1.10.2012 r.

Problemy ze zdefiniowaniem pojęcia „administracja”. Są różne podejścia do wyjaśnienia pojęcia administracji: przez wskazanie na specyfikę działania, na podmioty. To prowadziło do różnych wniosków. Jest to słowo wieloznaczne, w zależności od kontekstu, w jakim występuje, przybiera inną treść. W pierwszej kolejności administrację próbowano określić metodą negatywną. Wynikało to z zasady trójpodziału władzy Monteskiusza, i w związku z tym mówiono: administracja to nie władza wykonawcza ani ustawodawcza. Ten sposób ujęcia administracji był dotknięty istotnymi niedoskonałościami, bo metoda określenia przez negację nie ma szans na powodzenie. O ile można z pewna dozą prawdopodobieństwa powiedzieć, czym administracja nie jest, to nie można powiedzieć, czym jest.

Próbowano wskazywać na cechy charakterystyczne administracji. Najpierw próbując wyspecyfikować szczególną cechę administracji, np. władztwo. Krytycy wówczas mówili, że wprawdzie działania władcze są charakterystyczne dla administracji, ale nie tylko takimi ona się posługuje. Działania nie władcze powoli torowały sobie drogę w administracji i do dziś administracja ich nie lubi.

Dziś określa się administrację wyszczególniając pewien zespół cech (nie ma charakteru stabilnego).

Pojęcie administracji pozwala z jednej strony na uwzględnienie administracji publicznej, z drugiej – prywatnej.

Jeżeli chodzi o administrację publiczną, to jest ona zbudowana na zasadach dualizmu. Mamy administrację rządową (państwową) i administrację samorządową.

A DMINISTRACJA PUBLICZNA

rządowa samorządowa

- centralna - samorząd regionalny (województwo)

- terenowa - samorząd lokalny

• powiat

• gmina

Wyodrębnienie administracji świadczącej i administracji wkraczającej (reglamentacyjnej) następuje według kryterium sposobu kształtowania przez administrację sytuacji prawnej jednostki.

Administracja świadcząca – charakteryzuje się tym, że jej istotą jest udzielanie jednostce pomocy socjalnej, organizowanie i utrzymywanie urządzeń użyteczności publicznej, służących jednostce. Zatem w ramach administracji świadczącej jednostka – jeśli znajduje się w określonej sytuacji – ma prawo żądania np. udzielenia jej świadczenia (bo np. jej dom uległ zniszczeniu w czasie pożaru – ma prawo żądać udzielenia jej schronienia, dachu nad głową, niezbędnej odzieży itd.). Mówimy o jednostce wskazanej z imienia i nazwiska. Ale może być i tak, że jednostka będąca członkiem pewnej społeczności (np. mieszkańcy określonej miejscowości) mają prawo żądać przykładowo żeby były tereny zielone, obiekty rekreacyjne, place zabaw itd. Jednostka określona indywidualnie bądź też jako członek pewnej społeczności ma prawo żądać, żeby administracja udzieliła jej pewnych świadczeń albo podjęła działania organizatorskie. Jednostka ma prawo żądać od administracji określonego zachowania.

Administracja wkraczająca (reglamentacyjna) – cechuje się tym, że jej wykonywanie prowadzi do ograniczenia sfery wolności, a niekiedy również własności obywateli w imię interesu publicznego. Podejmuje swoje działania kosztem jednostki. Wkracza w sferę jej wolności, uprawnień, własności. Np. postępowanie wywłaszczeniowe (odjęcie w administracyjnoprawnym trybie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) pod autostradę czy drogę szybkiego ruchu. Obowiązek podatkowy jest pewnym ograniczeniem pełnej swobody dysponowania swoimi dochodami. Jednostka musi tolerować działania administracji (jeśli są one zgodne z prawem).

Prawo administracyjne – gałąź prawa, która reguluje tworzenie, strukturę organizacyjną, zadania i zasady działania administracji publicznej (rozumianej podmiotowo). Reguluje również relacje zachodzące między podmiotami tej administracji oraz określa sytuację prawną (prawa i obowiązki) innych podmiotów (spoza administracji publicznej) nawiązujących stosunki z administracją publiczną.

Tak określone prawo administracyjne jest kategorią generalną i jeśli bliżej się temu prawu przyjrzeć, wyodrębnia się:

• część ogólną – zawierającą zazwyczaj prawo ustrojowe, czyli to, które reguluje organizację i działania administracji publicznej;

• część szczególną (prawo administracyjne materialne) – ta część prawa administracyjnego, która normuje wzajemne stosunki między administracją publiczną i podmiotami spoza jej struktury;

• część procesową (proceduralną) – ustala tryb i zasady postępowania administracyjnego, zmierzającego do urzeczywistniania zarówno norm prawa ustrojowego, jak i prawa materialnego.

8.10.2012 r.

STOSUNEK ADMINISTRACYJNY – jest rozumiany jako pewna relacja zachodząca między podmiotami administracji na gruncie prawa administracyjnego.

Podmioty administracji – pojęcie bardzo szerokie. Przez te podmioty należy rozumieć dwie zasadnicze grupy:

• podmioty administrujące – te, które realizują zadania z zakresu administracji publicznej. Tak scharakteryzowane podmioty administrujące dają wyobrażenie, o kim mowa. Obejmują zróżnicowaną grupę podmiotów. Wśród podmiotów administrujących pierwszoplanową rolę odgrywają organy administracji publicznej, ale to nie jest jedyna kategoria – oprócz nich są zakłady administracyjne, agencje, fundacje, organizacje pozarządowe, a wśród nich organizacje pożytku publicznego.

• podmioty administrowane – adresaci działań podmiotów administrujących. Jednostki, osoby fizyczne, pewne społeczności.

Cechy stosunku administracyjnego:

• aspekt przedmiotowy: przedmiot tego stosunku mieści się w sferze regulowanej przepisami prawa administracyjnego – cecha bezwzględna, nie ma od niej żadnego wyjątku;

• aspekt podmiotowy: przynajmniej jednym podmiotem (uczestnikiem) stosunku administracyjnoprawnego jest podmiot administrujący. Niekiedy mamy do czynienia ze stosunkami administracyjnoprawnymi, w których obydwaj uczestnicy są podmiotami administrującymi;

• nierównorzędna pozycja uczestników stosunku administracyjnoprawnego – dominuje, jest pewną zasadą. Nierównorzędna pozycja uczestników stosunku administracyjnoprawnego wyraża się w uprzywilejowanej pozycji podmiotu administrującego, który ma prawo do jednostronnego kształtowania sytuacji prawnej drugiego uczestnika (wyrażając zgodę na coś, odmawiając tej zgody, nakazując mu coś, zakazując mu czegoś itd.).Jednak podmiot administrowany ma też pewne uprawnienia:

  • musi wystąpić z wnioskiem o przyznanie uprawnienia, aby podmiot administrujący zajął się sprawą,

  • przy nałożeniu obowiązku jednostka może np. określać swoją sytuację faktyczną lub prawną, która może dla owego nakazu czy obowiązku mieć określonego znaczenie (ma interes, by wskazywać na wszystkie okoliczności, które organ powinien wziąć pod uwagę, by te ciężary nałożone na niego były zgodne z obowiązującymi przepisami),

  • istnieje instytucja procesowa udziału organizacji społecznej jako uczestnika na prawach strony – w celu zrównoważenia nierównorzędnej pozycji.

Jest cechą charakterystyczną tego stosunku, ale nie ma charakteru bezwzględnego. Możemy mieć do czynienia ze stosunkami administracyjnoprawnymi, które są tej cechy pozbawione.

Możemy mieć do czynienia ze stosunkiem administracyjnoprawnym nieposiadającym cechy nierównorzędnej pozycji uczestników stosunku administracyjnoprawnego.

Rodzaje stosunków administracyjnoprawnych – w doktrynie wyodrębnia się różne typologie, klasyfikacje tych stosunków.

1. Klasyfikacja dokonana ze względu na kryterium wpływu uczestników stosunku administracyjnoprawnego na jego powstanie:

   1. Stosunki zależne od woli uczestników – w klasycznym ujęciu mamy dwa rodzaje uczestników, przekłada się to na owo zróżnicowanie. Stosunki:

      • zależne od podmiotu administracyjnego (powstające z urzędu) – nałożenie obowiązku, odjęcie wcześniej przyznanego uprawnienia. Stosunki te powstają z woli podmiotu administrującego. Np. nałożenie obowiązku podatkowego na konkretny podmiot lub zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Jeśli powstaną okoliczności, które są przesłanką do cofnięcia owego zezwolenia, to organ administracji publicznej z urzędu uruchamia postępowanie w sprawie cofnięcia owego zezwolenia;

      • powstające na wniosek podmiotu administrowanego – np. uzyskanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, zmiana nazwiska w trybie administracyjnoprawnym.

   2. Stosunki niezależne od woli uczestników:

      • powstające z mocy samego prawa – wola uczestników nie jest brana pod uwagę dla ich powstania. Mamy z nimi do czynienia np. wtedy gdy istnieje jakiś powszechny obowiązek prawny (przykładowo swego czasu był obowiązek obrony wyrażający się w obowiązku odbycia zasadniczej służby wojskowej; obowiązek szkolny – dzieci i młodzież w określonym przedziale wiekowym są obowiązane pobierać naukę);

      • powstające w wyniku zaistnienia uprzedniej sytuacji prawnej – ta sytuacja prawna nie musi być regulowana przepisami prawa administracyjnego – np. po zakupie samochodu w związku z tą czynnością powstaje obowiązek podatkowy. Ona powstaje nie dlatego, że tego chce sprzedający czy kupujący, jest to konsekwencja prawna wcześniejszego zaistnienia pewnej sytuacji prawnej – w tym przypadku zawarcia umowy kupna-sprzedaży.

2. Klasyfikacja dokonana ze względu na kryterium rodzaju przepisów, na gruncie których te stosunki powstają:

   1. stosunki procesowe – charakteryzują się tym, że powstają one i trwają w czasie toczącego się postępowania. Są regulowane przepisami procesowymi, zawartymi przede wszystkim w Kodeksie Postępowania Administracyjnego, ordynacji wyborczej i innych przepisach procesowych, ale te dwa akty mają podstawowe znaczenie. Cechą tych stosunków jest czasowy charakter. Jeśli ktoś wystąpi o zmianę imienia, a organ odmawia wydania zgody – pozwala to na uruchomienie dalszych etapów toczącego się postępowania (np. odwołanie). Stosunek procesowy trwa. Klasyczny układ nierównorzędnej pozycji uczestników;

   2. stosunki sporno-administracyjne–powstają i trwają w wyniku zaskarżenia ostatecznej decyzji administracyjnej do sądu (przede wszystkim sąd administracyjny, ale nie tylko – taka decyzja może być też zaskarżona do sądu powszechnego). Są regulowane przepisami ustawy „Postępowanie przed sądami administracyjnymi”. O ile w przypadku stosunku procesowego mamy do czynienia z nierównorzędną pozycją uczestników, o tyle w stosunku sporno-administracyjnym regułą jest równorzędna pozycja uczestników, która wynika ze zrównania wcześniej nierównorzędnej pozycji. Nie ma stosunku administracyjno-prawnego, który nie byłby poprzedzony stosunkiem procesowym. Jednym z uczestników stosunku sporno-administracyjnego jest wnioskodawca (np. obywatel), a drugim – organ, który wydał ostateczną decyzję. Uczestnicy są ci sami, co stosunku procesowego w jego końcowej fazie – tylko że nierównorzędna wcześniej pozycja tych uczestników ulega wyrównaniu (bo sąd, przed którym będzie toczyło się postępowanie, nie jest uczestnikiem tego stosunku);

   3. stosunki materialne–są oparte na przepisach prawa materialnego i ich cechą jest to, że mają charakter trwały. Przykładowo: organ wyraził zgodę na zmianę imienia i to nie jest decyzja tymczasowa, ale stała (jeżeli kobieta zmieniła imię z Gertrudy na Józefinę, to będzie Józefiną już zawsze, nie przez jakiś czas). Nikt nie ma prawa podważać tego ustalenia;

   4. stosunki ustrojowe–łączą głównie same podmioty administrujące. Te stosunki to będą np. współdziałanie, stosunek wynikający z kierownictwa, nadzoru, kontroli, koordynacji. Mają trwały charakter. Nie można ich charakteryzować jako całości, ponieważ są zróżnicowane.

3. Klasyfikacja stosunków administracyjnoprawnych ze względu na kryterium usytuowania uczestników stosunku względem siebie:

   1. stosunki zewnętrzne – charakteryzują się tym, że łączą podmioty od siebie niezależne, niepozostające w tej samej strukturze, np. stosunek organ-obywatel. Obywatel nie jest elementem administracji publicznej. Brak zależności hierarchicznej, a równocześnie nierównorzędna pozycja uczestników;

   2. Stosunki wewnętrzne – łączą podmioty, które pozostają w jednolitej strukturze, np. przełożony-podwładny w administracji publicznej.

22.10.2012 r.

ZASADY PRAWA ADMINISTRACYJNEGO

Prawo administracyjne jest jedną z gałęzi prawa, a te zazwyczaj zmierzają do wyodrębnienia pewnych zasad, które albo wprost mają normatywne podstawy (dają się wyprowadzić z unormowań prawnych) albo nie wynikają z nich bezpośrednio, ale z pewnych założeń ustrojowych, które nie znalazły odzwierciedlenia w konstytucji, natomiast powinny wpływać na rozumienie prawa gdy językowa wykładnia nie jest wystarczająca.

Różne są zapatrywania poszczególnych autorów na te zasady, w szczególności na ich katalog. Te, które mają korzenie normatywne nie budzą wielu wątpliwości, natomiast pozostałe nadal budzą konflikty.

Owe zasady prawa administracyjnego będą również odnosiły się do podziału prawa administracyjnego. Jedne będą miały podstawowe znaczenie dla prawa ustrojowego, inne dla prawa materialnego, a będą też i takie, które będą dotyczyły prawa procesowego.

Zasady:

1. Zasada demokratycznego państwa prawnego (państwa prawa)–jest „zasadą bazą”, z której wiele innych zasad jest wyprowadzanych, np. zasada praworządności, równości wobec prawa, prawa do sądu, dwuinstancyjności procesowej, trójpodziału władzy, prymatu ustaw w funkcjonowaniu administracji publicznej. Trudno byłoby wskazać in abstracto zasada demokratycznego państwa prawnego polega. Jest ona „rekonstruowana” w odniesieniu do konkretnej sytuacji, konkretnego stanu.

Np. sytuacja: kryzys w kraju, sprawa Amber Gold, notowania rządu spadają. Rząd twierdzi, że doprowadził do skazania właściciela Amber Gold, co jest nieprawdą – ponieważ w tej sytuacji z zasady demokratycznego państwa prawa wyprowadza się zasadę trójpodziału władzy.

2. Zasada legalności i równości wobec prawa – wywodzona z zasady demokratycznego państwa prawnego. Znajduje swoje konstytucyjne podstawy w art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Organy administracji publicznej należą do organów władzy publicznej, więc ta zasada ma do nich zastosowanie. Z tej zasady wynika zatem, że działanie organów administracji publicznej (rozumiane jako synonim wszelkich podmiotów administrujących) musi odbywać się na podstawie i w granicach prawa rozumianego w szczególności jako akty rangi ustawowej. Takie rozumienie prawa wynika z hierarchizacji źródeł prawa – ustawy muszą być zgodne z Konstytucją, a poza tym akty niższej rangi niż ustawa są stanowione przez samą administrację (nie może więc być związana prawem, które sama stanowi). Zasada legalności jest rozumiana jako konieczność opierania swych działań na normach rangi ustawowej, bywa rozumiana w doktrynie np. jako konieczność istnienia ustawowego upoważnienia:

   1. do podjęcia działania,

   2. do podjęcia działania w określonej formie,

   3. do podjęcia działania w określonej sytuacji, warunkach.

Z tej zasady legalności wynika też wymóg, aby wszystkie organy administracji działały tylko w granicach przyznanych im kompetencji (żeby przestrzegały prawa w tym zakresie, w jakim stanowi ono o kompetencjach tych organów). Patrząc na wymóg przestrzegania prawa przez administrację w jej działaniu, często wyodrębnia się pewien wymóg przestrzegania prawa w procesie stanowienia prawa i w procesie stosowania prawa. Administracja nie tylko wykonuje się wykonawstwem w ścisłym tego słowa znaczeniu – owo wykonawstwo może polegać również na tworzeniu prawa. Z zasady legalności wynika obowiązek przestrzegania prawa i na czym innym polega w procesie:

1. stosowania prawa - legalność wymaga, aby organy administracji stosując prawo przestrzegały przepisów dotyczących jej właściwości (zarówno rzeczowej, jak i miejscowej, instancyjnej). Spełnienie tych wymagań pozwala na stwierdzenie, że administracja działa legalnie;

2. stanowienia prawa - w procesie stanowienia prawa zasada legalności dla administracji oznacza uznawanie Konstytucji jako aktu najwyższej rangi w państwie i uznawania prymatu ustaw w systemie źródeł prawa. Kiedy tworzy prawo musi uwzględniać zarówno unormowania Konstytucji, jak i unormowania ustawowe – wobec tego stanowione przez administrację akty nie mogą wykraczać poza owe ramy wyznaczone dla niej w tych aktach wyższej rangi.

Na zasadę legalności (praworządności) można patrzeć z zastosowaniem pewnego podziału na sferę:

1. zewnętrzną w administracji–relacje między administracją a podmiotami pozostającymi poza jej strukturą – tymi, do których działania administracji są adresowane (są to podmioty administrowane). W tej sferze istnieje potrzeba działania administracji w oparciu o normy rangi ustawowej (ustaw administracja nie stanowi – jeśli więc administracja działając w sferze zewnętrznej musi być związana normami ustawowymi, to to, co w ustawach jest unormowane i ma chronić jednostkę, musi być przez administrację uwzględnione);

2. wewnętrzną w administracji – związanie ustawami nie jest tak powszechne. Bywa i tak, że przepisy powszechnie obowiązujące pewnych kwestii w ogóle nie normują. Pozostawia się samej administracji prawo do regulowania pewnych kwestii o charakterze wewnętrznym przyjmując, że te regulacje służą jej samej, natomiast dla pozycji prawnej podmiotu administrowanego nie mają bezpośredniego znaczenia.

Zasada praworządności jest gwarantowana przez kontrolę, której administracja jest poddawana. Istnienie systemu kontroli administracji mają gwarantować zasadę legalności.

Drugą zasadą pozostająca w związku z zasadą legalności jest zasada równości wobec prawa. Ta zasada znajduje swoje odzwierciedlenie w znacznym stopniu w art. 32 i 33 Konstytucji. Potrzeba równego traktowania wszystkich, którzy znajdują się w tej samej sytuacji jest absolutnie niezbędna również dla zasady demokratycznego państwa prawnego. Chodzi o równość w szczególności wobec prawa, ale także równość w wymiarze społecznym, ekonomicznym, politycznym. Są różne sposoby dochodzenia do tej równości. Potrzeba zagwarantowania zasady równości wobec prawa jest bezdyskusyjna. Natomiast pewne nierówności w naszym społeczeństwie nadal występują (wynikają z pozostałości patriarchalnego systemu). Ta zasada oznacza, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władzę, nikt nie może być dyskryminowany ze względu na jakąkolwiek swoją cechę (wzrost, kolor oczu, zdolność poruszania się o własnych siłach), natomiast osoby, które są w tej samej sytuacji faktycznej powinny być tak samo przez prawo traktowane. Nie należy tej zasady równości wobec prawa rozumieć tak, że wszyscy zawsze powinni być traktowani tak samo – to by oznaczało brak zgody na indywidualizację prawa. Indywidualizacja ma i musi mieć miejsce gdy chodzi o pewne cechy istotne, którymi się jednostka charakteryzuje, a które dla danej sytuacji mają istotne znaczenie.

3. Zasada ochrony godności człowieka – człowiek od chwili urodzenia do śmierci ma przyrodzoną godność, której ochrona należy do systemu prawnego i do administracji, która miałaby przestrzegać ten porządek prawny. Ochrona godności człowieka wchodzi w grę w szczególności, gdy człowiek znajduje się w mało komfortowej sytuacji (np. choroba). Niewątpliwie ochrona godności człowieka znajduje wyraz w istnieniu dla gmin takich zadań, z których gmina nie może się zwolnić – jeżeli z tych zadań wynika konieczność pomocy ludziom, którzy bez pomocy administracji nie mogą zapewnić sobie sami pewnego minimum egzystencji (albo nie umieją sobie tego zagwarantować, albo z różnych względów nie są w stanie tego zagwarantować), np. zaopatrzenie ludzi w niezbędną odzież, zagwarantowania jednego ciepłego posiłku dziennie, zapewnienia schronienia, sprawienia pogrzebu na koszt gminy (jeśli zmarły nie miał nikogo zobowiązanego do sprawienia mu pogrzebu). Ma zastosowanie w codziennym funkcjonowaniu administracji – administracja może mieć ochotę traktować interesanta przedmiotowo (albo ignorować), ale nie może, bo to by było naruszenie zasady ochrony godności człowieka.

29.10.2012 r.

4. Zasada proporcjonalności–nie została wyraźnie statuowana w żadnym akcie prawnym. Wyprowadza się ją z unormowań prawnych. Zasada ta – zwana niekiedy „zasadą najmniejszego bólu” – ma za istotę swoją wyważenia z jednej strony ochrony dobra ogółu, z drugiej – ochrony dobra jednostki. Sprowadza się do potrzeby zachowania pewnej względnej równowagi między dolegliwością ingerencji podejmowanej w imię dobra ogółu (interesu publicznego) a wartością pewnego przyjętego celu. Wszelkie unormowania prawne są nastawione na uzyskanie określonego rezultatu, osiągnięcie zamierzonego celu. Chodzi o to, aby stosowane środki do osiągnięcia celu były w takiej proporcji do tego celu, aby były najłagodniejsze, które pozwolą osiągnąć ten cel. Ta zasada wyjaśniania jest na różne sposoby. Mówi się, że chodzi o to, żeby rozsądnie posługiwać się istniejącymi instrumentami prawnymi dla osiągnięcia zamierzonego celu. Zasada proporcjonalności wskazuje potrzebę istnienia związków między zamierzonym celem a przewidzianymi prawem środkami, których stosowanie polega na pewnej ingerencji w sferę wolności jednostki. W ramach tej zasady wyróżnia się trzy nakazy:

   1. nakaz przydatności – konieczność sięgania po środek prawny, który jest przydatny do osiągnięcia zamierzonego rezultatu, celu;

   2. nakaz konieczności – sprowadza się do potrzeby ograniczenia ingerencji w sferę swobód, wolności związanych ze stosowaniem środka w odniesieniu do czterech płaszczyzn:

      • co do podmiotu,

      • co do przedmiotu,

      • co do czasu,

      • co do przestrzeni.

Nakaz ten sprowadza się do potrzeby indywidualizowania stosowanego środka tak, żeby on z jednej strony spełniał zamierzony cel, ale był ograniczony do niezbędnego minimum, przy którym ciągle jeszcze ów cel da się osiągnąć;

3. nakaz proporcjonalności–oznacza, że powinna istnieć odpowiednia zależność między zamierzonym celem a pewną dolegliwością stosowanego środka lub środków.

Potrzeba przestrzegania tej zasady wydaje się powszechnie akceptowana czy wręcz sygnalizowana pomimo braku unormowania w aktach prawnych. Zasada ta dotyczy też prawa administracyjnego, ale ma bardziej uniwersalny charakter – nie ogranicza się do prawa administracyjnego; ma zastosowanie w innych gałęziach prawa. Mówiąc o tym, że zasada proporcjonalności w największym uproszczeniu sprowadza się do tego, żeby dla osiągnięcia zamierzonego celu sięgać jedynie po najłagodniejsze środki, które jednak pozwalają na osiągnięcie cele, to nie ulega wątpliwości, że mówiąc o celu chodzi tylko o taki cel, który służy dobru wspólnemu, interesowi publicznemu. Gdyby ów cel nie miał takiej kwalifikacji, to stosowanie jakichkolwiek środków (nawet współmiernych do osiągnięcia celu) nie mogłoby być brane pod uwagę. Podmiot administrowany jest adresatem działań, nie ma wpływu na stosowanie tej zasady. Potrzeba stosowania zasady proporcjonalności znajduje wyraz w orzecznictwie – zarówno sądów polskich (głównie TK, NSA), ale też na gruncie europejskim (orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka czy Trybunału Sprawiedliwości).

5. Zasada jawności administracyjnej (jawności w administracji)

Rozumienie jawności według profesor Teresy Górzyńskiej: jawność to jest stan względnie swobodnego dostępu obywateli do informacji będących w dyspozycji organów władzy publicznej, a także tych podmiotów, które wykonują funkcje władzy publicznej. Jest to stan wglądu w sprawy własne i sprawy społeczne.

Zasada jawności jest skonstruowana w Kodeksie Postępowania Administracyjnego oraz w Konstytucji RP. Konstytucja daje prawo do uzyskiwania informacji w art. 61. Daje obywatelom prawo dostępu do informacji publicznych, będących w dyspozycji podmiotów administrujących, a także prawo wglądu w sprawy własne. Patrząc na administrację z punktu widzenia jej jawności widzimy, że to zjawisko jeszcze kilkadziesiąt lat temu nie miało szans na istnienie. Administracja jako administracja państwowa, która lubiła posługiwać się środkami władczymi uznając, że są one dowodem jej siły, swój stosunek do podmiotów administrowanych realizowała również poprzez pewne odsuwanie się od nich. Wprowadzenie zasady jawności dowodzi pewnego procesu z gruntu odmiennego. Zgodnie z nią jednostce przysługuje publiczne prawo podmiotowe do żądania tego, żeby mieć wgląd w owe sprawy. Oznacza to zmianę relacji na linii administracja – obywatel. Każdy ma prawo wglądu w sprawy własne, we wszystkie dokumenty, które gromadzi administracja, a które jego sytuacji prawnej dotyczą. Jednostka nie może spotkać się z odmową. Zasada jawności nie oznacza prawa dostępu do informacji dotyczących cudzych spraw. Wyodrębnia się trzy formy udostępniania informacji publicznej:

1. z urzędu– współcześnie jest on realizowany głównie poprzez ogłaszanie wszelkich informacji publicznych w Biuletynie Informacji Publicznych, który jest w zestandaryzowany sposób zorganizowany (ze strony graficznej). Dostęp do informacji publicznej z urzędu oznacza w ogóle ogłaszanie pewnych informacji publicznych albo na stronach BIP-u albo poprzez wywieszanie w gablotach w różnych miejscach ogólnie dostępnych. Przed informatyzacją administracji publicznej tylko druga metoda była stosowana. Wciąż istnieją obszary państwa, które są dostępu do sieci pozbawione;

2. na wniosek – nie ma reguły, czy wniosek ma mieć formę pisemną czy ustną. Jeśli informacja jest łatwo dostępna, to ustny wniosek w zupełności wystarcza, bo może być zrealizowany natychmiast. Jeśli udostępnienie informacji wymaga pewnego nakładu pracy ze strony administracji, wówczas pisemna forma zabezpiecza również zainteresowanego, że wniosek zostanie zrealizowany.

3. poprzez dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych:

   • Rada Gminy,

   • Rada Powiatu,

   • Sejmik Wojewódzki,

   • Sejm.

Nie obejmuje dostępu do posiedzeń Zarządu Powiatu czy Zarządu Województwa.

Oznacza rzeczywistą możliwość dostępu do posiedzeń – np. czy są zarezerwowane miejsca. Nie jest w myśl tej zasady dopuszczalne, żeby posiedzenia odbywały się w pomieszczeniu, gdzie są miejsca tylko dla radnych. Muszą być stworzone warunki dostępu. Obejmuje możliwość utrwalania dźwięku czy obrazu posiedzeń. Początkowo były spory dotyczące rejestracji.

