentu dotycz¹c¹ uchylenia Traktatu
ustanawiaj¹cego WEi przejêcia wszystkich praw i obowi¹zków Wspólnoty przez wyposa¿on¹ w oso-
bowoœæ prawn¹ Uniê Europejsk¹ – tzw. sukcesja uniwersalna

3

).

Formalne przyjêcie rezultatów Konferencji Miêdzyrz¹dowej (podpisanie traktatu rewizyjnego) na-
stêpuje z upowa¿nienia rz¹dów pañstw cz³onkowskich, a ich wejœcie w ¿ycie po zatwierdzeniu trak-
tatu przez parlamenty narodowe, a w niektórych pañstwach przez obywateli w referendum.
W debacie towarzysz¹cej rozpoczêtej 4 paŸdziernika br. IGC podnoszony jest postulat przeprowa-
dzenia referendów ratyfikacyjnych we wszystkich pañstwach uczestnicz¹cych w Konferencji, co
nada³oby przyjêciu Traktatu Konstytucyjnego UEwyj¹tkow¹ donios³oœæ polityczn¹. Formalnie ka¿de
pañstwo cz³onkowskie ratyfikuje traktat rewizyjny zgodnie z wewnêtrznymi wymogami konstytu-
cyjnymi. W niektórych pañstwach – w przypadku dokonywania znacz¹cych zmian w traktatach
za³o¿ycielskich – przeprowadzenie referendum ratyfikacyjnego jest obligatoryjne (Dania, Irlandia),
w innych fakultatywne (Polska, S³owenia, W³ochy), a w innych konstytucja w ogólne nie przewiduje
„instrumentu” referendum (Niemcy). Pañstwa uczestnicz¹ce w IGC mog³yby jednak¿e podj¹æ poli-
tyczne zobowi¹zanie o przeprowadzeniu referendów we wszystkich krajach rozszerzonej Unii, na-
wet, jeœli w wiêkszoœci pañstw mia³yby one wy³¹cznie charakter konsultacyjny.

W przeciwieñstwie do przyjmowania traktatów akcesyjnych, zgoda Parlamentu Europejskiego nie
jest wymagana dla wejœcia w ¿ycie traktatu rewizyjnego – stosowane uchwa³y przyjmowane przez
PEmaj¹ wy³¹cznie „polityczne znaczenie”.

22

3

Art. IV-2 i IV-3 projektu Traktatu ustanawiaj¹cego Konstytucjê dla Europy.

Traktat Konstytucyjny bêdzie móg³ w przysz³oœci zostaæ zmodyfikowany wed³ug analogicznych za-
sad – w drodze porozumienia wszystkich pañstw cz³onkowskich w ramach Konferencji Miêdzy-
rz¹dowej. Projekt Traktatu przewiduje wprawdzie, ¿e przysz³e rewizje Traktatu Konstytucyjnego
powinny byæ przygotowane w ramach powo³ywanego ka¿dorazowo Konwentu, nie ulega jednak¿e
w¹tpliwoœci, i¿ to pañstwa cz³onkowskie pozostan¹ ostatecznym decydentem okreœlaj¹cym kszta³t
Unii Europejskiej. Ostateczna ocena dokonañ Konwentu bêdzie w du¿ej mierze uzale¿niona od tego,
co z projektu jego autorstwa zostanie zaakceptowane przez rz¹dy pañstw cz³onkowskich.

Traktat Konstytucyjny nie pozostanie niezmieniony przez kilkadziesi¹t lat. Unia Europejska jest orga-
nizacj¹ „funkcjonaln¹” i jej konstrukcja wymaga dostosowywania do zmieniaj¹cych siê warunków
zewnêtrznych i wewnêtrznych. Przez pierwsze trzydzieœci lat funkcjonowania Wspólnot Europej-
skich nie dokonano ¿adnych znacz¹cych modyfikacji traktatów za³o¿ycielskich. Natomiast w ostat-
nich dwudziestu latach Wspólnoty i Unia by³y reformowane czterokrotnie. Z du¿ym prawdopodobieñ-
stwem mo¿na prognozowaæ rozpoczêcie kolejnej IGC w perspektywie kilku lat po wejœciu w ¿ycie
Traktatu Konstytucyjnego, zw³aszcza w kontekœcie dalszego rozszerzania sk³adu cz³onkowskiego
Unii Europejskiej.

