Lipiec Ludmiła komentarz

Komentarz do art.182 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.05.249.2104).

Artykuł 182 u.f.p., określając terminy podjęcia uchwały budżetowej, wyraża regułę uprzedniości budżetu, postulującej uchwalenie budżetu przed rozpoczęciem roku, w którym ma obowiązywać, czyli do dnia 31 grudnia roku poprzedniego.

Podjęcie uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, o czym - oprócz wyraźnego wskazania w art. 182 u.f.p. - stanowią przepisy samorządowych ustaw ustrojowych (zob. art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm. oraz art. 18 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.). Do czasu uchwalenia uchwały budżetowej, jednak nie później niż do dnia 31 marca roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego (art. 183 ust. 1 u.f.p. oraz art. 53 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 54 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 65 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa). Reguła ta wiąże się z zasadą roczności budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z którą niezrealizowane z upływem roku budżetowego wydatki wygasają. W nowym roku budżetowym każda jednostka organizacyjna powinna mieć nowy plan finansowy. Wydatki ujęte w projekcie planu finansowego powinny być skonkretyzowane w podziale na działy i rozdziały, z wyodrębnieniem wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń, dotacji, wydatków na obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego, wydatki z tytułu poręczeń i gwarancji przypadające do spłaty w danym roku budżetowym zgodnie z zawartą umową. "Tak uszczegółowiony projekt uchwały budżetowej daje podstawę i gwarancję do prawidłowego prowadzenia gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego do czasu uchwalenia uchwały budżetowej przez organ stanowiący" [A. Ostrowska, E. Ruśkowski, Opracowanie projektu uchwały budżetowej, s. 353].

Częstą praktyką jest podejmowanie uchwał budżetowych w marcu roku budżetowego, co spowodowane jest przede wszystkim późnym przekazywaniem danych ze szczebla centralnego do budżetów samorządowych oraz tryb prac nad budżetem państwa [B. Dolnicki, E. Ruśkowski, Władza i finanse lokalne w Rzeczypospolitej Polskiej (w:) Władza i finanse lokalne w Polsce i krajach ościennych, red. E. Ruśkowski i B. Dolnicki, Bydgoszcz-Białystok-Katowice 2007, s. 49]. Przykładowo, w roku 2006 około 66% wszystkich jednostek samorządu terytorialnego w Polsce uchwaliło uchwałę budżetową do końca grudnia roku budżetowego, zachowując tym samym ustawowy termin [Sprawozdanie z działalności regionalnych izb obrachunkowych i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2006 r., Krajowa Rada RIO, Warszawa 2007, s. 115].

Przesłanką skorzystania z ustawowego wyjątku, wydłużającego termin uchwalenia uchwały budżetowej do dnia 31 marca roku budżetowego, są "szczególnie uzasadnione przypadki". Ustawa o finansach publicznych nie wskazuje, jakiego rodzaju okoliczności uwzględniać należy przy wykładni tej klauzuli generalnej i ocenie, czy jednostka samorządu terytorialnego nie uchwalając w terminie budżetu i prowadząc gospodarkę finansową na podstawie projektu uchwały budżetowej w trybie art. 183 ust. 1 u.f.p., czyni to legalnie. Szczególnie uzasadnionym przypadkiem jest zdarzenie losowe lub zdarzenie trudno przewidywalne (np. klęski żywiołowe, wprowadzenie stanu wyjątkowego), a także brak uchwalenia ustawy budżetowej na dany rok [C. Kosikowski, Finanse publiczne, s. 403]. Za szczególnie uzasadniony przypadek nie można uznać braku opinii regionalnej izby obrachunkowej odnośnie do przedstawionego projektu budżetu lub niedochowania przez organ wykonawczy terminu przedstawienia projektu uchwały budżetowej.

Uchwała budżetowa powinna wejść w życie z dniem 1 stycznia roku budżetowego. W przypadku uchwalenia budżetu w terminie późniejszym (przed dniem 31 marca), uchwała budżetowa wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia roku budżetowego (faktyczna retroaktywność uchwały budżetowej). Przyjęcie uchwały budżetowej po dniu 1 stycznia, a przed dniem 31 marca roku budżetowego nie stanowi przeszkody w nadaniu jej mocy obowiązującej od dnia 1 stycznia roku budżetowego, a więc mocy wstecznej (wyrok NSA z dnia 11 maja 2005 r., II GSK 47/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 29).

W razie nieuchwalenia budżetu jednostki samorządowego w terminie do dnia 31 marca roku budżetowego budżet ustala regionalna izba obrachunkowa, nie później niż do dnia 30 kwietnia. Budżet zastępczy ma ograniczony zakres przedmiotowy, obejmuje bowiem zadania własne oraz zadania zlecone [więcej o charakterze prawnym ustalonego budżetu zastępczego zob. w tezach komentarza do art. 183 u.f.p.]. W świetle regulacji ustawy o finansach publicznych, w szczególności art. 183, naruszenie nieprzekraczalnego terminu uchwalenia przez organ stanowiący budżetu jednostki samorządu terytorialnego do dnia 31 marca roku budżetowego powoduje ustanie kompetencji organu stanowiącego do podjęcia uchwały w sprawie budżetu, a organem umocowanym do ustalenia budżetu staje się regionalna izba obrachunkowa (wyrok NSA z dnia 4 listopada 1994 r., SA/Gd 1373/93, ONSA 1994, z. 4, poz. 154).

Warunkiem wejścia uchwały budżetowej w życie jest jej ogłoszenie. Uchwały budżetowe gmin i województw podlegają publikacji w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 z późn. zm.) w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dla powiatowych uchwał budżetowych ani przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ani ustawy o samorządzie powiatowym nie przewidują takiego obowiązku. Są one ogłaszane w sposób zwyczajowo przyjęty.

Lipiec Ludmiła komentarz

Komentarz do art.183 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.05.249.2104).

Artykuł 183 określa konsekwencje niepodjęcia uchwały budżetowej w terminie określonym przepisami prawa, tj. przed rozpoczęciem roku budżetowego albo - w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do dnia 31 marca roku budżetowego ( art. 182 u.f.p.).

Do czasu uchwalenia uchwały budżetowej, jednak nie później niż do dnia 31 marca roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Tylko projekt uchwały budżetowej przedstawiony w tym trybie może stanowić podstawę gospodarki finansowej, a nie ewentualne jego zmiany bądź nowy projekt, uwzględniający wnoszone przez organ wykonawczy poprawki (uchwała Kolegium RIO w Warszawie z dnia 5 marca 2003 r., 68/K/2003, OwSS 2003, nr 3, poz. 79). Artykuł 183 nie znajduje zastosowania, jeżeli podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego jest uchwała o prowizorium budżetowym [zob. komentarz do art. 181].