Informacja publiczna jest udostępniana co do zasady bezpłatnie. Zainteresowany jej udostępnieniem ponosi jedynie koszty jej wytworzenia, np. koszty kserokopii. Prawo dostępu do informacji publicznej zgodnie z Konstytucją ma obywatel. Jednak doktryna jest za szerszym rozumieniem tego pojęcia, nie ograniczającym podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej tylko do osób, które legitymują się obywatelstwem polskim, ale szerzej również – obejmując również cudzoziemców. Przedmiotem udostępnienia jest wszelka informacja publiczna, jednak owo prawo dostępu do informacji publicznej doznaje pewnych ograniczeń:

• ochrona informacji niejawnych – to ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne (jednak informacji maja mieć związek z pełnieniem funkcji publicznej);

• ochrona różnorakich tajemnic ustawowo chronionych (np. tajemnica bankowa, skarbowa, ochrona danych osobowych, tajemnica handlowa itd.).

Dla osób pełniących funkcje publiczne sfera prywatności kurczy się, np. wysokość zarobków takich osób jest traktowana jako informacja publiczna. Przykładowo także informacje dotyczące stanu zdrowia są informacjami prywatnymi, natomiast w przypadku osób pełniących funkcję publiczną takie dane są również informacją publiczną.

Działania organów władzy publicznej służące owemu prawu dostępu do informacji publicznej maja charakter tzw. działań faktycznych. Natomiast jeśli organ odmawia dostępu do informacji publicznej, to powinien to uczynić w drodze decyzji administracyjnej. Od niej można odwołać się w terminie 14 dni. Jeśli zainteresowany uzyska również odmowną decyzję organu drugiej instancji – może wnieść skargę do sądu administracyjnego, która powinna być rozpatrzona w ciągu 30 dni od otrzymania akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę. Jest to szczególne rozwiązanie. Rozpatrywanie sprawy przez sąd trwa zazwyczaj około roku. W przypadku dostępu do informacji publicznej upływ czasu czyni taką informację nieaktualną. Są takie informacje, których wartość jest niezmienna w czasie, ale w wielu przypadkach jest inaczej. Jeżeli w odmowie organ uzasadnia odmowe ochroną prawa do prywatności lub innej tajemnicy niż państwowa, służbowa, skarbowa czy statystyczna, wówczas zainteresowany nie tyle składa odwołanie, ile może złożyć powództwo do sądu powszechnego.

Zasada jawności doznaje swojej realizacji gdy chodzi o dostęp do posiedzeń organów kolegialnych, ale i gdy chodzi o sposób głosowania w tych organach. Jawność także w sferze gospodarowania finansami publicznymi.

5.11.2012 r.

6. Zasada pomocniczości (subsydiarności)–ma wielowymiarowy charakter. Jest ujmowana zarówno na gruncie prawnym, jak i na gruncie filozoficznym, socjologicznym itp. Na gruncie prawnym ta zasada przyjmuje, że regulacja prawna sytuacji obywateli i ich grup (a także większych związków) powinna im zapewniać maksymalną samodzielność i udział w wykonywaniu zadań publicznych. Samodzielność rozumiana może być różnorako:

   1. Samodzielność zaspokajania indywidualnych, prywatnych potrzeb,

   2. Samodzielność rozumiana jako prawo do udziału w życiu publicznym, realizacji zadań publicznych.

Z tej zasady wynika reguła, że jeśli jednostka może swoimi staraniami zaspokajać swoje potrzeby, to żadna wyższa organizacja (struktura) nie powinna jej tego pozbawiać. Te wyższe struktury, większe organizacje społeczne - z państwem włącznie – powinny realizować takie zadania, których mniejsza społeczność czy jednostka sama swoim staraniem zrealizować nie może. Np. jeśli jednostka jest w stanie sama sobie zapewnić dach nad głową, nikt nie powinien jej tego odbierać, ale wiadomo, że jedni są w stanie tę potrzebę zaspokoić, inni – nie. Dzieje się tak z różnych powodów – np. ze względu na sytuację materialną lub nieporadność życiową. Te wyższe struktury, znajdujące się ponad jednostką, powinny się wówczas aktywizować. W przypadku potrzeb mieszkaniowych – jeżeli jednostka nie jest w stanie zaspokoić potrzeby posiadania domu, zazwyczaj najpierw powinna reagować rodzina – dopiero potem, gdy rodzina nie może pomóc, aktywizuje się najbliższa jednostka administracyjna.

Można też patrzeć na relację grupy społeczne a państwo. Mamy dualistyczną administrację publiczną, która na szczeblu lokalnym opiera się na dwóch segmentach:

• samorządzie terytorialnym,

• administracji rządowej (utożsamianej z państwem).

W sensie ustrojowym ta zasada znaczy tyle: najpierw zadania publiczne polegające na zaspokajaniu potrzeb społecznych powinny być realizowane w samorządzie terytorialnym. Dopiero gdy pojawiają się zadania, których samorząd z jakichś zrealizować nie może, wówczas dopiero administracja rządowa przejmuje takie zadania.

Konsekwencją tej zasady jest pewien układ zadań w samorządzie, który graficznie przedstawiałby trójkąt: podstawa to zadania samorządu gminnego, potem zadania samorządu powiatu, a na samej górze: zadania samorządu województwa. Nie chodzi o to, że samorząd województwa realizuje mało zadań – on realizuje mało zadań, których bezpośrednim adresatem jest obywatel.

W encyklice papieża Piusa XI Quadragessimo Anno jest fragment wyrażający istotę zasady pomocniczości: "Nienaruszalnym i niezmiennym pozostaje owo najwyższe prawo filozofii społecznej: co jednostka z własnej inicjatywy i własnymi siłami może zdziałać, tego jej nie wolno wydzierać na rzecz społeczeństwa; podobnie niesprawiedliwością, szkodą społeczną i zakłóceniem ustroju jest zabieranie mniejszym i niższym społecznościom tych zadań, które mogą spełnić i przekazywanie ich społecznościom większym i wyższym. Każda akcja społeczna ze swego celu i ze swej natury ma charakter pomocniczy. Winna pomagać członkom organizmu społecznego, a nie niszczyć ich lub wchłaniać [...]".

Państwa totalitarne tej zasady nie przestrzegają.Często wkraczanie w sferę prywatności jednostki jest dyktowane pewnym rozumieniem interesu publicznego, państwowego.

Zasada pomocniczości łączy się np. z zasadą pluralizmu (przewidującą m.in. wielostopniowa strukturę społeczną), zasadą decentralizacji, zasadą demokracji. Na gruncie prawnym ta zasada ma swój wyraz w różnych dziedzinach.

7. Zasada kompetencyjności

Kompetencja – w literaturze wiele jest określeń tego słowa. Kompetencje są rozumiane jako prawnie określony zakres uprawnień i obowiązków przypisanych danemu podmiotowi administrującemu. Ten zakres uprawnień i obowiązków jest wyznaczany przez przepisy określające zadania tego podmiotu i przez przepisy określające prawne formy działania podmiotu administrującego.

Zasada kompetencyjności przewiduje, ze do rozstrzygania określonej sprawy w określonej prawnie formie może być zobowiązany (kompetentny) tylko jeden organ administracji publicznej, który jednocześnie charakteryzuje się właściwością:

• rzeczową,

• miejscową – miejsce zdarzenia, miejsce zamieszkania (różne czynniki),

• właściwością instancyjną (czy organ działa w pierwszej czy w drugiej instancji)

Porządek prawny musi być zorganizowany tak, żeby dla rozstrzygnięcia określonej sprawy w danym czasie właściwy (kompetentny) był tylko jeden organ. Taki organ to jest ten, który równocześnie dysponuje wymienionymi właściwościami.

Istnienie tej zasady i jej przestrzeganie na gruncie prawnym ma zabezpieczyć, przed sporami kompetencyjnymi. Ze sporem kompetencyjnym mamy do czynienia w dwóch sytuacjach:

1. pozytywny spór kompetencyjny - gdy więcej niż jeden organ uznaje się za właściwy w danej sprawie,

2. negatywny spór kompetencyjny - gdy żaden organ nie czuje się właściwy w danej sprawie.

Dla funkcjonowania administracji publicznej istnienie sporu kompetencyjnego jest niedobre. Wszystko jedno, czy spór ma charakter pozytywny czy negatywny – jego istnienie zawsze oznacza, że zadanie nie jest realizowane. Zasada kompetencyjności ma chronić przed sporami kompetencyjnymi.

Co do zasady właściwość (rozumiana jako kompetencja) ma charakter ustawowy – ustawy przesądzają o zakresie uprawnień i obowiązków, które danemu podmiotowi są przypisane w związku z realizacją określonych zadań w określonych formach. Jest to właściwość ustawowa – reguła.

Oprócz właściwości ustawowej wyróżnia się też właściwość delegacyjną. Ona musi być dopuszczona przez ustawę (przepisy ustawy muszą taką możliwość dopuszczać dosłownie; jeżeli ustawa jest milczy, delegacja nie wchodzi w grę), a powstaje w wyniku przenoszenia właściwości na inny organ niż ten, który jest w ustawie wyraźnie wskazany.

8. Zasada centralizacji i decentralizacji – są to zasady ustrojowe, dotyczą ustroju administracji publicznej.

Centralizacja – taki sposób zorganizowania aparatu administracyjnego, w którym organy niższego stopnia są hierarchicznie podporządkowane organom stopnia wyższego. Centralizacja zakłada brak samodzielności organów niższego stopnia, co się wyraża m.in. w uprawnieniach organu wyższego stopnia do:

• powoływania i odwoływania kierownika organu niższego stopnia,

• wytyczania zadań,

• określania sposobów wykonania zadań.

Istotne jest, że organ niższego stopnia w ramach centralizacji nie ma zagwarantowanej sfery samodzielności w zakresie podejmowania rozstrzygnięć, a organ wyższego stopnia ma właściwie nieograniczone prawo ingerowania w działalność organów niższego stopnia przy pomocy instrumentów takich jak: polityczne, polecenia służbowe. Można by powiedzieć, że w systemie scentralizowanym prawo do podejmowania rozstrzygnięć jest ulokowane wysoko. Sfera samodzielności organów niższych stopni jest znikoma.

Decentralizacja – zaprzeczenie centralizacji. Oznacza taki sposób zorganizowania administracji, w którym organy niższych szczebli:

• nie są hierarchicznie podporządkowane organom szczebli wyższych

• są wyposażone w określoną sferę samodzielności w podejmowaniu rozstrzygnięć.

Obydwie te zasady maja wpływ na organizację administracji publicznej. Administracja publiczna obejmuje właściwie wszystkie sfery życia człowieka, a biorąc to pod uwagę, trzeba wiedzieć, że nie ma tak, żeby dobrym rozwiązaniem było, iż administracja jest zorganizowana wyłącznie na zasadzie centralizmu, ale też nie sposób sobie wyobrazić, żeby cala administracja publiczna mogła być zorganizowana na zasadach decentralizacji. W gruncie rzeczy w większości państw – w tym i w Polsce – jest tak, że obydwie zasady mają wpływ na organizację administracji publicznej. Współcześnie w Polsce przeważa zasada decentralizacji, na jej zasadach zorganizowana jest administracja samorządowa. Natomiast administracja rządowa jest zorganizowana przede wszystkim na zasadzie centralizacji. Ta zasada (centralizacji) ma zastosowanie np. w organizacji administracji wojskowej, skarbowej, w policji, we wszystkich inspekcjach czy strażach.

9. Zasada koncentracji i dekoncentracji

Koncentracja – skupienie kompetencji w gestii nielicznej grupy organów, zaś dekoncentracja oznacza rozproszenie zakresu kompetencji na większą liczbę organów.

Problem koncentracji czy dekoncentracji pozostaje w związku z zasadą centralizacji i decentralizacji, ale te zasady nie są ze sobą tożsame. Jeżeli organizacja centralistyczna oznacza, że uprawnienie do podejmowania rozstrzygnięć jest skupione na górze (w gestii niewielkiej liczby podmiotów), ale może być i tak, że centralistycznie zorganizowana administracja dokonuje dekoncentracji – rozdzielenia zadań między większą liczbę organów – i nie stanowi to zaprzeczenia dla systemu centralistycznego. Dzieje się tak, gdy dalsza koncentracja nie jest możliwa, bo zbyt dużo uprawnień jest zgromadzonych w wąskiej liczbie organów. Wówczas tworzy się bardzo często na tym najwyższym szczeblu liczniejsze organy, którym będzie można część kompetencji przekazać, aby były w stanie je realizować. Działają w relatywnie wąskim zakresie, natomiast te uprawnienia nadal są centralistycznie wysoko ulokowane.

O ile koncentracja się z centralizacją łączy, wcale to nie oznacza, że nie może tam występować zjawisko dekoncentracji.

10. Zasada sprawności działania administracji (efektywności) – w nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że wszelkie działania są sprawne, jeżeli prowadzą do osiągnięcia zamierzonego celu przy użyciu możliwie najmniejszych nakładów. Głównie na gruncie prakseologii wyodrębnia się trzy cechy charakteryzujące sprawne działanie:

    1. skuteczność – za skuteczne uznaje się takie działanie, które prowadzi do skutku zamierzonego jako cel;

    2. korzystność – działanie jest korzystne, jeśli cenność wyniku użytecznego jest większa od kosztów;

    3. ekonomiczność - działanie ekonomiczne pojawia się, jeśli wartość między relacją cenności wyniku użytecznego a cennością kosztów jest większa od 1.

Obiegowe rozumienie sprawności administracji utożsamiane z szybkością działania administracji byłoby wadliwe, gdyż tu szybkość nie wybija się na pierwszy plan. Można wskazać takie sfery działania administracji, w których szybkość odgrywa istotną rolę, bo powolne działanie utrudnia lub wręcz uniemożliwia osiągnięcie skuteczności czy celowości działania, jeśli czas odgrywa rolę.

11. Zasada dualizmu i monizmu w administracji publicznej– zasada ta odnosi się do administracji lokalnej i określa model tej administracji. Z monizmem mamy do czynienia, gdy administracja działa w imieniu i na rachunek tylko jednego podmiotu władzy publicznej, jakim jest państwo. Na zasadach monistycznych była zorganizowana administracja lokalna w Polsce w latach 1950-1990. Ta administracja opierała się wówczas na systemie rad narodowych, który stanowił pewien jednolity model organów. Począwszy od 1990 r. mamy do czynienia z wielopodmiotowością władzy publicznej, bo oprócz państwa tymi podmiotami są również (obok państwa) jednostki samorządu terytorialnego – gminy, powiaty, województwa.

Współczesna administracja lokalna jest zorganizowana na zasadach dualistycznych. Dualizm administracji ma również swoje konstytucyjne podstawy. W samorządzie terytorialnym wyodrębnia się dwa rodzaje zadań: zadania własne i zadania zlecone (z zakresu administracji rządowej). Rozróżnienie tych dwóch grup zadań znajduje swoje odzwierciedlenie m.in. w zasadach finansowania realizacji tych zadań przez samorząd terytorialny. Zadania własne co do zasady są realizowane przy użyciu środków własnych, a realizacja zadań zleconych odbywa się w oparciu przede wszystkim o środki przekazane przez państwo. Ta reguła znalazła ustawowe unormowanie, bo kiedy w 1990 r. tworzono samorząd, początkowo nie wprowadzono ustawowo tej reguły, czego skutek był taki, że samorząd realizował zadania zlecone za swoje pieniądze.

12.11.2012 r.

12. Zasada zespolenia administracyjnego – w ramach administracji scentralizowanej system wymusza taki układ administracji, żeby funkcjonowały organy o kompetencji wąsko zakreślonej, relatywnie niewielkim przedmiocie działania. Dla administracji scentralizowanej charakterystyczny jest resortowy podział zadań – w konsekwencji w poziomie (np. na szczeblu gminy) nie było szans na to, żeby organy tam działające miały wiedzę z urzędu o tym, co się w terenie dzieje, dlatego że one były podporządkowane w pionie, a poziomie w żaden sposób. Kiedy w 1998r. przeprowadzano reformę administracji lokalnej polegająca na tym, że wprowadzono zasadę zespolenia administracyjnego. Zasada ta w największym uproszczeniu sprowadza się do tego, żeby powierzyć jednemu z organów działających w terenie odpowiedzialność za rezultaty działania innych organów działających na terenie jego właściwości. Żeby ta zasada mogła funkcjonować, niezbędne było wyposażenie tego organu w zwierzchnictwo nad innymi – musiał być jakiś tytuł do uzyskiwania informacji, możliwości wpływania na rezultaty działania tych innych organów. W ramach reformy z 1998 r. uznano, że decentralizacja dokonuje się nie tylko w segmencie administracji samorządowej poprzez powiększenie zasięgu działania samorządu. Żeby o decentralizacji mówić w pełnym wymiarze, musi objąć także administrację rządową. Na szczeblu administracji rządowej decentralizacja w czym innym się wyraża – w zasadzie zespolenia. W ramach zespolenia jest organ o kompetencji ogólnej, pod zwierzchnictwem którego zostają organy o kompetencji specjalnej, wobec których ten organ ma prawo np. do wydawania im poleceń, nie oznacza to jednak, że może polecić stosowanie konkretnych środków służących osiągnięciu celu – to byłoby wkraczanie w sferę kompetencji organu o kompetencji szczególnej. Dobór właściwych metod realizacji celu należy do organu o kompetencji szczególnej. Zespolenie – biorąc pod uwagę istnienie dualistycznej administracji – może przybierać dwojaką postać:

    1. zespolenia jednorodnego – występuje zarówno na szczeblu administracji rządowej, jak i samorządowej, jeśli łączy organy jednego rodzaju (administracji rządowej czy organy samorządu terytorialnego):

       • zespolenie w administracji rządowej. Zespolenie to funkcjonuje na poziomie województwa i polega na tym, że wojewoda jest zwierzchnikiem rządowej administracji zespolonej (liczny katalog organów, wśród których występuje m.in. Komendant Wojewódzki Policji, Komendant Wojewódzki PSP, Kurator Oświaty, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego itd.). Regulacje dotyczące tego zespolenia zawarte są w ustawie z 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

       • zespolenie w administracji samorządowej:

         • w samorządzie województwa ta zasada polega na skupieniu całokształtu kompetencji administracji samorządowej w organach samorządu województwa, w urzędzie marszałka województwa i zasada ta polega na skoncentrowaniu całego aparatu pomocniczego w Urzędzie Marszałkowskim pod zwierzchnictwem marszałka województwa;

         • w powiecie ta zasada wyraża się w tym, że starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego i zwierzchnikiem służbowym pracowników tego starostwa; jest też zwierzchnikiem służbowym kierowników jednostek organizacyjnych powiatu;

         • w gminie zasada zespolenia wyraża się w tym, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu gminy i wobec kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

    2. zespolenia o charakterze mieszanym – występuje gdy łączy różne organy administracji rządowej i samorządowej. Ma miejsce w powiecie i polega na tym, że starosta jest zwierzchnikiem powiatowych służb inspekcji i straży (Komendant Powiatowy Policji, Komendant PSP itd.). Mieszany charakter wyraża się w tym, ze starosta pozostaje w strukturach samorządowych, podczas gdy ci kierownicy powiatowych służb inspekcji i straży należą do administracji rządowej. Kiedy ta zasada była wprowadzana na początku w życie, to uważano na szczeblu powiatu, że jeżeli starosta należy do administracji samorządowej, to podległe jego zwierzchnictwu organy administracji zespolonej zmieniają swój charakter na samorządowy. Jest to błędne. Skutkowałoby to np. tym, że policja na szczeblu powiatu byłaby samorządowa, a na szczeblu województwa – rządowa. Z podporządkowania staroście organów powiatowych służb inspekcji i straży nie wynika, że stają się one organami samorządowymi.

Zasada zespolenia – choć istotna dla gruntowania zasady decentralizacji – swoim zasięgiem całości administracji nie objęła. Poza zasadą zespolenia część organów administracji rządowej pozostaje – przesądza o tym specyfika właściwości miejscowej tych organów oraz ogólnopaństwowy charakter realizowanych zadań.

Specyfika właściwości miejscowej wyraża się w tym, że terytorialny zasięg działania niektórych organów nie pokrywa się z terytorialnym zasięgiem działania organów o kompetencji ogólnej.Np. organem o kompetencji ogólnej sprawującym zwierzchnictwo jest wojewoda. Terytorialny zakres jego właściwości to obszar województwa. Tymczasem mamy np. organy administracji górnictwa. Jest tak, że te ograny działają na obszarach, na których są wydobywane w Polsce kopaliny. Te zakresy będą się pokrywały. Może być tak, że właściwość terytorialna organu administracji górnictwa będzie się mieściła w granicach województwa, ale się z granicami województwa pokrywać na pewno nie będzie. Może być i tak, że właściwość rzeczowa organu administracji górnictwa będzie przesądzała o tym, że ten organ będzie działał po części na terenie jednego województwa i na fragmencie terenu innego województwa. Jest to jedna z przyczyn, dla których te organy idei zespolenia podlegać nie mogą – bo jeśli właściwość organu administracji górnictwa jest po części w województwie A, a częściowo w województwie B – to nie wiadomo, komu miałby podlegać.

Ogólnonarodowy charakter realizowanych zadań – mamy do czynienia z taką sytuacją, że mamy wprawdzie organy administracji działające w terenie, ale nie dlatego one działają w terenie, żeby przybliżyć działanie do adresatów czy żeby potrzeby tych adresatów miały wpływ na to, co te organy robią. Działają w terenie tylko dla pewnego ułatwienia, ale robią to samo w skali całego kraju i specyfika lokalna nie ma dla ich działania żadnego znaczenia – np. administracja skarbowa.

13. Zasada dobrej administracji – o ile wszystkie zasady wcześniej omówione mają swoje normatywne podstawy w prawie krajowym, to zasada dobrej administracji niezupełnie. Na gruncie prawa unijnego sformułowano prawo do dobrej administracji, które zostało wyrażone 11 lat temu w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji. EKDA został utworzony na potrzeby unijne – miał zawierać pewne zasady, które miały wyznaczać reguły zachowania instytucji unijnych, urzędników unijnych w kontaktach z obywatelami, osobami prawnymi. EKDA formułuje katalog zasad:

    1. Zasada praworządności–wyraża się w tym, że istnieje zakaz prowadzenia postępowania w sprawach, które nie miałyby podstaw prawnych, nie służyłyby osiągnięciu celu interesu publicznego;

    2. Zasada równego traktowania i zakazu dyskryminacji – jest wyprowadzona u nas z zasady legalności. Prawo musi być skonstruowane w ten sposób, żeby ludzie byli traktowani w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej tak samo;

    3. Zasada współmierności środków działania do zamierzonego celu;

    4. Zakaz nadużywania uprawnień dla osiągnięcia celów, dla których brak podstawy prawnej lub też które nie mogą być uzasadnione interesem publicznym;

    5. Zasada bezstronności, niezależności i obiektywizmu;

    6. Zasada zgodnego z prawem oczekiwania i konsekwentnego działania oraz doradztwa;

    7. Zasada uczciwości, uprzejmości i życzliwości – jest jeszcze pole, które jest w Polsce „niezagospodarowane”. Chodzi o te cechy, którymi się administracja powinna charakteryzować w kontakcie z jednostką. Próbuje się powoli wprowadzać tą zasadę;

    8. Zasada odpowiadania na pisma, potwierdzania odbioru każdego pisma – podnosi czynność odpowiedzenia na pismo do pewnego obowiązku, a zdejmuje z jednostki przekonanie, że ona się czegoś szczególnego domaga;

    9. Zasada zagwarantowania stronom uczestnictwa w postępowaniu, które zmierza do wydania decyzji;

    10. Zasada załatwiania spraw w stosownym terminie – od pewnego czasu (w rezultacie wprowadzenia EKDA) podejmuje się w polskiej nauce prawa administracyjnego podejmuje się problem bezczynności, także na gruncie postępowania administracyjnego. Jest termin dwumiesięczny, ale wciąż stosunkowo łatwo udowodnić, że potrzeba dłuższego czasu na załatwienie sprawy;

    11. Zasada sprowadzająca się do obowiązku uzasadniania decyzji, informowania o przysługujących stronie środkach procesowych – w tej sferze nic nowego dla polskiego prawa nie wynika, uzasadnienie musi być nie tylko prawne, ale i faktyczne;

    12. Zasada ochrony danych osobowych (ochrony prywatności);

    13. Zasada nietykalności;

    14. Zasada dostępu do informacji zarówno indywidualnych, jak i publicznych;

    15. Prawo złożenia skargi do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

Z punktu widzenia polskiego porządku prawnego większość z tych zasad zawartych w EKDA ma normatywne podstawy w krajowych aktach prawnych.

ŹRÓDŁA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO

Mówiąc o źródłach prawa administracyjnego trzeba poczynić kilka zastrzeżeń: po pierwsze prawo administracyjne jest jedną z wielu gałęzi prawa, co oznacza, że właściwie jeśli mówić o źródłach prawa należących do innych gałęzi, to prawo administracyjne się w to wpisuje. Są punkty styczne i punkty odrębne. Katalog źródeł prawa administracyjnego jest szerszy niż w prawie karnym – katalog obejmuje nie tylko ustawy.

Źródłami prawa administracyjnego są nie tylko akty prawa międzynarodowego czy ustawy, ale akty, które przez administrację są tworzone – np. wszelkie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, samej Rady Ministrów. Organy administracji publicznej w tworzeniu prawa są związane upoważnieniami ustawowymi. Nie mogą więc w ramach swoich uprawnień prawotwórczych stanowić co im się podoba, bo muszą się mieścić w ustawowych upoważnieniach.

Ponadto te same rodzaje spraw mogą być regulowane w różny sposób na różnych obszarach. To jest istotą uprawnień prawotwórczych organów administracji lokalnej.

Akty prawa miejscowego są stanowione przez organy administracji lokalnej i obowiązują najdalej na obszarze działania, właściwości organów, które te akty stanowią, choć może być tak, że mogą one obowiązywać na węższym obszarze – np. na części terytorium gminy. Nie muszą obowiązywać na terenie całej gminy, powiatu czy województwa – zależnie od przedmiotu regulacji. Jeżeli przedmiot regulacji aktu prawa miejscowego uzasadnia mniejsze niż całej gminy, powiatu czy województwa obszar obowiązywania, to nie ma powodu, aby obowiązywały na szerszym terenie. Akty prawa miejscowego należą do źródeł powszechnie obowiązujących. Dziś już nie budzi wątpliwości, że akty prawa miejscowego mogą być stanowione tylko przez organy administracji lokalnej. Wcześniej – kiedy konstytucja nie regulowała tych kwestii w ten sposób – pojawiały się teoretyczne spekulacje, czy w grę wchodzi możliwość stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy centralne – i uznawano, że tak. Z charakteru powszechnie obowiązującego aktu wynika również to, że przepisy muszą być w sposób prawidłowy opublikowany, żeby mogły wejść w życie. Uprawnienia prawotwórcze do stanowienia aktów prawa miejscowego są ulokowane w samorządzie terytorialnym – na wszystkich poziomach samorządu terytorialnego są. Gdy chodzi o terenowe organy administracji rządowej – tam też uprawnienia prawotwórcze są ulokowane, ale w mniejszym zakresie.

19.11.2012 r.