Organizacja i harmonogram IGC 2003

Obecn¹ IGC odró¿nia od poprzednich kilka istotnych elementów. Zgodnie z postanowieniami Rady
Europejskiej w Salonikach formaln¹ odpowiedzialnoœæ za przebieg IGC ponosz¹ pierwszy raz w hi-
storii Wspólnot i UE

szefowie pañstw i rz¹dów wspierani przez cz³onków Rady ds. ogólnych i stosun-

ków zewnêtrznych (GAERC). Tak¿e pierwszy raz w Konferencji Miêdzyrz¹dowej uczestnicz¹ na
pe³nych prawach przedstawiciele krajów nie bêd¹cych pañstwami cz³onkowskimi. Aby jednak¿e
spe³niæ wymogi prawne modyfikacji traktatów za³o¿ycielskich (art. 48 Traktatu o UE) i nadaæ podpi-
som przedstawicieli wszystkich pañstw uczestnicz¹cych w IGC identyczn¹ moc prawn¹, formalne
podpisanie Traktatu Konstytucyjnego nast¹pi ju¿ po rozszerzeniu UE– 1 maja 2004 r.

W pracach IGC uczestniczy – podobnie jak podczas poprzednich Konferencji – tak¿e przedstawiciel
KE. W prace Konferencji zosta³ w³¹czony Parlament Europejski, którego dwóch przedstawicieli PE
jest zapraszanych na sesje ministerialne. Nie uzyskala dotychczas wystarczajacego poparcia propozy-
cja prezydencji, aby Przewodniczacy Parlamentu Europejskiego przedstawial stanowisko PE podczas
kazdej sesji na szczeblu szefów panstw i rzadów. Przewidziano takze udzial przedstawicieli rzado-
wych Bulgarii, Rumunii i Turcji w charakterze obserwatorów

Podobnie jak podczas wczesniejszych Konferencji Miedzyrzadowych nie przewidziano jakiegokol-
wiek sformalizowanego wlaczenia narodowych parlamentarzystów w prace IGC (mimo odmiennych
propozycji zglaszanych przez prezydencje wloska). Mimo tego parlamenty narodowe – zarówno
w panstwach czlonkowskich, jak i przystepujacych – aktywnie wyrazaja swoja opinie debatujac na
temat rzadowych stanowisk prezentowanych na forum IGC, a niekiedy takze uzgadniaja z rzadami
jednolite, narodowe stanowisko.

Prezydencja w³oska nie przychyli³a siê do postulowanego przez niektóre pañstwa powo³ania grupy
przygotowawczej ani sta³ej grupy towarzysz¹cej pracom ministrów. Maj¹c na uwadze zasady organi-
zacyjne dotychczasowych konferencji stanowi to niew¹tpliwie odejœcie od swoistej tradycji. W okre-
sie prezydencji w³oskiej odbêdzie siê natomiast kilka nieformalnych spotkañ spotkania
przedstawicieli ministrów (tzw. „punktów kontaktowych” w resortach spraw zagranicznych pañstw
uczestnicz¹cych w IGC), które mia³yby byæ poœwiêcone uzgodnieniu kwestii o charakterze „technicz-

23

nym” oraz wypracowaniu opcji rozwi¹zañ wybranych problemów. Tym samym prace Konferencji
Miêdzyrz¹dowej 2003 koncentruj¹ siê na poziomie ministerialnym z uwzglêdnieniem wytycznych
szefów pañstw i rz¹dów

Na podstawie odpowiednich kwestionariuszy oraz bilateralnych konsultacji prezydencja w³oska do-
konuje analizy stanowisk pañstw cz³onkowskich i przystêpuj¹cych w odniesieniu do kwestii podej-
mowanych na kolejnych sesjach

4

. W oparciu o odpowiedzi pañstw cz³onkowskich przygotowany jest

wstêpny materia³ pod obrady ministrów. Pierwsze kwestionariusze prezydencji dotyczy³y przewod-
niczenia pracom Rady, sk³adu Komisji Europejskiej oraz statusu i funkcji Ministra Spraw Zagranicz-
nych UE.

