Naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Temat: Naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Ustawa o finansach publicznych nie definiuje pojcią dyscypliny finansów publicznych.

Określa natomiast zakres podmiotowy odpowiedzialności wskazując osoby ponoszące

odpowiedzialność oraz zakres przedmiotowy - formułując katalog czynnów stanowiących

naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Zakres podmiotowy odpowiedzialności sprowadza sie do osób fizycznych, które albo są

pracownikami sektora finansów publicznych,albo nie bedąc pracownikami tego sektora

dysponuja środkami publicznymi. Obejmuje on również osoby,które sprawuja pieczę nad

gospodarowaniem środkami publicznymi przekazanymi różnorodnym podmiotom spoza

sektora finansów publicznych np, dotacjami na przedmiotowymi dla podmiotów

wykonujących zadania na rzecz rolnictwa.

Zakres przedmiotowy odpowiedzialności wyznacza szeroki katalog czynów,które stanowią

naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Według art.138u.f.p. naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest popełnienie

czynu polegającego na : (przykładowo)

1) Zaniechaniu ustalenia należności Skarbu państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub

innej jednostki sektora finansów publicznych

2) Przekroczeniu zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych

3) Przekroczeniu uprawnień do dokonywania zmian w budżecie lub w planie jednostki

budżetowej, zakładu budżetowego, gospodarstwa pomocniczego lub funduszu celowego

4) Przeznaczeniu dochodów uzyskanych przez jednostkę budżetową na wydatki ponoszone w

tej jednostce

5) Naruszeniu zasady, formy lub trybu postępowania przy udzieleniu zamówienia

publicznego

Ponadto, naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest również dopuszczenie przez

kierownika jednostki lub innego przełożonego do uszczuplenia wpływów należnych

budżetowi państwa lub budżetowi jednostki samorządu terytorialnego. Wskutek zaniedbań w

przedmiocie organizacji pracy i kierowania jednostką. Przy tym kierownik jednostki lub inny

przełożony pracownika ponosi także taką odpowiedzialność w przypadku dopuszczenia do

naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez zaniedbanie obowiązków w zakresie

nadzoru.

Nie zawsze popełnienie jednego z powyzszych czynów będzie stanowic naruszenie

dyscypliny finansów publicznych. Ustawa o finansach publicznych przewiduje, bowiem

negatywne przesłanki odpowiedzialności. Odnoszą się one do ściśle określonych przypadków.

Czyny takie, chociaż mieszczą się w wyżej wspomnianym katalogu nie stanowią

naruszenia dyscypliny finansów publicznych,jeżeli dpuszczono się ich wyłacznie w celu:

a)zapobieżenia szkodzie w mieniu publicznym,

b) usunięcia takiej szkody,

c) ograniczenia społecznych skutków zdarzenia losowego.

Ustawa przewiduje wyłączenie odpowiedzialności także wówczas, gdy konkretnie

wskazane czyny polegające na uszczupleniu środków publicznych, przekroczeniu uprawnień

do ich wydatkowania lub zaciągania zobowiązań,powodują znikome skutki finansowe. Chodz

tutaj o takie kwoty, które łącznie nie przekraczają przeciętnego wynagrodzenia ogłoszonego

przez Prezesa GUS.

Stosownie do art. 144 u.f.p. pracownik, który otrzymał do wykonania polecenie naruszające

dyscyplinę finansów publicznych, nie ponosi odpowiedzialności, jeżeli przed wykonaniem

polecenia zgłosił pisemnie swojemu przełożonemu odpowiednie zastrzeżenie - i po mimo

tego, otrzymał pisemne potwierdzenie polecenia. W tym ostatnim przypadku

odpowiedzialność ponosi kierownik jednostki lub inny przełożony pracownika, który wydał

takie polecenie. Pisemne polecenie przełożonego nie zwalnia jednak pracownika od

odpowiedzialności w sytuacji, gdy wykonanie polecenia stanowi przestępstwo lub

wykroczenie.