Zastępcze uchwalenie budżetu

W przypadku nieuchwalenia uchwały budżetowej do dnia 31 marca roku budżetowego, regionalna izba obrachunkowa w terminie do dnia 30 kwietnia roku budżetowego ustala budżet jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych. Do dnia ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej, przedstawiony organowi stanowiącemu przez organ wykonawczy.

Uzasadnieniem dla instytucji zastępczego uchwalenia budżetu jest wypełnienie luki, która zaistnieć może po dniu 31 marca w przypadku nieuchwalenia budżetu przez organ stanowiący, a tym samym braku podstawy prawnej do prowadzenia gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. W literaturze zwraca się uwagę, że jest to pozorne wypełnienie luki, skoro do czasu dokonania ustaleń przez RIO podstawę gospodarki finansowej nadal stanowi projekt uchwały budżetowej opracowany przez organ wykonawczy, a po wtóre ustalenia RIO, z uwagi na ograniczony zakres przedmiotowy, nie zastępują uchwały budżetowej w całości [C. Kosikowski, Finanse publiczne, s. 405]. Zastępcze ustalenie budżetu jest z jednej strony nadzwyczajnym środkiem umożliwiającym funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego, a z drugiej stanowi swoistą dolegliwość dla jednostek niewywiązujących się ze swych obowiązków. Wśród przyczyn niedotrzymania terminu przez organ stanowiący do podjęcia uchwały budżetowej wymienia się przede wszystkim względy polityczne i brak porozumienia w radzie bądź sejmiku [R.P. Krawczyk, Uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego oraz jej ogłaszanie i obowiązywanie (w:) Finanse samorządowe 2008. 410 pytań i odpowiedzi. Wzory uchwał, deklaracji, decyzji, pod red. C. Kosikowskiego, Warszawa 2008, s. 382].

Podstawę prawną zastępczego uchwalenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego przez regionalną izbę obrachunkową, oprócz art. 183 ust. 3 u.f.p., stanowią przepisy samorządowych ustaw ustrojowych (zob. art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. oraz art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm. nie zawiera szczególnych regulacji w tym zakresie).

Kompetencja regionalnej izby obrachunkowej do zastępczego ustalenia budżetu może zostać zrealizowana w okresie od dnia 1 do dnia 30 kwietnia roku budżetowego. W świetle regulacji ustawy o finansach publicznych naruszenie nieprzekraczalnego terminu uchwalenia przez organ stanowiący budżetu jednostki samorządu terytorialnego do dnia 31 marca roku budżetowego powoduje ustanie kompetencji organu stanowiącego do podjęcia uchwały w sprawie budżetu, a organem umocowanym do ustalenia budżetu staje się regionalna izba obrachunkowa (wyrok NSA z dnia 4 listopada 1994 r., SA/Gd 1373/93, ONSA 1994, z. 4, poz. 154). Po dniu 31 marca roku budżetowego kompetencja organu stanowiącego w tym zakresie ulega wyłączeniu do czasu ustalenia budżetu przez RIO. Z chwilą zastępczego uchwalenia budżetu organ stanowiący odzyskuje swoje kompetencje w sprawach budżetowych i może dokonać własnego uchwalenia budżetu, będącego w istocie nowelizacją budżetu zastępczo ustalonego przez RIO. [O charakterze prawnym terminu 31 marca ustalonym dla samorządowego organu stanowiącego zob. więcej (w:) M. Kasiński, Glosa do wyroku NSA z dnia 4 listopada 1993 r., SA/Gd 1373/93, Samorząd Terytorialny 1994, nr 5, s. 69].

Uchwalenie zastępcze jest zastępczym aktem budżetowym, ustalanym w miejsce uchwały budżetowej, stanowiącym podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego do czasu podjęcia właściwej uchwały budżetowej. W literaturze prawno-finansowej, przy określaniu prawnej charakterystyki ustalenia zastępczego, wskazuje się na następującego jego cechy:

- jest instrumentem prawnym o charakterze nadzwyczajnym i szczególnym;

- stanowi podstawę prowadzenia gospodarki finansowej w sytuacji, gdy organ stanowiący nie uchwalił budżetu w terminie;

- jest aktem zastępczym - obejmuje wydatki wyłącznie w wysokości niezbędnej do sfinansowania zadań własnych oraz zadań zleconych;

- ma charakter tymczasowy, ale nie jest ograniczony czasowo. Ustalenie zastępcze obowiązuje do czasu uchwalenia uchwały budżetowej;

- nie spełnia wymogów powszechności, równowagi budżetowej ani roczności;

- jego budowa, zakres przedmiotowy oraz relacja do innych aktów wskazują, że nie jest podstawowym aktem prowadzenia gospodarki finansowej w trakcie roku budżetowego;

- powinien opierać się na projekcie budżetu przedstawionym przez organ wykonawczy oraz uwzględniać informacje od dysponentów przekazujących dotacje oraz dochody z tytułu udziału w podatkach dochodowych od osób fizycznych i od osób prawnych [R.P. Krawczyk, Uchwała budżetowa jednostki samorządu, s. 381. O ustaleniu zastępczym budżetu zob. także: K. Sawicka, Ustalenie budżetu przez RIO, Finanse Komunalne 1995, nr 3].

Ustalenie przez regionalną izbę obrachunkową budżetu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych nie jest aktem podstawowym, ale zastępczym w zakresie przyjmowania budżetu [zob.: T. Dębowska-Romanowska, Glosa do wyroku NSA z dnia 4 listopada 1994 r., SA/Gd 1373/93, Monitor Podatkowy 1994, nr 11, s. 334].

Zakres przedmiotowy zastępczego ustalenia budżetu jest ograniczony. Obejmuje ono zadania własne oraz zadania zlecone jednostki samorządu terytorialnego. Regionalna izba obrachunkowa nie określa wydatków na programy wieloletnie, dochodów i wydatków na realizację porozumień, pomocy finansowej dla jednostek samorządu terytorialnego ani dotacji dla podmiotów spoza sektora finansów publicznych.

Z danych sprawozdawczych wynika, że w roku 2005 regionalne izby obrachunkowe ustaliły budżety zastępcze dla 4 jednostek samorządu terytorialnego, natomiast w roku 2005 dla 5, w tym dla 3 gmin i 2 związków komunalnych [A. Ostrowska, E. Ruśkowski, Opracowanie projektu uchwały budżetowej, s. 354].

