Łódź, dnia 26 czerwca 2013 r.

Dr Joanna Wyporska-Frankiewicz,

Zakład Sądownictwa Administracyjnego,

Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Łódzki,

O P I N I A P R A W N A

1. Treść zadanego pytania:

„Czym różni się kopia od odpisu dokumentu”.

2. Sentencja odpowiedzi:

Należy przyjąć, iż kopia to dokładne odtworzenie oryginalnego dokumentu. Kopia to dokument identyczny, dokładne powtórzenie oryginału. W przypadku kopii chodzi więc nie tylko o odtworzenie treści dokumentu ale i jego układu graficznego. Z kolei odpis - inaczej tekst odpisany - to odzwierciedlenie treści dokumentu, przepisana treść dokumentu, jego kopia ale sporządzona przez przepisanie treści. Istotą odpisu dokumentu jest odzwierciedlenie jego treści, a nie układu graficznego.

3. Stan faktyczny:

Do pytania, w którym zamieszczono prośbę o interpretację: „Czym różni się kopia od odpisu dokumentu” nie załączono opisu stanu faktycznego. Zaznaczono jednak, iż „w jednostkach samorządowych stosowana jest różna praktyka w tym zakresie”.

4. Podstawa prawna udzielanej odpowiedzi:

art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), powoływana dalej jako kpa.

5. Uzasadnienie:

1. Problematyka kopi i odpisów została unormowana w treści art. 73 kpa. Obecnie przepis ten wprost przyznaje stronie prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, co jest równoznaczne z konkretyzacją i urzeczywistnieniem prawa dostępu do akt, gwarantowanego w art. 51 ust. 2 Konstytucji RP. Bez wątpienia też prawo to jest jednym ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, które stanowią jeden z istotnych elementów zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Zgodnie z treścią art. 73 § 1 kpa „Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania”. Równocześnie ustawodawca zaznaczył, że „Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony” (art. 73 § 2 kpa). Co więcej z art. 74 § 2 kpa wynika, iż „Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelniania takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie”. Już sama formuła przepisu może budzić pewne wątpliwości, ponieważ dzisiaj powszechnie kopia jest traktowana jako synonim odpisu, z uwagi na fakt, iż współcześnie nie odpisuje się już raczej treści dokumentów, a korzysta z urządzeń umożliwiających odwzorowanie nie tylko ich treści ale i układu graficznego np. kserokopiarek, cyfrowych aparatów fotograficznych, wydruków komputerowych. Mimo to ustawodawca nie znowelizował treści art. 73 § 1 kpa z formuły „(...) notatek, kopii lub odpisów. (...)”, a jeśli tak to biorąc pod uwagę racjonalność ustawodawcy - który posługuje się celowo, w zamierzony sposób, określonymi sformułowaniami - pojęcia te nie mogą być uznane za synonimy. Należy też zauważyć, że to stronie służy prawo nie tylko wglądu w akta sprawy ale i sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów. Co więcej w przypadku gdy jest to uzasadnione ważnym interesem strony może ona żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Zatem w prawie do przeglądania akt sprawy mieści się nie tylko prawo strony do zapoznania się z treścią wszystkich dokumentów (tj. np. przejrzenie map, planów, notatek urzędowych itp.) ale i jej prawo utrwalenia na własny użytek wiadomości zawartych w aktach sprawy przez ich zanotowanie, wykonanie kopii czy odpisów (a w doktrynie wskazuje się, że również odrysów). Co więcej zasadniczo ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Jedynie w przypadku, gdy strona chciałaby uzyskać uwierzytelniony odpis znajdującego się w aktach sprawy dokumentu musi uzasadnić swój wniosek ważnym interesem prawnym. Należy przy tym podkreślić, że współcześnie - uwzględniając możliwości dzisiejszej techniki - uzyskanie uwierzytelnionego odpisu oznacza w istocie uzyskanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii kserograficznych lub wydruków komputerowych. Co więcej z uwagi na to, że uzyskanie uwierzytelnionego odpisu oznacza powstanie nowego dokumentu, który może być wykorzystany poza prowadzonym postępowaniem i zgodnie z treścią art. 76 § 1 kpa korzysta ze zwiększonej mocy dowodowej - ustawodawca zdecydował się na pozostawienie tej czynności pod kontrolom organu administracji, stawiając wymóg wykazania przez stronę ważnego interesu w uzyskaniu takiego dokumentu, który jest weryfikowany przez organ administracji.