Artykuł 141 u.f.p. stanowi, że odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów

publicznych jest ponoszona zarówno za umyślne jak i nieumyślne działania i zaniechania. W

sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych stosuje się odpowiednio niektóre

przepisy kodeksu wykroczeń. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów

publicznych jest jednak niezależna od innej odpowiedzialności określonej przepisami

prawa.Umyślne naruszenie dyscypliny zachodzi wówczas,gdy sprawca ma zamiar

popełnienia czynu zabronionego. Oznacza to,że chce czyn popełnić przewidując taką

możliwość,godzi się na to. Nieumyślne naruszenie zachodzi,jeżeli sprawca nie mając takiego

zamiaru łamie dyscyplinę na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych

okolicznościach, mimo że ewentualność popełnienia czynu karalnego przewidywał albo mógł

przewidzieć.

Niezwykle istotnym unowrmowaniem dotyczącym naruszenia dyscypliny finansów

publicznych jest regóła, iż odpowiedzialność z tego tutułu nie jest uzależniona od innej

odpowiedzialności opartej na przykład na przepisach prawa karnego czy karnego skarbowego.

W razie wszczecia postępowania karnego w związku z przestępstwem stanowiącym,

równoczesnie naruszneie dyscypliny finansów publicznych zawiesza się do czasu

zakończenia postępowania karnego. Jeżeli dojdzie do skazania za przestępstwo karne lub

karne skarbowe, wszczęte postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów podlega

umorzeniu, a wymierzne i niewyegzekwowane kary pieniężne podlegają ściągnięciu.

Karami za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - stosownie do art. 147 u.f.p. są:

1) upomnienie

2) nagana

3) kara pieniężna

4) zakaz pełnienia funkcji kierowniczych związanych z dysponowaniem środkami

publicznymi za okres od roku do 5 lat

Karę pieniężną wymienia się w wysokości od jednomiesięcznego do trzymiesięcznego

wynagrodzenia pracowniczego. Ukaranie karą zakazu pełnienia funkcji kierowniczych

wyklucza, przez czas określony w orzeczeniu o ukaraniu, możliwość pełnienia następujących

funkcji w jednostce sektora finansów publicznych:

1) kierownika, zastępcy kierownika lub dyrektora generalnego

2) członka zarządu

3) skarbnika, głównego księgowego lub zastępcy głównego księgowego

4) kierownika lub zastępcy kierownika komórki bezpośrednio odpowiedzialnej za

wykonywanie budżetu lub planu finansowego

Ponadto ukaranie pracownika jednostki sektora finansów publicznych za naruszenie

dyscypliny finansów publicznych karą nagany lub karą pieniężną jest równoznaczne z jego

ujemną oceną kwalifikacyjną, przewidzianą w odpowiednich ustawach.Stronami

postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych są obwiniony i

rzecznik dyscypliny finansów publicznych jako oskarżyciel. Obwinionym jest osoba, wobec

której rzecznik dyscypliny finansów publicznych złożył wniosek o ukaranie. Postępowanie w

sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest dwuinstancyjne.

Organami orzekającymi w pierwszej instancji są:

1) resortowe komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych

przy ministrach i przewodniczących komitetów

2) komisje orzekające przy wojewodach

3) komisje orzekające przy regionalnych izbach obrachunkowych

Organem drugiej instancji jest Główna Komisja Orzekająca przy Ministrze Finansów.

Środkami zaskarżenia rozstrzygnięć wydanych przez komisje orzekające pierwszej instancji

są odwołania lub zażalenia. Członkowie komisji orzekających są w zakresie orzekania

niezawiśli i podlegają tylko ustawom. Kierownik jednostki sektora finansów publicznych

(jednostki korzystającej ze środków publicznych) oraz kierownik jednostki nadrzędnej, a

także organ kontroli, obowiązany jest niezwłocznie zawiadomić właściwego rzecznika

dyscypliny finansów publicznych o ujawnionym naruszeniu dyscypliny finansów

publicznych.

Postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych wszczyna

przewodniczący komisji orzekającej pierwszej instancji na podstawie wniosku o ukaranie,

złożonego przez rzecznika dyscypliny finansów publicznych, Ministra Finansów, Najwyższą

Izbę Kontroli lub prezesa regionalnej izby obrachunkowej (art. 165, 166 u.f.p). w terminie 30

dni od dnia otrzymania wniosku o ukaranie przewodniczący komisji orzekającej pierwszej

instancji wszczyna postępowanie, wyznacza skład orzekający i termin rozprawy lub wydaje

postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W postępowaniu przed organami orzekającymi w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów

publicznych stosuje się jeszcze odpowiednio niektóre przepisy kodeksu postępowania w

sprawach o wykroczenia, nie dłużej jednak niż do 31 grudnia 2003 roku.

Na rozstrzygnięcie Głównej Komisji Orzekającej w przedmiocie stwierdzenia nieważności,

uchylenia prawomocnego rozstrzygnięcia oraz na prawomocne rozstrzygnięcia kończące

postępowanie w toku instancji służy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Kontrola skarbowa

Założenie,ma reformy ogólnego prawa podatkowego w Polsce była jego kodyfikacja w

jednym akcie ustawowym. Niestety,założenie to nie zostało zrealizowane. Ordynacja

popdatkowa nie ma charakteru zupełnej kodyfikacji prawa materialnego i proceduralnego o

charakterze ogólnym, gdyż nadal obowiązuje ustawa o kontroli skarbowej.

W polskim systemie podatkowym został utrzymany dualizm kontroli podatników,płatników

i inkasentów w zakresie wywiązywania się z obowiązków wynikających z prawa

podatkowego. Obecnie podmioty te podlegają kontorli wyknywanej zarówno przez organy

podatkowe, działające na podstawnie ordynacji podatkowej, jak i organy kontroli skarbowej,

która jest przprowadzana zgodnie z przepisami o kontroli skarbowej. Takie unormowanie

prawne jest, co najmniej konrowersyjne, gdyż brak koordynacji funkcjonowania służb

kontrolnych może spowodowac marnotrastwo ograniczonych środków budżetowych w

następstwie dublowania nie efektywnych czynności proceduralnych.

Pojęcie kontroli skarbowej nie jest zdefiniowane w ustawie o kontroli skarbowej ani w

innych regulacjach z zakresu prawa podatkowego. Takie rozwiązanie prawne jest

niewłaściwe, gdyż zarówno istota kontroli skarbowej, jak i jej definicja wywołuja

kontrowersje wśród przedstawicieli doktryny. Punktem wyjścia do formułowania definicji

doktrynalnych jest analiza celu, zakesu podmiotowego i przedmiotowego kontroli skarbowej.

Za trafny należy uznać pogląd upatrujący istotę tej kontroli w kontroli państwowej, która ma

na celu:

-ochronę interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa oraz

-zapewnienie skuteczności wykonywania zobowiązań podatkowych i innych należności

stanowiących dochód budżetu państwa lub państwowych funduszy celowych.

Cele te realizowane są poprzez czynności proceduralne,które polegają miedzy innymi

na:

a) ustaleniu stanu faktycznego w zakresie działalności podmiotu kontrolowanego,

b)porównaniu ustalonych okoliczności faktycznych ze wzorcem unormowanym przepipsami

prawa podatkowego,

c)ocenie stwierdzonego stanu faktycznego z punktu widzenia interesów fiskalnych Skarbu

Państwa,

d)wyciągnięcie wniosków z kontroli oraz zastosowaniu sankcji w stosunku do podmiotu

kontrolowanego,którego działalność odbiega od wzorca postępowania ustanowionego w

przepisach prawa podatkowego.