Artykuł 183 ust. 2 zakreśla granice ingerencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w projekt uchwały budżetowej przedstawiony przez organ wykonawczy, wprowadzając ogólny zakaz wprowadzania przez organ stanowiący zmian w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Analogiczną regulację zawierają samorządowe ustawy ustrojowe (zob.: art. 52 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., art. 55 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm. oraz art. 66 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.). Bez zgody organu wykonawczego organ stanowiący nie może wprowadzić do projektu uchwały budżetowej zmian skutkujących zmniejszeniem dochodów lub zwiększeniem wydatków. A contrario uznaje się, że zmiany niewywołujące powyższych skutków są dopuszczalne [E. Ruśkowski, Zasady opracowywania, uchwalania i wykonywania budżetów JST, s. 406].

Zgodnie z poglądem większości doktryny oraz orzecznictwa regionalnych izb obrachunkowych, stosując wykładnię a contrario art. 183 ust. 3 u.f.p., wywieść można konkluzję, w świetle której organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może dokonać zmian w projekcie budżetu, bez zgody organu wykonawczego, w zakresie:

- zmniejszenia wydatków (z wyjątkiem wydatków sztywnych) i przeniesienia zaoszczędzonych w ten sposób kwot na inne lub nowe zadania;

- zwiększenia określonych wydatków, jeżeli przedstawiony projekt budżetu zamyka się nadwyżką budżetową;

- ustanowienia nowych źródeł dochodów budżetowych;

- zwiększenia określonych wydatków w przypadku znalezienia dla nich pokrycia w planowanych dochodach, w tym w nowych źródłach dochodów [A. Ostrowska, E. Ruśkowski, Procedura uchwalania uchwały budżetowej (w:) Finanse samorządowe 2008, s. 368].

W literaturze spotkać można również inne stanowisko, zgodnie z którym do wnioskowania a contrario przy wykładni art. 183 ust. 3 w zw. z art. 179, przyznającym organowi wykonawczemu prawo inicjatywy uchwałodawczej, podchodzić należy z dużą ostrożnością, zważywszy że w prawie administracyjnym dozwolone jest tylko to, na co wskazują przepisy. Przyznanie organowi stanowiącemu prawo dokonywania zmian w projekcie budżetu, bez związania treściowego z brzmieniem projektu przedstawionego przez organ wykonawczy, prowadziłoby do wniosku, że wyłączna inicjatywa uchwałodawcza organu wykonawczego ma charakter wyłącznie formalny, z pominięciem merytorycznej zawartości przedstawionego projektu budżetu [J.M. Salachna, Procedura uchwalania budżetu i jego zmian - kompetencje organów wykonawczych i stanowiących jednostek samorządu terytorialnego , Finanse Komunalne 2007, nr 5, s. 15]. O podziale kompetencji w zakresie ustalania kształtu budżetu jednostki samorządowej pomiędzy organem wykonawczym a stanowiącym zob. więcej w tezach komentarza do art. 179 i cytowane tam orzecznictwo administracyjne i sądowoadministracyjne.

Rada gminy może uchwalać zmiany w budżecie w innym kształcie niż proponowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), polegające zarówno na zmniejszeniu dochodów, jak i zwiększeniu wydatków, które nie prowadzą do wzrostu deficytu, lecz inaczej rozkładają proporcje (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2004 r., I SA/Wr 3239/03, Wspólnota 2004, nr 24 s. 56).

Artykuł 183 ust. 2 jest przepisem kompetencyjnym, tj. przyznającym określonym podmiotom kompetencje do dokonywania pewnych czynności konwencjonalnych. Świadomość ta determinuje sposób ich wykładni i wnioskowania, o obowiązującej normie prawnej (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 lipca 2007 r., I SA/Bk 361/07, OwSS 2007, nr 4, poz. 100).

W doktrynie wskazując ratio legis komentowanej regulacji podkreśla się, że "u podstaw rozwiązania zawartego w art. 183 ust. 2 leży przeświadczenie, że projekt uchwały budżetowej, w tym zawarta w nim wysokość deficytu budżetowego, jest opracowywany na podstawie przesłanek ekonomicznych i uwzględnia możliwości finansowe danej jednostki" [C. Kosikowski, Finanse publiczne, s. 404-405]. Tymczasem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje decyzje oparte głównie na przesłankach politycznych, a nie ekonomicznych.

I SA/Bk 361/07 wyrok wsa 2007.07.10

w Białymstoku OwSS 2007/4/100

1. W zakresie kompetencji do podejmowania uchwał przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w sprawach budżetowych przepis art. 183 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), zwanej dalej u.f.p., nie określa zasady, lecz wyjątek. Kolejny wniosek wydaje się być już oczywisty. Rada gminy jest ograniczona w kształtowaniu treści uchwały budżetowej tylko w takim zakresie, jaki wyraźnie wynika z art. 183 ust. 2 u.f.p.

2. Przepis art. 179 u.f.p. jest przepisem kompetencyjnym zrębowym zupełnym (wysławia wszystkie elementy syntaktyczne normy - adresata, okoliczności, zakaz lub nakaz, zachowanie się), ale tylko w obszarze dotyczącym prawa do inicjatywy uchwałodawczej, a nie kompetencji do podejmowania uchwał.

3. W obszarze kompetencji do podejmowania uchwał budżetowych w gminie mamy do czynienia z przepisem centralnym niezupełnym (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g.), a także przepisami modyfikującymi (art. 52 ust. 1a u.s.g. i art. 183 ust. 2 u.f.p.).

Lipiec Ludmiła komentarz

LEX/el 2008 Komentarz do art.184 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.05.249.2104).

Artykuł 184 wyznacza przedmiotowy zakres uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Podobnie jak ustawa budżetowa dla finansów państwa, tak i uchwała budżetowa dla finansów jednostki samorządu terytorialnego ma znaczenie podstawowe, co zostało przez ustawodawcę podkreślone szczególnym trybem jej podejmowania, określonym (rocznym) zakresem obowiązywania, treścią wyznaczoną przez art. 184 oraz kontrolą. Uchwała budżetowa stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym (art. 165 ust. 3 u.f.p.).