Należy jednak zauważyć, że przepis art. 73 kpa ewoluował. W brzmieniu nadanym przez tekst jednolity kodeksu z 1980 r. (Dz. U. z 1980 r., Nr 9, poz. 96) przepis art. 73 kpa stanowił, iż „W każdym stadium postępowania organ administracji państwowej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów” (§ 1), a co więcej „Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony” (§ 2). Dopiero zmiana kpa, która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) wprowadziła do art. 73 § 1 i 2 kpa pojęcie kopii. Przy czym już na gruncie poprzednio obowiązującej regulacji w judykaturze zwracano uwagę na konieczność zapewnienia możliwości sporządzania kopii pism znajdujących się w aktach sprawy za pomocą kserokopiarki, czy też innych urządzeń. Zaznaczając równocześnie, iż sporządzenie w taki sposób kopii mieści się w pojęciu „sporządzanie notatek i odpisów z akt sprawy”, a użycie kserokopiarki czy też innego urządzenia oznacza tylko sposób sporządzenia takich notatek i odpisów (vide wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2001 r., II SA 2580/00, niepubl.).

Odpowiedź na pytanie czym różni się kopia od odpisu dokumentu należy rozpocząć od analizy znaczenia tych pojęć w języku polskim. Jedna z podstawowych reguł wykładni zakład bowiem, że pojęcia którymi posługuje się ustawodawca powinno być nadawane takie znaczenie, jaki one mają w języku polskim. Zgodnie więc z słownikiem języka polskiego kopia to „dokładne odtworzenie oryginału dzieła sztuki, dokumentu” inaczej obróbka, reprodukcja fotograficzna. Nadto w słownikach podaje się również, iż kopia to „rzecz identyczna, to coś, co jest dokładnym powtórzeniem czegoś” np. kopia dzieła sztuki, jakiegoś dokumentu, filmu, programu komputerowego - wskazuje się również, iż kopia to ich inny egzemplarz. Z tego też względu mówimy o kopiarce, a więc urządzeniu do kopiowania tekstów i rysunków zwykle metodą kserograficzną. Z kolei pojęcie odpis zgodnie ze słownikiem języka polskiego oznacza „kopie oryginału, tekst odpisany”, jako przykłady wskazano w słowniku: odpis dokumentu, umowy, aktu stanu cywilnego, odpisy z akt sprawy, czy uwierzytelniony odpis przykładowo testamentu. Z kolei odpisać to inaczej „sporządzić w formie pisemnej drugi egzemplarz czegoś; przepisać z czegoś, (…)”. Odrysować oznacza natomiast „rysując skopiować coś z natury lub innego rysunku, odtworzyć coś na rysunku, narysować, nakreślić” np. odrysować plany domu. Nadto, w słownikach spotkać można i taką definicję: „odpis jakiegoś dokumentu to jego kopia sporządzona przez przepisanie, a nie np. kserograficznie”, zaznaczono też, iż „jeśli ktoś odpisał jakiś tekst, to przepisał go z czegoś lub kogoś”. Gdy z kolei chodzi o odrys to słownik podje, iż „jeśli odrysowaliśmy jakiś wizerunek lub kształt, to przerysowaliśmy go z innego rysunku lub z natury”.