Zaproponowany przez prezydencjê w³osk¹ harmonogram sesji Konferencji Miêdzyrz¹dowej
Data i miejsce sesji

Szczebel sesji

Proponowana agenda sesji

4 paŸdziernika, Rzym

szefowie pañstw

i rz¹dów

§

inauguracja IGC

§

ostateczne uzgodnienia proceduralne

§

ogólna debata polityczna

ministrowie

§

Rada ds. Legislacyjnych

§

zasady rotacji prezydencji w Radzie

14 paŸdziernika,

Luksemburg

ministrowie

§

status i funkcje Ministra Spraw Zagranicznych UE

§

sk³ad Komisji Europejskiej

§

przygotowanie spotkania szefów pañstw i rz¹dów (kwestie in-

stytucjonalne: sk³ad Parlamentu Europejskiego, status i funk-

cje Rady Europejskiej oraz jej Przewodnicz¹cego, definicja

wiêkszoœci kwalifikowanej podczas g³osowañ w Radzie)

16-17 paŸdziernika,

Bruksela

szefowie pañstw

i rz¹dów

§

rozstrzygniêcie niektórych kwestii instytucjonalnych

27 paŸdziernika,

Bruksela

ministrowie

§

realizacja uzgodnieñ szefów pañstw i rz¹dów

§

zakres podejmowania decyzji wiêkszoœci¹ kwalifikowan¹

§

rozpatrzenie propozycji prezydencji w zakresie przedyskuto-

wanych kwestii instytucjonalnych (Rada ds. Legislacyjnych,

rotacja prezydencji w Radzie)

§

kwestie pozbawione charakteru instytucjonalnego

18 listopada, Bruksela

ministrowie

§

rozpatrzenie kolejnych propozycji prezydencji w zakresie

przedyskutowanych kwestii instytucjonalnych (status i funk-

cje Ministra Spraw Zagranicznych UEoraz ewentualnie inne

kwestie)

§

Europejska Polityka Bezpieczeñstwa i Obrony

§

Czêœæ IV projektu Traktatu Konstytucyjnego (przede wszyst-

kim procedura rewizyjna Traktatu)

28-29 (ewent. 30)

listopada, Rzym

ministrowie (sesja „kon-

klawe”)

§

przygotowanie ca³oœciowego pakietu do rozpatrzenia przez

szefów pañstw i rz¹dów

9 grudnia, Bruksela

ministrowie

12-13 grudnia, Bruksela

szefowie pañstw

i rz¹dów

§

dyskusja nad ca³oœciowym pakietem uzgodnieñ

Zgodnie z konkluzjami Rady Europejskiej w Salonikach (19-20 czerwca 2003 r.) Konferencja Miê-
dzyrz¹dowa powinna siê zakoñczyæ prace w terminie, który umo¿liwi przedstawienie obywatelom
uzgodnionego tekstu Traktatu Konstytucyjnego przed wyborami do Parlamentu Europejskiego
w czerwcu 2004 r. Zarazem, jak wspomniano powy¿ej, podpisanie Traktatu mo¿e nast¹piæ dopiero po
przyst¹pieniu do UEdziesiêciu nowych pañstw (1 maja 2004 r.). M.in. ze wzglêdu na powy¿sze ramy
czasowe prezydencja w³oska d¹¿y do osi¹gniêcia politycznego porozumienia w sprawie ostateczne-
go kszta³tu Traktatu Konstytucyjnego (z pominiêciem kwestii technicznych) jeszcze w grudniu 2003 r.
zak³adaj¹c, ¿e na ostateczn¹ obróbkê lingwistyczno-prawn¹ oraz t³umaczenie teksu nale¿y zarezer-
wowaæ ok. 4 miesiêcy. Niektóre pañstwa cz³onkowskie i kandyduj¹ce sprzeciwiaj¹ siê jednak¿e

24

4

Wszystkie oficjalne dokumenty Konferencji Miêdzyrz¹dowej s¹ dostêpne na stronie internetowej: http://ue.eu.int/igc/in-

dex.asp

sztywnemu ograniczaniu d³ugoœci IGC do trzech miesiêcy. Rz¹d Irlandii, sprawuj¹cej prezydencjê
w Radzie UEw pierwszej po³owie 2004 r., sygnalizuje, ¿e jeœli IGC nie zostanie zakoñczona podczas
prezydencji w³oskiej, bêdzie d¹¿y³ do zakoñczenia Konferencji w pierwszym kwartale 2004 r.

Przegl¹d projektu Traktatu Konstytucyjnego z punktu widzenia techniki legislacyjnej rozpoczê³y ju¿
s³u¿by prawne Sekretariatu Generalnego Rady (pe³ni¹cego zarazem funkcje Sekretariatu IGC) i KE.
Wstêpne – obszerne – „uwagi redakcyjne i prawne” do projektu Traktatu przedstawi³ 6 paŸdziernika
br. zespó³ prawników Sekretariatu Rady

5

. Podczas Konferencji przewidywane s¹ spotkania s³u¿b

prawnych Sekretariatu Generalnego Rady z wyznaczonymi prawnikami pañstw uczestnicz¹cych
w IGC, poœwiêcone uzgodnieniu kwestii redakcyjnych i jêzykowych. Po zakoñczeniu w³aœciwych ne-
gocjacji, a przed podpisaniem Traktatu Konstytucyjnego, tekst uzgodnionego projektu bêdzie musia³
zostaæ przet³umaczony – podobnie jak Traktat Akcesyjny z 16 kwietnia br. – na 21 jêzyków

6

rozszerzo-

nej Unii Europejskiej.