Przyczyny wyposażenia organów administracji lokalnej w uprawnienia prawotwórcze:

• Wyposażenie organów administracji lokalnej w uprawnienia prawotwórcze służy uwzględnieniu lokalnej specyfiki, której organ centralny po pierwsze nie zna, po drugie nie może uwzględnić ze względu na zakres obowiązywania jego aktów;

• Pozwala organom administracji lokalnej zareagować normatywnie w sytuacji, która się pojawi, będzie tego wymagała. Organy centralne mogą regulować jedynie takie stosunki społeczne, które występują w danym momencie, natomiast coś, co miałoby się zdarzyć w przyszłości wymagałoby szybkiej reakcji, czego organ centralny z natury rzeczy uczynić nie może;

• Nagłość pewnych sytuacji nadzwyczajnych (np. zagrożenie powodziowe) sprawia, że tylko szybkość reakcji pozwoli na wydanie przepisów, których przestrzeganie będzie celowe;

• Podsumowując: lokalny wymiar pewnych sytuacji wymagających regulacji i elastyczność, szybkość działania.

We wszystkich aktach prawnych o charakterze ustrojowym są przepisy regulujące uprawnienia prawotwórcze, często są osobnym rozdziałem. Takie części ustaw znajdują się zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o wojewodzie i administracji rządowej województwa. Ale również w ustawach materialno-prawnych (regulujących pewne dziedziny życia społecznego też znajdziemy uprawnienia prawotwórcze – tylko do stanowienia pewnych aktów prawnych.

Prawie wszystkie rodzaje organów administracji lokalnej są wyposażone w uprawnienia prawotwórcze – zarówno organy samorządu, jak i terenowe organy administracji rządowej.

W samym samorządzie w uprawnienia prawotwórcze wyposażone są organy wszystkich poziomów samorządu terytorialnego – gminnego, powiatowego i wojewódzkiego. Te uprawnienia będą się rożnie rozkładały.

W przypadku terenowych organów administracji rządowej, należy zacząć od powiedzenia kilku słów na temat struktury administracji rządowej działającej w terenie. Wśród terenowych organów administracji rządowej zdecydowanie kluczowe miejsce zajmuje wojewoda. Pod jego zwierzchnictwem znajduje się większość organów administracji zespolonej. Uprawnienia takie mają też terenowe organy administracji niezespolonej. Uprawnienia prawotwórcze w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego ma przede wszystkim wojewoda i niektóre organy administracji niezespolonej.

Różnorodność organów administracji lokalnej posiadających uprawnienia prawotwórcze przekłada się na formy, jakie te akty prawa miejscowego przyjmują. Są to:

• uchwały - uchwały są formą aktów prawa miejscowego stanowionych w samorządzie terytorialnym przez organy stanowiąco-kontrolne: Rada Gminy, Rada Powiatu, Sejmik Województwa. Nie należy z tego wyprowadzać wniosku, że każda uchwała tych organów jest aktem prawa miejscowego. Organy kolegialne swoją wolę wyrażają w formie uchwały, a przedmiot uchwały jest sprawą dalszą – może zawierać akty prawa miejscowego, ale wcale nie musi;

• zarządzenia - wyjątkowo występuje zarządzenie jako forma aktu prawa miejscowego. Wyjątkowość ta bierze się z tego, że w wyjątkowe uprawnienia prawotwórcze wyposażony jest organ wykonawczy samorządu gminnego;

• rozporządzenia – forma, w której stanowione są akty prawa miejscowego przez wojewodę i przez organy administracji rządowej niezespolonej.

Przeważają uchwały i rozporządzenia.

Miejsce ulokowania upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego – zawsze upoważnienie do stanowienia przepisów musi być w ustawie (ustrojowej lub materialno-prawnej). Jeśli chodzi o charakter upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego, to wyodrębnić można dwa rodzaje takich upoważnień:

• upoważnienie generalne – powinno wskazywać organ właściwy do stanowienia tych aktów, powinien też określać ogólne przesłanki, które muszą być spełnione, aby dany akt mógł być wydany. Tego typu upoważnienia są zawarte w ustawach ustrojowych, przede wszystkim samorządowych. Ten typ upoważnienia daje w gruncie rzeczy ogromną sferę samodzielności organowi, który na takiej podstawie będzie stanowił prawo miejscowe;

• upoważnienie szczególne–wskazuje właściwy organ do wydania aktu, formę, zakres spraw, które mają być uregulowane, a także zawiera wskazówki co do treści aktu. Sfera swobody organu wydającego akt prawa miejscowego na tak określonej podstawie jest daleko mniejsza niż w przypadku upoważnienia generalnego.

Można wyróżnić także upoważnienia:

• upoważnienia obligatoryjne – charakteryzują się tym, że nakładają one na wskazany organ obowiązek wydania aktu. Często ten rodzaj upoważnień jest konstruowany tak, ze termin realizacji tego obowiązku w ogóle nie jest określony. Z jednej strony jest to obligatoryjne upoważnienie, ale właściwie na tym się zakres upoważnienia wyczerpuje i nie znajdujemy terminu do wydania takiego aktu. Jest to problem nie tylko upoważnienia obligatoryjnego do stanowienia aktów prawa miejscowego, ale do wszelkich aktów podustawowych. Brak postanowień określających termin jest pewną niedoskonałością. Rodzi to problem bezczynności w administracji – jest to problem od dość niedawna dostrzegany w doktrynie. Gdy przepisy nie wskazują w żaden sposób terminu, a nakładają obowiązek – problemem jest, jak oceniać ten stan rzeczy – czy to zwłoka, czy już bezczynność i jakie ma nieść konsekwencje;

• upoważnienia fakultatywne – daje możliwość organowi administracji lokalnej, prawo stanowienia aktu prawa miejscowego, ocenie tego organu pozostawiając decyzję, czy i kiedy organ ten powinien z upoważnienia skorzystać.

Najczęściej stosowaną typologią aktów prawa miejscowego jest wyodrębnienie trzech ich rodzajów:

• akty zawierające przepisy ustrojowo-organizacyjne – podstawową kategorią przepisów ustrojowych są statuty. Te akty prawa miejscowego są wydawane na podstawie upoważnienia generalnego ustawowego zawartego w samorządowych ustawach ustrojowych. Jest to upoważnienie m.in. do stanowienia statutu gminy, powiatu, województwa, jednostek pomocniczych gminy (sołectw, osiedli, dzielnic), statuty związków gmin, powiatów, akty regulujące zasady zarządu (gospodarowania) mieniem danej jednostki samorządu terytorialnego, zasady i tryb korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.Ustawodawca w tych upoważnieniach ustawowych pewne wskazówki zawiera co do tego, co powinno być regulowane w tych aktach: mają być tam regulowane sprawy ustrojowe. Budziło to duże niezrozumienie – nie wiadomo było, co to oznacza, początkowo administracja przepisywała akty o charakterze ustrojowym wyższego rzędu. Powinny być regulowane wszystkie kwestie o charakterze ustrojowym, których ustawy nie określają – żeby regulacje statutowe były pewnym wypełnieniem luk ustawowych. Powstaje problem w związku z tym, że nie wiedziano, co stanowić w statutach. W ustawie o samorządzie powiatowym było zawarte upoważnienie dla ministra właściwego ds. administracji publicznej, aby wydał statut wzorcowy – uznano, że to będzie pomoc. Stanowienie tej grupy przepisów wiąże się z samodzielnością, która doznaje pewnego ograniczenia gdy chodzi o statuty gmin liczących powyżej 300 tys. mieszkańców. – są stanowione przez rady miejskie po uzgodnieniu projektu z ministrem właściwym ds. administracji publicznej;

• akty zawierające przepisy wykonawcze–mogą być wydane o tyle, o ile jest upoważnienie szczegółowe do ich wydania. Zazwyczaj akty o charakterze wykonawczym są wydawane w oparciu o upoważnienie generalne do stanowienia prawa i szczegółowe dla konkretnego organu do uregulowania w określonej formie określonej sprawy. Przykładem takiego aktu prawnego jest uchwała Rady Gminy określająca maksymalną liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Ustawodawca w gminach ulokował takie zadanie, jakim jest szeroko rozumiane przeciwdziałanie alkoholizmowi. M.in. realizacja tego zadania polega na pewnym ograniczeniu dostępu do alkoholu, które realizuje się poprzez reglamentację na poziomie sprzedaży detalicznej. Ograniczony dostęp jest realizowany w ten sposób, że ustawa upoważnia Rady Gmin do ustalania liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, jaka na terenie danej gminy może być. Sprzedaż alkoholu wiąże się ze zdobyciem upoważnienia. Akt prawa miejscowego o liczbie punktów sprzedaży jest brany pod uwagę przy wydawaniu zezwoleń. Jest jeszcze jedno uprawnienie: Rady Gminy ustalają zasady usytuowania punktów sprzedaży;

• akty zawierające przepisy porządkowe. – specyfika przepisów porządkowych wyraża się w tym, że są wydawane zarówno przez organy samorządu terytorialnego, jak i przez organy administracji rządowej. Układ kompetencji rozkłada się następująco: przepisy porządkowe na poziomie gminy i powiatu są stanowione przez samorząd terytorialny, natomiast ten rodzaj przepisów stanowionych na szczeblu województwa należy do wojewody. Ponadto przepisy porządkowe są stanowione przez organy administracji niezespolonej i obowiązują na obszarze ich działania, który nie pokrywa się z zasadniczym podziałem terytorialnym. Przepisy porządkowe są stanowione na podstawie upoważnienia generalnego zawartego w ustawach ustrojowych z wyjątkiem upoważnień zawartych w ustawach materialno-prawnych upoważniających organy administracji niezespolonej do stanowienia tych przepisów. Czyli samorząd lokalny znajduje upoważnienie do stanowienia przepisów porządkowych w ustawach ustrojowych (odpowiednio: samorząd gminny w ustawie o samorządzie gminnym itd.), natomiast organy rządowej administracji niezespolonej są upoważnione do stanowienia przepisów porządkowych i to upoważnienie zawarte jest w ustawach materialno-prawnych. Przepisy te mogą być wydawane jedynie w zakresie nieuregulowanych w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących oraz gdy jest to niezbędne dla ochrony życia, zdrowia, zapewnienia spokoju, porządku, bezpieczeństwa publicznego; w przypadku powiatów ustawodawca dodał, że można także stanowić przepisy porządkowe dla ochrony mienia i środowiska naturalnego. Przesłanki wydawania przepisów porządkowych: pewna luka w prawie, brak regulacji, który jest niekorzystny wobec sytuacji, że mamy do czynienia z zagrożeniem wymienionych dóbr i musi istnieć potrzeba regulacji.

26.11.2012 r.

Kto bliżej stanowi akty prawa miejscowego:

1. organy stanowiące kontrolne – w gminie przez Radę Gminy, w powiecie przez Radę Powiatu. Jednak te organy zbierają się na sesjach i wtedy mogą pracować, a czasem potrzeba uregulować sytuację nagle.

2. organy wykonawcze – wtedy, gdy czas gra rolę uznaje się właściwość tych organów. Sprowadza się to do takiej sytuacji: pojawia się zagrożenie (np. powodziowe) i należy podjąć działania wymagające podstawy prawnej, zapobiegające powodzi lub ograniczenie skutków, strat spowodowanych powodzią. Jeśli tak, to czas odgrywa ogromną rolę. Czas między posiedzeniami sesji może się okazać zbyt długi. Ustawodawca dopuszcza wyjątek: jeśli Rada Gminy (na poziomie gminy) to organ wykonawczy – wójt, burmistrz, prezydent miasta – wydaje przepisy w formie zarządzenia, nie uchwały. Jeśli istnieją powody do wydania przepisów porządkowych w powiecie – a znowu czas nagli – to wydać może takie przepisy organ wykonawczy – Zarząd Gminy w formie uchwały.

Choć sam ustawodawca dopuścił uprawnienie organu wykonawczego do stanowienia prawa, to jest to uprawnienie o charakterze kompensacyjnym, uzupełniającym. „Aktywne” – gdy właściwy organ z tych kompetencji nie może skorzystać. Przepisy porządkowe stanowione przez organy wykonawcze będą musiały być przedstawione na najbliższej sesji (Rady Gminy czy Rady Powiatu) do zatwierdzenia przez właściwy organ stanowiący. Tracą one moc obowiązującą w razie nieprzedstawienia na najbliższej sesji do zatwierdzenia lub w razie odmowy zatwierdzenia przez Radę. W takiej sytuacji organ stanowiący określa termin utraty mocy obowiązującej przepisów porządkowych stanowionych przez organ wykonawczy. Z tego wynika, że rozwiązania pozwalające organowi wykonawczemu na stanowienie przepisów porządkowych nie są drogą do tego, żeby przejąć uprawnienia organów stanowiących, ale ma służyć chwili; spowodować żeby nie było sytuacji, w której z charakteru działania organu stanowiącego (na sesjach, od czasu do czasu), kiedy istnieje potrzeba wydania przepisów porządkowych – nie ma kto ich wydać. Ma kto; są wydane, obowiązują, wywołują skutkidopóki nie zbierze się Rada na najbliższej sesji, która zatwierdza albo odmawia zatwierdzenia albo organ wykonawczy nie przedstawiłby ich Radzie – tracą moc, ale Rada musi wskazać termin, w którym ta utrata mocy następuje.

Jeśli pojawia się problem wymagający wydania przepisów porządkowych na szczeblu województwa, to już nie samorząd wydaje te przepisy, ale wojewoda, działający na zasadach zawodowych, nie ma ustalonych godzin działania – nie ma przeszkód aby wydał przepisy porządkowe.

Przepisy porządkowe mogą przewidywać za ich naruszenie kary grzywny, które są wymierzane na zasadach i w trybie określonym w prawie o wykroczeniach. Ma to służyć wzmocnieniu znaczenia tych przepisów, postanowień w nich zawartych, aby na pewno ich przestrzegano.

Upoważnienie ustawowe ma charakter generalny. Jest to utrudnienie dla praktyki do stosowania tych przepisów. Generalne upoważnienie mają też przepisy ustrojowo-organizacyjne i ciągle w praktyce mnóstwo kłopotów i błędów w stanowieniu tych przepisów. Podobnie jest z przepisami porządkowymi –ich stanowienie też wciąż obarczone jest pewnym ryzykiem błędów. Budowanie definicji ogólnych pojęć nastręcza olbrzymie kłopoty. Trzeba dokonywać analizy konkretnej sytuacji z punktu widzenia występowania przesłanek, żeby móc ocenić, czy w konkretnym przypadku są podstawy do wydania przepisów porządkowych czy nie. Jeśli jest to taka sama regulacja, jak już istniejąca – podwójne, identyczne uregulowanie pewnych kwestii nie ma znaczenia. Stosowanie tych uprawnień prawotwórczych w zakresie stanowienia przepisów porządkowych jest obarczone sporym ryzykiem błędu, którego często nie unikają organy stanowiące te przepisy.

W trybie przepisów porządkowych w obliczu zagrożenia powodzią prezydent miasta może zobowiązać np. mężczyzn do świadczenia osobistej pracy polegającej na kopaniu wałów przeciwpowodziowych w wymiarze 3 godzin dziennie pod groźbą zastosowania kary grzywny. Chodzi tylko o to, żeby przestrzeganie tych regulacji prowadziło do jakichś określonych celów.

Jeśli akty prawa miejscowego są stanowione przez organy stanowiące samorządu, to po ich uchwaleniu one powinny być podpisane przez przewodniczącego tych organów, następnie skierowane do publikacji. Tylko ustawa o samorządzie powiatowym i województwa, w ustawie o samorządzie gminnym ich brak. Ale można przyjąć, że skoro przepisy prawa miejscowego są stanowione przez organ kolegialny, to podpis przewodniczącego gwarantuje, że zostały one podjęte z zachowaniem właściwego trybu dla głosowania w takiej sprawie – mogą być dopiero przekazane do publikacji.

ŹRÓDŁA PRAWA UNII EUROPEJSKIEJ

Pojęcie źródeł prawa UE i źródeł prawa krajowego to nie jest to samo.

Acquiscommunautaire – „dorobek wspólnotowy”. To pojęcie szeroko rozumiane włącza do tego dorobku również praktyki, cele polityczne, idee, wartości przyjmowane przez Unię. W węższym rozumieniu pojęcie to jest używane dla oznaczenia dorobku prawnego, czyli norm i standardów prawnych wszystkich trzech filarów UE i określa też te akty, które maja znaczenie w tworzeniu, stosowaniu, kontroli przestrzegania prawa wspólnotowego. Znaczenie acquiscommunautaire jest takie, że członkostwo w UE jest warunkowane zaakceptowaniem tego dorobku prawnego wspólnotowego. Poza tym źródła prawa unijnego są bardzo zróżnicowane i rozbudowane, w innym ujęciu niż wygląda to w kulturze państw kontynentalnych.

Podział źródeł prawa unijnego:

• źródła prawa pierwotnego – zajmują najwyższe miejsce w hierarchii porządku prawnego UE. Na prawo pierwotne składają się przede wszystkim: traktaty założycielskie, akcesyjne, ale też prawo niepisane (chodzi głównie o ogólne zasady prawa – choćby zasadę subsydiarności);

• źródła prawa pochodnego (wtórne) – jest wyrazem woli instytucji unijnych, które działają w danym filarze. Prawo pochodne może albo mieć charakter wiążący, albo niewiążący. Może zawierać normy o charakterze indywidualnym lub generalnym. Jego pochodny charakter oznacza, że musi być oparty na normach prawa pierwotnego. W ramach prawa pochodnego wiążące akty, funkcjonujące w pierwszym filarze:

  • rozporządzenia – mają charakter aktów zbliżonych do polskich ustaw. Zawierają normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, powszechnie obowiązują w całości i co do zasady ich obowiązywanie nie wymaga ich inkorporowania czy transponowania (włączania do porządku krajowego), bo one dla porządku prawnego państwa członkowskiego stają się elementem tego porządku prawnego bez dodatkowych procedur wymagających przystosowania, transponowania do porządku prawnego. Adresatami rozporządzeń często są państwa członkowskie, ale mogą być nimi również jednostki (osoby fizyczne);

  • dyrektywy – są adresowane do państw członkowskich, stanowią pewien instrument harmonizacji prawa, czyli dyrektywy swój rozwój w każdym przypadku mają w czasie przed wstąpieniem danego państwa do UE albo w jakiś czas później. Etap harmonizacji prawa krajowego z prawem unijnym jest rozłożony na raty – pewna część procesu harmonizacji musi się zakończyć przed uzyskaniem formalnego członkostwa i wtedy rola dyrektyw jest olbrzymia. Proces harmonizacji nie musi być zakończony przez wstąpieniem, ale musi osiągnąć wymagany przez Unię etap. Po wstąpieniu danego państwa i uzyskaniu statusu członkostwa trwa dalej. Główną funkcją dyrektyw jest harmonizowanie prawa krajowego z prawem unijnym. Regułą jest, że dyrektywy wymagają implementacji do porządku prawnego. Dyrektywy wskazują pewien cel, jaki ma być osiągnięty. Do państw należy dobór odpowiednich środków, które będą służyły osiągnięciu owego celu, rezultatu. Dopuszczona jest teoretycznie sytuacja, kiedy dyrektywa mogłaby obowiązywać wprost po spełnieniu łącznie dwóch przesłanek:

    • dyrektywa nie została włączona do porządku krajowego mimo upływu terminu do tego

    • i zawiera ona takie normy, które są dostatecznie precyzyjne, aby ją zastosować w ściśle oznaczonej sytuacji.

  • decyzje – wiążące źródło w ramach prawa pochodnego, z jednej strony owe decyzje zawierają akty o charakterze jednostkowo-konkretnym, ale mogą być zarówno adresowane do konkretnego państwa członkowskiego, jak i mogą być adresowane do jednostki. Przyjmuje się, że decyzje mają indywidualny charakter. Wiąże adresata wprost albo poprzez przynależność do pewnej grupy podmiotów, do których taka decyzja jest adresowana.

3.12.2012 r.

OGŁASZANIE ŹRÓDEŁ PRAWA

Gdy chodzi o kategorię źródeł prawa powszechnie obowiązującego, aby mogły one wywierać skutek prawny dla adresatów, muszą być podane do publicznej wiadomości, ogłoszone. Z tym wymogiem ogłoszenia koresponduje domniemanie, że przepisy w sposób prawidłowy opublikowane są powszechnie znane. Konsekwencją tego domniemania jest pewna reguła, w myśl której nieznajomość prawa szkodzi.

Funkcje ogłaszania źródeł prawa:

• informacyjna – chodzi o to, żeby do adresatów dotarła informacja o tym, że istnieją pewne przepisy;

• promulgacyjna – urzędowe potwierdzenie, że akt określonej treści został wydany przez upoważniony do tego organ. Z funkcji promulgacyjnej wynika domniemanie autentyczności;

• publikacja aktu normatywnego jest niezbędna, aby nabrał on mocy prawnej i mógł zacząć obowiązywać.

Ogłoszenie w sposób urzędowy daje gwarancję, że mamy do czynienia z tekstem, który rzeczywiście został ustanowiony.

Ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przewiduje obowiązek ogłaszania aktu normatywnego w dzienniku urzędowym. Mamy do czynienia z pewną specyfiką przy ogłaszaniu przepisów porządkowych. Ich stanowienie najczęściej związane jest z potrzebą szybkiej regulacji, dlatego te przepisy w pierwszej kolejności są ogłaszane w drodze obwieszczeń, w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie. Ponadto są one potem ogłaszane w odpowiednim dzienniku urzędowym. Ta ustawa przewiduje także obowiązek ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, które ogłoszeniu podlegają w formie dokumentu elektronicznego, który jest rozumiany jako stanowiący odrębna całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisanej na informatycznym nośniku danych. Regułą dziś jest ogłaszanie dzienników urzędowych w postaci elektronicznej. Wyjątkiem jest Monitor Polski „B”, wciąż wydawany w formie papierowej – co ulegnie zmianie w najbliższym czasie.

Dla każdego dziennika urzędowego, który jest wydawany w wersji elektronicznej organ wydający musi prowadzić odrębną stronę internetową. Nie może być w nich błędów. Programy informacyjne w pewien sposób ujednolicają akty, ale bez odpowiedzialności – to nie są urzędowe organy promulgacyjne, tylko programy informacyjne. Nie maja za zadanie wprowadzania w błąd, ale może im się to zdarzyć.

Podstawą ogłoszenia aktu prawnego w formie dokumentu elektronicznego jest sam akt (ustawa, rozporządzenie, akt prawa miejscowego), który ma formę elektroniczną; akt ten musi być opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym przez upoważniony do jego wydania organ. To daje gwarancję, że treść aktu jest prawidłowa.

Ustawa z 2000 r. stanowi, że akty normatywne ogłasza się niezwłocznie. Nie jest to precyzyjne określenie. Chodzi o to, żeby bez zbędnej zwłoki akt był ogłoszony. Ustawodawca nie może pozwolić sobie na większe doprecyzowanie. Ogłoszenie w wersji elektronicznej sprzyja niezwłocznemu ogłoszeniu. Kiedy dzienniki urzędowe były ogłaszane w wersji papierowej, organ upoważniony czekał, bo poszczególne numery dziennika ustaw, Monitora Polskiego itd. były wydawane, kiedy zebrała się odpowiednia ilość (objętość) aktów prawnych.

Ustawa przewiduje jako regułę vacatio legis. Ta reguła jest dla aktów normatywnych, które zawierają przepisy powszechnie obowiązujące. Ponadto przyjmuje się, że czas od ogłoszenia aktu do jego wejścia w życie wynosi 14 dni od dnia ogłoszenia aktu. Ustawodawca nie jest tym terminem związany – może np. wydłużyć vacatio legis lub je skrócić. O długości vacatio legis decyduje prawodawca. Ustawa z 2000 r. przewiduje również, że jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, to dniem wejścia w życie aktu normatywnego może być dzień jego ogłoszenia w odpowiednim dzienniku urzędowym. Jest to możliwość, po którą należy sięgać w nadzwyczajnych okolicznościach, ponadto korzystanie z niej jest obarczone ogromną odpowiedzialnością, bo wprawdzie ogłaszanie aktów normatywnych w dziennikach urzędowych w wersji elektronicznej bardzo upraszcza tryb ogłaszania i stanowi o rzeczywistej dostępności do aktów normatywnych.

Obowiązek ogłaszania przepisów porządkowych w dzienniku ustaw istnieje, ale jest zepchnięta na drugi plan, w pierwszej kolejności ogłasza się je w sposób uproszczony Jeśli zaś chodzi o vacatio legis, za regułę przyjmuje się, że wchodzą w życie po upływie 3 dni od ich ogłoszenia. Za dzień ich ogłoszenia przyjmuje się datę, która jest na obwieszczeniu, to nie jest data dziennika urzędowego.

Dopuszczona jest ustawowo sytuacja, ze w uzasadnionych przypadkach te przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 3 dni, a jeśli zwłoka w ich wejściu w życie mogłaby spowodować nieodwracalne szkody, wówczas organ wydający te przepisy może zarządzić, że wchodzą one w życie w dniu ich ogłoszenia w formie uproszczonej. Jeśli przepisy porządkowe są stanowione w gminie, to wójt jest zobowiązany przesłać tekst tych przepisów porządkowych do wiadomości wójtom sąsiednich gmin w stosunku do tej, w której te przepisy są stanowione i staroście powiatu, na terenie którego ta gmina leży. Powinno to być uczynione następnego dnia po dniu ustanowienia tych przepisów. Analogiczny obowiązek ciąży na staroście. Jeśli są tam podjęte decyzje na poziomie powiatu, powinien przesłać organom wykonawczym gmin, które na terenie tego powiatu leżą i starostom sąsiednich powiatów. Gdy przepisy porządkowe stanowi wojewoda, należy do niego obowiązek niezwłocznego przekazania tych przepisów Prezesowi Rady Ministrów, ale tez Marszałkowi Województwa, starostom, prezydentom miast, wójtom, burmistrzom tych jednostek samorządu terytorialnego, na terenie których owe przepisy porządkowe będą stosowane.

Akty wykonawcze do ustaw powstają na podstawie delegacji dla wskazanych w nich (ustawach) organów państwa do szczegółowego normowania pewnych ustawowo wskazanych kwestii. Może tak być, że te akty wykonawcze mogą być podjęte i ogłoszone w okresie vacatio legis ustawy. Nie mogą one jednak wejść w życie wcześniej niż ustawa, na podstawie której są wydane. Ustawodawca nie określa terminu, w którym upoważniony organ powinien uregulować określoną kwestię wskazaną w ustawie. Pojawia się problem, od kiedy można liczyć, że zobowiązany organ pozostaje w zwłoce, że można mu zarzucić bezczynność.

Ustawa z 2000 r. dopuszcza możliwość nadania aktowi normatywnemu mocy wstecznej pod warunkiem, że zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Jednostka wiedząc, że ten obowiązek ma być nałożony może się do tego w określony sposób przygotować.

Dzienniki urzędowe:

• Dziennik Ustaw,

• Monitor Polski,

• Wojewódzkie DziennikiUrzędowe – dla aktów prawa miejscowego, w WDU mogą się znaleźć:

  • akty prawa miejscowego niezależnie od tego, jaki organ je wydał;

  • akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowione przez organy administracji rządowej;

  • wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowione przez wszelkie organy, które są uprawnione do stanowienia aktów prawa miejscowego,

  • porozumienia w sprawie wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej przez jednostki samorządu terytorialnego,

  • uchwały budżetowe – choć nie są aktami prawa miejscowego,

  • obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta, rozwiązaniu Sejmiku Województwa, Rady Powiatu, Rady Gminy,

  • rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego,

  • inne akty prawne: informacje, komunikaty, ogłoszenia – jeżeli tak stanowią przepisy szczególne,

  • przepisy porządkowe.