Wyliczenie elementów zawieranych w uchwale budżetowej ma charakter wyczerpujący, nie jest dopuszczalne zamieszczanie w niej innych postanowień niż wymienione w art. 184. W uchwale budżetowej mogą się znaleźć wyłącznie postanowienia wymagane lub dopuszczane przez ustawę o finansach publicznych (elementy obligatoryjne, względnie obligatoryjne oraz fakultatywne). Treść uchwały budżetowej jest co do zasady identyczna dla jednostek każdego szczebla samorządowego, z wyjątkami przewidzianymi w ust. 3 dla budżetu gminy i województwa oraz w ust. 4 dla budżetu województwa [zob. więcej w dalszej części komentarza do tego przepisu].

Ustawa o finansach publicznych nie określa budowy uchwały budżetowej, nie wyróżnia w niej części normatywnej, rachunkowej ani załączników. Wymagane jest jedynie zawarcie w uchwale budżetowej wszystkich elementów wymaganych lub dopuszczanych w art. 184. Z punktu widzenia przejrzystości uchwały budżetowej sposób ujęcia jej treści ma znaczenie. W literaturze proponuje się zatem, w celu realizacji powyższego postulatu, ujmowanie programów i projektów wymienionych w art. 184 ust. 1 pkt 5 i 6, planów z art. 184 ust. 1 pkt 7 i 8 oraz zagadnień określonych w art. 184 ust. 1 pkt 9, 11-15 oraz w ust. 4 pkt 1 jako załączników do uchwały, co nie zmienia jednak ich rangi prawnej jako postanowień uchwały budżetowej. Natomiast podstawowe dane o budżecie jednostki samorządu terytorialnego (wysokość dochodów i wydatków budżetowych, nadwyżki lub deficytu budżetowego, sposób pokrycia deficytu lub nadwyżki), a także upoważnienia dla organu wykonawczego wymienione w art. 184 ust. 1 pkt 10, ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 pkt 2, powinny być prezentowane w tzw. części normatywnej uchwały budżetowej [C. Kosikowski, Finanse publiczne, s. 408]. Autor zaznacza jednak, że każde inne ujęcie elementów uchwały budżetowej również jest dopuszczalne. Struktura uchwały budżetowej jest określona ustawowo, a podstawowym elementem tej uchwały jest budżet jednostki samorządu terytorialnego [E. Ruśkowski, Zasady opracowania, uchwalania i wykonywania budżetów JST, s. 406].

W literaturze przedmiotu obowiązujący na podstawie ustawy o finansach publicznych kształt budżetu samorządowego oraz uchwały budżetowej oceniany jest krytycznie, jako niemający jasnej koncepcji, i - jako odbicie struktury organizacyjnej budżetu państwa - nieuwzględniający odrębności samorządowej, niezachęcający do prowadzenia gospodarki w sposób uporządkowany i gromadzenia oszczędności na inwestycje. "Nie ma w nim rozwiązania dynamizującego i dyscyplinującego finanse budżetowe samorządu. W zasadzie głównym (ale niewystarczającym) elementem organizującym i spinającym budżet samorządu jest ustalanie rozmiarów deficytu budżetowego i ujęcie jego finansowania za pomocą tzw. przychodów i rozchodów budżetowych samorządu" [A. Borodo, Bieżące i majątkowe dochody i wydatki budżetu samorządowego, Finanse Komunalne 2007, nr 6].

W literaturze przedmiotu charakter prawny uchwały budżetowej jest sporny. Niektórzy autorzy uznają uchwałę budżetową za akt zarządzania finansowego, nieposiadający cech aktu normatywnego. W takim ujęciu uchwała budżetowa oceniana jest jako akt indywidualny, zbliżony do aktu prawno-finansowego, nazywany także specyficznym aktem zarządzania finansowego [T. Dębowska-Romanowska, Komentarz do prawa budżetowego państwa i samorządu terytorialnego wraz z częścią ogólną prawa finansowego, Warszawa 2005, s. 94-95]. Według innych opinii uchwała budżetowa stanowi szczególny akt normatywny o charakterze ogólnym, kreujący prawa i obowiązki oraz zachowania adresatów [zob.: L. Kurowski, Wstęp do nauki prawa finansowego, Warszawa 1982, s. 70-75; A. Borodo, Finanse publiczne w świetle regulacji prawnych, Sopot 1999, s. 108-109]. Szczególny charakter prawny budżetu jednostki samorządu terytorialnego wiąże się z regulacją zawartą w art. 32 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.f.p., zgodnie z którą zamieszczenie w budżecie samorządowym dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń bądź zobowiązań państwa wobec osób trzecich ani roszczeń tych osób wobec jednostki samorządu terytorialnego.

W oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych oraz samorządowych ustaw ustrojowych wyróżnić można elementy konieczne (obligatoryjne) uchwały budżetowej, bez których akt ten nie spełnia ustawowych wymogów i może być uznany za sprzeczny z prawem, a więc nieważny w całości lub w części, oraz elementy fakultatywne, których pominięcie nie powoduje tak daleko idących skutków prawnych [S. Srocki, Opracowanie projektu oraz uchwalenie budżetu, s. 150-151]. Klasyfikacja elementów uchwały budżetowej na obligatoryjne i fakultatywne znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie sądowym (zob. wyrok WSA z dnia 12 czerwca 2007 r., I SA/Rz 400/07, Finanse Komunalne 2007, nr 10, s. 68). Do elementów obligatoryjnych ustawa o finansach publicznych zalicza:

1) prognozowane dochody jednostki samorządu terytorialnego według źródeł i działów klasyfikacji w podziale na dochody: bieżące i majątkowe;

2) wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków, z wyodrębnieniem:

a) wydatków bieżących, w tym w szczególności:

- wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń,

- dotacji,

- wydatków na obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego,

- wydatków przypadających do spłaty w danym roku budżetowym, zgodnie z zawartą umową, z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego,

b) wydatków majątkowych;

3) źródła pokrycia deficytu lub przeznaczenie nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

4) przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

5) wydatki związane z wieloletnimi programami inwestycyjnymi, z wyodrębnieniem wydatków na finansowanie poszczególnych programów;

6) wydatki na programy i projekty realizowane ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego;

7) plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i dochodów własnych jednostek budżetowych;

8) plany przychodów i wydatków funduszy celowych;

9) limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, na pokrycie przejściowego i planowanego deficytu budżetowego oraz spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań;

10) upoważnienia dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań:

a) na finansowanie wydatków na realizację wieloletnich programów inwestycyjnych, na programy i projekty realizowane ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, oraz na zadania wynikające z kontraktów wojewódzkich,

b) z tytułu umów, których realizacja w roku następnym jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości działania jednostki i termin zapłaty upływa w roku następnym;

11) zakres i kwoty dotacji przedmiotowych;

12) zakres i kwoty dotacji celowych na finansowanie kosztów realizacji inwestycji;

13) dochody i wydatki związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami;

14) inne dotacje, przekazywane na podstawie odrębnych przepisów, związane z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego;

15) dochody i wydatki związane z realizacją zadań wspólnych realizowanych w drodze umów lub porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego.