Dotychczasowe Konferencje Miêdzyrz¹dowe

Uwzglêdniaj¹c prace poprzedzaj¹ce przyjêcie traktatów za³o¿ycielskich, rozpoczêta 4 paŸdziernika
br. Konferencja jest ósm¹

7

IGC w historii Wspólnot i Unii Europejskiej (przyjêcie Traktatu o UE po-

przedza³y prace dwóch równoleg³ych Konferencji – por. zestawienie dotychczasowych Konferencji
w tabeli poni¿ej). Wszystkie Konferencje Miêdzyrz¹dowe przebiega³y wed³ug podobnych, wspo-
mnianych powy¿ej zasad, zró¿nicowane by³y jednak¿e szczegó³owe zasady organizacyjne i d³u-
goϾ negocjacji.

W IGC poprzedzaj¹cej przyjêcie pierwszego traktatu rewizyjnego – Jednolitego Aktu Europejskiego
dominuj¹c¹ rolê odegra³y negocjacje na szczeblu sta³ych przedstawicieli pañstw cz³onkowskich przy
Wspólnotach Europejskich. Praktyczna znajomoœæ wspólnotowych polityk oraz bliskie relacje miê-
dzy ambasadorami (spotykaj¹cymi siê podczas cotygodniowych posiedzeñ Komitetu Sta³ych Przed-
stawicieli), umo¿liwi³y wyj¹tkowo szybkie – w porównaniu do póŸniejszych Konferencji – osi¹gniêcie
kompromisu. W³aœciwe negocjacje trwa³y nieca³e cztery miesi¹ce – od wrzeœnia do grudnia 1985 r.
Prace Konferencji rozpoczêto od rozpatrzenia dwóch dokumentów roboczych: Bia³ej Ksiêgi o urze-
czywistnieniu Rynku Wewnêtrznego

8

, przyjêtej przez Komisjê (wówczas Wspólnot Europejskich pod

przewodnictwem Jacques’a Delorsa) 14 czerwca 1985 r. oraz raportu

9

Komitetu ds. Zmian Instytucjo-

nalnych, powo³anego przez Radê Europejsk¹ i kierowanego przez irlandzkiego senatora i by³ego mi-
nistra spraw zagranicznych Jamesa Dooge’a. Komitet przedstawi³ tymczasowe sprawozdanie Radzie

25

5

Secrétariat de la CIG, Groupe d’experts juridiques CIG: Observations rédactionnelles et juridiques sur le projet de traité établissant une

Constitution pour l’Europe – Document de base, Bruksela, 6 paŸdziernika 2003, (http://ue.eu.int/igc/docs/cg00004.fr03.pdf).

6

12 wersji w jêzykach dotychczasowych pañstw cz³onkowskich (11 jêzyków urzêdowych oraz jêzyk irlandzki, w którym rów-

nie¿ przygotowuje siê wszystkie akty pierwotnego prawa UE) oraz 9 jêzyków nowych pañstw cz³onkowskich (poniewa¿ do

Unii przyst¹pi tylko po³udniowa, grecka czêœæ Cypru, nie przewiduje siê przygotowania tureckiej wersji jêzykowej Traktatu).

7

Warto tak¿e odnotowaæ Konferencjê Miêdzyrz¹dow¹ poprzedzaj¹c¹ przyjêcie Traktatu ustanawiaj¹cego Europejsk¹ Wspól-

notê Obronn¹ (luty 1951 – maj 1952) mimo, ¿e podpisany 27 maja 1952 r. Traktat o EWO nie wszed³ w ¿ycie ze wzglêdu na brak

ratyfikacji przez wszystkie pañstwa – sygnatariuszy.

8

European Commission: White Paper: Completing the Internal Market, Bruksela, 1985. Bia³a Ksiêga zawiera³a szczegó³owy harmo-

nogram przyjêcia ok. 280 instrumentów prawnych w celu zniesienia utrzymuj¹cych siê, pozataryfowych ograniczeñ

w przep³ywie towarów i us³ug w ramach rynku wewnêtrznego oraz barier w przep³ywie osób i kapita³u.