Organy upoważnione do wydawania dzienników urzędowych:

• Prezes Rady Ministrów – wydaje Dziennik Ustaw i Monitor Polski, a także Monitor Polski „B”; do niedawna korzystał w tej materii z pomocy kancelarii Prezesa Rady Ministrów, dziś ta pomoc ogranicza się do wydawania Monitora Polskiego „B”, ponieważ poza tym korzysta on z pomocy Rządowego Centrum Legislacji. To że Prezes Rady Ministrów wydaje kilka dzienników urzędowych jest wyjątkiem od reguły;

• Ministrowie kierujący działami administracji rządowej;

• Kierownicy urzędów centralnych;

• Wojewodowie.

10.12.2012 r.

System źródeł prawa krajowego jest w związku z członkostwem w UE rozszerzony o źródła prawa unijnego, tak też problem ogłaszania źródeł prawa tych aktów także dotyczy. Są one ogłaszane w Dzienniku Urzędowym UE wydawanym w trzech seriach:

• Serii L – publikowane są te akty, które kojarzą się ze źródłami prawa UE: wszelkie akty prawne wspólnot europejskich jak:

  • rozporządzenia,

  • rozporządzenia Rady UE,

  • rozporządzenia parlamentu,

  • rozporządzenia Komisji Europejskiej,

  • zalecenia,

  • opinie.

• Serii C – komunikaty, zawiadomienia. Są publikowane streszczenia wyroków np. Trybunały Sprawiedliwości, protokoły z posiedzeń Parlamentu Europejskiego, raporty Trybunału Obrachunkowego, ogłoszenia o naborze do pracy w instytucjach UE.

• Serii S – od nazwy suplement (dodatek). Zawiera umowy publiczne dotyczące pracy, dostaw usług, we wszystkich państwach UE są publikowane umowy użyteczności publicznej, umowy publiczne dotyczące instytucji europejskiej, umowy Europejskiego Funduszu Rozwoju.

Na polskich terenowych organach administracji rządowej ciąży obowiązek udostępniania zbiorów dziennika UE w języku polskim w postaci elektronicznej do nieodpłatnego, powszechnego wglądu.

SYSTEM TWORZENIA PRAWA

W Polsce stanowią prawo:

• Parlament,

• Organy administracji publicznej.

Fakt, że istnieje ustawowy katalog podmiotów posiadających inicjatywę prawotwórczą, nie znaczy to, że podmioty te dysponują zawsze odpowiednią wiedza merytoryczną, gdy chodzi o znajomość potrzeb, oczekiwań w zakresie legislacji. Często potrzeby legislacyjne przybierające formę projektów aktów prawnych, są wynikiem deklaracji formułowanych w ramach kampanii wyborczej. Niekoniecznie jednak te podmioty, które uczestniczą w procesie stanowienia prawa mają wiedzę, co i jak uregulować, i że istnieje ścisły podział między nimi, a podmiotami, do których są te regulacje odnoszone.

Niewłaściwe jest przekonanie, że ci, którzy stanowią prawo, powinni pozostawać w dystansie od tych, na rzecz których ustanawiają określone akty normatywne. Ten ścisły podział ma być dyktowany tym, żeby nie ulegać pokusom wpływom podmiotów administrowanych. Utarło się, że w związku ze ścisłym podziałem, jeśli podmioty administrowane chcą pewnych regulacji albo też mają pewne oczekiwania wobec pojawiających się aktów prawnych – powinny szukać nieformalnych dróg, aby wyrazić swoje oczekiwania. Tymczasem istnieje tzw. lobbing – u nas są dwie postawy dotyczące lobbingu: milczenie lub traktowanie lobbingu jako wyrafinowanej formy korupcji. Podmioty administrowane powinny wiedzieć, jakie są proponowane rozwiązania, móc się do nich odnieść – żeby wyrazić swoje oczekiwania, które prawodawca powinien wziąć pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięć.

Istnieje od 2005 r. ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. W tej ustawie zdefiniowano działalność lobbingową: jest to każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi, zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa.

Ustawa wprowadza też dopuszczalność prowadzenia działalności lobbingowej na zasadach zawodowych.

Jawność działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa–wymaga ona również jawności samego stanowienia prawa. Przed wejściem w życie tej ustawy były plany i zamiary legislacyjne, a wiedza w tym zakresie ma ogromną wartość. Ustawa zobowiązuje o prowadzenia wykazu prac legislacyjnych takie podmioty jak:

• Radę Ministrów – kiedy wydawano w wersji papierowej dzienniki, Rada Ministrów miała obowiązek ogłaszania wykazu co najmniej raz na 6 miesięcy. Dość szybko się dezaktualizowały. Nie pozwalały na wyrobienie sobie rzeczywistego poglądu na stan prac legislacyjnych. Czasem istnieje potrzeba nadania szybszej ścieżki legislacyjnej określonym projektom – to również powinno być przez Radę Ministrów wyraźnie określone. Wykaz prac legislacyjnych ma obejmować:

  • projekty założeń projektów ustaw,

  • projekty ustaw,

  • projekty rozporządzeń Rady Ministrów,

  • pewne informacje, które są cenne w procesie jawności stanowienia prawa:

    • określenie przyczyn potrzeby wprowadzenia rozwiązań prawnych, które planuje się zawrzeć w projekcie,

    • istotę przyszłych rozwiązań, które będą zawarte w projekcie,

    • wskazanie organu odpowiedzialnego za przygotowanie projektu,

    • wskazanie osoby odpowiedzialnej za przygotowanie tego projektu – wymienionej z imienia, nazwiska i stanowiska służbowego,

    • wskazanie organu odpowiedzialnego za przedłożenie projektu Radzie Ministrów,

    • musi być zawarta informacja o rezygnacji z prac nad projektem,

    • przyczyny, które przesądziły o rezygnacji.

• Prezesa Rady Ministrów,

• Ministrów.

W przypadku Prezesa Rady Ministrów oraz samych ministrów wydawane są wykazy w zakresie ich uprawnień prawotwórczych w zakresie przepisów powszechnie obowiązujących – rozporządzeń. W tych wykazach określa się również planowany termin wydania rozporządzenia.

Udostępnienie do publicznego wglądu w Biuletynie Informacji Publicznej tych wykazów sprawia, że każdy może zgłosić swoje zainteresowanie pracami nad projektem założeń projektu ustawy, projektem ustawy, projektem rozporządzenia.

Istnieje regulacja prawna, która z pozoru stanowi podstawę do przełamania „tabu” wokół lobbingu.

PUBLICZNE PRAWA PODMIOTOWE

Jest to kategoria teoretyczna, która została wyodrębniona, żeby móc dokonywać analizy porządku prawnego z punktu widzenia ochrony obywatela. Przyjmuje się też często, że publiczne prawa podmiotowe umacniają ideę demokratycznego państwa prawnego.

Publiczne prawa podmiotowe – taka sytuacja prawna jednostki, w ramach której może ona – opierając się na chroniących jej interes prawny normach prawnych – skutecznie żądać czegoś od państwa lub w sposób niekwestionowany przez państwo coś czynić.

Mówiąc o jednostce przede wszystkim mamy na myśli osobę fizyczną, ale również jednostka zbiorowa: np. mieszkańcy gminy.

Definicja publicznych praw podmiotowych stanowi podstawę wyodrębnienia dwóch podstawowych rodzajów publicznych praw podmiotowych:

• pozytywnych publicznych praw podmiotowych – najogólniej rzecz biorąc, z pozytywnymi publicznymi prawami podmiotowymi mamy do czynienia, gdy istnieją normy prawne pozwalające jednostce na żądanie od państwa określonego działania. Mogą przybierać bardzo zróżnicowaną postać, np.:

  • prawo polegające na żądaniu od państwa określonego prawem zachowania się – mówiąc o państwie chodzi nie tylko o organy państwa, ale i organy samorządu terytorialnego,

  • prawo polegające na żądaniu wydania aktu administracyjnego określonej treści – wymaga istnienia określonych przepisów, które są podstawą do wydania tzw. aktu związanego (aktu wydawanego na podstawie przepisów, które ze spełnieniem określonych przesłanek wiążą określony skutek – np. jeśli ktoś spełnia prawem przewidziane przesłanki do udzielenia mu określonego świadczenia z zakresu pomocy społecznej, to organ administracji takiego świadczenia udzielić mu musi),

  • prawo polegające na żądaniu nie tylko pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, ale na żądaniu określonej treści pozytywnego rozstrzygnięcia–muszą istnieć stosowne przepisy, które mogą być podstawą takiego roszczenia. W prawie administracyjnym materialnym z takimi sytuacjami możemy się spotkać – np., w ramach pomocy społecznej (w szczególności w przypadku formy pomocy polegającej na przyznawaniu dodatku mieszkaniowego – określona grupa podmiotów może uzyskać dodatek mieszkaniowy) – ta regulacja ustawowa dawała możliwość ustalenia wysokości owego dodatku mieszkaniowego w konkretnym przypadku,

  • prawo do współdziałania w rozstrzyganiu spraw z zakresu administracji publicznej – postać publicznego, pozytywnego prawa podmiotowego może się dzielić:

    • jednostka jako członek pewnej organizacji społecznej żąda udziału w podejmowaniu rozstrzygnięcia, które jest zgodne z celami statutowymi danej organizacji,

    • jednostka nie jako członek sformalizowanej struktury, jaką jest organizacja społeczna, ale jako członek np. danej wspólnoty samorządowej będzie żądał dopuszczenia go do udziału w podejmowaniu rozstrzygnięć najczęściej dotyczących np. zagospodarowania przestrzennego.

• negatywnych publicznych praw podmiotowych–oznacza istnienie takich norm prawnych, które pozwalają na żądanie od państwa, aby nie wkraczało w sferę praw jednostki, pozwoliło jej samodzielnie coś czynić. Zazwyczaj chodzi o sferę wolności, np. konstytucyjnych.

17.12.2012 r.

W doktrynie można też spotkać podział publicznych praw podmiotowych ze względu na przedmiot, którego dotyczą. Kryterium przedmiotowe zazwyczaj prowadzi do wyodrębnienia czterech postaci publicznych praw podmiotowych:

• o charakterze wolnościowym – prawa dotyczące określonych wolności konstytucyjnie przewidzianych i tam gwarantowanych, np. wolność zgromadzeń, zrzeszania się, wyznania;

• o charakterze politycznym – zazwyczaj jako ilustrację tej postaci publicznych praw podmiotowych podaje się prawa wyborcze – istnieje cały katalog podmiotów wybieranych przy udziale obywateli od szczebla centralnego po lokalny – organy samorządu terytorialnego;

• do świadczeń – istnieje cały bogaty system najróżniejszych świadczeń, jakie są udzielane jednostce, która znajduje się w określonej sytuacji, np. prawo do zapewnienia edukacji dzieciom, udzielanie pomocy jednostce znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, której własnymi staraniami nie może przezwyciężyć;

• o charakterze osobowym–istnieje cały szereg atrybutów prawa osobowego: imię, nazwisko – publiczne prawo podmiotowe np. ktoś ma imię, którego nie akceptuje i próbuje wpływać na rzeczywistość, przedstawiając się innym imieniem. Może to doprowadzić do sytuacji, w której część dokumentów będzie wystawiona na imię, które nie jest tej osobie przypisane.

W systemie organów administracji publicznej istnieje Rzecznik Praw Obywatelskich, którego działania odbywają się właściwie wyłącznie ze względu na ochronę praw podmiotowych jednostki.

WŁADZTWO ADMINISTRACYJNE

Jedną z cech administracji jest władczość jej działania. Władztwo administracyjne (państwowe, publiczne) jest wyodrębnione w nauce prawa administracyjnego od dawna, występowało już w doktrynie międzywojennej. Władztwo może być ujmowane jako prawo narzucania podmiotom administrowanym swojej woli i prawo egzekwowania tej woli przy pomocy środków przymusu. Pewnymi cechami władztwa publicznego są: domniemanie ważności i legalności działania administracji, domniemanie mocy powszechnie obowiązującej jej działań. Za cechę władztwa administracyjnego uznaje się tez autorytetowość konkretyzacji prawa dokonywanej przez organ administracji publicznej, który dysponuje władztwem administracyjnym.

Zwraca się w doktrynie uwagę, że podstawą do stosowania władztwa administracyjnego są takie normy prawa administracyjnego, których realizacja pozwala na stosowanie przez organy administracji publicznej środków przymusu wobec podmiotów administrowanych (adresatów działań administracji). Możliwość stosowania przymusu jest traktowana jako kompetencja do działań o charakterze władczym.

Władztwo administracyjne jest cechą administracji publicznej, choć nie charakteryzuje całej administracji. Istnieje coraz szersza część podmiotów administrujących, która się władztwem nie posługuje.

Przyjmuje się, że wartość władztwa administracyjnego mierzy się skutecznością działania administracji przy użyciu owego władztwa. Wobec tego celem jest podejmowanie takich działań, sięganie po takie środki przymusu, które zagwarantują osiągnięcie celu przy użyciu określonych elementów władztwa. Za nieskuteczne należałoby uznać takie instrumenty władztwa, które wprawdzie zmuszają jednostkę do określonego zachowania się, ale są niewystarczające, ich zastosowanie nie gwarantuje osiągnięcia celu.

SANKCJE ADMINISTRACYJNE

Istnieje pewien związek między sankcjami a władztwem administracyjnym: możliwość sięgania po władztwo umożliwia zagwarantowanie pewnych skutków, które ma się osiągnąć przy użyciu sankcji, jednakże one same identyfikowane z przymusem państwowym być nie powinny.

Pojęcie sankcji administracyjnych jest używane w doktrynie, w orzecznictwie (przede wszystkim Trybunału Konstytucyjnego, ale również orzecznictwie sądowym). Sankcja administracyjna na gruncie prawa administracyjnego jest wyodrębniona na podstawie rekomendacji nr 91 w sprawie sankcji administracyjnych Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich. Według tej rekomendacji sankcjami administracyjnymi są kary nakładane aktami administracyjnymi na osoby z racji ich postępowania sprzecznego z obowiązującymi normami w formie grzywny czy jakiegoś innego środka karnego w formie pieniężnej lub niepieniężnej.

Opinia doktryny co do pojęcia sankcji odbiega od definicji Komitetu. W doktrynie polskiego prawa administracyjnego jako podstawowy element charakterystyki sankcji administracyjnych przyjmuje się cel tych sankcji, którym jest zapewnienie poszanowania prawa i wywoływanie negatywnych konsekwencji naruszenia określonych norm zawierających nakazy lub zakazy czy też zapowiedź wystąpienia takich negatywnych konsekwencji.

Niezależnie od ujęcia pojęcia sankcji administracyjnej niewątpliwe jest to, że stanowią one pewną dolegliwość. Zatem sięganie po tego typu środki jest prawnie dopuszczalne, jednak musi być ono prawnie, precyzyjnie unormowane, aby wyznaczyć pewne standardy stosowania tych środków – w celu chronić pozycję jednostki, do której owe sankcje się będą odnosiły. Jednak nie może to być przesadne unormowanie, ponieważ sankcje mają spełniać po części rolę prewencyjną – powstrzymując jednostkę przed działaniami, które spowodują konieczność sięgania po owe sankcje. Nie udałoby się to, gdyby jednostka miała poczucie, że sankcja nie może być nałożona ze względu na zbyt duże obwarowania prawne.

Rekomendacja nr 91 spośród sankcji administracyjnych wyłącza:

• środki o charakterze egzekucji administracyjnej,

• sankcje karne,

• sankcje dyscyplinarne.

Ten aspekt jest przez polską doktrynę brany pod uwagę.

Katalog zasad, które mają gwarantować poszanowanie praw jednostki w związku z możliwością nałożenia na nią sankcji administracyjnych:

• ustawowa podstawa sankcji – samo wprowadzenie sankcji, jej kreowanie, musi mieć ustawowy charakter (musi być dokonane aktem rangi ustawowej), wszelkie warunki stosowania sankcji również muszą być określone w akcie rangi ustawowej;

• zakaz nakładania sankcji w związku z popełnieniem czynu, który w czasie jego popełniania nie stanowił postępowania sprzecznego z obowiązującym prawem:

  • jeśli za popełnienie pewnego czynu przewidziano sankcję, ale później niż w momencie, niż czyn ten został popełniony, to nie można w takich okolicznościach wobec wcześniejszego czynu zastosować sankcji, które zostały wprowadzone później.

  • jeśli w momencie popełnienia czynu była przewidziana sankcja, ale sankcja łagodniejsza, a potem zmieniły się normowania prawne w takim zakresie, że popełnienie określonego czynu było zagrożone sankcją bardziej dolegliwą, za popełnienie tego czynu powinna być zastosowana taka sankcja, która była w momencie popełnienia czynu mniej dolegliwa.

• ta sama jednostka nie może być więcej niż jeden raz ukarana za ten sam czyn na podstawie tej samej normy prawnej albo na podstawie norm chroniących ten sam interes społeczny – rekomendacja nr 91 przewiduje jeszcze jedną odmianę tej sytuacji: gdy ten sam czyn prowadzi do działania dwu lub więcej władz administracyjnych na podstawie norm, które chronią różne interesy społeczne – wówczas każdy z tych podmiotów władzy publicznej powinien brać pod uwagę przy wymierzaniu sankcji sankcję wymierzoną wcześniej przez inną władzę za ten sam czyn;

• zasada podejmowania działań polegających na nałożeniu sankcji w rozsądnym czasie–celem tej zasady jest to, żeby w świadomości adresata działań (jednostki) pozostawał ciągle pewien związek między czynem a zastosowaną sankcją – tylko wtedy sankcja jest efektywna – uświadamia jednostce, że jeśli naruszy określone normy, to za to będzie zastosowana określona sankcja;

• sankcje powinny być nakładane w drodze decyzji administracyjnej, decyzji kończącej postępowanie (od której żadne środki procesowe nie przysługują) – nie zakłada się popełniania błędów, ale trzeba się z taką ewentualnością liczyć. Dlatego podstawą zastosowania sankcji mogą być tylko takie akty administracyjne, które są ostateczne, od których żaden środek prawny nie przysługuje (kiedy jednostka w ogóle nie skorzysta z możliwości wzruszania takiego aktu administracyjnego lub gdy organ wyższej instancji utrzymał akt w mocy mimo odwołania);

• zasada informowania jednostki – powinna być uwzględniana również w procedurze nakładania sankcji – organ, który zamierza nałożyć na jednostkę sankcję, powinien zawiadomić ją o zarzutach, które wobec niej są zgromadzone, będące podstawą do nałożenia sankcji. Chodzi o to, żeby jednostka miała możliwość odnieść się do tych zarzutów. Może też odnosić się do uzasadnienia prawnego i merytorycznego decyzji. Uzasadnienie jest wyrazem podmiotowego traktowania jednostki. Z drugiej strony formułowanie uzasadnień decyzji administracyjnych jest też pewnym wyrazem profesjonalnych umiejętności administracji;

• ciężar dowodu działania naruszającego określoną normę skutkujące nałożeniem sankcji spoczywa na organie administracji publicznej;

• poddanie aktu administracyjnego nakładającego sankcję sądowej kontroli–ze względu na usytuowanie podmiotu kontrolującego względem podmiotu kontrolowanego są dwa rodzaje kontroli:

  • wewnętrzna – charakteryzuje się tym, że podmiot kontrolujący i kontrolowany pozostają w ramach tej samej struktury organizacyjnej,

  • zewnętrzna – podmiot kontrolujący pozostaje poza strukturą organizacyjną podmiotu, który podlega kontroli. Daje większą gwarancję obiektywizmu kontroli.

Kontrola sądowa jest jedną z postaci kontroli zewnętrznych – dlatego poddanie aktów administracyjnych nakładających sankcje kontroli sądowej jest ujmowane jako gwarancja poszanowania praw jednostki w procesie stosowania sankcji.

Wyodrębnienie w doktrynie trzech przesłanek skuteczności sankcji administracyjnych:

• dolegliwość – chodzi o to, żeby zastosowanie sankcji było postrzegane przez adresata jako pewna niewygoda, uciążliwość, stan niepożądany. Ta dolegliwość być musi, jeżeli sankcja ma być skuteczna;

• współmierność – zastosowana sankcja o określonej dolegliwości powinna być proporcjonalna do popełnionego naruszenia prawa;

• nieuchronność.

7.01.2013 r.

Cechy sankcji wyodrębniane na gruncie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego:

• nakładanie sankcji administracyjnych musi mieć ustawową podstawę prawną – nie można nakładać sankcji administracyjnych na podstawie jakichkolwiek innych źródeł prawa, nawet powszechnie obowiązujących;

• stanowi ona konsekwencję niezgodnego z prawem zachowania się jednostki lub innego podmiotu – żadna inna okoliczność, której nie można postawić zarzutu niezgodności z prawem nie może stanowić podstawy do nałożenia sankcji administracyjnej;

• sankcje administracyjne mają prewencyjno-represyjny charakter – to znaczy, że mają oddziaływać na przyszłość, wpływać na zachowanie podmiotu, na który są nakładane, jak i mają stanowić swoistą represję, karę za niezgodne z prawem zachowanie się;

• sankcje są nakładane w formie aktu administracyjnego lub też w formie władczej czynności faktycznej – ta cecha sprowadza się do tego, że nałożenie sankcji dokonywane jest we władczej formie działania administracji publicznej;

• zarówno wprowadzenie, jak i stosowanie sankcji administracyjnych musi odbywać się z uwzględnieniem zasady proporcjonalności– musi być konieczna, niezbędna, ale z drugiej strony jej dolegliwość musi być w odpowiedniej proporcji do samego zachowania niezgodnego z prawem, na podstawie którego jest ona stosowana;

• nałożenie sankcji musi być poddane sądowej kontroli–tak się dzieje na gruncie prawa polskiego. Ta cecha ma chronić pozycję jednostki.

Sankcje są dolegliwościami. Wobec tego należy zbudować cały system zabezpieczeń, aby te dolegliwości nie były kierowane wobec podmiotów, wobec których nie powinny być kierowane.

PODZIAŁ TERYTORIALNY

Podział terytorialny jest stworzony dla pomiotów realizujących zadania administracji publicznej. W największym uproszczeniu jest to pewne „rozczłonkowanie”, wyodrębnienie mniejszych struktur terytorialnych w państwie. Podział terytorialny występuje praktycznie w każdym państwie z wyjątkiem państw zbyt małych – np. Księstwo Liechtensteinu, Księstwo Monako. Potrzeba podziału terytorialnego wynika przede wszystkim z tego, że nie ma takiej możliwości, żeby zarządzać sprawami publicznymi wyłącznie z poziomu stolicy państwa. Istnieje potrzeba wyodrębniania mniejszych obszarów, na których będzie można realizować zadania publiczne. Niekiedy sam charakter tych zadań będzie przesądzał o takim lub innym podziale terytorialnym.

Podział terytorialny – względnie trwałe rozczłonkowanie terytorium państwa dokonywane za pomocą norm prawnych w celu określenia terytorialnych podstaw działania podmiotów administrujących, a więc jednostek organizacyjnych państwa i jednostek samorządu terytorialnego, ale też i innych podmiotów, którym zlecono wykonywanie funkcji publicznych.

Względna trwałość podziału terytorialnego – jest wartością w tym sensie, że jej brak pozwala na wyłączenie pewnych podziałów z owej definicji, np. podział dla potrzeb spisu powszechnego czy spisu rolnego – te podziały nie mają charakteru trwałości. Podział terytorialny musi charakteryzować się trwałością z wielu powodów:

• aby podmioty dla potrzeb działania których ten podział jest tworzony wiedziały, na jakim obszarze działają;

• brak stabilizacji w tej kwestii niósłby dalekosiężne skutki – od wielkiego zamieszania poczynając, po liczne spory kompetencyjne;

• obywatel może łatwiej śledzić wszelkie zmiany porządku prawnego w zakresie porządku terytorialnego;

• trwałość musi mieć charakter względny – z jednej strony podział terytorialny musi być stabilizowany, z drugiej: muszą istnieć takie mechanizmy prawne, które zmiany dopuszczają – to wymaga istnienia takich regulacji prawnych, które dopuszczają zmiany, ale budują również pewne procedury, których przestrzeganie ma chronić przed zbyt pochopnymi zmianami;

• potrzeby pewnej grupy podmiotów realizujących zadania publiczne (jednostki organizacyjne państwa, samorządu terytorialnego, jednostki niepubliczne wykonujące na podstawie zlecenia zadania z zakresu administracji publicznej) – celem jest odróżnienie tego, co jest podziałem terytorialnym od tego, co z pewnością nim nie jest (np. podziałem terytorialnym nie jest podział państwa dla potrzeb Kościoła);

Aspekt przedmiotowy – mowa o podziale terytorialnym, ponieważ chodzi o podział terytorium państwa. Natomiast na owo terytorium państwa składają się lądy, wody wewnętrzne, przestrzeń pod powierzchnią ziemi (obejmuje wszelkie bogactwa, które się pod ziemią znajdują), przylegający do lądu pas wód morskich, obszar powietrzny nad lądem i nad przylegającym do lądu pasem wód morskich. W skład terytorium państwa wchodzą też pokłady statków morskich, powietrznych, statków morskich pływających pod banderą danego państwa, statków powietrznych danego państwa, placówki dyplomatyczne.

Podział terytorialny powoli ulega przeobrażeniom. Nie jest on jednolitą kategorią, wyróżnia się najczęściej trzy kategorie podziałów terytorialnych:

1. podział zasadniczy

2. podział pomocniczy

3. podziały terytorialne specjalne

1. Zasadniczy podział terytorialny – tworzony dla potrzeb administracji ogólnej działającej w terenie, zarówno rządowej, jak i samorządowej. Jednostkami zasadniczego podziału terytorialnego współcześnie są gmina, powiat i województwo. Ten trójszczeblowy, zasadniczy podział terytorialny funkcjonuje od 1 stycznia 1999 r. w rezultacie wprowadzenia reformy z 1998 r. Data 1 stycznia jest istotna dlatego, że dopuszczalne są zmiany w zasadniczym podziale, ale wchodzić w życie mogą one od 1 stycznia określonego roku. Polski porządek prawny przewiduje, że wszelkie zmiany w ustalaniu granic jednostek zasadniczego podziału terytorialnego wymagają przeprowadzania konsultacji z zainteresowaną społecznością – oznacza to, że wprawdzie te społeczności nie mają prawa do decydowania w tych sprawach, ale wszelkie zmiany granic odbywać się muszą z wiedzą i udziałem społeczności, których te zmiany dotyczą.

Zgodnie z postanowieniami konstytucji we wszystkich jednostkach zasadniczego podziału terytorialnego ulokowane są również jednostki samorządu terytorialnego. Trójstopniowy model zasadniczego podziału terytorialnego nie obejmował gmin – w swoim kształcie istniały one już wcześniej. Gminy zostały utworzone w ramach reformy z 1972 r., kiedy wprowadzono dwustopniowy zasadniczy podział terytorialny. Współcześnie gmin jest około 2,5 tysiąca.

Tryb dokonywania zmian w podziale terytorialnym:

• tworzenie,

• łączenie,

• dzielenie,

• znoszenie,

• zmiana granic gmin,

• nadawanie gminie statusu miasta i ewentualne ustalanie jego granicy,

• zmiana nazwy gminy,

• zmiana siedziby władz gminy

Następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, które może być wydawane z urzędu lub na wniosek zainteresowanej Rady Gminy. Wskazanie dwóch trybów, w jakich owo rozporządzenie może być wydawane ma znaczenie dla dalszej procedury podejmowania rozporządzenia przez Radę Ministrów:

• jeśli zmiany są dokonywane przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia podejmowanego z własnej inicjatywy, wcześniej Rada Ministrów musi uzyskać opinię zainteresowanych Rad Gmin przy pośrednictwie ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Opinie Rad Gmin muszą być poprzedzone konsultacjami z mieszkańcami;

• jeśli zmiany są dokonywane przez Radę Ministrów na wniosek zainteresowanej Rady Gminy – wówczas ten wniosek powinien być poprzedzony przeprowadzeniem przez tę Radę konsultacji z mieszkańcami. Wniosek powinien być uzupełniony o uzasadnienie.