Niektóre z elementów uchwały budżetowej, określone w art. 184 ust. 1, zostaną do niej włączone tylko w razie zaistnienia dodatkowych okoliczności. Zastrzeżenie to dotyczy przykładowo limitów zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów lub pożyczek albo wyemitowanych papierów wartościowych, które wystąpią w uchwale budżetowej jedynie w sytuacji uchwalenia budżetu z deficytem finansowanym środkami pochodzącymi z tych źródeł. Podobnie wydatki związane z realizacją zadań dwu lub więcej jednostek samorządu terytorialnego podlegają planowaniu w uchwale budżetowej tylko w razie zawarcia przez te jednostki porozumień lub umów w sprawie wspólnego wykonywania zadań (zob. uchwała Kolegium RIO we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 2006 r., 84/2000, OwSS 2001, nr 1, poz. 28). Dla tego rodzaju składników uchwały budżetowej w literaturze proponuje się nazwę elementów względnie obligatoryjnych [S. Srocki, Opracowanie projektu oraz uchwalenie budżetu, s. 152]. Obligatoryjność elementów uchwały budżetowej rozumieć należy w ten sposób, że jeżeli określone zdarzenie lub zjawisko pojawia się w działalności jednostki samorządu terytorialnego, to powinno znajdować swoje odzwierciedlenie w treści uchwały budżetowej [zob. także: Z. Ofiarski, Prawo finansowe, Warszawa 2007, s. 251].

Artykuł 184 u.f.p. określa elementy uchwały budżetowej oraz jej zawartość merytoryczną.

Artykuł 184 ust. 1 pkt 1, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 8 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 249, poz. 1832), wymaga określenia prognozowanych dochodów jednostki samorządu terytorialnego według źródeł i działów klasyfikacji w podziale na dochody: bieżące i majątkowe. Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966 z późn. zm.). Obowiązująca ustawa o finansach publicznych w przeciwieństwie do obowiązującej poprzednio ustawy z 1998 r. nakazuje w uchwale budżetowej wskazywać wszystkie źródła przychodów, a nie tylko ważniejsze (zob. art. 124 ust. 1 pkt 1 u.f.p. z 1998 r.). W aktualnym stanie prawnym nie jest możliwe użycie w uchwale budżetowej kategorii "pozostałe dochody" lub innego zwrotu, niecharakteryzującego jednoznacznie pochodzenia środków [zob.: M. Paczocha, Uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego w świetle przepisów ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych , Finanse Komunalne 2005, nr 12, s. 32]. Zmiana dotycząca szczegółowości prognozowanych dochodów w budżecie obowiązuje po raz pierwszy do opracowania i uchwalania budżetu na rok 2008 i nie daje organom jednostki samorządu terytorialnego możliwości oceny, które dochody z racji swej ważności zostaną ujęte w uchwale budżetowej. Wadliwe jest zatem ustalenie w uchwale w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej postanowienia, że "w projekcie budżetu ujmuje się prognozowane dochody według ważniejszych źródeł powstawania" (uchwała Kolegium RIO w Łodzi z dnia 25 lipca 2007 r., 20/131/2007, OwSS 2007, nr 4, poz. 98).

Wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego ujmuje się w uchwale budżetowej w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków ( art. 184 ust. 1 pkt 2). Szczegółowość wydatków budżetowych nie powinna być większa i dotyczyć paragrafów, co ograniczałoby zarząd jednostki samorządu terytorialnego w uprawnieniach w zakresie wykonywania budżetu, określonych w art. 186 u.f.p. (stanowisko odmienne zaprezentował NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2003 r., I SA/Po 444/03, OwSS 2004, nr 2, poz. 45). Również w literaturze spotkać można pogląd, że szczegółowość wydatków bieżących może być większa. Uchwała budżetowa powinna określać wydatki z wyróżnieniem wydatków bieżących i wydatków majątkowych, a spośród wydatków bieżących należy wyodrębnić w szczególności wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń, dotacje, wydatki na obsługę długu oraz wydatki przypadające do spłaty w danym roku budżetowym, zgodnie z zawartą umową, z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności" wskazuje, że dopuszczalne jest dalsze uszczegółowienie wydatków bieżących [M. Paczocha, Uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego, s. 32 oraz M. Paczocha, Absolutorium jako narzędzie kontroli wykonania budżetu gminy, Finanse Komunalne 2006, nr 3, s. 7-8].

Brak wskazania w uchwale budżetowej grup wydatków narusza zasadę szczegółowości budżetu, wyrażoną w art. 184 ust. 1 pkt 2 u.f.p. (uchwała Kolegium RIO w Kielcach z dnia 4 czerwca 2007 r., 34/2007, OwSS 2007, nr 3, poz. 62).

Wydatki z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, należące do wydatków bieżących, muszą być określone w uchwale budżetowej ( art. 184 ust. 1 pkt 2 lit. a tiret czwarte). Należy podkreślić, że obowiązująca ustawa o finansach publicznych nakazuje uwzględnić w uchwale budżetowej wyłącznie wydatki z tego tytułu przypadające do spłaty w danym roku budżetowym, zgodnie z zawartą umową. Ustawa o finansach publicznych z 1998 r. w art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a tiret czwarte nakazywała uwzględniać w ustawie budżetowej wydatki z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, niezależnie od terminu ich wymagalności. Zobowiązania te pod względem finansowym należało traktować jakby musiały być zapłacone, chociażby obowiązek płacenia w ogóle nie powstał [J. Glumińska-Pawlic, Dług publiczny jednostki samorządu terytorialnego (w:) Finanse samorządowe 2005. 395 pytań i odpowiedzi. Wzory uchwał, deklaracji, decyzji, pod red. C. Kosikowskiego, Warszawa 2005, s. 297]. Rozwiązanie takie absorbowało środki budżetowe kosztem innych wydatków, powodując ich swoiste "zamrożenie" do czasu spełnienia świadczenia przez dłużnika.