9

Tzw. Dooge Report, który z kolei uwzglêdnia³ niektóre z propozycji zaproponowanych przez Parlament Europejski w rezolucji

przyjêtej 14 lutego 1984 r. i zawieraj¹cej projekt Traktatu o UE(Draft Treaty on European Union). Projekt przyjêty w rezolucji Par-

lamentu zosta³ jednak¿e powszechnie uznany za zawieraj¹cy zbyt wiele elementów „federalistycznych”, jak na ówczesny etap

rozwoju Wspólnot Europejskich (m.in. wprowadzenie obywateelstwa, terytorium i osobowoœci prawnej Unii, przyjmowanie

aktów prawnych i bud¿etu wspólnie przez Radê i Parlament Europejski, wprowadzenie co do zasady g³osowania wiêkszoœci¹

g³osów w Radzie).

Europejskiej w Brukseli (29-30 marca 1985 r.), a koñcowy raport w grudniu 1985 r., postuluj¹c m.in.
zwo³anie konferencji miêdzyrz¹dowej, która uzgodni³aby zmiany w Traktatach ustanawiaj¹cych
Wspólnoty, ukierunkowanych przede wszystkim na stworzenie w pe³ni zintegrowanego rynku we-
wnêtrznego

10

.

Z kolei negocjacje w sprawie Traktatu o Unii Europejskiej trwa³y dok³adnie rok (grudzieñ 1990-gru-
dzieñ 1991), w ramach dwóch, formalnie odrêbnych Konferencji Miêdzyrz¹dowych: w sprawie unii
politycznej oraz w sprawie Unii Gospodarczej i Walutowej. Wstêpna decyzja o zwo³aniu Konferencji
Miêdzyrz¹dowej zapad³a ju¿ pod koniec 1989 r. Kwesti¹ sporn¹ by³o jednak¿e, czy Konferencja ma
byæ poœwiecona tylko Unii Gospodarczej i Walutowej oraz zwi¹zanym z ni¹ reformom instytucjonal-
nym, czy tak¿e innym dziedzinom, w tym przede wszystkim kwestiom politycznym. Decyzja o prze-
prowadzeniu dwóch równoleg³ych konferencji zapad³a w czerwcu 1990 r.

11

Uzgodnienia w ramach

Konferencji dotycz¹cej Unii Gospodarczej i Walutowej prowadzili przede wszystkim wysocy urzêd-
nicy resortów finansów i skarbu pañstw cz³onkowskich. Punktem wyjœcia do dyskusji by³ tzw. Raport
Komitetu Delorsa

12

przedstawiony 17 kwietnia 1989 r. oraz raporty przygotowane przez prezesów

banków centralnych pañstw cz³onkowskich Wspólnoty. Z kolei prace Konferencji w sprawie unii poli-
tycznej skoncentrowa³y siê ponownie na szczeblu sta³ych przedstawicieli pañstw cz³onkowskich
(z wyj¹tkiem reprezentantów Danii, Francji i W³och). Dodatkowo, zgodnie z decyzj¹ szefów pañstw
i rz¹dów, ministrowie spraw zagranicznych pañstw cz³onkowskich przedstawili Radzie Europejskiej
w Dublinie (25-26 czerwca 1990 r.) raport o potrzebie ewentualnych modyfikacji w Traktatach za³o¿y-
cielskich Wspólnot.

Art. „N” Traktatu o Unii Europejskiej przewidywa³ zwo³anie kolejnej Konferencji w 1996 r.,, choæ nie
ustala³ problematyki, któr¹ Konferencja mia³aby siê zaj¹æ. WyraŸne rozbie¿noœci pomiêdzy pañstwa-
mi cz³onkowskimi, które ujawni³y siê ju¿ na pocz¹tku IGC (zainaugurowanej 29 marca 1996 r. w Tury-
nie), która poprzedzi³a przyjêcie Traktatu Amsterdamskiego, przyczyni³y siê wyd³u¿enia

K

onferencji

a¿ do piêtnastu miesiêcy. Odpowiedzialnoœæ polityczn¹ za przebieg IGC ponosili tradycyjnie mini-
strowie spraw zagranicznych, w grupie przygotowawczej dominowali natomiast wysocy urzêdnicy
ministerstw spraw zagranicznych pañstw cz³onkowskich