Biorąc więc pod uwagę słownikowe znaczenie pojęć kopia i odpis należy przyjąć, iż kopia to dokładne odtworzenie oryginalnego dokumentu (wręcz jego reprodukcja), a więc kopia to dokument identyczny, który jest dokładnym powtórzeniem oryginału. W przypadku kopii chodzi więc nie tylko o odtworzenie treści dokumentu ale i jego układu graficznego. Z kolei odpis (inaczej tekst odpisany) to odzwierciedlenie treści dokumentu, przepisana treść dokumentu, jego kopia sporządzona przez przepisanie treści. W przypadku odpisu nie jest istotne - choć oczywiście jest możliwe - odzwierciedlenie układu graficznego dokumentu, a jego treści. Należy podkreślić, że rozróżnienie tych pojęć miało znaczenie dawniej, gdy nie było możliwym korzystanie na dużą skalę z urządzeń umożliwiających kopiowanie dokumentów. Współcześnie jednak, mimo iż ustawodawca posługuje się ciągle w art. 73 § 2 kpa pojęciem „(...) uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt (...)” czy „(...) wydania (...) z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów”, to jednak czynność ta - oczywiście w przypadku spełnienia przesłanki o której mowa w art. 73 § 2 kpa in fine - sprowadza się do uwierzytelnienia kopii akt sprawy. Powodem takiego stanu rzeczy jest powszechna dostępność urządzeń kopiujących, a więc pozwalających na odwzorowanie nie tylko treści ale i układu graficznego oryginalnego dokumentu. Współcześnie dopuszcza się każdą powszechnie dostępną technikę sporządzani kopii, w doktrynie zastrzega się jednak, że należy dbać aby nie ucierpiały na tym akta sprawy. A co za tym idzie sporządzanie kopii może być dokonywane nie tylko za pomocą kserokopiarek, a także innych nowoczesnych urządzeń służących do powielania i utrwalania materiałów oraz informacji, nie wyłączając skanerów oraz cyfrowych aparatów fotograficznych. Należy podkreślić, że w judykaturze prezentowany jest pogląd, iż przepis art. 73 § 1 kpa nie nakłada na organ administracji obowiązku wykonywania, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczania ich stronie, gdyż utrwalenie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów jednoznacznie powierza stronie, bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne.

2. Zatem w niniejszym przypadku nie można postawić znaku równości pomiędzy pojęciem „kopia”, a pojęciem „odpis”. Skoro ustawodawca posłużył się w jedynym przepisie obiema pojęciami to musiał nadawać im inne znaczenie. Trzeba zatem przyjąć, że pod pojęciem kopii należy rozumieć dokładne odtworzenie oryginalnego dokumentu, niejako powtórzenie oryginału - przy czym chodzi nie tylko o odtworzenie treści dokumentu ale i jego układu graficznego; a kolei pojęcie opisu oznacza odzwierciedlenie treści dokumentu, przepisanie treści - istotą odpisu jest odzwierciedlenie jego treści, a nie układu graficznego.

dr Joanna Wyporska-Frankiewicz

6. Wykaz wykorzystanej literatury przedmiotu:

- B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012 r.;

- B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2012 r.;

- W. Maciejko, P. Zaborniak, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego, Sł.Pracow.2011.8.1, Lex el. 134968/5;

- A. Matan, Komentarz do art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex el 2010 r.;

- P. Pietrasz, Udostępnianie akt w postępowaniu podatkowym prowadzonym przez gminne organy podatkowe - wybrane zagadnienia, Finanse Komunalne 2004.1.38, Lex el. nr 41525/2;

- Słownik języka polskiego, pod red. nauk. M. Szymczaka, tom I, Warszawa 1978 r.;

- Słownik języka polskiego, pod red. nauk. M. Szymczaka, tom II, Warszawa 1979 r.;

- Inny słownik języka polskiego, pod red. M. Bańko, tom I i II, Warszawa 2000 r.;

- A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex el 2013 r.;

7. Wykaz orzecznictwa:

- wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2001 r., II SA 2580/00, niepubl.;

- wyroku WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2007 r., II SA/Ol 1008/07, LEX nr 510939;

- - wyrok TK z dnia 27 czerwca 2008 r., K 51/07, OTK-A 2008, nr 5, poz. 87;

- wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., I OSK 64/11, Lex nr 1149407;

- wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 lutego 2012 r., II SA/Lu 923/11, Lex nr 1125579;

Niniejsza porada prawna nie jest oficjalnym stanowiskiem Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji.

Udzielane porady prawne nie mogą być wykorzystywane w jakichkolwiek postępowaniach sądowych, administracyjnych i innych, jako dowód na poparcie stanowiska stron, posiadają bowiem walor doradczo-informacyjny.

7

---