Uchwała budżetowa musi określać źródła pokrycia deficytu lub przeznaczenie nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Pojęcia "deficytu budżetowego" i "nadwyżki budżetowej" definiuje art. 168 ust. 1. O źródłach pokrycia deficytu budżetowego zob. w tezach komentarza do art. 168 u.f.p. Nadwyżka budżetu samorządowego może być przeznaczona wyłącznie na sfinansowanie deficytu w latach następnych.

Niewskazanie deficytu oraz źródeł jego pokrycia stanowi naruszenie art. 184 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych (uchwała Kolegium RIO w Bydgoszczy z dnia 25 stycznia 2008 r., III/08, OwSS 2008, nr 2, poz. 48).

Uchwała budżetowa powinna wskazywać przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 184 ust. 1 pkt 4 u.f.p.).

Rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego powinny być zgodne z art. 6 ust. 2 u.f.p. W uchwale budżetowej nie należy zawierać przychodów i rozchodów związanych z finansowaniem przejściowego deficytu budżetowego (uchwała Kolegium RIO w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2006 r., OwSS 2006, nr 4).

Ustawa o finansach publicznych nie określa treści planu przychodów budżetu. W praktyce spotkać można następujące rozwiązania:

- plan obejmuje przychody, które faktycznie mogą zostać osiągnięte w danym roku budżetowym;

- plan obejmuje kwoty odpowiadające zapotrzebowaniu na ich rozdysponowanie;

- plan obejmuje środki publiczne określone w art. 5 ust. 4 i art. 168 ust. 2, co umożliwia ocenę kolejnych budżetów z punktu widzenia wskazanych źródeł przychodów i źródeł finansowania deficytu [R.P. Krawczyk, Uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego, s. 371].

Uchwała budżetowa powinna określać wydatki związane z wieloletnimi programami inwestycyjnymi, z wyodrębnieniem wydatków na finansowanie poszczególnych programów ( art. 184 ust. 1 pkt 5 u.f.p.), w sytuacji gdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalił limity wydatków na wieloletni program inwestycyjny, zgodnie z zasadami określonymi w art. 166 u.f.p. Kolejne uchwały budżetowe powinny określać nakłady na uruchomiony program, projekt lub zadanie w wysokości umożliwiającej ich terminowe zakończenie.

Ustalenie planu wydatków inwestycyjnych w załączniku dotyczącym wieloletniego planowania inwestycyjnego w kwocie wyższej niż wynika to z uchwalonych wcześniej wydatków na przedmiotowe zadania inwestycyjne, stanowi naruszenie prawa (uchwała Kolegium RIO w Łodzi z dnia 1 października 2007 r., 23/150/2007, OwSS 2008, nr 1, poz. 22). Zmiana kwot wydatków inwestycyjnych na zadania objęte limitami na wieloletnie programy inwestycyjne jest dopuszczalna pod warunkiem zmiany zakresu wykonania programu inwestycyjnego (uchwała RIO z Rzeszowie z dnia 5 sierpnia 2003 r., OwSS 2004, nr 1, poz. 19).

Rada gminy, uchwalając wydatki na wieloletni program inwestycyjny, równocześnie winna wprowadzić stosowne upoważnienie dla organu wykonawczego do zaciągania zobowiązań na finansowanie wydatków na wieloletni program inwestycyjny (uchwała Kolegium RIO w Łodzi z dnia 1 października 2007 r., 23/150/2007, OwSS 2008, nr 1, poz. 22).

W uchwałach budżetowych lat następnych istnieje obowiązek określenia nakładów na uruchomione zadanie w wysokości umożliwiającej jego terminowe zakończenie, jednak nie mniejszej niż ta, która została pierwotnie uchwalona, chyba że organ stanowiący zmieni zakres wykonywanego zadania lub wstrzyma jego wykonanie. Przepis art. 166 koresponduje z art. 184 ust. 1 pkt 10 lit. a, który stanowi podstawę zamieszczenia w uchwale budżetowej upoważnienia dla zarządu (wójta, burmistrza) do zaciągania zobowiązań na finansowanie wydatków, o których mowa w art. 166 ust. 1. Wieloletnie planowanie wydatków na zadania inwestycyjne ma na celu zabezpieczenie w budżetach lat następnych środków na te zadania oraz zapewnienie ciągłości finansowania rozwoju gminy przy kadencyjności jej władz (uchwała Kolegium RIO we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2007 r., 44/2007, OwSS 2007, nr 3, poz. 65).

Wieloletni program inwestycyjny powinien stanowić integralną część uchwały budżetowej (jako jej załącznik). Zmiana zaś tego wieloletniego programu inwestycyjnego będzie się zawsze wiązać ze zmianą uchwały budżetowej (uchwała Kolegium RIO w Katowicach z dnia 24 kwietnia 2007 r., 55/XIII/2007, OwSS 2007, nr 3, poz. 64).

Zgodnie z art. 184 ust. 1 pkt 6 uchwała budżetowa powinna określać wydatki na programy i projekty realizowane z niektórych środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego. Chodzi o:

- środki przeznaczone na realizację programów przedakcesyjnych;

- środki pochodzące z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności;

- inne środki.

Wyodrębnienie w uchwale budżetowej wydatków określonych w z art. 184 ust. 1 pkt 6 u.f.p. stanowi część tzw. montażu finansowego środków potrzebnych do sfinansowania projektu. Zgodnie z zasadą dodatkowości dofinansowanie na realizację przedsięwzięć następuje poprzez częściowy zwrot poniesionych nakładów. Konieczne jest zatem zapewnienie przez jednostkę samorządu terytorialnego środków stanowiących tzw. udział własny, przeznaczonych na zaplanowane koszty przedsięwzięcia oraz na opłacenie niezaplanowanych zobowiązań, powstających w trakcie wykorzystywania środków i niepodlegających refundacji [W. Miemiec, Obowiązki budżetowe jednostek samorządu terytorialnego jako beneficjentów pomocy finansowej udzielonej z budżetu Unii Europejskiej (w:) Aktualne problemy finansów lokalnych i regionalnych w Polsce i innych krajach UE, red. E. Chojna-Duch, Warszawa 2006, s. 115]. W opracowaniach przedmiotu podkreśla się, że niewyodrębnienie wydatków na programy finansowane ze środków Unii Europejskiej jest jednym z uchybień stwierdzanych przez regionalne izby obrachunkowe w toku opiniowania przedstawianych im projektów uchwał budżetowych [zob. komentarz do art. 181 u.f.p.].

Plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i dochodów własnych jednostek budżetowych ( art. 184 ust. 1 pkt 7) określane są w uchwale budżetowej tylko w wielkościach ogólnych. Zwiększenie całkowitej kwoty planu przychodów i wydatków należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Ustalenie i zmiana planu finansowego na podstawie ustalonych ogólnych kwot przychodów i wydatków należą do kompetencji kierownika określonej jednostki sektora finansów publicznych (uchwała RIO w Katowicach z dnia 27 stycznia 2004 r., 19/IV/2004, OwSS 2004, nr 4, poz. 103. Zob. także Z. Ofiarski, Prawo finansowe, s. 250].

W art. 184 ust. 1 pkt 9 ustawa o finansach publicznych nakazuje określić limity zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych na:

1. pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

2. finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

3. spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów.

Przepis ten koresponduje z art. 83 ust. 1 u.f.p., zgodnie z którym suma tych zobowiązań nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego.

Limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych jest obligatoryjnym elementem uchwały budżetowej gminy, gdyż wynika to z klarownego przepisu rangi ustawowej ( art. 184 ust. 1 pkt 9 ustawy o finansach publicznych), a ponadto określenie tego limitu jest niezbędne, gdyż suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych nie może przekroczyć limitu określonego w uchwale budżetowej. Oznacza to, że jeśli uchwała budżetowa gminy na dany rok budżetowy nie zawiera - mimo ustawowego wymogu - tego limitu, to gmina nie może zaciągać kredytów lub pożyczek oraz emitować papierów wartościowych (wyrok WSA z dnia 12 czerwca 2007 r., I SA/Rz 400/07, Finanse Komunalne 2007, nr 10, s. 68).

Uchwała budżetowa powinna zawierać upoważnienie dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań na finansowanie wydatków, o których mowa w art. 166 ust. 1 ( art. 184 ust. 1 pkt 10 lit. a), jeżeli oczywiście organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podjął uprzednio uchwałę w sprawie wieloletniego programu inwestycyjnego [J. Glumińska-Pawlic, K. Sawicka, Budżet jednostki samorządu terytorialnego, s. 213]. Rada gminy uchwalając wydatki na wieloletni program inwestycyjny równocześnie winna wprowadzić stosowne upoważnienie dla organu wykonawczego do zaciągania zobowiązań na finansowanie wydatków na wieloletni program inwestycyjny (uchwała Kolegium RIO w Łodzi z dnia 1 października 2007 r., 23/150/2007, OwSS 2008, nr 1, poz. 22).

Drugie ze względnie obligatoryjnych upoważnień dla organu wykonawczego dotyczy zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku następnym jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości działania jednostki i termin zapłaty upływa w roku następnym (art. 184 ust. 1 pkt 10 lit. b). Płatności wynikające z zobowiązań zaciągniętych w latach poprzednich korzystają bowiem z pierwszeństwa realizacji, zgodnie z art. 36 ust. 1 u.f.p.

Artykuł 184 ust. 1 pkt 11 u.f.p. obligujący do określenia w uchwale budżetowej zakresu i kwot dotacji przedmiotowych jest powtórzeniem art. 174 ust. 3. Dotacjami przedmiotowymi są wydatki budżetu, podlegające szczególnym zasadom rozliczania, przeznaczone na dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, kalkulowanych według stawek jednostkowych. W uchwale budżetowej dotacje powinny być ujęte w sposób jednoznacznie wskazujący na ich charakter. Uchwała określa ona nie tylko kwotę dotacji, ale także ich zakres, tj. wskazuje rodzaj i liczbę wyrobów lub usług, do jakich ustalana jest opłata [M. Paczocha, Uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego, s. 37]. Stawki dotacji przedmiotowych ustalane są w drodze odrębnej uchwały organu stanowiącego na podstawie art. 174 ust. 4 u.f.p. [ o dotacjach przedmiotowych zob. więcej w komentarzu do art. 174 u.f.p.].

Uchwała budżetowa musi ujmować dotacje przedmiotowe w sposób jednoznacznie wskazujący na ich charakter, aby były one przeznaczone wyłącznie na dopłaty do wyrobów lub usług. Dlatego też dotowane usługi lub towary powinny być wyraźnie wskazane (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2006 r., I SA/Po 1116/06, OwSS 2007, nr 2, poz. 43).

Określone w uchwale budżetowej zakres i kwoty dotacji celowych ( art. 184 ust. 1 pkt 12) na finansowanie kosztów realizacji inwestycji zakładów budżetowych odnoszą się do dotacji udzielanych zakładom budżetowym w zakresie określonym w odrębnych przepisach. W rozumieniu art. 24 ust. 5 u.f.p., do którego odsyła komentowana regulacja, przepisy te muszą mieć rangę ustawową (zob. wyrok WSA z dnia 15 września 2995 r., I SA/Rz 211/05, niepubl.). Uchwała budżetowa powinna imiennie określać dotowany zakład oraz cel inwestycji.

Dochody i wydatki związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami ( art. 184 ust. 1 pkt 13) stanowią odpowiednio dochody i wydatki budżetu tej jednostki, są więc odzwierciedlone w uchwale budżetowej na podstawie art. 184 ust. 1 pkt 1 i 2. W literaturze akcentuje się, że z uchwały budżetowej powinna wynikać ogólna kwota dochodów (dotacji) i wydatków zaplanowanych w budżecie w związku z wykonywaniem zadań zleconych [R.P. Krawczyk, Uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego, s. 374].

Wymienione w art. 184 ust. 1 pkt 14 jako element uchwały budżetowej inne dotacje, przekazywane na podstawie odrębnych przepisów, związane z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego, obejmują m.in. dotacje podmiotowe dla instytucji kultury, dotacje podmiotowe dla szkół i placówek niepublicznych, dotacje celowe dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i inne dotacje, określone w odrębnych przepisach. W tym miejscu należy również zaplanować pomoc celową udzielaną jednostkom samorządu terytorialnego na podstawie art. 175 u.f.p. [zob. komentarz do tego przepisu]. W uchwale budżetowej niezbędne jest wyszczególnienie wszystkich dotacji przekazywanych z budżetu samorządowego [M. Paczocha, Uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego, s. 37].