13

. Znacz¹cych postêpów dokonano dopiero

przed posiedzeniem Rady Europejskiej w Dublinie (tzw. Dublin II, 13-14 grudnia 1996 r.), kiedy to pre-
zydencja zaprezentowa³a wstêpny projekt traktatu rewizyjnego, który nosi³ nazwê „Unia Europejska
dziœ i jutro”

14

. Do najwa¿niejszych dokumentów przygotowawczych IGC 1996 nale¿y zaliczyæ Raport

tzw. Grupy Refleksyjnej

15

pt. Strategia dla Europy

16

, przedstawiony 5 grudnia 1995 r. oraz Raport Komi-

sji Europejskiej ws. dzia³ania Traktatu o UE

17

, Warto zwróciæ uwagê na sk³ad Grupy Refleksyjnej, która

obejmowa³a przedstawicieli ministrów spraw zagranicznych pañstw cz³onkowskich, dwóch przed-
stawicieli PEoraz cz³onka Komisji Europejskiej. Tym samym pod wzglêdem reprezentowanych
„grup”, wy³¹cznie brak przedstawicieli parlamentów narodowych odró¿nia sk³ad Grupy Refleksyj-

26

10

C.Mik, Europejskie prawo wspólnotowe (I), Warszawa 2000, s. 54.

11 Tam¿e, s. 60.

12

Komitet, z Przewodnicz¹cym Komisji J.Delorsem na czele, powo³a³a Rada Europejska w Hanowerze (27-28 czerwca 1988 r.).

13

Tylko szeœæ pañstw oddelegowa³o do prac w grupie przygotowawczej IGC Sta³ych Przedstawicieli.

14

Por. C.Mik, Europejskie prawo..., jw., s. 69-70.

15

Grupê Refleksyjn¹, pod przewodnictwem ministra spraw zagranicznych Hiszpanii, C. Westendrop y Cabeza, powo³a³a Rada

Europejska na Kofru (24-25 czerwca 1994 r.).

16

„A Strategy for Europe„, Final report from the Chairman of the Reflection Group on the 1996 Intergovernmental Conference, Bruksela, 5

grudnia 1995 r. (http://europa.eu.int/en/agenda/igc-home/eu-doc/reflect/final.html). Raport zosta³ zatwierdzony przez Radê

Europejska w Madrycie (15-16 grudnia 1995 r.).

17

European Commission: Report on the operation of the Treaty on European Union, Bruksela, 10 maja 1995 r., (http://euro-

pa.eu.int/en/agenda/igc-home/eu-doc/commissn/reports.html). Dokumentacja dotycz¹ca IGC 1996 dostêpna jest na stronie in-

ternetowej: http://europa.eu.int/en/agenda/igc-home/index.html

nej od sk³adu Konwentu. Prace Grupy polega³y na rozpatrzeniu stanowisk instytucji i organów Unii
oraz pañstw cz³onkowskich, co do materii, któr¹ mia³aby siê zaj¹æ Konferencja Miêdzyrz¹dowa,
przedstawionych zgodnie z postanowieniami Rady Europejskiej do po³owy 1995 r. Grupa Refleksyj-
na przygotowa³a tak¿e porz¹dek obrad IGC, koncepcje zmian i propozycje rozwi¹zañ

18

. Nale¿y pod-

kreœliæ, ¿e od postêpu i wyniku rokowañ w ramach IGC 1996 uzale¿niono rozpoczêcie negocjacji
akcesyjnych z pierwszymi krajami kandyduj¹cymi, w tym Polsk¹ oraz z Cyprem i Malt¹. Tym samym
po raz pierwszy w historii Wspólnot i UEprzyjêcie nowych cz³onków w jednoznaczny sposób uzale-
¿niono od rozwi¹zania spraw „wewn¹trzunijnych”

19

.

Protokó³ ws. instytucji w kontekœcie rozszerzenia Unii Europejskiej do³¹czony do Traktatu Amsterdam-
skiego przewidywa³ zwo³anie co najmniej rok przed dat¹ przekroczenia przez UEliczby 20 pañstw
cz³onkowskich kolejnej Konferencji Miêdzyrz¹dowej, która dokona³aby kompleksowego przegl¹du
postanowieñ traktatów za³o¿ycielskich dotycz¹cych sk³adu i funkcjonowania instytucji. Konferencja
poprzedzaj¹ca przyjêcie Traktatu z Nicei obradowa³a na dwóch szczeblach: ministrów spraw zagra-
nicznych, którzy odpowiadali politycznie za przebieg prac Konferencji oraz przedstawicieli rz¹dów
pañstw cz³onkowskich