Na gruncie nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym z 2011 r. przewidziano, że w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy, a także w sprawie ustalenia granic gminy może być przeprowadzone referendum lokalne z inicjatywy mieszkańców (minimum 15 osób). Referendum jest pewna możliwością prawną, a nie obowiązkiem, a nawet istnieją pewne ograniczenia co do możliwości przeprowadzenia tego referendum:

• nie można przeprowadzić takiego referendum, jeżeli z analizy przeprowadzonej przed referendum wynika, że na skutek podziału czy ustalenia nowych granic gmin dochody podatkowe w przeliczeniu na mieszkańca gminy w nowych gminach czy zmienionych granicach byłyby niższe od najniższych dochodów podatkowych w przeliczeniu na mieszkańca, ustalonych dla poszczególnych gmin zgodnie z postanowieniami ustawy z 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego;

• nie można przeprowadzić referendum jeśli gmina w wyniku owych zmian (nowo utworzona lub po zmianie granic) miałaby liczbę mieszkańców mniejszą niż najmniejsza gmina w Polsce.

Nowelizacja ustawy z 2001 r. o samorządzie gminnym jest przyjęta przez prawodawcę w konsekwencji uwzględnienia pewnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Istotna zmiana wprowadzona w 2011 r. sprowadza się do wskazania pewnych punktów granicznych, przy których nie mają sensu zmiany na poziomie gmin: nie może na skutek tych zmian dojść do utworzenia gminy, której liczba mieszkańców byłaby mniejsza od jakiejkolwiek istniejącej i dochód z podatków w przeliczeniu na jednego mieszkańca nie może spaść poniżej najmniejszego dotychczas.

14.01.2013 r.

Powiat–jest jednostką podziału terytorialnego, jest także strukturą samorządu terytorialnego (jednostką samorządu terytorialnego). W istocie obszar jednostki podziału terytorialnego pokrywa się na mapie z jednostką samorządu terytorialnego, ale różnią się wewnętrznie. Podobnie jak gmina, powiat tworzony (znoszone, zmieniane granice, łączone itd.) jest w drodze rozporządzenia Rady Ministrów i obejmuje kilkanaście – czasem więcej – graniczących ze sobą całych terytoriów gmin. Powiat jako jednostka podziału terytorialnego powinien uwzględniać jednorodność przestrzenną, urbanistyczną, a także więzi społeczne, gospodarcze. Wielkość powiatu powinna również zapewniać mu możliwość finansowania swoich działań, co w obecnym podziale terytorialnym nie zawsze ma zastosowanie. Obecnie istnieje około 310 powiatów.

Oprócz powiatów występuje też około 65 miast na prawach powiatu. Jest to szczególna kategoria w jednostkach podziału terytorialnego, bowiem terytorialnie pokrywa się z obszarem większych miast (o ile miasto to jest miastem na prawach powiatu). Ten typ jednostki podziału terytorialnego posiadają wszystkie miasta wojewódzkie oraz większość z 49 byłych miast wojewódzkich (sprzed reformy z 1998 r.), a także część innych dużych miast. W tej konstrukcji zadania powiatu wykonuje miasto (działając jako gminna jednostka samorządowa), a funkcje organów powiatu pełnią organy miast.

Odrębny ustrój posiada miasto stołeczne Warszawa i w tym zakresie obowiązuje odrębna ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawa.

Województwo – w odróżnieniu od gmin i powiatów jest ono tworzone w drodze ustawowej. Jest to największa jednostka podziału terytorialnego, skupiająca kilkanaście lub więcej całych terytoriów graniczących ze sobą powiatów. Obecnie funkcjonuje 16 województw. Wielkość województw została ukształtowana w taki sposób, aby największa jednostka podziału terytorialnego odpowiadała pojęciu europejskich regionów przede wszystkim w kontekście możliwości pozyskiwania środków unijnych. Województwo jako jednostka podziału terytorialnego jest tożsama z województwem jako jednostką samorządową, ale również odpowiada obszarowi działania wojewody jako organowi rządowej administracji terenowej.

2. Pomocniczy podział terytorialny – istnienie tego podziału przewiduje ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i dopuszcza jego wprowadzenie w gminach, miastach i miastach na prawach powiatu. Cechą charakterystyczną podziału pomocniczego jest jego fakultatywność, a także możliwość różnego ukształtowania tego podziału w jednostkach podziału zasadniczych. Podział pomocniczy może być wprowadzony na całym terenie gminy, miasta, bądź też na jego części. Ma on charakter uzupełniający i pomocniczy w stosunku do najmniejszych jednostek zasadniczego podziału terytorialnego i wiąże się z przekazaniem zadań organów podstawowych, których wykonywanie w ramach podziału zasadniczego jest nieracjonalne bądź mało skuteczne.

Jednostki podziału pomocniczego tworzone są w drodze uchwały Rady Gminy, która tworząc taką jednostkę nadaje jej statut określający organizację i zakres działania jednostki pomocniczej. Utworzenie takiej jednostki poprzedzają konsultacje z mieszkańcami. Ustawa przewiduje możliwość tworzenia:

• sołectw na obszarach wiejskich– organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, organem wykonawczym natomiast jest sołtys, natomiast Rada Sołecka jest organem wspomagającym działalność sołtysa. Sołtysa i członków Rady Sołeckiej wybierają w głosowaniu tajnym i bezpośrednim stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania;

• osiedli i dzielnic w miastach – w miastach mogą funkcjonować osiedla lub dzielnice. Organem uchwałodawczym są w tych jednostkach pomocniczych Rady Osiedla/Dzielnicy, zaś organami wykonawczymi – Zarządy Osiedla/Dzielnicy z przewodniczącym na czele. Statut osiedla może przewidywać, że organem uchwałodawczym będzie tam zebranie mieszkańców. Rady mogą opiniować część budżetu dotyczącą danego obszaru lub wskazywać, jakie inwestycje są potrzebne, wnioskować do Rady Miejskiej czy Rady Gminy o przeznaczenie jakichś środków na dany cel;

• innej jednostki pomocniczej (w praktyce rzadko).

Jednostka pomocnicza nie stanowi odrębnej struktury samorządowej, nie posiada też odrębnej od gminy osobowości prawnej.

3. Specjalny podział terytorialny – jest uzasadniony niejednolitym charakterem zadań rządowej administracji niezespolonej, a także specyfiką zadań tej administracji oraz obszarem działania z reguły niepokrywającym się z zasadniczym podziałem terytorialnym państwa. Podziały takie wprowadzane są w drodze ustawowej i mają na celu umożliwienie zorganizowania administracji rządowej niezespolonej, której funkcjonowanie w oparciu o zasadniczy podział terytorialny byłoby nieskuteczne lub niecelowe. Problematyka podziałów specjalnych rozproszona jest w kilkudziesięciu ustawach materialnoprawnych, które wprowadzają te podziały, określając ilość stopni danego podziału, organy, strukturę i obszar działania. Podziały takie mogą być jedno-, dwu- lub trójszczeblowe; mogą też obejmować terytorium całego kraju bądź występować na jego części.

Przykładem struktury jednoszczeblowej może być administracja morska – dyrektorzy urzędów morskich. W podobnej strukturze jednoszczeblowej działa administracja górnicza – dyrektorzy urzędów górniczych.

Dwuszczeblową strukturę ma administracja skarbowa – naczelnicy urzędów skarbowych i dyrektorzy izb skarbowych. Co prawda podziałem tym objęte jest całe terytorium kraju, ale ze względu na specyfikę zadań tej administracji wyłączona jest ona do podziału specjalnego. Podobnie administracja celna – urzędy celne i izby celne.

Przykładem trójstopniowego podziału specjalnego może być administracja sądowa lub prokuratorska. Dzielą one obszar państwa na rejony, okręgi i apelacje.

Charakterystycznym dla tego podziału jest również to, że organy administracji niezespolonej podlegają bezpośrednio właściwym ministrom lub kierownikom urzędów centralnych.

Innymi przykładami podziałów specjalnych może być podział dla potrzeb wyborów, administracji wojskowej, administracji miar i wag itd.

11.02.2013 r.

APARAT ADMINISTRACYJNY

W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że aparat administracyjny jest tworzony przez podmioty publiczne realizujące zadania z zakresu administracji publicznej. Podmioty publiczne to przede wszystkim organy administracji publicznej, ale też państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, a także instytucje publiczne.

Podmiot administrujący – taki, do którego należy realizacja zadań z zakresu administracji publicznej. Na podmioty administrujące składają się zarówno podmioty publiczne, jak i niepubliczne. Podmioty publiczne to te, które wchodzą w skład aparatu administracyjnego, ale podmioty administrujące obejmować będą również podmioty niepubliczne, które wykonują funkcje administracji publicznej. Podmiot administracyjny jest kategorią szerszą niż aparat administracyjny.

Pojęcie podmiotów administrujących dla określenia systemu administracji publicznej ma znaczenie, dlatego że przyjmuje się, że w skład systemu administracji publicznej wchodzą podmioty publiczne zaliczane do aparatu administracyjnego, ale także wchodzą do systemu administracji publicznej podmioty niepubliczne w takim zakresie, w jakim one wykonują funkcje administracji publicznej.

Pojęcie aparatu administracyjnego nie jest stabilne w sensie treściowym. Albo udział podmiotów niepublicznych jest większy albo mniejszy; albo liczba tych podmiotów niepublicznych (czy ich rodzaj, charakter) ulega zmianie; zakres funkcji, które podmioty niepubliczne realizują na rzecz administracji publicznej itp.

Podmioty administrujące:

1. Publiczne – są powołane głównie do realizowania zadań z zakresu administracji publicznej.

   1. Organy administracji publicznej – czołowa pozycja wśród podmiotów publicznych. Pojęcie organu administracji publicznej określa się zazwyczaj poprzez wskazanie na pewien zespół cech, który daną strukturę charakteryzuje. Te cechy to:

      • wyodrębnienie organizacyjne – przyjmuje się, że organ administracji publicznej to pewna wyodrębniona organizacyjnie część aparatu administracyjnego, tworzona na podstawie prawa. Wyraża się w tym, że taki podmiot zazwyczaj ma odrębną nazwę, ma przyporządkowane środki organizacyjne, zespół pracowników, którzy będą działać na rzecz tego organu. Owo wyodrębnienie organizacyjne jest zazwyczaj konsekwencją prawnego wydzielenia kompetencji organu;

      • działa w imieniu podmiotów władzy publicznej – czyli w imieniu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego;

      • możliwość posługiwania się środkami władczymi (w granicach prawa) – środki władcze to – w największym uproszczeniu – możliwość stosowania przymusu. To stosowanie przymusu jest możliwością, która musi mieć ustawowe podstawy. To znaczy, że jeśli jakiś podmiot nie został prawnie wyposażony w możliwość stosowania środków władczych, to nie oznacza to, że nie jest organem administracji publicznej – jeśli jakiś podmiot został wyposażony w możliwość stosowania środków władczych, to to na pewno jest organ administracji publicznej;

      • jest prawnie wyposażony w zadania publiczne z zakresu administracji – warunkiem podstawowym organu administracji publicznej jest posiadanie z mocy prawa zadań z zakresu administracji publicznej. Jest cechą o bezwzględnym charakterze;

      • wyposażenie takiej struktury (podmiotu) w zespół kompetencji służących realizacji zadań z zakresu administracji publicznej–kompetencji rozumianej jako pewne uprawnienia do działania, narzędzia służące realizacji zadań. Wyposażenie w określony zakres kompetencji ma wpływ na wspomnianą strukturę organizacyjną organów. Jej brak nie przesądza o odmowie takiemu podmiotowi charakteru organu administracji publicznej.

Organy administracji publicznej są wielce zróżnicowane. Jest to podstawa do pewnej klasyfikacji tych organów.

1. Podział organów administracji publicznej ze względu na kryterium terytorialnego zasięgu działania organów:

   1. Organy centralne – to organy, których właściwość miejscowa obejmuje obszar całego kraju (takie, które działają na obszarze całego kraju), np.

      • Minister spraw wewnętrznych – jest organem, ministerstwo jest jego aparatem pomocniczym. Przepisy ministrowi przyznają zadania, a ministerstwo jest lustrzanym odbiciem przyznanych mu zadań,

      • Komendant Główny Policji,

      • Prezes Rady Ministrów,

      • Prezydent RP – w pewnym sensie, dlatego że z jednej strony jest zaliczany do segmentu władzy wykonawczej, z drugiej ma zespół uprawnień, które nie do końca pasują do organów wykonawczych.

Wśród organów centralnych, których właściwość miejscowa obejmuje obszar całego kraju, wyodrębnia się też pewną podgrupę organów naczelnych, do których należą Rada Ministrów i organy wchodzące w jej skład. Ta podgrupa organów centralnych to nie jest grupa wyodrębniona ze względu na jakieś kryterium. Poprzednia konstytucja z 1952 r. wyodrębniała grupę naczelnych organów administracji publicznej. Obecna konstytucja nie wyodrębnia już takiej kategorii. W doktrynie wciąż się je wyodrębnia z przekonania, ze to jest pewna – wśród organów centralnych – trochę inna grupa organów ze względu na wyższą niż inne organy centralne pozycję.

2. Organy terenowe – to organy, których właściwość miejscowa ogranicza się do poszczególnych jednostek podziału terytorialnego, np.:

   • Wojewoda,

   • Dyrektorzy urzędów morskich.

1. Podział organów administracji publicznej ze względu na kryterium podmiotu władzy publicznej, w imieniu i na rzecz którego organ działa:

   1. Organy administracji państwowej – wszystkie wymienione w pierwszej klasyfikacji;

   2. Organy administracji samorządowej:

      • Zarząd Województwa,

      • Burmistrz,

      • Prezydent miasta,

      • Zarząd Powiatu ze starostą na czele.

2. Podział organów administracji publicznej ze względu na kryterium przedmiotowego zakresu ich działania:

   1. Organy o kompetencji ogólnej – takie organy, których przedmiot działania obejmuje całość lub większość spraw z zakresu administracji publicznej. Np.:

      • Rada Ministrów,

      • Prezes Rady Ministrów,

      • Poszczególni ministrowie,

      • Wojewoda,

      • Organy administracji samorządowej;

   2. Organy o kompetencji specjalnej – organy, których przedmiot działania ogranicza się do pewnych działów administracji publicznej albo nawet ich części. Np.:

      • Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego,

      • Dyrektor Urzędu Morskiego,

      • Dyrektor Urzędu Celnego.

Każdy organ ma swój aparat pomocniczy albo każdy organ administracji publicznej korzysta w swojej działalności na aparacie pomocniczym. Organ administracji publicznej to np. wojewoda. Wprawdzie przepisy jemu przyznają zadania i jego wyposażają w kompetencje, ale on sam bezpośrednio wszystkich zadań nie jest w stanie zrealizować. Ma aparat pomocniczy w postaci Urzędu Wojewódzkiego, zorganizowanego w podziale na mniejsze struktury w zależności od zadań i kompetencji, które przepisy wojewodzie przyznają i jeśli by się zdarzyło, że w toku działania wojewody jego zakres zadań i kompetencji ulegnie z mocy prawa zmianie, to musi to znaleźć odzwierciedlenie w układzie organizacyjnym Urzędu Wojewódzkiego.

18.02.2013 r.

4. Podział organów administracji ze względu na kryterium liczby osób sprawujących urząd danego organu:

   1. Organy monokratyczne–przepisy przyznają zadania i kompetencje jednej osobie fizycznej. Zaletą tych organów są: możliwość szybkiego działania, relatywnie niewielkie koszty, łatwość w ustaleniu odpowiedzialności. Szybkość działania może być niekiedy osiągana przez pewne uproszczenia, kiedy nie ma czasu na bardziej wszechstronne przeanalizowanie sprawy. Szybkość jest obarczona ryzykiem większej wadliwości działania, z tym że to ryzyko jest kompensowane możliwością weryfikacji takiego wadliwego rozstrzygnięcia. Np.: prezydent RP, prezes Rady Ministrów, ministrowie;

   2. Organy kolegialne - w odróżnieniu od organów mokoratycznych charakteryzują się tym, że przepisy przyznają zadania organu administracji, wyposażają kompetencje nie jedną osobę fizyczną, ale zespół osób. Wady organów kolegialnych: powolność działania, wyższe koszty związane z funkcjonowaniem takiego organu, trudności w ustaleniu odpowiedzialności. Wieloosobowy charakter organów kolegialnych daje większe szanse na to, że podjęte przez taki organ rozstrzygnięcie będzie optymalne. Większa liczba osób składających się na organ pozwala na spojrzenie na temat z różnych punktów widzenia. Np.:

      • szczebel centralny:

        • Rada Ministrów;

• szczebel lokalny:

  • Rada Gminy,

  • Rada Powiatu,

  • Sejmik Województwa,

  • Zarząd Powiatu,

  • Zarząd Województwa.

W czasach socjalizmu w Polsce dominowały organy kolegialne administracji publicznej, głównie na szczeblu lokalnym. Formuła organu kolegialnego była zarezerwowana nie tylko dla tych organów, które i dziś mają taką formę, ale również dla organów o charakterze stricte wykonawczym, dla których ta formuła była istotnym utrudnieniem w codziennym działaniu. Dopiero na początku lat 70. XX w. w Polsce dokonała się zmiana: pomimo wciąż istniejącego systemu Rad Narodowych, pojawiły się monokratyczne organy wykonawcze w postaci naczelnika gminy, naczelnika powiatu.

Są rodzaje zadań, gdzie nie szybkość podjęcia rozstrzygnięcia, ale jego prawidłowość ma pierwszorzędne znaczenie. Dla takich zadań formuła organu kolegialnego jest optymalna.

5. Podział organów administracji ze względu na kryterium typu uprawnień (rodzaju kompetencji), jakie dany organ posiada:

   1. Organy stanowiące–są to organy wyposażone w kompetencje decydującego rozstrzygania w sprawach należących do zakresu ich działania. To decydujące rozstrzyganie może następować w formie aktów indywidualnych oraz aktów generalnych. Rozstrzygnięciem w formie aktu indywidualnego jest decyzja administracyjna, zaś rozstrzygnięciem w formie aktu generalnego jest praktycznie każdy akt normatywny stanowiony przez organy administracji (np. rozporządzenia Rady ministrów, prezesa Rady Ministrów, poszczególnych ministrów, uchwały organów samorządu terytorialnego stanowiące akty prawa miejscowego). Znacząca większość organów administracji to organy stanowiące. Niekiedy w potocznym rozumieniu funkcjonowanie organów administracji publicznej utożsamia się tylko z organami stanowiącymi. Udział dwóch pozostałych grup organów jest bardziej ograniczony;

   2. Organy opiniodawczo-doradcze – są to organy, które uczestniczą w wykonywaniu administracji publicznej poprzez formułowanie opinii, zajmowanie stanowiska w określonych sprawach. Te organy nie mają uprawnień rozstrzygających, choć nie znaczy to, że ich działalność jest bez znaczenia. Natura opinii jest taka, że ona nie wiąże. W wielu jednak wypadkach podjęcie rozstrzygnięcia przez organ stanowiący wymaga wcześniejszego zasięgnięcia opinii. Oznacza to, że gdy przepisy nakazują wcześniejsze zasięgnięcie opinii wskazanego organu, to podjęcie rozstrzygnięcia bez zasięgnięcia opinii jest dotknięte wadą prawną. Niewiążący charakter opinii nie może być utożsamiany z ignorowaniem jego zdania – owa opinia powinna być wzięta pod uwagę. Organ stanowiący, który odrzuca treść opinii, powinien odnieść się do niej w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Owe organy z zasady mają charakter kolegialny, np. Rada Służby Cywilnej (15 członków). Zazwyczaj są tworzone przy organie stanowiącym;

   3. Organy kontrolne – są to organy uczestniczące w realizacji zadań z zakresu administracji publicznej poprzez sprawowanie kontroli. Funkcje kontrolne wykonuje wiele podmiotów. Organy stanowiące i opiniodawczo-doradcze mogą je także wykonywać w zakresie potrzebnym do ich działalności, jednak organy kontrolne są powołane jedynie w celu kontroli, np. Najwyższa Izba Kontroli, wszelkiego rodzaju inspekcje (Państwowa Inspekcja Pracy, Inspekcja Sanitarna itd.). Inspekcje mają ściśle określony zakres swoich uprawnień kontrolnych.

Typy więzi występujących między organami administracji publicznej:

1. Kierownictwo – więź najściślej łącząca organy administracji publicznej. Łączą one organy administracji publicznej niższego i wyższego szczebla, nie mogą łączyć organów tego samego szczebla. Występuje podporządkowanie hierarchiczne. Charakter tej więzi wyraża się w tym, że organ wyższego szczebla (kierujący) dysponuje bardzo szerokim zakresem uprawnień, ograniczonym jedynie zakazami prawnymi. Organ kierujący chcąc podjąć określone działania względem kierowanego nie musi szukać przepisu, który pozwala mu na podjęcie określonego działania, o n jedynie nie może podjąć działania, którego przepisy wyraźnie mu zakazują. Umożliwia to sięganie po różne środki oddziaływania na organ kierowany. Jest to formuła umożliwiająca realne sprawowanie kierownictwa. Pozytywnie zakreślone kompetencje organu kierującego:

   1. dysponuje uprawnieniem w zakresie obsady personalnej organu kierowanego;

   2. jest zazwyczaj wyposażony w uprawnienia do określania bieżącego katalogu zadań organu kierowanego, wyznaczania terminów realizacji poszczególnych zadań, wskazywania sposobów realizacji tych zadań.

Kierownictwo jako rodzaj powiązań między organami administracji publicznej jest charakterystyczne dla administracji scentralizowanej;

2. Nadzór – treść nadzoru wyraża się w możliwości oddziaływania na organ nadzorowany w zakresie prawem przewidzianym. Nadzór mieści w sobie kontrolę, której negatywny wynik jest podstawą do zastosowania środka nadzoru przewidzianego prawem. Nie ma nadzoru bez kontroli. Niekiedy nadzór równa się kontroli – kiedy wynik kontroli jest pozytywny, nie podejmuje się wówczas żadnych innych działa charakterystycznych dla nadzoru. Jeśli jednak wynik kontroli nie będzie pozytywny, to jest miejsce na działania o charakterze nadzorczym. Mogą one być różnego rodzaju: weryfikacyjne, informacyjne itp. Jeśli wynik kontroli wypadnie negatywnie, to podjęcie przez organ nadzoru określonych środków ma służyć weryfikacji tego wadliwie ocenionego wyniku kontroli działania. Organ nadzoru może sięgnąć po środek prawny, do którego stosowania organ nadzoru jest prawnie upoważniony. Jest to zasadnicza odmienność w stosunku do kierownictwa: organ kierowniczy nie musi szukać podstawy prawnej do swojego oddziaływania. Organ nadzoru może podjąć tylko takie działanie, do którego w konkretnej sytuacji prawnej jest przez przepisy upoważniony. Nie ma konieczności występowania podporządkowania hierarchicznego;

3. Kontrola – jest to pewne badanie stanu faktycznego, porównywanie z przyjętym wzorcem i dokonywanie oceny tego stanu faktycznego przez pryzmat zgodności ze wzorcem. Bywają między organami więzi sprowadzające się wyłącznie do kontroli – np. organy kontrolne.

25.02.2013 r.

4. Koordynacja – taki rodzaj powiązania, którego treścią jest pewna harmonizacja, ujednolicanie działań różnych organów administracji publicznej.To ujednolicanie obejmuje organy administracji publicznej, między którymi mogą istnieć różne, podstawowe powiązania, np. organów, które istnieją w hierarchicznej zależności od siebie: ich podstawową relacją jest kierownictwo. Może też połączyć organy od siebie hierarchicznie, służbowo niezależne i np. tylko połączone więzią nadzoru. Może to być więź wiążąca podmioty, które żadna podstawową więzią połączone nie są. To pokazuje różnice między tą więzią a wcześniejszymi. Tamte można określić mianem więzi podstawowych; koordynacja jest więzią w pewnym sensie dodatkową w tym znaczeniu, że zazwyczajistnieją jakieś relacje między organami administracji publicznej na poziomie podstawowym. Brak uogólnionej reguły, wszystko zależy od tego jakie organy koordynacja łączy. Inne są możliwości oddziaływania w określonych przypadkach. Jeśli ta więź łączy organy od siebie niezależne, to zakres możliwości oddziaływań koordynacyjnych musi mieścić się w takich ramach, które są prawnie określone i poza które organ koordynujący występować nie może. Rodzaje koordynacji:

• koordynacja terenowa – rodzaj koordynacji, w którym w funkcje koordynacyjne wyposażony jest jeden z terenowych organów administracji publicznej względem innych organów działających na terenie jego właściwości. W takie funkcje koordynacyjne wyposażony jest wojewoda, który będąc przedstawicielem rządu w terenie, koordynuje działalność innych terenowych organów administracji rządowej, działających na terenie województwa. Koordynacja ta jest sprawowana z punktu widzenia zgodności działania tych organów z linią polityki rządu;

• koordynacja międzyresortowa – polega na tym, ze jeden z naczelnych lub centralnych organów administracji publicznej jest wyposażony w uprawnienia do koordynowania wszystkich podmiotów zajmujących się określoną działalnością niezależnie od tego, komu te podmioty bezpośrednio podlegają. Przyjmuje się, że z tym rodzajem koordynacji mamy do czynienia gdy chodzi o uprawnienia prezesa Rady Ministrów, który poprzez właściwych rzeczowo wicepremierów tą funkcję realizuje.

5. Współdziałanie – więzią w jakimś stopniu zbliżoną do koordynacji, ale jednak od niej różną jest współdziałanie. Współdziałanie to podejmowanie przez różne organy (w znaczeniu w różnych relacjach wobec siebie pozostających) działań zmierzających do osiągnięcia wspólnego celu. Współdziałanie charakteryzuje się tym, że łączy podmioty od siebie niezależne. Jeśli istnieje jakakolwiek zależność służbowa czy hierarchiczna, nie ma mowy o współdziałaniu. Co do zasady współdziałanie ma charakter fakultatywny. Decyzje o jego podjęciu, przedmiocie, formie, udziale poszczególnych organów w ramach tego współdziałania są podejmowane przez organy zainteresowane współdziałaniem. Można się również spotkać ze współdziałaniem o charakterze obligatoryjnym. Ten obowiązek wynika z regulacji prawnej. Dość często obowiązek współdziałania pojawia się w przepisach, które są podstawą do wydania decyzji administracyjnej. Współdziałanie występuje w samorządzie terytorialnym. Tam mamy do czynienia ze współdziałaniem fakultatywnym, aczkolwiek ustawodawca dopuszcza możliwość nałożenia ustawowego obowiązku współdziałania jednostek samorządu terytorialnego. Obowiązek współdziałania istniał, gdy miasto stołeczne Warszawa nie było jedną gminą, ale jedenastoma. Na te gminy ustawodawca nałożył obowiązek współdziałania w ramach związku gmin, który realizował zadania o ogólnomiejskim charakterze.

Kolejność wynika z siły więzi: od najsilniejszych po najsłabsze.