Teza, iż kontrola skarbowa stanowi rodzaj kontroli państwowej, jest trafna ze względów

podmiotowych. Wykonują, bowiem tę kontrolę wyspecjalizowane struktury szczególnej

administracji rządowej. Organy wraz z aparatem pomocniczym tworza odrębny pion w

resorcie kierowanym przez ministra właściwego w sprawach finansów publicznych.

Do organów kontroli skarbowej należą:

-Minister Finansów jako naczelny organ kontroli skarbowej,

-Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej jak organ wyższego stopnia nad inspektorami

kontroli skarbowej

-dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej, którzy od 2003r. wykonują dotychczasowe

kompetenje inspektorów kontroli skarboowej.

Zakres podmiotowy kontroli skarbowej obejmuje wymienione podmioty,które obecnie można

zaliczyć do pięciu zasadniczych kategorii.

Największa grupę stanowią zobowiązanie do świadczeń pieniężnych na rzecz Skarbu

Państwa lub państwowych funduszy celowych. W tej kategorii mieszczą się również dłużnicy

podatkowi. W stosounku zobowiązania podatkowego dłużnikiem jest podatnik. Również

płatnik i inkasent podatków lub innych świadczeń odprowadzanych do budżetu państwa bądz

na rachunek państwowego funduszu celowego należą do dłużników objętych kontrolą

skarbową.

Drugą grupę podmiotów kontrolowanych stanowią wydatkujący,

przekazujący,otrzymujący środki z budżetu państwa. Takie rozwiązanie prawne umożliwia

kontrole wykonania budżetu państwa zarówno po stronie dochodowej jak i wydatkowej.

Jednakże pojecie podmiotów wydatkujących środki z budżetu państwa nie może być

zredukowane do wykonawców budżetu. Zakresem kontrolui skarbowej objęci są nie tylko

dysoponenci środków budżetowych, ale również podmioty otrzymujące dofinansowanie z

budżetu państwa.

Trzecią kategorię podmiotów kontrolowanych stanowią władający i zarządzający mieniem

państwowym.W tym przypadku kontrola ma także na celu badanie zgodności z prawem

gospodarowania mieniem Skarbu Państwa i innych państwowych osób prawnych.Posiadacze

mienia państwowego objęci są kontrolą skarbową niezależnie od rozliczeń pieniężnych

dokonywanych z tytułu odpłatności za jego udostępnienie.

Czwarta kategoria obejmuje pracowników oraz osoby pełniące służbę w jednostkach

orgaizacyjnych podległych ministrowi Finansów. Dotyczy to jedynie osób fizycznych, które

na podstawie odrębnych przepisów zobowiązane są do składania oświadczeń majątkowych.

Piątą kategorię stanowią podmioty otrzymujące korzyści z tytułu udzielonych mu przez

Skarb Państwa poręczeń i gwaranji. Grupa ta obejmuje wierzycieli uprawnionych do

uzyskania zaspokojenia ze środków publicznych w przypadku braku zapłaty długu. Ponadto

są to dłużnicy, za których skarb państwa poręczył lub zagwarantował wykonanie ich

zobowiązania.

Zakres przedmiotowy kontroli skarbowej obejmuje zagadnienia:

-prawa podatkowego,

-prawa o finansach publicznych,

-prawa dewizowego,

-prawa celnego,

-stosowania cen,

-gospodarowania mieniem państwa.

W kontroli skarbowej zasadnicze znaczenie ma kontrola przestrzegania przepisów prawa

podatkowego. Organy kontroli skarbowej weryfikują rzetlność deklarowanych podstaw

opodatkowania, a także prawidłowość oblicznia i poboru podatków państwowych oraz innych

należności pieniężnych budżetu państwa lub państwowych funduszy celowych.

Pomiędzy prawem podatkowym a regulacjami z zakresu prawa o finansach publicznych

występuje widoczne powiązanie. Podatki stanowią, bowiem dochody budżetowe Skarbu

Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola skarbowa nie ogranicza sie wyłacznie

do sfery gromadzenia środków publicznych, ale obejmuje także ich wydatkowanie na

realizacje zadań publicznych. Organy kontroli skarbowej prowadzą kontrolę celowości i

legalności gospodarowania środkami wydatkowanymi z budżetu państwa.