20

, którzy odpowiadali za przygotowanie spotkañ ministerialnych. Pierwsze

miesi¹ce prac IGC 2000 koncentrowa³y siê na cotygodniowych sesjach na szczeblu urzêdniczym.
Przedstawiciel Komisji Europejskiej uczestniczy³ w spotkaniach zarówno na szczeblu politycznym,
jak i przygotowawczym. W spotkaniach grupy przygotowawczej bra³o udzia³ dwóch obserwatorów
Parlamentu Europejskiego, a przed spotkaniami Konferencji na szczeblu ministerialnym oraz szefów
pañstw i rz¹dów odbywa³a siê wymiana pogl¹dów z Przewodnicz¹c¹ Parlamentu Europejskiego. Do-
kumentami o charakterze przygotowawczym by³y podczas IGC 2000: Raport tzw. Grupy Mêdrców
w sprawie instytucjonalnych implikacji rozszerzenia

21

oraz stosowny dokument samej Komisji

22

.

W³aœciwe negocjacje trwa³y dziesiêæ miesiêcy, ale kompromis polityczny w najwa¿niejszych kwe-
stiach zosta³ osi¹gniêty – tradycyjnie – dopiero podczas ostatniej, planowej sesji Konferencji na szcze-
blu szefów pañstw i rz¹dów w Nicei (10-12 grudnia 2000 r.)

23

.

Na marginesie warto odnotowaæ, ¿e niezale¿nie od czynników „wewn¹trzwspólnotowych” na prze-
bieg wiêkszoœci Konferencji Miêdzyrz¹dowych mia³y wp³yw wa¿ne wydarzenia na arenie miêdzyna-
rodowej. Powszechnie ocenia siê, ¿e wybuch wojny w Korei (czerwiec 1950 r.) przyspieszy³ przyjêcie
Traktatu o EWWiS, a kryzys wokó³ Kana³u Sueskiego (lipiec-paŸdziernik 1956) i interwencja wojsk
Zwi¹zku Radzieckiego na Wêgrzech (listopad 1956 r.) wp³ynê³y mobilizuj¹co na pañstwa negocjuj¹ce
Traktaty Rzymskie. Z kolei ambitny zakres uzgodnieñ Konferencji poprzedzaj¹cej przyjêcie Traktatu
o Unii Europejskiej wi¹zany jest czêsto z reakcj¹ pañstw cz³onkowskich na Zjednoczenie Niemiec
w 1990 r. i rozpad Zwi¹zku Radzieckiego w 1991 r., które uwidoczni³y potrzebê wzmocnienia odpo-
wiedzialnoœci Wspólnot za rozwój wydarzeñ w Europie i tym samym koniecznoœæ wzmocnienia poli-
tycznego wymiaru integracji europejskiej. Na przebieg negocjacji w ramach Konferencji
Miêdzyrz¹dowych 1996 i 2000 wp³ywa³a ju¿ perspektywa – odpowiednio – rozpoczêcia i zakoñczenia

27

18

Por. C.Mik, Europejskie prawo..., jw., s. 68-69.

19

Por. £.Szymczyk: Traktat Amstedamski – geneza, struktura i g³ówne postanowienia, Biuletyn Analiz UKIE, Warszawa, wrzesieñ

1999, s. 73.

20

W grupie przygotowawczej dziewiêæ pañstw cz³onkowskich by³o reprezentowanych przez Sta³ych Przedstawicieli przy UE,

a szeœæ (Grecja, Irlandia, Hiszpania, Holandia, Niemcy i Portugalia) przez wysokich urzêdników ministerstw spraw zagranicz-

nych.

21

R. v. Weizsäcker, J.-L. Dehaene, D. Simon: The institutional implications of enlargement, Report to the European Commission, Bruk-

sela, 18 October 1999.

22

European Commission: Adapting the institutions to make a success of enlargement, Contribution by the European Commission to prepa-

rations for the Intergovernmental Conference on institutional issues, Bruksela, 10 listopada 1999 r.

23

Pe³na dokumentacja IGC 2000 dostêpna jest na stronie internetowej: http://europa.eu.int/comm/archives/igc2000/in-

dex_en.htm

negocjacji akcesyjnych z krajami EŒiW, Malt¹ oraz Cyprem, a tym samym perspektywa znacz¹cego
powiêkszenia sk³adu liczebnego UEi nowych wyzwañ dla efektywnoœci systemu instytucjonalnego
Unii.

