Postanowienie
z dnia 16 grudnia 2005 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie
I OSK 1152/2005
Uchwała Rady Izby Komorniczej podjęta na podstawie art. 74 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. Nr 133, poz. 882 ze zm.), której przedmiotem jest wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko komornikowi, nie podlega kognicji sądu administracyjnego.
ONSAiWSA 2006/3/73
182510
Dz.U.06.167.1191: art. 74
Dz.U.02.153.1270: art. 3§ 2 pkt 4
Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska.
Sędziowie NSA: Janina Antosiewicz, Małgorzata Borowiec (sprawozdawca).
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną Zbigniewa R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 sierpnia 2005 r. w sprawie ze skargi Zbigniewa R. na uchwałę Rady Izby Komorniczej w Gdańsku z dnia 5 listopada 2004 r. w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2005 r. odrzucił skargę Zbigniewa R. na uchwałę Rady Izby Komorniczej w Gdańsku z dnia 5 listopada 2004 r. nr (...), w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że na mocy tej uchwały Rada Izby Komorniczej w Gdańsku postanowiła złożyć wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w stosunku do skarżącego, z powodu rażącego naruszenia przez niego art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. Nr 133, poz. 882 ze zm.). Uchwała ta została podjęta w trybie art. 94 w zw. z art. 74 powołanej ustawy i wyraża wolę kolegialnego organu samorządu zawodowego komorników, jakim jest rada izby komorniczej.
Zgodnie z art. 75 ust. 1 tej ustawy sprawy dyscyplinarne w pierwszej instancji rozpoznaje w składzie 3-osobowym komisja dyscyplinarna, powołana przez Krajową Radę Komorniczą. Od orzeczeń komisji dyscyplinarnej stronom przysługuje odwołanie do sądu wojewódzkiego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, a do rozpoznania odwołania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o apelacji (art. 75 ust. 3 ustawy).
A zatem kontrola sądowa nad postępowaniem dyscyplinarnym sprawowana jest przez sąd powszechny. Żaden przepis ustawy o komornikach i egzekucji nie poddaje kontroli sądu administracyjnego jakiegokolwiek stadium postępowania dyscyplinarnego w stosunku do komornika sądowego lub czynności zmierzających do wszczęcia takiego postępowania.
Sąd podkreślił, że właściwość sądu administracyjnego w sprawach dyscyplinarnych może wynikać jedynie z ustaw szczególnych - art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargę odrzucił.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Zbigniew R., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając postanowienie w całości, zarzucił mu naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz w związku z art. 75 ust. 2 i 3 i art. 74 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji, tj. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazując powyższą podstawę, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że powołane przez niego w podstawie skargi kasacyjnej przepisy nie wyłączają właściwości sądu administracyjnego w sprawach kontroli legalności uchwał organów samorządu komorniczego w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Przepis art. 74 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji określa podmioty uprawnione do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, przepis zaś art. 74 ust. 2 stanowi, że postępowanie dyscyplinarne wszczyna wniosek Ministra Sprawiedliwości.
Zdaniem skarżącego, skoro w ustawie nie ma regulacji wskazującej na to, że wnioski innych uprawnionych podmiotów, w tym wnioski organu samorządu komorniczego, wszczynają postępowanie dyscyplinarne w stosunku do komornika, to taki wniosek zawarty w uchwale organu samorządu komorniczego nie jest częścią tego postępowania i nie może być w świetle art. 75 ust. 2 i 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji objęty właściwością sądu wojewódzkiego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Należało zatem rozważyć, czy w świetle art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wyłączona jest możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego.
Skarżący uważa, że uchwała ta jest czynnością z zakresu administracji publicznej, gdyż mieści się w ramach zadań publicznych realizowanych przez organy samorządu komorniczego. Dotyczy także uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż zmienia status komornika i rodzi związane z tym uprawnienia i obowiązki w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej. Analiza ta wskazuje, że uchwała organu samorządu komorniczego w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego spełnia przesłanki uznania jej za akt podlegający skardze do sądu administracyjnego.
