USTRÓJ SAMORZADU TERYTORIALNEGO 10.10.2012 wykład 02
Źródła dot. samorządu terytorialnego (c.d.):
Ustawy – kluczowe źródła prawa dla regulacji prawa samorządu terytorialnego. Istotne są ustawy o charakterze ustrojowym – u.s.g., u.s.p., u.s.w., oraz ustawa o referendum lokalnym (z 2000 r.) i kodeks wyborczy (z 2011 r.) w zakresie dot. wyborów do organów jednostek samorządu terytorialnego. Działalność samorządu terytorialnego regulują też ustawy nie mające charakteru ustrojowego – ustawa o pracownikach samorządowych (z 2008 r.), ustawa o gospodarce komunalnej (z 1996 r.), ustawa o finansach publicznych (z 2009 r.), ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (z 2003 r.), ustawa o podatkach i opłatach lokalnych (z 1991 r.). Zadania jednostek samorządu terytorialnego wskazują również ustawy z zakresu prawa administracyjnego materialnego.
Rozporządzenia – w rozumieniu konstytucyjnym. Mogą być o charakterze ściśle ustrojowym jak i materialnym w takim zakresie, w jakim oddziałują na zadania jednostek samorządu terytorialnego.
Akty prawa miejscowego – główną kategorią, które mają wpływ na ustrój samorządu terytorialnego są statuty (jednostek samorządu terytorialnego, jednostek pomocniczych w gminie), typowo ustrojowe.
Akty wewnętrznie-obowiązujące – np. regulamin organizacyjny urzędu gminy.
Charakterystyka samorządu terytorialnego w Polsce:
Zgodnie z zasadą subsydiarności, Konstytucja przewiduje domniemanie kompetencyjne na rzecz samorządu terytorialnego. W ramach samorządu terytorialnego, istnieje domniemanie kompetencyjne na rzecz gminy. Rangę samorządu terytorialnego podkreśla fakt, że już art. 16 Konstytucji o nim wspomina. Przynależność do niego jest obligatoryjna i następuje z mocy prawa. Istnieją dwa szczeble lokalne i jeden regionalny. Kluczową zasadą jest samodzielność jednostki samorządu terytorialnego, która ujawnia się w niezależności od innych podmiotów (organizacyjna względem aparatu państwowego jak i wzajemna między jednostkami). Samodzielność ma również charakter organizacyjny – jednostki samorządu terytorialnego mają wewnętrzny ustrój, który mogą swobodnie kształtować. Każda jednostka samorządu terytorialnego ma swoje zadania własne (samodzielność zadaniowa), które wykonywane są na własną odpowiedzialność. Samodzielność istnieje również w sferze prywatnoprawnej – w obrocie handlowym, w prawie cywilnym – każda jednostka samorządu terytorialnego ma osobowość prawna. Każda jednostka samorządu terytorialnego jest samodzielna finansowo. Nadzór nad nimi jest ograniczony tylko do kryterium legalności. Gwarancją samodzielności jest również konstytucyjne prawo do sądowej ochrony samodzielności.
Każda z jednostek samorządu terytorialnego wykonuje zadania własne (zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej) i zlecone ( zarówno z zakresu administracji państwowej jak i inne jednostki samorządu terytorialnego). Zlecenie zadań może nastąpić w drodze ustawy lub porozumienia.
Każda jednostka samorządu terytorialnego ma dwa rodzaje władz: wspólnotę samorządową (sprawuje władze bezpośrednio referendum, konsultacje, wybory i pośrednio) i organy jednostek samorządu terytorialnego (organy stanowiące i wykonawcze). Uchwałodawcze wybierane są w wyborach powszechnych, a odwoływane poprzez referendum. Wszystkie organy mają kadencje 4-letnią.
GMINA
Wyróżnia się trzy rodzaje gmin:
miejskie – gmina, która w całości jest miastem;
wiejskie – gmina, na obszarze której znajdują się miejscowości mające status wsi;
miejsko-wiejskie – gmina, na której obszarze znajduje się miasto i sąsiadujące wsie.
Różnice między nimi sprowadzają się tylko do nazewnictwa organów:
gminy miejskie i miejsko-wiejskie, jeżeli siedziba organów znajduje się w mieście – rada miejska, burmistrz/prezydent miasta;
gminy wiejskie – rada gminy, wójt.