Kontrola gospodarowania mieniem państwowym obejmuje badanie decyzji jednostek

władających lub zarządzających mieniem Skarbu Państwa i innych państwowych osób

prawnych. Podstawowym zadaniem organów kontroli skarbowej jest ujawnienie niedoborów i

innych szkód majątkowych spowodowanych niegodpodarnością, a także korzystaniem z

mienia lub jego rozporządzeniem niezgodnie z przepisami prawa.

Ogółne założenia odpowiedzialnści za przestępstwa i wykroczenia skarbowe.

Przestępstwa i wykroczeina skarbowe polegaja na naruszeniu administracyjnych norm

szeroko pojętego prawa finansowego. Normy te ulegają częstym zmianom i nowelizacjom, co

przynajmniej częściowo wynika ze zmieniających się wymagań w zakresie ochrony interesu

fiskalnego czy szerzej finansowego państwa. Interes ten najczęściej sprowadza się do

zapewnienia państwu i smorządom należnych mu dochodów i respektowania przepisów

administracyjnych zwiazanych z realizacją wydatków publicznych. Może też oznaczac

ingerencję państwa w czynności w skutkach finansowych, dokonywane przez inne podmioty.

Przestępstwa i wykroczenia finansowe nie maja bytu samodzielnego i zawsze są związane

z naruszeniem przepisów różnych ustaw z zakresu prawa finansowego, a przede wszystkim o

finansach publicznych, ordynacji podatkowej, kodeksu celnego, prawa dewizowego,

poszczególnych ustaw podatkowych czy ustaw prywatyzacyjnych.

Finansowy charakter tych przestępst i wykroczeń przesądza o zasadach odpowiedzialności a

także o przewidzianych karach i środkach karnych grożących za ich popełnienie.

Przestępstwwa i wykroczenia skarbowe można z klasyfikować według różnych kryteriów.

Istotnym kryterium jest rodzaj naruszonych norm prawa finansowego. To kryterium stało sie

podstawą wyodrębinienia w Kodeksie karnym skarbowym pięciu odrębnych grup przestępst i

wykroczeń skarbowych.

Można wiec wyróżnić:

-przestępstwa i wykroczenia podatkowe, a także dotyczące rozliczeń z tytułu dotacji i

subwencji;

-przestępstwa i wykroczenia celna oraz związane z realizacją towarowego i usługowego

obrotu za granica;

-przestępstwa i wykroczenia dewizowe;

-przestępstwa i wykroczenia polegające na naruszeniu zasad organizowania gier i zakładów

wzajemnych;

-przestępstwa i wykroczenia dotyczące prywatyzacji mienia Skarbu Panństwa.

Drugim istotnym kryterium klasyfikacji przestępst i wykroczeeń skarbowych jest rodzaj i

wysokość sankcji za naruszenie norm prawa finansowego. Przewidziane zagrożenia

odzwierciedlają resztą stopień szkodliwości czynów dla interesu fiskalnego państwa czy

samorządu.

Można też dokonać klasyfikacji przestępst i wykroczeń skarbowych ze względu na sprawcę.

Mogą to byc przestepstwwa, które może popełnić każdy. Wywóz bez zezwolenia wartości

dewizowych za granice. Inne przestępstawa i wykroczenia skarbowe mają charakter nie jako

służbowy- np. popełniane przez płatników i inkasentów.

Nie bez znaczenia jest tez klasyfikacja przestępst i wykroczeń skarbowych ze względu na

to, czy stanowią one naruszenie tylko przepisów prawa finansowego czy też są jednocześnie

przestępstwami pospolitymi, określonymi w kodeksie karnym.