Rada Izby Komorniczej w Gdańsku w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Skarżący przyznał, że żaden przepis ustawy o komornikach sądowych i egzekucji nie poddaje kontroli sądu administracyjnego jakiegokolwiek stadium postępowania dyscyplinarnego w stosunku do komornika. Jako chybiony oceniono argument, że przepis art. 75 ust. 2 i 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji nie wyłącza właściwości sądu administracyjnego. Przepis ten określa właściwość komisji dyscyplinarnej i sądu wojewódzkiego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Uchwała nie dotyczy także uprawnień lub obowiązków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., i to nie tylko z uwagi na jej wewnętrzny charakter, ale także z uwagi na brak jej przełożenia na sferę stosunków prawnych komornika. Nie powoduje ona wszczęcia przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego. Pozostaje zatem bez wpływu na jego uprawnienia. W świetle art. 74 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji postępowanie dyscyplinarne wobec komornika wszczyna tylko wniosek Ministra Sprawiedliwości. Natomiast złożenie takiego wniosku przez organ samorządu komorniczego automatycznie nie wszczyna postępowania dyscyplinarnego, lecz jedynie umożliwia komisji dyscyplinarnej rozpoczęcie tej procedury.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W rozpoznawanej sprawie jej istota sprowadzała się do wyjaśnienia, czy uchwała Rady Izby Komorniczej w Gdańsku podjęta na podstawie art. 74 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. Nr 133, poz. 882 ze zm.), której przedmiotem jest wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko skarżącemu Zbigniewowi R., podlega kognicji sądu administracyjnego.
Skarżący uważa, iż uchwała ta spełnia przesłanki z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 tego paragrafu (decyzje i postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące czynności lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., musi mieć charakter zewnętrzny, tj. musi być skierowany do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998 r. sygn. akt II SA 1367/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 139).
W świetle art. 93 ust. 1 pkt 4 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji do kompetencji rady izby komorniczej należy sprawowanie nadzoru nad komornikami i asesorami komorniczymi w zakresie powagi i godności zawodu komornika. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że nadzór oznacza prawo do kontroli oraz władczego wkraczania w sprawy nadzorowanego podmiotu. Tak więc we wskazanym zakresie rada izby komorniczej ma prawo do wykonywania wobec komornika czynności władczych.
Uchwała rady izby komorniczej, zawierająca wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec komornika, wynika ze sprawowania funkcji nadzorczych. Komornik m.in. w zakresie przestrzegania powagi i godności zawodu jest podporządkowany radzie izby komorniczej, a akty podejmowane wobec niego w ramach wykonywania funkcji nadzorczych nie mają charakteru zewnętrznego. Są one wydawane w ramach działania organów danej korporacji zawodowej i dotyczą tylko jej członków.
Uwzględniając powyższe rozważania, należy stwierdzić, że uchwała rady izby komorniczej formułująca wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec komornika stanowi akt wewnętrzny, podjęty w ramach działania danej korporacji zawodowej.
Omawiana uchwała nie dotyczy także uprawnień lub obowiązków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., i to nie tylko z uwagi na jej wewnętrzny charakter, ale także z uwagi na brak jej przełożenia na sferę stosunków prawnych komornika. Nie powoduje ona bowiem automatycznie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Pozostaje zatem bez wpływu na jego uprawnienia czy obowiązki. Złożenie takiego wniosku umożliwia komisji dyscyplinarnej jedynie rozpoczęcie tej procedury.
Jako nietrafny ocenić należy pogląd skarżącego, że przepis art. 75 ust. 2 i 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji nie wyłącza właściwości sądu administracyjnego w sprawach kontroli legalności uchwał organów samorządu komorniczego w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego ustawa uprawnia Ministra Sprawiedliwości, prezesów sądów, sędziów-wizytatorów, organy samorządu komorniczego oraz komorników-wizytatorów (art. 74 ust. 1 powołanej ustawy o komornikach sądowych i egzekucji).
Postępowanie dyscyplinarne wszczyna wniosek złożony przez Ministra Sprawiedliwości (art. 74 ust. 2 powołanej ustawy). Analiza tego przepisu upoważnia do stwierdzenia, że złożenie wniosku przez pozostałe podmioty stanowi jedynie podstawę do podjęcia czynności przez komisję dyscyplinarną. Właściwość organów w sprawach dyscyplinarnych określa przepis art. 75 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, który postępowanie odwoławcze powierza sądowi wojewódzkiemu - sądowi pracy i ubezpieczeń społecznych.
Skoro przepisy powołanej wyżej ustawy nie przewidują kontroli sądu administracyjnego w zakresie skarg na uchwałę rady izby komorniczej w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego i nie mieści się ona w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawidłowo uznał, że sprawa ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Zauważyć należy, że z punktu widzenia wykładni celowościowej nie byłoby właściwe powierzenie kontroli czynności wstępnych w postępowaniu dyscyplinarnym sądowi administracyjnemu, w przypadku gdy kontrola orzeczenia dyscyplinarnego powierzona jest wyraźnie sądowi powszechnemu. Oznaczałoby to bowiem wprowadzenie dwutorowości kontroli sądowej w zależności od etapu postępowania dyscyplinarnego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionej podstawy i na mocy art. 184 P.p.s.a. podlegała oddaleniu.