Nadanie miejscowości czy gminie statusu miasta następuje w takim samym trybie jak tworzenie gmin czy ustalanie ich granic. Przy nadawaniu praw miejskich należy zwrócić uwagę, czy jednostka, która ma je otrzymać, ma charakter miejski (charakter zabudowy, infrastruktura). W Polsce obecnie mamy ok. 900 miast.
Tworzenie i przekształcanie gmin:
W Polsce jest ok. 2,5 tys. gmin, co wynika z Rejestru Terytorialnego, prowadzonego przez Prezesa GUS.
Proces tworzenia, przekształcania gmin odbywa się poprzez rozporządzenie RM. Może je wydać z własnej inicjatywy, czy na wniosek zainteresowanej rady gminy. Musi być ono zawsze poprzedzone zasięgnięciem opinii zainteresowanych rad gmin, których sprawa będzie dotyczyła. Opinia ta powinna być sporządzona na podstawie konsultacji z mieszkańcami. Nie przeprowadza się ich jednak, gdy doszło do referendum w sprawie przekształcenia, utworzenia gminy z inicjatywy mieszkańców.
Przy tworzeniu gminy i zmianie granic, RM powinna dbać o to, by powstała jednostka w miarę jednorodna (problemy występujące na danym obszarze muszą być wspólne, więzi osadnicze, przestrzenne, gospodarcze, kulturowe, społeczne). Nowopowstałe gminy powinny mieć jak najwyższą zdolność do realizowania zadań publicznych (nie mogą być zbyt duże/małe w kontekście charakteru zadań gminy).
Polska regulacja dot. tworzenia i przekształcania gmin nie dopełnia wymogów Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, która wymaga, aby każda zmiana granic była konsultowana ze społeczeństwem lokalnym. Nasza ustawa posługuje się terminem mieszkańców. EKST wymaga, aby konsultacje miały charakter referendum, jeżeli porządek państwa przewiduje taką formę.
Zadania gminy:
Gmina wykonuje zadania własne i zadania zlecone.
Zadania własne polegają na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty gminy. W tym zakresie obowiązuje domniemanie kompetencji. Gmina powinna podejmować takie czynności, które czynią zadość mieszkańcom. Nie ma tu zamkniętego katalogu zadań. U.s.g. zawiera tylko przykładowy wykaz zadań. Można je uporządkować w grupy:
zadania z zakresu infrastruktury technicznej (gminne drogi, ruch drogowy, zaopatrzenie w wodę, gaz, prąd, usuwanie nieczystości, lokalny transport zbiorowy, gminne budownictwo mieszkaniowe, targowiska, cmentarze);
zadania z zakresu infrastruktury społecznej (edukacja publiczna, ochrona zdrowia, pomoc społeczna, wspieranie rodziny, kultura);
zadania z zakresu ładu przestrzennego i ekologicznego (zagospodarowanie przestrzenne, gospodarka nieruchomościami, ochrona środowiska, zieleń gminna);
zadania z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli (osobowe, drogowe, ekologiczne, przeciwpożarowe);
zadania z zakresu reprezentacji zewnętrznej gminy (wspieranie, upowszechnianie idei samorządowej, promocja gminy, współpraca ze społecznościami lokalnymi, regionalnymi, z organizacjami pożytku publicznego).
Zadania te mogą być poszerzane, ale wyłącznie w drodze ustawy. Powinna również zapewnić ona niezbędne środki finansowe do realizacji tych zadań.
Niektóre z zadań własnych mogą mieć charakter obowiązkowy, który nadaje im ustawa (np. utrzymanie czystości, pomoc społeczna, prowadzenie działalności kulturalnej). Przyjmuje się, że zadanie obowiązkowe to takie, które musi być bezwzględne wykonane. Zadania obowiązkowe gmina wykonuje najczęściej przy pomocy tworzonych przez siebie jednostek pomocniczych czy poprzez zawarcie umowy z jakąś organizacją. Chyba, że ustawa wymaga aby zadanie wykonał podmiot gminny. Zadania nieobowiązkowe muszą być wykonywane, ale w miarę możliwości gminy.