Konferencja Miêdzyrz¹dowa 2003 przebiega nie tylko w przededniu najwiêkszego w historii rozsze-
rzenia Unii Europejskiej i Wspólnot, ale tak¿e z pe³noprawnym udzia³em pañstw przystêpuj¹cych,
a harmonogram Konferencji jest œciœle podporz¹dkowany dacie rozszerzenia Unii. Podpisanie Trakta-
tu – pod warunkiem terminowego zakoñczenia Konferencji – nast¹pi, jak wspomniano powy¿ej, po
1 maja 2004 r., a zarazem przed czerwcowymi wyborami do Parlamentu Europejskiego (prawdopo-
dobnie 9 maja 2004 r.).

Konferencje Miêdzyrz¹dowe w historii Wspólnot Europejskich i UE

Okres trwania IGC

Koñcowy rezultat

Konferencji

Dokumenty

przygotowawcze

Liczba

pañstw

Maj 1950 r.-18.4.1951 r.

(w³aœciwe negocjacje:

10.6.1950 – 19.3.1951)

Traktat ustanawiaj¹cy EWWiS

(Traktat Paryski),

podpisany 18.4.1951,

wszed³ w ¿ycie 23.7.1952 r.

Plan (Deklaracja) R. Schumana

(przedstawiony 9 maja 1950)

6

29.5.1956 r.– 25.3.1957 r.

(w³aœciwe negocjacje:

26.6.1956 r. – 20.2.1957 r.)

Traktat ustanawiaj¹cy EWG

i Traktat ustanawiaj¹cy

EURATOM (Traktaty Rzymskie)

oraz Konwencja o niektórych

wspólnych instytucjach

Wspólnot Europejskich,

podpisane 25.3.1957 r.,

wesz³y w ¿ycie 1.1.1958 r.

Raport o gospodarczej integracji

Europy (tzw. Raport Spaaka,

przedstawiony przez komitet

miêdzyrz¹dowy pod

przewodnictwem Paula

Henri’ego Spaaka

21 kwietnia 1956 r.)

6

22.7.1985 r. – 28.2.1986 r.

(w³aœciwe negocjacje:

9.9.1985 r. – 3.12.1985 r.)

Jednolity Akt Europejski,

podpisany 17 i 28 lutego 1986 r.,

wszed³ w ¿ycie 1.7.1987 r.

– Raport KomitetuDooge’a

(przedstawiony w marcu 1985 r.

przez Komitet ds. Zmian

Instytucjonalnych, kierowany

przez irlandzkiego senatora

Jamesa Dooge)
– Bia³a Ksiêga w sprawie

urzeczywistnienia Rynku

Wewnêtrznego (przyjêta przez

Komisjê Wspólnot Europejskich

14.6.1985 r.)

11

15.12.1990 r.-7.2.1992 r.

(w³aœciwe negocjacje:

zakoñczy³y siê 10 grudnia 1991 r.)

Traktat o Unii Europejskiej

(Traktat z Maastricht),

podpisany 7.2.1992 r.,

wszed³ w ¿ycie 1.11.1993 r.

– Raport KomitetuDelorsa (raport

przedstawiony 17.4.1989 r. przez

komitet pod przewodnictwem

J. Delorsa, utworzony przez Radê

Europejsk¹ w czerwcu 1988 r.)
– Raporty przygotowane przez

prezesów banków centralnych

pañstw cz³onkowskich

12

29.3.1996 – 2.10.1997 r.

(w³aœciwe negocjacje:

zakoñczy³y siê 18.6.1997 r.)

Traktat Amsterdamski,

podpisany 2.10.1997 ,

wszed³ w ¿ycie 1 maja 1999 r.

– Strategia dla Europy, Raport

„Grupy Refleksyjnej”, Bruksela,

5 grudnia 1995 r.
– Raport Komisji Europejskiej ws.

obowi¹zywania Traktatu o UE,

Bruksela, 10 maja 1995 r.

15

14.2.2000 – 26.2.2001 r.

(w³aœciwe negocjacje:

zakoñczy³y siê 11.12.2000 r.)

Traktat z Nicei,

podpisany 26 lutego 2001 r.,

wszed³ w ¿ycie 1 lutego 2003 r.

– Instytucjonalne implikacje

rozszerzenia, Raport tzw. Grupy

Mêdrców z 18 paŸdziernika

1999 r., powo³anej przez

przewodnicz¹cego KE
– Adapting the institutions to make

a success of enlargement, Komisja

Europejska, Bruksela,

10 listopada 1999 r.

15

28