Inne podmioty administrujące niż organy administracji publicznej:

• Przedsiębiorstwa publiczne – marginalny udział w zakresie realizacji zadań z zakresu administracji publicznej. Przedsiębiorstwa publiczne są podmiotami administrującymi o tyle, o ile zostaną wyposażone w funkcje publiczne. Funkcje publiczne w ramach przedsiębiorstw publicznych są bardzo mocno zredukowane. W przeszłości było inaczej. Dziś są inne powody wyróżniania przedsiębiorstw publicznych ogólnie rzecz biorąc określanych mianem przedsiębiorstw użyteczności publicznej; to są przedsiębiorstwa częściej dziś tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego, a rzadko przez państwo. Te przedsiębiorstwa mają różną formułę prawną, często są spółkami (z ograniczoną odpowiedzialnością, kapitałowymi, z udziałem kapitału podmiotu, który owo przedsiębiorstwo tworzy). Przedsiębiorstwa użyteczności publicznej charakteryzowały się (dziś przeobrażenia w zakresie pewnych nowych możliwości technologicznych sprawiają, że część tych cech traci na swojej aktualności, stąd czas przeszły) pewnymi cechami:

  • Zaspokajają one zbiorowe potrzeby społeczne, związane z funkcjonowaniem społeczności jako pewnej zbiorowości (zaopatrzenie w wodę, energię elektryczną, gaz, zagwarantowanie możliwości odprowadzania ścieków itd.). Dbałość o to, żeby potrzeby były zaspokajane;

  • Infrastrukturalny charakter działalności tych przedsiębiorstw, który wyraża się w tym, że przedsiębiorstwa te działają w oparciu o urządzenia infrastruktury technicznej w postaci różnych sieci (sieci szyn, torów, wodociągowej, kanalizacyjnej, elektrycznej itd.). Ten infrastrukturalny charakter działalności przedsiębiorstw rodził też dalszą cechę:

    • Często monopolistyczny charakter tych przedsiębiorstw.

• Zakłady administracyjne – jest rozumiany jako względnie trwała i samodzielna jednostka organizacyjna, wyposażona w środki rzeczowe i osobowe, której podstawowym celem jest udzielanie świadczeń o szczególnym charakterze społecznym (takich jak świadczenia zdrowotne, oświatowe, edukacyjne, wychowawcze, opiekuńcze, kulturalne).

Rozumienie pojęcia zakładu administracyjnego autorstwa profesora Ochendowskiego: zakład administracyjny to jedność osób i rzeczy powoływana przez organy administracji publicznej bądź też za ich zezwoleniem przez inne podmioty dla trwałej realizacji określonego zadania publicznego. Przykłady zakładów:

• W dziedzinie zdrowia:

  • Szpitale,

  • Przychodnie,

  • Sanatoria.

• W dziedzinie oświaty:

  • Szkoły

• W dziedzinie wychowania:

  • Przedszkola

• W dziedzinie pomocy społecznej:

  • Domy pomocy społecznej

• W dziedzinie kultury:

  • Biblioteki publiczne

• W dziedzinie nauki:

  • Szkoły wyższe

Zakłady administracyjne nie stanowią spójnej kategorii. Są tworzone przez organy administracji publicznej, niekiedy za ich zezwoleniem, ale też są tworzone w trybie ustawowym przez państwo. Część zakładów administracyjnych ma osobowość prawną, część nie. Do niedawna zakłady administracyjne działały na zasadzie zakładu budżetowego (swoje wydatki pokrywały z dochodów przyznawanych przez budżet tego organu, który utworzył zakładu, ale jeśli uzyskiwały dochody to te dochody były odprowadzane do budżetu tej jednostki, która zakład utworzyła). Jednak – w szczególności w służbie zdrowia – dostrzeżono pewne słabe strony tego rozwiązania. Uznano, ze ta formuła w żaden sposób nie stymuluje oszczędnego gospodarowania środkami, które zakład posiada. W przypadku tych zakładów, których udzielanie świadczeń oparte jest o różną aparaturę, urządzenia – tu jest więcej miejsca na gospodarność lub niegospodarność. Uznano, że trzeba zakłady wyposażyć w samodzielność – a więc i osobowość prawną – aby następnie oczekiwać od nich pewnej gospodarności w działaniu. Dziś na coraz szerszą skalę pojawiają się zakłady administracyjne wyposażone w osobowość prawną. Kwestia odpłatności za świadczenia udzielane przez zakład administracyjny nie jest dziś żadną cecha charakterystyczną zakładu. W części przypadków świadczenia udzielane są przez zakład na zasadzie nieodpłatności. W znacznej części świadczenia są udzielane na zasadzie odpłatności, przy czym to też jest zróżnicowane: albo ta odpłatność rzadziej pokrywa rzeczywiste koszty udzielonego świadczenia, często pokrywa część tych kosztów. Zakłady administracyjne publiczne powstają zazwyczaj w drodze ustawowej.

04.03.2013 r.

Zakłady administracyjne mogą być również tworzone przez osoby niepubliczne (np. obywatel, stowarzyszenia, osoby prawne niemające statutu publicznych osób prawnych) – wówczas utworzenie niepublicznego zakładu wymaga zazwyczaj zezwolenia organu administracji publicznej. Następnie podlegają one nadzorowi na analogicznych zasadach jak publiczne zakłady. Zakłady te kierowana są przez organy jednoosobowe, obok których funkcjonują również organy kolegialne. Zwykle organ monokratyczny sprawuje bieżący zarząd, organy kolegialne – podejmują rozstrzygnięcia o bardziej strategicznym znaczeniu.

Organy zakładu i użytkowników zakładu łączy stosunek administracyjnoprawny klasyczny – z nierównorzędną pozycją uczestników. Nierównorzędność ta pozwala na posługiwanie się przez organy zakładu władztwem zakładowym, które umożliwia formułowanie przez organy zakładów nakazów lub zakazów określonego zachowania się użytkowników, a użytkownicy są tymi ustaleniami związani. Generalnie sytuacja prawna użytkownika jest określona w regulaminie zakładu. W przypadku zakładów bywa też tak, że władztwo zakładu wykracza poza krąg użytkowników i obejmuje wszystkich, którzy przebywają na terenie zakładu w danym czasie (np. szpital).

Regułą jest dobrowolność korzystania ze świadczeń, a wyjątkiem – obowiązek skorzystania z nich. Ów obowiązek może wynikać albo z mocy prawa (np. obowiązek szkolny), albo z mocy jednostkowego rozstrzygnięcia, które przybiera postać decyzji administracyjnej, ale może to być również wyrok sądowy;

• Organizacje społeczne – trwałe zrzeszenia osób fizycznych lub prawnych, niewchodzące w skład szeroko rozumianego aparatu państwowego i niebędące również spółkami prawa prywatnego. Jest to bardzo szeroki krąg podmiotów. Są one różnie klasyfikowane, np.:

  • ze względu na podstawę prawną ich tworzenia:

    • stowarzyszenia i organizacje do nich podobne,

    • partie polityczne,

    • związki zawodowe,

    • społeczno-zawodowe organizacje rolników,

    • samorządy,

    • związki wyznaniowe.

Jest to kategoria podmiotów bardzo zróżnicowanych. Organizacje społeczne są podmiotami administrującymi w takim zakresie, w jakim uczestniczą w realizacji zadań z zakresu administracji publicznej. Uczestnictwo może powstawać różnie. Należy uwzględniać sytuacje, w których realizacja przez organizację społeczną jej celów statutowych oznacza de facto udział w realizacji zadań publicznych.

Kategoria organizacji społecznych jest ogromna. W ramach klasyfikacji można wiele mówić o cechach charakterystycznych każdej z tych grup organizacji. W pewnym momencie wraz z przekształceniami ustrojowymi w Polsce – część autorów uznała, że organizacje społeczne kojarzą się wyłącznie z poprzednim ustrojem i wraz z jego upadkiem należy przestać posługiwać się pojęciem organizacji społecznej, a zaczynają używać nazwy „organizacje pozarządowe”. Jednak to nie to samo: większość organizacji pozarządowych to organizacje społeczne, ale organizacje społeczne nie muszą być organizacjami pozarządowymi. Natomiast w skład organizacji pozarządowych wchodzą jeszcze inne podmioty, którym nie można przyznać statusu organizacji społecznych. Istnieje normatywna definicja organizacji pozarządowych zawarta w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie i według tej ustawy organizacjami pozarządowymi są niebędące jednostkami sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku osoby prawne lub jednostki nieposiadające osobowości prawnej, utworzone na podstawie przepisów ustaw (w tym fundacje i stowarzyszenia). Jedynie fundacje prawa prywatnego.

Fundacja jest instytucją ustanowioną przez osoby fizyczne lub osoby prawne dla realizacji celów społecznie lub gospodarczo użytecznych. Cele mogą dotyczyć najróżniejszych dziedzin (pomoc dzieciom znajdującym się w trudnej sytuacji, tworzenie własnych zakładów opieki zdrowotnej lub wspieranie istniejących, ochrona środowiska czy zabytków itp.). Fundator wskazuje cel fundacji, dostarcza środki służące realizacji celu. Owe środki mogą być pieniędzmi, ale również papierami wartościowymi, pewnymi rzeczami służącymi realizacji celu (ruchomymi i nieruchomymi). Fundacje uzyskują osobowość prawną z chwilą ich wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego. Działają one na podstawie ustawy o fundacjach z 1984 r. i choć owa ustawa ich tak nie nazywa, to można je określić mianem fundacji prawa prywatnego, bo obok nich istnieją również fundacje prawa publicznego. Istnieją również fundacje prawa publicznego, charakteryzujące się tym, że są tworzone przez państwo w drodze ustawy lub są tworzone na podstawie upoważnienia ustawowego. To państwo jest fundatorem w przypadku fundacji prawa publicznego. W przypadku fundacji prawa publicznego to istnieją takie fundacje, jak:

• Fundacja Osolińskich,

• Fundacja Zakłady Górnickie,

• Fundacje tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego.

Realizując swoje cele statutowe podmiot niepubliczny w gruncie rzeczy działa równolegle do administracji publicznej i w tym sensie może być obejmowany mianem podmiotu administrującego;

• Agencje–jest to kategoria podmiotów administrujących, która pojawiła się wraz z nowym ustrojem i w pewnym sensie jest wyrazem różnych wyjazdów studyjnych polskich parlamentarzystów na początku lat 90. ubiegłego wieku do Stanów Zjednoczonych. Wprowadzenie agencji nie było poprzedzone dłuższymi analizami, więc obecny porządek prawny mianem agencji nazywa najróżniejsze podmioty.

Klasyfikacja dokonana z punktu widzenia prawnego (profesor Popowskiej) wyróżnia:

• agencje będące centralnymi organami administracji państwowej (publicznej) – np.:

  • Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego (podporządkowane prezesowi Rady Ministrów)

  • Agencja Wywiadu (podporządkowane prezesowi Rady Ministrów)

  • Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (podporządkowana ministrowi właściwemu ds. zdrowia),

• agencje będące państwowymi osobami prawnymi – nie stanowi jednolitej kategorii, część realizując określone zadania występują we własnym imieniu, ale część działa w imieniu państwa. Przykładowe agencje będące państwowymi osobami prawnymi:

  • Agencje Rynku Rolnego (struktura podległa ministrowi właściwemu ds. rynków rolnych)

• agencje będące jednoosobowymi spółkami Skarbu Państwa–specyfika tych agencji polega na tym, że traktuje się je jako spółki handlowe (prawa prywatnego) i choć są to spółki Skarbu Państwa (podmiotu władzy publicznej), to działają w reżimie prawa prywatnego. Są powołane dla celów publicznych, mają realizować określony fragment polityki rządu, ale działają w formule prawa handlowego.

Wymienione wyżej kategorie łączą pewne wspólne cechy:

• agencje są powoływane przez organy państwa w celu realizacji pewnych zadań państwa,

• istniejące powiązania zarówno organizacyjne, jak i funkcjonalne organów agencji z naczelnymi lub centralnymi organami państwa.

• Instytucje–są konsekwencją wstąpienia Polski do UE.

11.03.2013 r.

PRYWATYZACJA

Cały czas obserwuje się zjawisko polegające na zmianie co do rodzajów zadań oraz zwiększaniu liczby zadań, które stoją przed administracją publiczną. To w połączeniu z nowymi warunkami ustrojowymi powstałymi na początku lat 90. XX w. stworzyło warunki do powstania zjawiska prywatyzacji zadań w administracji publicznej. Zjawisko to dziś nie jest prowadzone z taką intensywnością, jak na początku lat 90., ale wciąż istnieje.

Zadania administracji publicznej są realizowane przez podmioty tej administracji, które działają w formach prawa publicznego. Przez publiczne formy działania administracji rozumie się takie formy prawem określone, które są określone prawem administracyjnym. W konsekwencji tego modelu istnieje określona relacja pomiędzy podmiotem administrującym a administrowanym określonym mianem stosunku administracyjnoprawnego. Wszelkie odstępstwa od tego modelu są określane mianem prywatyzacji. Możemy mieć do czynienia z zamianą podmiotu publicznego na podmiot prywatny (reszta pozostaje bez zmian – ten podmiot prywatny wciąż działa tak, jak podmiot publiczny) lub podmiot publiczny jest przekształcany w podmiot prywatny.

Druga sytuacja powodująca powstanie zjawiska prywatyzacji polega na tym, że podmioty pozostają nadal podmiotami publicznymi, natomiast zmianie ulegają formy realizacji zadań (formy publiczno-prawne zostają zastąpione formami prawa prywatnego). Z formą prawa prywatnego mamy do czynienia, jeśli dostęp do określonego świadczenia będzie przedmiotem umowy kupna-sprzedaży.

Ze względu na zasięg wyróżnia się dwa rodzaje prywatyzacji:

• prywatyzację całkowitą (definitywną, sensu stricto) – polega na tym, że podmiot publiczny całkowicie rezygnuje z zajmowania się określonymi sprawami i w konsekwencji zwalnia się z odpowiedzialności za wykonywanie tych zadań - np. prywatyzacja notariatu;

• prywatyzacja sensu largo – organy administracji publicznej zachowują rolę organizatorów lub też inicjatorów pewnych zadań. Bezpośrednie wykonywanie tych zadań jest przejmowane przez podmioty niepubliczne. Przyjmuje się, że ta prywatyzacja polega na zlecaniu zadań.

Od zlecania zadań administracji publicznej odróżnić należy zlecanie funkcji.Zlecanie funkcji z zakresu administracji publicznej ma miejsce gdy podmiotowi niebędącemu częścią aparatu państwa przepisy ustaw przyznają kompetencję do stosowania jednostronnych rozstrzygnięć o charakterze administracyjnoprawnym. Takimi rozstrzygnięciami będą przede wszystkim decyzje, ale również postanowienia. Żeby do zlecenia funkcji doszło, podmiot na rzecz którego następuje zlecenie nie może należeć do aparatu państwowego. Wymaga to trybu ustawowego. Pamiętać należy, że w przypadku zlecenia funkcji administracji publicznej, te funkcje są zawsze wykonywane w imieniu zlecającego.

Inna sytuacja ma miejsce, kiedy podmiotowi organizacji pozarządowej przekazywane są zadania, których realizacja wymaga sięgania po władcze formy działania. Możliwość wydawania wobec obywateli rozstrzygnięć dotychczas była zarezerwowana dla administracji. Owo zlecanie wyposaża w możliwości sięgania po instrumenty, które dotychczas były zarezerwowane dla podmiotów administracji publicznej.

USTRÓJ ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

Organy centralne to organy, których obszar działania obejmuje cały kraj. Wśród nich wyróżnia się organy naczelne oraz organy, których obszar działania obejmuje cały kraj, ale które do kategorii organów naczelnych się nie zaliczają.

PREZYDENT

Konstytucja do segmentu władzy wykonawczej zalicza również prezydenta RP. Wśród kompetencji prezydenta są też takie o charakterze stricte administracyjnym. Są to te funkcje, które łączy się z funkcją głowy państwa. Dotyczą spraw indywidualnych, takich jak:

• nadawanie orderów i odznaczeń,

• nadawanie obywatelstwa polskiego,

• wyrażanie zgody na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego,

• stosowanie prawa łaski,

• nadawanie tytułu naukowego profesora.

Uznaniowość decyzji w zakresie nadania obywatelstwa polskiego jest bardzo duża.

Obywatelstwo w Polsce nabywa się na zasadzie prawa krwi. Jednak jeśli mamy do czynienia z instytucja nadawania obywatelstwa, prezydent jako głowa państwa może decydować o nadaniu lub odmowie nadania obywatelstwa.

RADA MINISTRÓW

Drugi – obok prezydenta RP – segment władzy wykonawczej. W doktrynie prawa administracyjnego podnosi się, że pozycja ustrojowa Rady Ministrów jest determinowana następującymi cechami:

1. kolegialny organ, której członkowie w większości są również odrębnymi organami;

2. Radzie Ministrów przysługuje generalna klauzula kompetencyjna, w myśl której do tego organu należą wszystkie sprawy polityki państwa niezastrzeżone dla innych organów publicznych (państwowych i samorządu terytorialnego). Do tego organu przede wszystkim należy prowadzenie bieżącej polityki państwa;

3. Rada Ministrów sprawuje kierownictwo wobec całego systemu administracji rządowej zbudowanej na hierarchicznych zasadach.

Posiedzenia Rady Ministrów są zwoływane przez premiera. Jest to organ kolegialny. Podstawową formą pracy jest podejmowanie rozstrzygnięć na posiedzeniach, które zapadają w drodze uzgodnień. Głosowania są raczej wyjątkiem. Posiedzenia Rady Ministrów mają charakter poufny, co wyraża się w tym, że media nie towarzyszą posiedzeniom.

18.03.2013 r.

Istnieje zasada domniemania kompetencji na rzecz Rady Ministrów – pozwala ona na rezygnację z enumeratywnego wyliczenia wszystkich zadań i kompetencji Rady Ministrów. Jeśli chodzi o podejmowanie działań tzw. zewnętrznych (odnoszących się do obywateli) a także wychodzące poza struktury administracji rządowej (dotyczące samorządu) – domniemanie nie jest wystarczające, Rada Ministrów musi opierać się o jednoznacznie określone, ustawowe podstawy.

Organy wewnętrzne Rady Ministrów:

• Stały Komitet (Stałe Komitety) Rady Ministrów;

• Komitety do rozpatrywania określonej sprawy lub określonych spraw;

• Rady i zespoły;

• Opiniodawcze lub doradcze dla Rady Ministrów lub prezesa Rady Ministrów zespoły i rady;

• Komisje do opracowywania projektów kodyfikacji określonych dziedzin prawa;

• Komisje wspólne.

PREZES RADY MINISTRÓW

Ma dwoistą naturę prawną. Z jednej strony jest przewodniczącym kolegialnego organu – Rady Ministrów (ta funkcja wiąże się z określonymi zadaniami i kompetencjami), z drugiej strony – jest odrębnym, naczelnym organem administracji państwowej z określonym zespołem kompetencji.

MINISTROWIE

Stanowią najliczniejszą grupę członków Rady Ministrów, ale nie jest to jednorodna kategoria. Ministrowie to z jednej strony ministrowie kierujący określonymi działami administracji rządowej, z drugiej – ministrowie wypełniający zadania wyznaczone im przez prezesa Rady Ministrów.

Przymiot organu jest rezerwowany tylko dla ministrów kierujących określonymi działami administracji. Jeżeli chodzi o tą drugą grupę ministrów – oni statusu organów administracji nie mają.

Gdy chodzi o ministrów kierujących określonymi działami – mogą być powoływani wraz z całą Radą Ministrów albo osobno – gdy poprzednik zostanie odwołany. Nie ma żadnej regulacji prawnej – ani konstytucyjnej, ani ustawowej – określającej liczbę lub nazwy tych ministrów. Mają oni działać w zakresie określonych działów administracji – katalog tych działów jest określony w ustawie o działach administracji, jest polem na którym działają ci ministrowie. O tym, jakim działem (działami) będą władać decyduje prezes Rady Ministrów. Jeśli rząd jest powoływany w całości – niezwłocznie po powołaniu prezes Rady Ministrów określa szczegółowy zakres działania poszczególnych ministrów w drodze rozporządzenia. Jeśli zaś minister zostanie pojedynczo powołany na skutek wymiany personalnej – niezwłocznie po jego powołaniu prezes Rady Ministrów w drodze rozporządzenia określa zakres jego działania.

To, iloma działami i jakimi zajmuje się poszczególny minister nie jest określone ustawowo. W ustawach unika się dziś przy określaniu ministra używania jego nazwy. Takie rozwiązanie sprawia, że łatwiej jest stosować te przepisy oraz uniknąć konieczności ich nowelizacji.

Status prawny ministrów kierujących określonymi działami nie jest porównywalny ze statusem prezesa Rady Ministrów, ale pewne podobieństwa są. Są oni naczelnymi organami administracji państwowej (są wówczas monokratycznymi organami z wyznaczonym zakresem kompetencji), ale ponadto są członkami organu kolegialnego. W tej roli współtworzą oni linię polityki rządu, uczestniczą w realizacji zadań Rady Ministrów, ponoszą odpowiedzialność z tego tytułu jako członkowie Rady Ministrów. Ta funkcja ministrów rodzi też obowiązek ich lojalności politycznej, co oznacza konieczność prezentowania w swoich publicznych wystąpieniach stanowiska zgodnego z ustaleniami przyjętymi przez Radę Ministrów. Jest to bardzo ważny aspekt tej funkcji.

Działy:

• Administracja publiczna,

• Budownictwo,

• gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa,

• Budżet,

• Finanse publiczne,

• Gospodarka,

• Gospodarka morska,

• Gospodarka wodna,

• Instytucje finansowe,

• Informatyzacja,

• Członkostwo RP w UE,

• Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego,

• Kultura fizyczna,

• Łączność,

• Nauka,

• obrona narodowa,

• Oświata i wychowanie,

• Praca,

• Rolnictwo,

• Rozwój wsi,

• Rozwój regionalny,

• Rynki rolne,

• Rybołówstwo,

• Skarb państwa,

• Sprawiedliwość,

• Szkolnictwo wyższe,

• Transport,

• Turystyka,

• Środowisko,

• Rodzina,

• Sprawy wewnętrzne,

• Wyznania religijne oraz mniejszości narodowe i etniczne,

• Zabezpieczenie społeczne,

• Sprawy zagraniczne,

• Zdrowie.

Nazwy legalnej działu też nie ma w doktrynie prawa administracyjnego. Dział rozumiany jest w ten sposób, że w aspekcie przedmiotowym obejmuje zamkniętą klasyfikację pewnych spraw z zakresu administracji rządowej, które są jednorodne lub pokrewne pod względem rzeczowym. Gdy chodzi o aspekt podmiotowy pojęcia działu – on obejmuje pewną zamkniętą klasyfikację organów administracji rządowej, które mają tą samą lub zbliżoną właściwość rzeczową. Wyczerpujące wyliczenie działów administracji rządowej w ustawie jest podstawą do tego, żeby zbudować przedmiotowy zakres działania poszczególnych ministrów.

Jako minister-członek rządu powinien on współuczestniczyć w kreowaniu polityki rządu – może występować z inicjatywami, albo już tylko współdecydować o przyjętej linii.

Minister nadzoruje też działalność podporządkowanych mu organów administracji rządowej, instytucji, jednostek organizacyjnych, co oznacza iż ma prawo do tworzenia, likwidowania takich jednostek organizacyjnych, do powoływania i odwoływania kierowników tych jednostek organizacyjnych, ma też uprawnienia kontrolne wobec tych jednostek organizacyjnych, które są sprawowane z punktu widzenia sprawności, gospodarności, efektywności działania tych jednostek organizacyjnych. Kierownicze uprawnienia ministra wobec tych jednostek organizacyjnych są realizowane m.in. za pomocą wydawania wiążących je wytycznych, poleceń. Ministrom kierującym określonymi działami administracji są też podporządkowane odpowiednie organy centralne.

Polecenia wydawane podległym jednostkom dotyczą raczej sposobu działania, nie mogą one dotyczyć indywidualnych rozstrzygnięć, narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnej, indywidualnej sprawy.

Uprawnienia prawotwórcze: ma je prezydent, uczestniczy w procesie legislacyjnym. Prezes Rady Ministrów ma uprawnienia prawotwórcze głównie dotyczące stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących. Rada Ministrów jako organ też ma uprawnienia prawotwórcze, inicjatywę ustawodawczą, stanowi akty o charakterze wykonawczym. Rola Rady Ministrów w procesie tworzenia prawa jest ogromna. Ministrowie kierujący określonymi działami też mają uprawnienia prawotwórcze, też można wskazywać na dwoistość tych uprawnień: uprawnienia prawotwórcze w zakresie przepisów powszechnie obowiązujących (rozporządzenia) i przepisów o charakterze wewnętrznym (zarządzenia). Przepisy o charakterze wewnętrznym mogą być adresowane wyłącznie do organów podporządkowanych ministrom.

Organy mają swoje aparaty pomocnicze. Każdy prezydent RP ma kancelarię prezydenta, prezes Rady Ministrów, Rada Ministrów – kancelarię prezesa Rady Ministrów, ministrowie – ministerstwa. Przedmiotowy zakres działania ministra musi się odzwierciedlać w strukturze organizacyjnej ministerstwa. Ministerstwo ma departamenty, biura, sekretariaty, wydziały; przy czym departamenty są powołane do realizacji merytorycznych zadań. Zatem zakres przedmiotowy działania tych departamentów będzie taki, jakie będą zadania ministra.

Ministrowie „bez teki” nie mają swojego aparatu pomocniczego. Ich obsługę zapewnia kancelaria prezesa Rady Ministrów. Jeśli prezes Rady Ministrów uważa, że jest jakaś grupa spraw mieszczących się w zakresie jego kompetencji, które wymagają szczególnej uwagi w danym czasie, to wówczas wydziela ten zakres spraw i wyznacza do ich realizacji ministra „bez teki”. Niekiedy istnieje inny powód do ustanawiania ministra „bez teki”:

• nadanie szczególnej rangi pewnej funkcji, która jest sprawowana.

ORGANY CENTRALNE (URZĘDY CENTRALNE)

Są to organy, których terytorialny zakres działania obejmuje obszar całego państwa, ale które nie są konstytucyjnie przewidziane. Łączy je to, że działają na obszarze całego kraju, nie są przewidziane w konstytucji, są tworzone w drodze ustawowej. One nie wchodzą w skład rządu. Natomiast są one podporządkowane naczelnym organom administracji. Owo podporządkowanie wygląda tak, że najliczniejsza grupa tych organów jest podporządkowana ministrom kierującym określonymi działami administracji rządowej lub też są przez tych ministrów nadzorowane.

Druga grupa to organy centralne podporządkowane Radzie Ministrów lub prezesowi Rady Ministrów, bądź też nadzorowane są przez Radę Ministrów lub prezesa Rady Ministrów.

Można też wyodrębnić organy centralne podległe Sejmowi.

Próba charakterystyki tej grupy organów administracji publicznej napotyka na trudności. Wspólne kwestie zostały już omówione. Różnią się nazwami – wskazującymi na monokratyczny charakter organów lub kolegialny – np. komisja. Brak konstytucyjnych ram, których owe organy musiałyby się trzymać. Różnią się:

• podporządkowaniem,

• nazwą,

• charakterem organów,

• jedne z organów centralnych działają tylko na poziomie centrum, inne zaś mają swoje terenowe struktury.

Rodzaje organów ze względu na podporządkowanie:

• Szef Służby Cywilnej – podlega prezesowi Rady Ministrów;

• Szef ABW – podlega prezesowi Rady Ministrów;

• Komendant Główny Policji – podporządkowany ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych;

• Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej - podporządkowany ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych;

• Główny Inspektor Sanitarny – podporządkowany ministrowi właściwemu do spraw zdrowia;

• Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych - podlega Sejmowi. Ma to stanowić dowód szczególnej pozycji tego organu centralnego, który poprzez tą podległość ma być wyłączony z wszelkich ewentualnych zależności od administracji.

25.03.2013 r.

USTRÓJ ADMINISTRACJI LOKALNEJ

Administracja lokalna jest zbudowana na zasadach dualizmu. Z jednej strony istnieje segment, który określić można mianem terenowej administracji rządowej, z drugiej – samorząd terytorialny. Są to dwie struktury, pomiędzy które podzielone są zadania z zakresu administracji publicznej.