Sankcje grożące za popełnienie przestępstw czy wykroczeń skarbowych mają głównie

charakter dolegliwości materialnych. Odnosi się to przede wszystkim do kary grzywny

określanej za przestępstwa skarbowe w stawkach dziennych a za wykroczenia - kwotowo w

nawiązaniu do najniższego wynagrodzenia. Tylko za najbardziej szkodliwe dla finansów

publicznych przestępstwa skarbowe przewidziano w kks kare pozbawienia wolności

(max.3lata), która może być orzeczona alternatywnie do kary grzywny, obok tej kary lub

samoistnie.

Karę pozbawienia wolności za przestępstwa skarbowe można także orzec na podstawie

przepisów ogólnych k. k.s w ramach nadzwyczjnego zo ostrzenia kary.Za ostrzenie takie za

przestępstwa skarbowe może być zastosowane wówczas,gdy sprawca popełnił je umyślnie i

spowodował uszczuplenie należności publicznoprawnej dużej wartości.

Ze względu na przewidziane sankcje za naruszenie norm prawa finansowego przestępstwa

skarbowe można podzielić na trzy podstawowe grupy.

Pierwszą- najbardziej szkodliwą dla finansów pubicznych- grupę stanowią przestępstwa

skarbowe zagrożone karą pozbawienia wolności i wysoka grzywną (do 720 stawek

dziennych). Kara pozbawienia wolności nie jest jednak przewidziana jako kara obligatoryjna

za żadne przestępstwo z tej grupy. W omawianej grupie przestępst znalazły sie m.in.,

składanie nierzetelnych zeznań i deklaracji, nieujawnienie przedmiotu lub podstwy

opodatkowania, nieuczciwe rozliczanie się przez płatników, przemyt i paserstwo celne,

wyłudzenie zezwolenia dewizowego, prowadzenia gir i zakładów wzajemnych z naruszeniem

ustawy o grach losowych.

Druga grupa to przestepstwa także najczęściej związane z uszczupleniem lub narażeniem na

uszczuplenie należności publicznoprawnej, ale i nieco mniejszym ciężarze gatunkowym i w

związku z tym zagrożone tylko karą grzywny, ale do maksymalnej wysokości 720 stawek

dziennych. Dotyczy to często uprzywilejowanej postaci przestępstwa, za które przewidziano

zagrożenie karą pozbawienia wolności. Jednakże, gdy uszczuplona kwota należności

publiczno prawnej jest mała, kodeks karny skarbowy poprzestaje na zagrożeniu tylko karą

grzywny, chociaż w najwyższym ustawowym wymiarze.

Trzecią grupę stanowi przestępstwa skarbowe o mniejszym stopniu szkodliwości dla

finansów publicznych. W k.k.s. przewidziano za nie kary grzywny o niższym maksymalnym

zagrożeniu- w granicach od 120 do 480 stawek dziennych. W tej grupie przestępstw znajdują

się takie, które są związane z naruszeniem różnego rodzaju przepisów administracyjno-

instrukcyjnych, kontrolnych, poporządkowych i niestanowiących bezpośredniego

uszczuplenia lub narażenia na uszcuplenia należności publicznoprawnej.

Specyficzny charakter przestępstw w wykroczeń skarbowych przesądza także o tym,że

dopuszczalna jest rezygnacja z ukarania sprawcy, gdy uszczerbek w zakresie dochodów

publicznych zostanie przez sprawce w całości wyrównany. Możliwe jest wówczas

zastosowanie dobrowolnego poddania się odpowiedzialności. Oznacza ono,iż sprawcy nie

traktuje sie jak osoby skazanej za przestępstwo skarbowe, co przy prowadzeniu działalności

gospodarczej ma istotne znaczenie. Sprawca musi jednak wpłacić przynajmniej najniższa

grzywnę i pokryć zryczałtowane koszty postępowania. Dobrowolne poddanie sie

odpowiedzialności możliwe jest wówczas, gdy czyn nie jest zagrożony karą pozbawienia

wolności ani ograniczenia wolności, a wina sprawcy nie budzi wątpliwości.