Patrząc na administrację rządową i samorząd terytorialny, należy wiedzieć, że zadania z zakresu administracji publicznej w świetle konstytucji są podzielone na zadania własne i zlecone (samorząd). Zadania własne to takie, które z natury rzeczy są samorządowi przypisane, a zadania zlecone to te, które są właściwie zadaniami administracji rządowej, które tylko realizuje samorząd terytorialny.

Dwupodział strukturalny na terenową administrację rządową i samorząd terytorialny nie odpowiada podziałowi zadań z zakresu administracji publicznej. O ile zadania z zakresu samorządu terytorialnego wykonuje sam samorząd i w myśl zasady pomocniczości administracja rządowa ich przejąć nie może, to odwrotnie jest to możliwe. Zadania z zakresu administracji rządowej będą realizowane w pierwszej kolejności przez organy administracji rządowej, ale też udział w realizacji tych zadań ma administracja samorządowa. Ów udział samorządu terytorialnego w realizacji zadań z zakresu administracji rządowej może wynikać z mocy ustaw (wówczas wszystkie jednostki samorządu terytorialnego danego rodzaju będą takie zadania realizowały) lub z porozumień zawieranych między terenowymi organami administracji rządowej a organami samorządu terytorialnego (porozumienia te mają charakter jednostkowy). Oznacza to, że jeśli ustawa przewiduje, ze pewne zadania z zakresu administracji rządowej są wykonywane przez samorząd – to znaczy, że wszystkie gminy (powiaty, województwa) będą ten rodzaj zadań wykonywały. Natomiast jeśli chodzi o przekazywanie zadań na podstawie porozumień, to sytuacja jest inna – konkretny terenowy organ administracji rządowej (np. wojewoda) zawiera porozumienie z konkretnym organem konkretnej jednostki samorządu terytorialnego i na tej podstawie ów organ będzie realizował zadania z zakresu administracji rządowej przekazane mocą porozumienia. Ten drugi tryb przesądza o tym, że nie ma jednolitego katalogu zadań z zakresu administracji rządowej, który byłby realizowany przez samorząd terytorialny.

Terenowe organy administracji rządowej:

• Wojewoda – jako jedyny z segmentu terenowych organów administracji rządowej ma konstytucyjne korzenie. Postanowienia konstytucyjne nie wyczerpują wszystkich kwestii dotyczących pozycji prawnej wojewody, ale jego usytuowanie w konstytucji wskazuje na pewną stabilność przewidzianą dla tego organu przez ustawodawcę. Status prawny wojewody jest bliżej uregulowany w ustawie z 2009 r., zmieniona w stosunku do poprzedniej. Status prawny jest zmienny, ale samo istnienie jest zagwarantowane konstytucyjnie. Wojewoda jest ściśle powiązany z Prezesem Rady Ministrów – to ten organ powołuje i odwołuje wojewodę. Po raz pierwszy w naszym porządku prawnym ustawa z 2009 r. wprowadziła pewien katalog wymagań, które łącznie musi spełniać osoba, która może być powołana na wojewodę:

  1. posiadanie obywatelstwa polskiego,

  2. legitymowanie się tytułem zawodowym magistra lub równorzędnym,

  3. posiadanie co najmniej trzyletniego stażu pracy na stanowisku kierowniczym (takie, na którym ma miejsce kierowanie zespołami ludzkimi),

  4. nie może być skazany prawomocnym wyrokiem za przestępstwa ścigane z oskarżenia publicznego lub też za umyślne przestępstwo skarbowe,

  5. korzystanie z pełni praw publicznych,

  6. nieposzlakowana opinia (brak doprecyzowania, co to znaczy).

Stanowisko wojewody jest stanowiskiem o politycznym charakterze. Konstytucja przyznaje wojewodzie funkcję reprezentanta Rady Ministrów w terenie. Jeżeli rząd podaje się do dymisji, zwyczajowo przyjęło się, że wszyscy wojewodowie również poddają się do dymisji. Kiedy jest formowany nowy rząd, premier ma prawo oceny, czy przyjąć dymisję wojewodów, czy też nie. Jeśli w ciągu 3 miesięcy nie przyjmie, oni pozostają na stanowisku. Prezes Rady Ministrów sprawuje kierownictwo nad wojewodą, może mu wydawać polecenia określonego działania. Prezes Rady Ministrów dokonuje oceny (na podstawie wcześniej zgłaszanych sprawozdań) działania wojewody, sprawuje nadzór nad wojewodą, w tym i nad jego uprawnieniami prawotwórczymi. Wojewoda stanowi zarówno akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, jak i porządkowym. Z tego, że wojewoda jest organem o kompetencji ogólnej wynika, że on w swojej działalności podlega nie tylko prezesowi Rady Ministrów, ale również w odpowiednich częściach swojego działania właściwym rzeczowo ministrom. Jego podległość będzie uwzględniała również ministrów kierujących określonymi działami. Podlega również ministrowi właściwemu ds. administracji publicznej. Rozległość zadań, kompetencji wojewody przesądza o tym, że próba ich wyczerpującej prezentacji jest prawie niemożliwa. Dlatego dokonuje się takiego zabiegu, że przedstawia się zakres zadań i kompetencji wojewody w ujęciu pewnych funkcji:

• przedstawiciela Rady Ministrów na terenie województwa – ta funkcja jest dominująca i dlatego też została przewidziana konstytucyjnie. Ta funkcja oznacza, że wojewoda jest zobowiązany w swojej działalności realizować cele polityki rządu, a także koordynować i kontrolować realizację celów polityki rządu przez inne organy działające na terenie województwa. Funkcja ta oznacza dla wojewody obowiązek zapewnienia współdziałania wszystkich organów – zarówno administracji rządowej, jak i samorządowej, działających na terenie województwa. To współdziałanie ma mieć miejsce w szczególności wówczas, gdy chodzi o stany różnych zagrożeń (życia, zdrowia, mienia, środowiska, bezpieczeństwa, bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, ochrony praw obywateli, przeciwdziałania wszelkim zagrożeniom o charakterze nadzwyczajnym, jak klęski, powodzie, pożary, wykonywanie i koordynowanie działań w zakresie obronności, zarządzania kryzysowego). Z funkcją tą wiąże się też obowiązek reprezentowania rządu w terenie, ale w uroczystościach o charakterze państwowym, w czasie składania wizyt na terenie województwa przez przedstawicieli dyplomatycznych innych państw. Ma również miejsce podczas różnych uroczystości składania wieńców i wiązanek, w miejscach tego wymagających; dekorowanie odznaczeniami państwowymi, które na terenie województwa są w ramach uroczystości państwowych nadawane. Do wojewody jako reprezentanta rządu w terenie należy też przedstawianie Radzie Ministrów pewnych projektów dokumentów rządowych w sprawach dotyczących województwa.

• organu rządowej administracji zespolonej w województwie,

• zwierzchnika rządowej administracji zespolonej w województwie – niezależność i samodzielność samorządu terytorialnego nie wyklucza poddania ich działalności nadzorowi ze strony państwa.

• reprezentanta Skarbu Państwa (w zakresie ustalonym ustawami),

• organu rozstrzygającego indywidualne sprawy w drodze decyzji administracyjnej – ta funkcja na przestrzeni ostatnich lat ulega istotnej redukcji, ponieważ przyjmuje się, że może zagrozić innym, bardziej priorytetowym funkcjom. W pierwszej instancji rzadziej orzeka, częściej w drugiej. Orzekanie w tej funkcji jest ujęte w pewne ramy czasowe, co sprawia, że jeśli taki organ ma szereg innych funkcji, to tamte schodzą na dalszy plan, bo te wymagające przestrzegania terminów będą dominowały jego działania. Dlatego w ostatnich latach obserwujemy proces ograniczania zadań, które mieszczą się w tej funkcji.

Wojewoda realizuje też bardzo rozbudowaną kontrolę wobec organów administracji lokalnej. Ta kontrola przybiera postać kontroli obligatoryjnej lub fakultatywnej. Obligatoryjnie kontroli wojewody poddane są organy administracji zespolonej, działające w województwie, a także organy samorządu terytorialnego w zakresie realizacji przez nie zadań z zakresu administracji rządowej. Natomiast fakultatywny charakter ma kontrola wojewody w odniesieniu do organów rządowej administracji niezespolonej. Ta kontrola dotyczyć może sposobu wykonywania przez te organy zadań wynikających z ustaw i innych aktów prawnych.

• Organy rządowej administracji zespolonej–organami rządowej administracji zespolonej w województwie są: wojewoda, kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży. Jest to pojęcie zbiorcze, ponieważ ciężko znaleźć dokładniejsze i krótsze określenie charakteryzujące te organy. Do tych organów zaliczamy:

  1. Komendanta Wojewódzkiego Policji,

  2. Komendanta Wojewódzkiego PSP,

  3. Kuratora Oświaty,

  4. Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej,

  5. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego,

  6. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego,

  7. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego,

  8. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa,

  9. Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-spożywczych,

  10. Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Sanitarnej,

  11. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego,

  12. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii.

Istnienie w terenie szeregu organów o relatywnie wąskim przedmiocie działania, które są podporządkowane wyłącznie w pionie jest rozwiązaniem nie dość dobrym, ponieważ te organy mają niewielki związek z terenem (poza tym, że to jest miejsce ich działania), ich podporządkowanie pionowe sprawia, że one w niewielkim stopniu są w istocie z tym terenem powiązane. Uznano, że remedium na ten stan rzeczy jest wprowadzenie idei zespolenia, która sprowadza się do tego, że jeden organ (w tym przypadku wojewodę) czyni się odpowiedzialnym za rezultaty dla województwa tych organów. Stąd ten podział wszystkich organów dawniej nazywanych organami administracji specjalnej w terenie na dwie grupy: grupę organów administracji zespolonej, które zwierzchnictwu wojewody mogą być poddane oraz grupę organów działających na terenie województwa, ale ich działanie albo nie ma większego znaczenia dla funkcjonowania województwa, albo w ścisłym stopniu realizują pewien wycinek polityki państwa w danej dziedzinie. Przyjmuje się, że zespolenie, które ma łączyć organy z wojewodą, ma się wyrażać na czterech poziomach:

13. Zespolenie organizacyjne–miało polegać na tym, żeby aparat pomocniczy wszystkich organów tej administracji zespolonej był jeden. Aparat pomocniczy wszystkich organów administracji zespolonej byłby ulokowany w ramach aparatu pomocniczego wojewody. Okazało się jednak, ze jej wprowadzenie w życie w modelowym ujęciu nie jest możliwe. O ile kuratorium oświaty może być częścią urzędu wojewódzkiego i jest to wykonalne, to w przypadku Komendy Wojewódzkiej PSP pojawia się problem natury organizacyjnej. Przegląd możliwości poszczególnych organów administracji zespolonej dość szybko pokazał, że więcej aparatów pomocniczych organów administracji zespolonej będzie poza strukturą urzędu wojewódzkiego niż w jej ramach. Przyjęto rozwiązanie, że można mówić o:

    • pełnejpostaci zespolenia organizacyjnego – gdy aparat pomocniczy danego organu administracji zespolonej wchodzi w skład aparatu pomocniczego wojewody;

    • niepełnej postaci zespolenia organizacyjnego - gdy aparat pomocniczy danego organu administracji zespolonej nie wchodzi w skład aparatu pomocniczego wojewody. Regulamin organizacyjny tych aparatów pomocniczych jest ujęty w ramach regulaminu organizacyjnego urzędu wojewódzkiego;

14. Zespolenie finansowe – jest ściśle powiązane z zespoleniem organizacyjnym. W założeniu przewidywało, że budżety poszczególnych organów administracji zespolonej będą włączone do budżetu województwa. Tego również nie udało się do końca zrealizować, z takich samych powodów dla których nie udało się w pełni zrealizować założeń zespolenia organizacyjnego. Argumentowano, że poszczególne jednostki wiedzą najlepiej, jak rozdysponować swoje środki, czego wojewoda tak dobrze nie zrobi;

15. Zespolenie personalne – zakładało, że wojewoda będzie powoływał i odwoływał organy rządowej administracji zespolonej. To również się nie udało, ponieważ dziś można powiedzieć, że wojewoda ma wpływ na obsadę tych organów. Komendant Wojewódzki Policji jest powoływany i odwoływany przez ministra właściwego ds. wewnętrznych na wniosek Komendanta Głównego Policji po zaopiniowaniu przez wojewodę. Pewien udział wojewody w procesie obsady stanowisk jest, ale nie przesądzający. Podobnie jest w przypadku wielu innych organów, np. przy obsadzie Komendanta Wojewódzkiego PSP. Wojewoda powołuje Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej, choć w tym też nie jest samodzielny, bo musi uzyskać zgodę Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej.

16. Zespolenie kompetencyjne–przewidywało, że w wielu wypadkach organy rządowej administracji zespolonej wykonywały zadania nie samodzielnie, ale w ramach kompetencji wojewody. Dziś to też się zmieniło. Chodziło przede wszystkim o to, aby odpowiedzialność natury politycznej i prawnej za rezultaty działania spoczywała na wojewodzie. Wojewoda tą odpowiedzialność ponosi, ale dziś organy rządowej administracji zespolonej w znacznym stopniu działają w swoim imieniu, a nie w imieniu wojewody. I tak wojewoda jest odpowiedzialny za rezultaty działania administracji zespolonej na obszarze województwa.

Choć demontaż zasady zespolenia poszedł dość daleko, to główna intencja aby działania tych organów nie odbywały się poza wiedzą wojewody. Dziś wojewoda jest zaangażowany w działanie tych organów.

8.04.2013 r.

• Organy rządowej administracji niezespolonej – wyodrębnia się dwa podstawowe powody, które przesądziły o wyłączeniu spod zasady zespolenia części organów:

  1. ogólnopaństwowy charakter wykonywanych zadań – wszystkie organy administracji rządowej są jednocześnie organami administracji państwowej. W znakomitej części terenowe organy administracji rządowej realizują zadania osadzone w terenie. Są i takie organy, dla których miejsce działania nie ma żadnego znaczenia. Działają one w terenie, bo w ten sposób łatwiej wykonywać ich zadania, ale ten teren nie ma żadnego znaczenia dla sposobu realizowanych zadań, np. administracja skarbowa. Ogólnopaństwowy charakter realizowanych zadań wymusza pewne odsunięcie od potencjalnych, lokalnych wpływów, których te organy nie mogą uwzględniać w swoim działaniu;

  2. terytorialny zakres działania wykraczający poza granice województwa – nie oznacza to koniecznie, że obszar działania niektórych organów administracji niezespolonej jest większy niż województwo. Nie musi być terytorialnie większy, wystarczy, że nie ma zgodności granic między jednostkami podziałów terytorialnych. Wojewoda i część organów administracji zespolonej funkcjonują w województwie jako jednostce zasadniczego podziału terytorialnego, natomiast te organy administracji niezespolonej będą działały w jednostkach podziału specjalnego.

Organy te nie mieszczą się w ramach zasady zespolenia. Ustawodawca przywiązuje szczególną wagę do stabilności tej grupy organów. Chodzi o to, aby ewentualne zmiany nie prowadziły do niepohamowanego rozrostu tej grupy organów. Sięgnąć do ustawy/podręcznika po listę tych organów!

To, że są to organy administracji niezespolonej nie oznacza, że wojewoda nie ma żadnej możliwości oddziaływania na te organy. Uprawnienia wojewody:

• poddawać kontroli wykonywanie zadań przez te organy;

• posiada wiedzę o tym, co te organy robią (spoczywa na nich obowiązek przedstawiania wojewodzie rocznych informacji o swojej działalności);

• uzgadnianie przez organy administracji niezespolonej z wojewodą projektów ich aktów prawa miejscowego – część organów administracji niezespolonej jest wyposażona w uprawnienia prawotwórcze, które pozwalają na stanowienie prawa miejscowego. Jednakże w tym uprawnieniu prawotwórczym te organy są powiązane z wojewodą w tym sensie, że muszą projekty swoich aktów prawnych przedstawić do uzgodnienia z wojewodą.

KONTROLA ADMINISTRACJI

Kontrola zazwyczaj jest określana jako badanie stanu faktycznego, porównywanie rezultatów tych badań z przyjętym wzorcem i na tej podstawie ocena owego stanu faktycznego. Te wzorce mogą być różne, m.in. określone w przepisach prawnych.

Rodzaje kontroli:

1. Rodzaje kontroli ze względu na etap działania podmiotu kontrolowanego, który owej kontroli jest poddany:

   1. kontrola wstępna – charakteryzuje się tym, że podmiot kontrolujący bada i w konsekwencji ocenia sam zamiar działania. Nie zawsze taka kontrola może być wykonywana. Trudności z jej przeprowadzeniem dają o sobie znać tam, gdzie etap projektowania nie jest wyraźnie wyodrębniony. Wartość tego rodzaju kontroli upatruje się w tym, że może ona zapobiegać podjęciu wadliwego działania. Jeśli kontrola na tym etapie dałaby wynik negatywny – pozwala to na zapobiegnięcie podjęciu wadliwego działania. Jednakże ta forma kontroli niesie w sobie również pewne niebezpieczeństwa: jeśli taka kontrola będzie zbyt często stosowana, to co prawda uniknie się wadliwości działania, ale to będzie oznaczało zdjęcie z organu działającego (a wcześniej projektującego działanie) odpowiedzialności za siebie;

   2. kontrola faktyczna – jest to kontrola przeprowadzana w toku trwającego procesu działania. Prowadzenie kontroli na tym etapie w szczególności, gdyby prowadziło do negatywnej oceny, będzie rzutowało na dalsze czynności podejmowane w ramach prowadzonego działania. Podobnie jak w przypadku kontroli wstępnej, kontrola taka –jeśli wykazywałaby pewne mankamenty działania – może wpływać pozytywnie na rezultat działania, pozwalając na pewną weryfikację negatywnie ocenionego etapu działania. Jednakże prowadzenie tej kontroli może prowadzić do zdjęcia z organu działającego i kontrolowanego odpowiedzialności za jego działanie. Te negatywne cechy kontroli faktycznej sprzyjają procesowi centralizacji, kiedy samodzielność jest wartością, a odpowiedzialność za działania i pewna samodzielność jest ulokowana wysoko. W przypadku kontroli wstępnej i faktycznej tak naprawdę decydentem staje się podmiot kontrolujący.

   3. kontrola następna (następcza) – prowadzona jest ex post. To kontrola ograniczająca się jedynie do rezultatu, do zakończonego już działania. W ramach tej kontroli wyniki działania są poddane kontroli. Ta kontrola jest dostępna dla wszystkich organów niezależnie od tego, czy i jakie powiązania istnieją jeszcze między podmiotem kontrolującym i kontrolowanym. Jest w pełni dostępna zawsze, z punktu widzenia zachowania niezależności działania podmiotu kontrolowanego jest to najlepsza forma kontroli, ponieważ nie narusza samodzielności działania. Jej stosowanie nie wpływa na samo działanie. Kontroli poddany jest rezultat działania, nie działanie. Kontrola następcza daje dużą swobodę podmiotowi kontrolowanemu, ale jeśli może on spodziewać się kontroli, to może to mieć wpływ na jego działanie.

2. Rodzaje kontroli z punktu widzenia usytuowania podmiotu kontrolującego względem podmiotu kontrolowanego:

   1. kontrola wewnętrzna–charakteryzuje się tym, że podmiot kontrolujący i kontrolowany wchodzą w skład tej samej struktury organizacyjnej. Np. kontrola sprawowana przez Radę Gminy wobec wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (organu wykonawczego gminy). Cechy tej kontroli:

      1. przyjmuje się, że wartością kontroli wewnętrznej jest to, że podmiot kontrolujący dysponuje znajomością m.in. realiów, w których działa podmiot kontrolowany, co ułatwia przeprowadzenie kontroli, ocenę podmiotu kontrolowanego;

      2. kontrola wewnętrzna dominuje we wszystkich totalitarnych modelach państwa

   2. kontrola zewnętrzna – charakteryzuje się tym, że podmiot kontrolujący jest niepowiązany strukturalnie z podmiotem kontrolowanym, wręcz jest poza strukturą administracji. Przyjmuje się, że kontrola zewnętrzna charakteryzuje się większym obiektywizmem, ponieważ brak powiązań między kontrolującym a kontrolowanym sprawia, że podmiot kontrolowany jest oceniany wyłącznie przez pryzmat swoich działań. Jest wolna od konieczności uwzględniania wszelkich pozamerytorycznych uwarunkowań.

3. Podział kontroli ze względu na kryterium zakresu kontroli:

   1. kontrola pełna (zupełna) – charakteryzuje się tym, że obejmuje ona całość działania podmiotu kontrolowanego. Całość w sensie przedmiotowym, ale też całościowe objęcie kontroli oznacza zastosowanie wszystkich możliwych kryteriów kontroli (np. kryterium zgodności z prawem, gospodarności, celowości, rzetelności itd.). Cechą tej kontroli jest pełny obraz działania podmiotu kontrolowanego. Jednocześnie trzeba mieć świadomość, że prowadzenie tego typu kontroli powinno się odbywać w dużych przedziałach czasowych, ponieważ ich przeprowadzenie rzutuje na bieżącą działalność podmiotu kontrolowanego. Niekiedy jednak – w szczególności gdy pojawiają się wątpliwości co do właściwości działania jakiegoś organu – taka kontrola jest uzasadniona;

   2. kontrola częściowa (ograniczona) – charakteryzuje się tym, że będzie ona się ograniczała do pewnego rodzaju działań, pewnych czynności, pewnych kompetencji albo też kontrola ta będzie sprawowana tylko przy użyciu jednego kryterium. Jest prowadzona dużo częściej niż kontrola pełna.

4. Podział kontroli ze względu na kryterium charakteru podmiotu, który jest uprawniony do inicjowania przeprowadzenia kontroli:

   1. kontrola prowadzona z urzędu–jest podejmowana w wyniku inicjatywy tego podmiotu, który będzie wykonywał kontrolę.

   2. kontrola prowadzona na wniosek – kontrola inicjowana (i przeprowadzana w następstwie inicjatywy) jednostki mającej interes prawny w przeprowadzeniu kontroli. Istnieje we wszystkich systemach organizacyjnych administracji publicznej.

5. Podział kontroli ze względu na kryterium charakteru podmiotu kontrolującego:

   1. kontrola państwowa – do kontroli państwowej zalicza się przede wszystkim kontrolę sprawowaną przez Najwyższą Izbę Kontroli, ale nie tylko – np. także kontrole wykonywane przez wszystkie podmioty, które można określić mianem państwowych;

   2. kontrola społeczna – jest wykonywana przez podmioty spoza struktury państwa. Jest wykonywana w ramach instytucji skarg i wniosków, referendum. Konieczne jest społeczne przekonanie o konieczności takiego lub innego działania w ramach administracji do przeprowadzenia tej kontroli.

15.04.2013 r.

6. Podział kontroli ze względu na kryterium kwalifikacji podmiotu kontrolującego:

   1. kontrola zawodowa – podmiot kontrolujący musi dysponować określonymi kwalifikacjami merytorycznymi niezbędnymi do sprawowania kontroli, np. kontrola RPO;

   2. kontrola niezawodowa – brak w/w wymagań. Przykładem kontroli niezawodowej jest np. kontrola sprawowana przez organy stanowiące samorządu terytorialnego. Organy te często są też określane mianem stanowiąco-kontrolnych, bo do nich należy kontrolowanie organu wykonawczego.

7. Podział kontroli ze względu na kryterium częstotliwości przeprowadzanej kontroli:

   1. kontrola bieżąca–jest to taka kontrola, która bieżąco towarzyszy funkcjonowaniu podmiotu kontrolowanego. Zaletą tej kontroli jest dla podmiotu kontrolowanego poczucie bezpieczeństwa. Niekiedy istnienie takiej kontroli ma też pewną wartość szerszą nie tylko dla samego podmiotu kontrolowanego, ale dla działań tego podmiotu, jakości działań. Ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o rodzaj działań realizowanych przez administrację szczególnie doniosłych oraz w przypadku, gdy pojawiłyby się błędy, byłyby one trudno odwracalne;

   2. kontrola periodyczna (okresowa) – realizowana jest co jakiś czas, który nie jest bliżej określony. Patrząc na całokształt kontroli podejmowanej wobec administracji, to są kontrole roczne, półroczne, kwartalne itd. Taka kontrola realizowana w z góry przewidzianych terminach może prowadzić do tego, że jednostka jest na kontrolę przygotowana. Jednak kontrola nie tylko ma ustalać jak jest i oceniać ten stan rzeczy, ale ma też sprzyjać prawidłowemu działaniu. Jeśli więc termin przyszłej kontroli jest z góry znany i to wpływa pozytywnie na funkcjonowanie podmiotu kontrolowanego, to daje efekty;

   3. kontrola okazjonalna – jest realizowana w bliżej nieprzewidywalnych terminach, ponieważ jest inspirowana m.in. np. skargami, wnioskami, ale nie tylko. Sam organ kontrolny też może taką kontrolę okazjonalną podjąć, jeśli uważa, że istnieją do tego powody. Ta kontrola w największym stopniu pokazuje stan rzeczywisty.

8. Podział kontroli pokazujący różne rodzaje kontroli z przypisanymi dla tego nazwami, które wykształciły się na przestrzeni czasu:

   1. inspekcja–jest najczęściej rozumiana jako kontrola wykonywana w drodze bezpośredniej obserwacji zachowania (działania i zaniechania) podmiotu kontrolowanego. W pewnym sensie bliska inspekcji jest wizytacja, w obydwu występuje element bezpośredniości;

   2. lustracja – określana zazwyczaj jako taki rodzaj kontroli, który ma na celu ocenę rezultatów działania lub stanu rzeczywistego badanego podmiotu;

   3. rewizja – rodzaj kontroli sprowadzającej się do finansów;

   4. wizytacja - o ile w przypadku inspekcji owa bezpośrednia obserwacja dotyczy zachowania podmiotu kontrolowanego, to w przypadku wizytacji chodzi o kontrolę polegającą na bezpośrednim wglądzie w całokształt działalności podmiotu kontrolowanego.

9. Podział kontroli dokonywany z punktu widzenia miejsca przeprowadzania kontroli:

   1. kontrola statyczna (pasywna)–jest wykonywany w siedzibie podmiotu kontrolującego. Podmiot kontrolujący zwraca się do kontrolowanego o przekazanie pewnych dokumentów i sprawdza je we własnej siedzibie;

   2. kontrola dynamiczna (aktywna)–podmiot kontrolujący realizuje swoje funkcje kontrolne w siedzibie podmiotu kontrolowanego.

Cechy prawidłowo zorganizowanej kontroli:

• oficjalność–w największym uproszczeniu mowa o kontroli przeprowadzanej z urzędu. Kontrola oficjalna jest prowadzona ze względu na ochronę interesu publicznego, dlatego wskazuje się oficjalność jako cechę prawidłowo zorganizowanej kontroli;

• aktywność–rozumiana jako objęcie działaniami kontrolnymi możliwie wszystkich podmiotów, które w danym czasie realizują określony rodzaj działania oraz podejmowanie kontroli z możliwie wszystkich dostępnych punktów widzenia – aby w rezultacie ustalić rzeczywisty stan rzeczy. Aktywność kontroli jest ujmowana w aspekcie czasowym – tak, żeby podmiot kontrolowany spodziewał się jej zawsze. Aktywności kontroli nie można odnosić wyłącznie do kontroli oficjalnej, ale również do kontroli podejmowanej na wniosek zainteresowanych podmiotów;

• bezstronność – ocena według pewnych wzorców oraz określenie błędów w działaniu jednostki. W ramach kontroli wewnętrznej trudno o bezstronność. Na ocenę działań podmiotów kontrolowanych w ramach kontroli wewnętrznej często duży wpływ ma obawa o ocenę przełożonego jako podmiotu, który nie sprawuje kontroli bieżącej i nie zauważył w stosownym czasie błędnego działania. Nierzadko wynik kontroli nie jest zgodny z rzeczywistym stanem rzeczy, ale odpowiada na zapotrzebowanie organu wyższego stopnia na jego dobrą ocenę. Natomiast kontrola zewnętrzna jest tych uwarunkować pozbawiona i łatwiej zachować bezstronność. Wśród kontroli zewnętrznej jest kontrola sądowa, dająca realne gwarancje bezstronności;

• proporcjonalność–jest rozumiana tak, że kontrolą powinny być objęte te rodzaje działania, które dla jej obrazu mają największe znaczenie. Chodzi o tak zorganizowaną kontrolę, która będzie obejmowała działania mające znaczenie dla ostatecznej oceny podmiotu kontrolowanego. Kontrola proporcjonalna to również taka kontrola, która w sensie częstotliwości jest odpowiednia. Z jednej strony nie przytłacza swoją obecnością podmiotu kontrolowanego, z drugiej zaś strony nie pozwala o sobie zapomnieć;

• fachowość–jest istotną cechą prawidłowo zorganizowanej kontroli. Chodzi o to, że podmiot kontrolujący musi dysponować określoną (przydatną dla realizowanych działań kontrolnych) wiedzą. Przyjmuje się, że ta wiedza powinna dorównywać wiedzy podmiotu kontrolowanego, a najlepiej ją przewyższać. Nie może być niższa;

• efektywność–wyraża się w tym, że kontrola ma być skuteczna, przynieść oczekiwane efekty. Efektywność tak rozumiana wymaga pewnej rzetelności przeprowadzenia kontroli. Efektywność kontroli zakłada też, że ocena podmiotu kontrolowanego dokonana w wyniku kontroli jest potem podstawą do działań korygujących w przyszłości (w szczególności, gdy wynik kontroli wypadnie negatywnie). Ma przynosić rezultaty w postaci prawidłowego działania administracji.

KONTROLA ZEWNĘTRZNA, SĄDOWA ADMINISTRACJI

Sądowa kontrola administracji publicznej ma w Europie dość długą tradycję. Jej kolebką była Francja, ale występowała też w innych państwach. W Polsce toczyła się dyskusja co do zasadności poddania działalności administracji kontroli sądowej. Owa dyskusja odbywała się między zwolennikami, przeciwnikami wprowadzenia sądowej kontroli administracji. Bywało też, że poszczególni teoretycy znajdowali argumenty „za” i „przeciw” (m.in. Stanisław Kasznica). Za wadę uznawał on wydłużenie toku postępowania administracyjnego, co wskazywało na to, że rodzi określone koszty (głównie po stronie Skarbu Państwa). Za zaletę uważał to, że owa sądowa kontrola uruchamiana ze względu na interes jednostki równoważy interes publiczny z interesem prywatnym, a także to, że zrównuje się przed sądem pozycja nierównorzędnych wcześniej podmiotów.

Kiedy chodzi o sądową kontrolę administracji, niekiedy jest ona sprawowana przez wyodrębnione sądy administracyjne, niekiedy przez sądy powszechne (w zależności od kraju). Nie jest to jedynie kwestia innej struktury. Różnica sprowadza się również do celu owej kontroli. W przypadku sądów administracyjnych celem ich działania jest zabezpieczenie jednostki przed wadliwymi działaniami administracji, nadużyciami. Sądy administracyjne w swoim działaniu ograniczają się do badania aspektów prawnych działalności administracji. Sądy administracyjne mają wyłącznie uprawnienia kasacyjne, co polega na tym, że kontrola będzie prowadziła do uchylenia (kasacji) aktu sprzecznego z prawem (tak się dzieje w przypadku uwzględnienia skargi). Kontrola może także polegać na oddaleniu skargi – tak się dzieje w przypadku, gdy sąd nie stwierdzi naruszenia prawa przez akt. Trzecią kompetencją sądu administracyjnego to odrzucenie skargi z powodów formalnych (skarga złożona po terminie itp.). Nie ma innej możliwości jak wskazanie naruszenia prawa przez akt, ale nikt nie weryfikuje tego na poziomie składania skargi. Strona nieświadomie lub świadomie składa skargę. Dopiero gdy akt jest wydany z naruszeniem prawa – sąd analizuje, na czym polega uchybienie i uchyla tak oceniony akt. Sądy administracyjne mają tylko uprawnienia kasacyjne – mogą uchylić akt, ale te uprawnienia sprawiają, że sąd nie może w żaden sposób uczestniczyć w wykonywaniu administracji publicznej, np. zmieniając istotę badanego aktu.

Natomiast sądy powszechne sprawujące kontrolę administracji mają uprawnienia reformacyjne – mają kompetencję do merytorycznego rozpoznania sprawy i w rezultacie mają prawo do orzekania co do istoty w konkretnej sprawie – tym samym zastępują administrację (zamieniają zaskarżone orzeczenie własnym rozstrzygnięciem co do istoty rzeczy).

22.04.2013 r.

Sądową kontrolę administracji sprawują przede wszystkim sądy administracyjne, ale oprócz nich udział w niej mają też inne sądy w niewielkiej skali w stosunku do tego, co spoczywa na sądzie administracyjnym.

Od dawna w nauce ścierają się dwa zasadnicze poglądy na temat roli sądów administracyjnych:

1. przyjmujący, że sądowa kontrola administracji ma pełnić funkcję ochrony publicznego prawa podmiotowego;

2. przyjmujący, że sądowa kontrola administracji ma pełnić funkcję ochrony przedmiotowego porządku prawnego.

Polskie sądownictwo administracyjne próbuje obydwa te cele realizować. Patrząc z historycznej perspektywy, polskie sądy administracyjne też (rzadziej) chronią przedmiotowego porządku prawnego, co się wyraża w tym, że rozpatruje skargę powszechną.

W doktrynie wyróżnia się zespół cech charakteryzujących sądową kontrolę administracji:

• charakter kontroli polegający na tym, że organ administracji publicznej w kontakcie z podmiotem administrowanym ma równorzędną pozycję;

• zewnętrzność i w konsekwencji obiektywizm;

• niezależność sędziów – gwarantowana ich niezawisłością. Jest gwarancją niezależności nie tylko instytucjonalnej;

• fachowość – gwarantowana tym, że to właśnie sędziowie te kontrole realizują. Praktyka, poważnie traktując wyroki sądowe, zaczęła przejmować pewne standardy, które na gruncie nauki prawa administracyjnego zostały wypracowane. Fachowość sędziów to umożliwiła;

• prewencyjna rola orzecznictwa sądowego - wyraża się w tym, że doszło do upowszechniania orzecznictwa mającego za przedmiot kwestie interesujące inne organy administracji publicznej. Znajomość stanowiska sądów w konkretnych sprawach pozwala innym podmiotom administrującym na wyrobienie sobie poglądu co do tego, jak należy w konkretnych przypadkach się zachować;

• ujednolicanie wykładni prawa administracyjnego–w pewien sposób łączy się z wcześniej wymienioną funkcją prewencyjną. Jest jasne, że w ustawach i w innych aktach normatywnych spotykamy się z pojęciami tzw. nieostrymi, którymi posługiwanie się nie jest wyrazem nieudolności ustawodawcy, ale zazwyczaj zamierzonego celu uczynienia danego aktu normatywnego bardziej elastycznym. Jak pokazuje praktyka – stosowanie potem przepisów prawnych, w których te pojęcia nieostre są zamieszczane przysparza wielu problemów. Do interpretacji konkretnych przepisów potrzeba wiedzy;

• zasada skargowości – sprowadza się do tego, że sąd uruchamia tę kontrolę o tyle, o ile wpływa skarga. Sądownictwo administracyjne w Polsce niemalże towarzyszyło odrodzeniu państwowości, ponieważ sąd administracyjny powstał w 1921 r (Najwyższy Trybunał Administracyjny). Miało to skłaniać do uruchomienia sądownictwa dwuinstancyjnego, konstytucja marcowa zapowiadała właśnie takie sądownictwo administracyjne – jednak na jednej instancji się skończyło. W okresie międzywojennym NTA funkcjonował, potem krótko przed wojną w 1933 r. utworzono Inwalidzki Sąd Administracyjny. Po wojnie natomiast nie reaktywowano NTA, ponieważ wówczas panowały inne rozwiązania ustrojowe, nie przewidujące powszechnego sądownictwa administracyjnego. Po 1974 r. są sądy pracy i ubezpieczeń społecznych, ale są one strukturą w sądach powszechnych. Reaktywowano w Polsce sądownictwo administracyjne w 1980 r. Było to sądownictwo jednoszczeblowe – tylko NSA w Warszawie z delegaturami zamiejscowymi w wielu miastach. Owa jednoszczeblowa struktura funkcjonowała do 1 stycznia 2004 r. Wówczas utworzono dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, na które na pierwszym poziomie składają się Wojewódzkie Sądy Administracyjne, i wyżej: NSA. Powstałe w 2004 r. WSA mają właściwość terytorialną obejmującą województwa, na terenie których te sądy działają. Z tą strukturą sądów administracyjnych mamy do czynienia do dziś. Sądy administracyjne zajmują się dziś:

  1. WSA jest właściwy:

     • w sprawie skarg na decyzje administracyjne;

     • w sprawie skarg na postanowienia w postępowaniu administracyjnym dwojakiego rodzaju:

       • te, na które służy zażalenie

       • te, na które można złożyć skargę do WSA (postanowienia kończące postępowanie);

     • badanie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

     • skargi na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

     • w sprawach skarg na akty prawa miejscowego (stanowione zarówno przez jednostki samorządu terytorialnego, jak i przez terenowe organy administracji rządowej;

     • inne niż akty prawa miejscowego akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

     • skargi na akty nadzoru nad samorządem terytorialnym – jednostki samorządu terytorialnego są poddawane kontroli:

       • częściej:

         • wojewoda,

         • Regionalna Izba Obrachunkowa

       • w szczególnych sytuacjach:

       • Prezes Rady Ministrów

Ów nadzór może się wiązać z pewnymi, niekorzystnymi dla jednostki rozstrzygnięciami nadzorczymi, np. wojewoda może stwierdzić nieważność uchwały podjętej przez Radę Gminy – wtedy taka uchwała traci moc obowiązującą. Takie rozwiązanie ma sens tylko jeśli uchwała została wydana z naruszeniem prawa. W konkretnych przypadkach powoduje to, że organy samorządu terytorialnego, wobec których taki środek nadzoru zastosowano, nie zgadzają się z tym. Skargi na te akty nadzoru nad samorządem terytorialnym rozpatrują sądy wojewódzkie;

• bezczynność lub przewlekłe postępowanie – owa bezczynność lub przewlekłość postępowania dotyczy postępowania administracyjnego i podatkowego. To nie są skargi na aktywność i wyniki.

To pozytywna enumeracja. Istnieje też enumeracja negatywna – wyliczenie spraw, w których WSA nie jest właściwy:

• w sprawach wynikających z nadrzędności i podporządkowania w stosunkach między organami administracji publicznej;

• w sprawach, które wynikają z podległości służbowej między przełożonym a podwładnym;

• w sprawach dotyczących odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej (chyba że obowiązek mianowania/powołania wynika z konkretnych przepisów – ponieważ tutaj powołanie/mianowanie ma formę decyzji administracyjnej, a decyzja może być przedmiotem skargi);

• w sprawach wiz wydawanych przez konsulów (z wyjątkiem wiz wydawanych cudzoziemcowi, który jest członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego UE czy EPTA);

• w sprawie zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach tzw. małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów.

29.04.2013 r.

2. NSA jest właściwy:

   • w zakresie rozpoznawania środków odwoławczych od orzeczeń sądów wojewódzkich - te środki to przede wszystkim skargi kasacyjne i zażalenia;

   • w podejmowaniu uchwał o charakterze interpretacyjnym – uchwał wyjaśniających treść przepisów, które w orzecznictwie budzą wątpliwości – ich znaczenie nie odnosi się do konkretnej sprawy;

   • w podejmowaniu uchwał rozstrzygających zagadnienia prawne, które się pojawiają na tle konkretnej sprawy;

   • rozstrzyganie sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych między organami administracji publicznej;

   • rozpoznawanie spraw przekazanych sądowi na podstawie innych niż ustawa o sądach administracyjnych ustaw;

   • skargi na przewlekłość w postępowaniu przed WSA lub NSA;

   • w zakresie rozpatrywania skarg na postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym.

Działalność sądowa nie ogranicza się tylko do działalności prawotwórczej. Wszystko, co przybiera postać np. uchwały Rady Gminy czy zarządzenia wójta może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Całokształt działalności samorządu terytorialnego jest poddana sądowej kontroli administracyjnej.

Do sądu administracyjnego składać skargi może:

• każdy, kto ma w złożeniu skargi interes prawny;

• prokurator;

• Rzecznik Praw Obywatelskich;

• organizacja społeczna, która brała udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.

Procedura przed sądem administracyjnym – dominuje skargowy charakter tego postępowania, choć w pewnych okolicznościach dopuszczane jest działanie sądów administracyjnych z urzędu. Skarga jest wnoszona za pośrednictwem organu, którego zachowanie jest przedmiotem owej skargi (działanie i zaniechanie). Możliwości sądu wobec skargi:

• może skargę odrzucić – jako niedopuszczalną. Najczęściej chodzi o to, że skarga jest niedopuszczalna z przyczyn formalnych (np. wniesiona przed podmiot nieuprawniony, uchybiony termin itd.)

Na etapie rozpatrywania skargi:

• uznanie:

  • sąd może uchylić decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli sąd stwierdza naruszenie prawa materialnego (takie, które miało wpływ na wynik sprawy);

  • uchylenie decyzji jeśli sąd dopatruje się innego naruszenia przepisów procesowych (jeśli mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia);

  • sąd może orzec również stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia jeśli w grę wchodzą przyczyny, które w KPA są wskazane;

  • mogą być też wskazane przyczyny, które pozwalają sądowi administracyjnemu stwierdzić, że decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa;

  • w przypadku innych aktów lub czynności będących przedmiotem skargi sąd ma prawo uchylić je (inne niż akty administracyjne akty lub czynności);

  • może uznać istnienie uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawnych;

  • stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu prawa miejscowego w całości lub w części;

  • stwierdzenie, że zostały one (akty prawa miejscowego) wydane z naruszeniem prawa;

  • uchylenie aktu nadzoru–samorząd terytorialny jest poddany nadzorowi zewnętrznemu. Gmina może zaskarżyć akt nadzoru. Jeśli sąd uznaje zasadność skargi, wówczas sąd uchyla ten akt nadzoru;

  • jeśli skarga jest na bezczynność – sąd może nakazać określone zachowanie się – np. wydanie aktu, zobowiązanie do podjęcia określonych czynności materialno-technicznych.

• oddalenie – jeśli jej nie uznaje.

Istnieje również możliwość uruchamiania postępowania uproszczonego i mediacyjnego. Regułą jest, że sąd administracyjny działa na rozprawie w składzie trzyosobowym. Z postępowaniem uproszczonym mamy do czynienia, gdy sąd działania na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednoosobowym.Wprowadzenie trybu uproszczonego ma ułatwiać działanie sądu. Postępowanie mediacyjne charakteryzuje się tym, że jego przedmiotem ma być ustalenie i wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego, aby na tej podstawie strony mogły podjąć pewne ustalenia co do sposobu rozstrzygnięcia konkretnej sprawy – w granicach prawa. Postępowanie mediacyjne może być przeprowadzane z urzędu lub na wniosek jednej ze stron. Owo postępowanie jest pewną nadzieją sądownictwa administracyjnego, w tym i kontroli administracji.

W ramach sądowej kontroli administracji należy również ująć kontrolę administracji sprawowaną przez sądy pracy i ubezpieczeń społecznych. Sądy pracy i ubezpieczeń społecznych są właściwe w zakresie rozpatrywania odwołań od decyzji oddziałów ZUS-u. Również poza sądem pracy i ubezpieczeń społecznych sądy powszechne są właściwe w kontroli w zakresie spraw związanych z funkcjonowaniem administracji, w szczególności gdy chodzi o akty stanu cywilnego, np. unieważnienie aktu stanu cywilnego. Sądy powszechne są też właściwe w zakresie ustalania odszkodowań za szkody powstałe w wyniku działania administracji. Działania administracji – choć nie podejmowane dla wytwarzania szkody – mogą ją tworzyć. Dla poszkodowanego działaniem administracji nie ma znaczenia czy szkoda jest zawiniona czy nie.

Katalog prawnych form działania administracji zasadza się na formach nie tylko takich, którymi się administracja posługuje, ale które są dla niej wyłącznie właściwe. Są też takie formy, którymi administracja się posługuje, ale które nie są dla niej wyłącznie zarezerwowane. Działanie administracji podejmowane w formach cywilnoprawnych również podlega kontroli sądów (powszechnych). Ta sytuacja wpisuje się w podstawowe działanie sądów powszechnych, ponieważ bada się działanie (np. zawieranie umów).

W pewnym sensie w związku z sądową kontrolą administracji pozostaje wskazanie działalności kontrolnej sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny czy Trybunał Stanu. Dla kontroli administracji znaczenie ma (w działalności TK):

• rozpatrywanie skargi konstytucyjnej – w takim zakresie, w którym owa skarga dotyczy naruszania konstytucyjnych wolności lub praw w związku z działalnością administracji publicznej;

• orzekanie w sprawach zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy administracji (badanie zgodności tych przepisów z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami);

• rozpatrywanie sporów kompetencyjnych między organami państwa określonymi w konstytucji.

Działalność Trybunału Stanu – przed TS ponoszą odpowiedzialność konstytucyjną organy administracji (nie wszystkie, a jedynie wymieniony ustawowo katalog organów: m.in. prezydent, prezes RM, członkowie RM, osoby którym prezes RM powierzył kierowanie ministerstwem – choć nie ma statusu ministra, prezes NBP, prezes NIK, członkowie KRRiT, Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych). TS – w odróżnieniu od TK – nie prowadzi wielu działań.

6.05.2013 r.

KONTROLA ADMINISTRACJI SPRAWOWANA PRZEZ NIK

Ta kontrola często jest nazywana kontrolą państwową. Ma to uzasadnienie historyczne – pierwsza ustawa, która po odzyskaniu przez Polskę niepodległości, uchwalona w 1921 r. nosiła nazwę „o kontroli państwowej”. W doktrynie podkreśla się, że jest to nazwa umowna, ponieważ trudno uznać, że całokształt kontroli państwowej jest realizowany przez NIK.

Najwyższa Izba Kontroli istnieje (z pewnymi przerwami) od początku odzyskania państwowości – po zakończeniu I wojny światowej. W 1921 r. została podjęta ustawa konstytuująca. W okresie międzywojennym NIK funkcjonował. Potem był okres przerwy.

Obecnie uprawnienia kontrolne w odniesieniu do administracji NIK-u są różnego rodzaju:

• obligatoryjne uprawnienia – kierowane wobec organów administracji rządowej, ale też wobec podmiotu, który nie jest organem administracji;

• fakultatywne uprawnienia – są kierowane wobec działalności jednostek samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych iinnych jednostek organizacyjnych a także podmiotów gospodarczych. Fakultatywne uprawnienia kontrolne również mają ograniczony przedmiotowo zakres – ograniczają się jedynie do działalności wymienionych podmiotów w zakresie, w jakim te podmioty wykorzystują majątek Skarbu Państwa, mienie komunalne, środki państwowe, środki komunalne; dotyczą również wywiązywania się przez te podmioty z zobowiązań finansowych wobec państwa.

Funkcje kontrolne NIK-u koncentrują się przede wszystkim na badaniu wykonywania budżetu państwa, a także na badaniu wykonywania ustaw i innych aktów prawnych, ale w zakresie działalności finansowej, gospodarczej, organizacyjno-administracyjnej, a także w zakresie realizacji audytu wewnętrznego tych jednostek.

Kryteria, jakimi kieruje się NIK w kontroli:

• kryterium legalności,

• kryterium celowości,

• kryterium rzetelności,

• kryterium gospodarności

Różne kryteria są stosowane ze względu na to, jaki podmiot jest kontrolowany.

Protokół kontroli – jest dokumentem, który przede wszystkim zawiera opis stanu faktycznego, który został stwierdzony w wyniku przeprowadzonej kontroli i jeśli stwierdzono nieprawidłowości – protokół kontroli powinien je wyraźnie wskazać i szczegółowo opisać, przez co rozumie się nie tylko wskazanie owych nieprawidłowości, ale też przyczyn ich powstania i potencjalnych skutków owych nieprawidłowości. Protokół kontroli powinien też wskazać osoby odpowiedzialne za powstanie owych nieprawidłowości.

Za zasadniczy środek oddziaływania pokontrolnego uznaje się wystąpienie pokontrolne. W pewnym stopniu nawiązuje ono do protokołu kontrolnego (zawiera opis stanu faktycznego, ocenę kontrolowanej działalności, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości – te same elementy, które w protokole kontroli zostały umieszczone), ale jest szersze – zawiera pewne uwagi i wnioski na przyszłość – dotyczące sposobów działania służących usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości. Wystąpienie pokontrolne będzie także zawierało pewne pouczenie co do możliwości zgłoszenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego.

Wystąpienie pokontrolne jest przekazywane umownie rozumianemu kierownikowi jednostki kontrolowanej, a jeśli NIK uważa to za zasadne – może być też przekazane wyższemu przełożonemu, ewentualnie odpowiednim organom państwowym czy samorządowym.

Działalność kontrolna NIK-u ma też szersze znaczenie, które mieści się w funkcji sygnalizacyjnej. Wyraża się przede wszystkim w tym, że prezes NIK-u podaje do wiadomości publicznej dokumenty, które są przedkładane Sejmowi (przede wszystkim analiza wykonania budżetu państwa, założeń polityki pieniężnej, opinia w sprawie absolutorium dla RM, informacje o wynikach kontroli, które NIK przeprowadza na zlecenie Sejmu jako całości lub jego organów, wyniki działań kontrolnych przeprowadzanych przez NIK na wniosek prezydenta, prezesa RM).

NIK co do zasady prowadzi kontrole planowe, z urzędu. Nie oznacza to, że nie może prowadzić również kontroli na wniosek. Wniosek mogą złożyć:

• Sejm

• Organy wewnętrzne Sejmu,

• Prezes RM,

• Prezydent RP.

Prezes NIK-u może zwrócić się do TK z wnioskiem m.in. o stwierdzenie zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe co do zgodności z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Chodzi o poddanie kontroli działalności legislacyjnej.

NIK nie prowadzi kontroli merytorycznej – nie obejmuje działaniami kontrolnymi przedmiotu działania administracji. Jednakże, w ramach uprawnień kontrolnych może zetknąć się z wadliwą – w ocenie NIK-u – działalnością, która wprawdzie jest zgodna z aktami normatywnymi stanowionymi przez administrację szczebla centralnego, natomiast zdaniem NIK-u ta działalność normatywna może nie być zgodna z konstytucją, umowami międzynarodowymi czy ustawami. Prezes NIK-u może zwrócić się do TK z wnioskiem o zbadanie zgodności tych aktów stanowionych przez administrację centralną.

Z funkcji sygnalizacyjnej wynika również uprawnienie do inspirowania podmiotów administrowanych do działalności zgodnej z prawem lub uruchomienie procedur, które to zapewnią. Prezes NIK może wystąpić do TK z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy centralnymi, konstytucyjnymi organami państwa.

Poddanie NIK-u Sejmowi stanowi pewną gwarancję niezależności działań kontrolnych NIK-u. Taka niezależność, bezstronność, pewna wolność od wpływów politycznych, jest gwarantowana przepisami, które dotyczą pewnych wymagań kierowanych do osoby, która ma objąć funkcję prezesa NIK-u:

• zakaz przynależności do partii politycznych – spór, czy rozumieć literalnie czy szerzej;

• zakaz zajmowania innego stanowiska (równoległego z wykonywaniem funkcji prezesa NIK-u) – wyjątkiem jest stanowisko profesora szkoły wyższej;

• zakaz wykonywania innych zajęć zawodowych lub prowadzenia działalności publicznej niedających się pogodzić z godnością jego urzędu.

Podobne ograniczenia dotyczą samych kontrolerów:

• zakaz przynależności do partii politycznych i publicznego manifestowania swoich poglądów politycznych;

• zakaz łączenia swojego stanowiska z mandatem posła, senatora, posła Parlamentu Europejskiego, radnego;

• zakaz wykonywania zajęć, które godziłyby w interes NIK-u, byłyby niezgodne z jej zadaniami, pozostawałyby w sprzeczności z obowiązkami pracownika czy też mogłyby wywoływać podejrzenie o stronniczość i interesowność.

Działalność NIK-u też podlega kontroli. Jego działalność w zakresie wykonywania budżetu, gospodarki finansowej – podlega audytowi zewnętrznemu przeprowadzanemu na zlecenie marszałka Sejmu, nie rzadziej niż raz na 3 lata. Audyt zewnętrzny jest wykonywany przez:

• podmiot niezależny od NIK-u;

• podmiot wyłaniany w drodze przetargu w ramach przepisów o zamówieniach publicznych.

Po przeprowadzeniu audytu zewnętrznego ów audytor sporządza sprawozdanie, które w pierwszej kolejności jest przedstawiane prezesowi NIK-u, który może wyrazić swoje stanowisko względem niego. Następnie sprawozdanie jest przekazywane (i ewentualnie jeśli prezes NIK-u do niego sformułuje swoje stanowisko, to też) marszałkowi Sejmu.

KONTROLA WOBEC ADMINISTRACJI REALIZOWANA PRZEZ RZECZNIKA PRAW OBYWATELSKICH

RPO jest instytucją powołaną w polskich warunkach po raz pierwszy ustawą z 1987 r. Nigdy takiej instytucji kontroli w Polsce nie było. Trudno RPO włączać w strukturę podmiotów, których przedmiotem działania jest kontrola administracji. RPO ma badać wszelkie przejawy naruszania praw obywateli. Wobec tego obejmuje on kontrolą administrację o tyle, o ile w przedstawianych mu skargach to administracja swoim działaniem narusza prawa obywatelskie.

Kiedy instytucja RPO była w Polsce tworzona, to był to pewien sygnał zmian. Instytucja RPO została przyjęta w atmosferze niechęci. Pierwszy rzecznik RPO – Ewa Łętowska.

Cechy współczesnego ombudsmana:

• pozycja samodzielnego organu państwowego poprzez wyodrębnienie zarówno od administracji, jak i od sądownictwa;

• zawarcie w konstytucji podstaw prawnych dla tego organu;

• powiązanie z parlamentem;

• jego działania mieszczą się w funkcji kontrolnej parlamentu;

• realizuje dwojakiego rodzaju zadania:

  • pierwsza grupa:

    • rozpatruje wnioski obywateli dotyczące nieprawidłowego działania administracji,

    • podejmuje kroki w celu naprawienia owych nieprawidłowości;

  • druga grupa: sygnalizacyjna – jest zobowiązany do informowania parlamentu (przede wszystkim, ale w wielu systemach prawnych także opinii publicznej) o stanie praworządności w funkcjonowaniu administracji

• organ łatwo dostępny dla obywatela – nie ma terminów, których upływ powoduje, że nie można wniosku czy skargi do rzecznika złożyć. Złożenie skargi czy wniosku nie jest uzależnione od wniesienia opłaty.

Brak wyraźnie sformalizowanej procedury, którą rzecznik musi się w swoim działaniu kierować. Ombudsman ma swobodę wyboru spraw, w których chce podjąć samodzielną interwencję. Działalność ombudsmana nie polega na podejmowaniu samodzielnych rozstrzygnięć.

43