Fakultatywne elementy uchwały budżetowej, specyficzne dla danej uchwały budżetowej ze względu na status prawny danej jednostki samorządu terytorialnego lub zakres jej działalności, wymienia ust. 2 art. 184. Wymienione elementy stanowią bądź fakultatywną treść uchwały budżetowej, bądź mogą być przedmiotem regulacji innych uchwał organu stanowiącego. W literaturze podkreśla się, że zasadne jest umieszczanie tych elementów w treści uchwały budżetowej, co zwiększa czytelność budżetu, ułatwia posługiwanie się nim oraz zapewnia realizację jawności finansów publicznych [S. Srocki, Opracowanie projektu oraz uchwalenie budżetu, s. 153]. Ich włączenie do treści uchwały budżetowej uzależnione jest od inicjatywy organu wykonawczego, mającego wyłączność inicjatywy uchwałodawczej w tym zakresie ( art. 179 ust. 1) oraz organu stanowiącego jednostki samorządowej. Uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego może zawierać:

1) upoważnienie dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych na pokrycie występującego w ciągu roku budżetowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

2) upoważnienie dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do dokonywania zmian w budżecie, w zakresie określonym w art. 188 ust. 2;

3) inne postanowienia dotyczące wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Upoważnienie dla organu wykonawczego określone w art. 184 ust. 1 pkt 1 u.f.p. powinno określać kwoty zobowiązań z poszczególnych tytułów (kredyty, pożyczki, papiery wartościowe), do zaciągnięcia których uprawniony jest organ wykonawczy. Ma ono to znaczenie, że bez jego zawarcia w uchwale budżetowej organ wykonawczy nie będzie uprawniony do zaciągania krótkoterminowych zobowiązań ze wskazanych tytułów. Kompetencje w tym zakresie pozostaną przy organie stanowiącym.

Zakres dopuszczalnych zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, do których uprawniony jest organ wykonawczy, wyznacza art. 188 ust. 1 u.f.p. Zgodnie z jego postanowieniami zarząd może dokonywać zmian, polegających na:

1. zmianach planu dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji celowych przekazywanych z budżetu państwa oraz z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego;

2. przenoszeniu wydatków z rezerw budżetowych, zgodnie z planowanym przeznaczeniem wydatków;

3. zmianach w planie dochodów jednostki samorządu terytorialnego, wynikających ze zmian kwot subwencji w wyniku podziału rezerw;

4. ponadto zarząd województwa może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu samorządu województwa w zakresie środków przeznaczonych na realizację regionalnych programów operacyjnych, dla których samorząd województwa jest instytucją zarządzającą.

Upoważnienie sformułowane w uchwale budżetowej na podstawie art. 184 ust. 2 pkt 2 u.f.p., może przyznawać organowi wykonawczemu prawo do:

1. dokonywania innych zmian w planie wydatków, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami;

2. przekazania niektórych uprawnień do dokonywania przeniesień planowanych wydatków innym jednostkom organizacyjnym jednostki samorządu terytorialnego;

3. przekazania uprawnień innym jednostkom organizacyjnym jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku następnym jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości działania jednostki i termin zapłaty upływa w roku następnym [zob. więcej w komentarzu do art. 188 u.f.p.].

Przepis ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym uchwała budżetowa może zawierać inne postanowienia dotyczące wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, może być stosowany na podstawie przepisów prawa regulujących gospodarkę finansową jednostek samorządu terytorialnego, a nie na podstawie dowolnej interpretacji przepisów prawa, dokonanej przez organ podejmujący uchwałę budżetową. "Inne postanowienia" dotyczyć mogą np. ustalenia maksymalnej wysokości kredytów i pożyczek krótkoterminowych zaciąganych przez wójta w roku budżetowym ( art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d ustawy o samorządzie gminnym), ustalenia maksymalnej kwoty, do której wójt może zaciągać zobowiązania (art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym), upoważnienia wójta do lokowania wolnych środków budżetowych na rachunkach w innych bankach na podstawie art. 195 ust. 2 u.f.p. (uchwała Kolegium RIO w Bydgoszczy z dnia 23 maja 2007 r., XII/13/07, OwSS 2007, nr 3, poz. 60).

Wskazane wyżej wymagania odnoszą się do uchwał budżetowych wszystkich trzech szczebli samorządu terytorialnego. W odniesieniu do uchwały budżetowej gminy i województwa, zgodnie z art. 184 ust. 3 określa się także dochody z tytułu wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i wydatki na realizację zadań określonych w programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.) [zob. także: R. Suwała, Administracyjnoprawne środki ograniczania dostępności do alkoholu. Uwagi na tle nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Samorząd Terytorialny 1997, nr 3].

Uchwała budżetowa gminy ponadto może również określać:

1) wydatki jednostek pomocniczych gminy;

2) uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy ( art. 184 ust. 4 u.f.p.).

Organizację i zakres działania jednostek pomocniczych gminy (sołectw, dzielnic lub osiedli) określają przepisy art. 36-37b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Jednostki pomocnicze gminy nie uchwalają własnych budżetów, ale prowadzą gospodarkę finansową w ramach budżetu gminy. Podstawę wyodrębnienia w budżecie gminy środków do dyspozycji jednostek pomocniczych stanowią przepisy ustawowe oraz statutowe. Niedopuszczalne jest uzależnienie wysokości limitów przyznawanych poszczególnym jednostkom pomocniczym od generowanych przez daną miejscowość wpływów z opłat i podatków (wyrok WSA z dnia 27 stycznia 2004 r., SA/Bk 1389/03, Finanse Komunalne 2004, nr 5, s. 70). Artykuł 184 ust. 4 u.f.p. jest przepisem fakultatywnym w tym znaczeniu, że dopuszcza on możliwość, a nie konieczność regulowania zagadnień gospodarki finansowej jednostek pomocniczych w uchwale budżetowej. Jeżeli jednak w gminie utworzone zostały jednostki pomocnicze, to uchwała budżetowa powinna zawierać elementy wskazane w ust. 4, funkcjonowanie tych jednostek wymaga ponoszenia przez gminę wydatków na ten cel [C. Kosikowski, Finanse publiczne, s. 411].

Określenie zakresu działania jednostek pomocniczych gminy oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizowanie przez nie zadań należy do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego. Niedopuszczalne jest w związku z tym zwiększanie ogólnej kwoty środków wyodrębnionych w budżecie gminy, przeznaczonych dla jednostek pomocniczych na ich działalność statutową, przez organ wykonawczy (uchwała RIO w Łodzi z dnia 8 grudnia 1997 r., XXXVIII/79/97, OwSS 1998, nr 1, poz. 22). Wydatki jednostek pomocniczych powinny być planowane w podziałkach klasyfikacji budżetowej (działach i rozdziałach). Określenie jedynie ogólnej kwoty wydatków, bez wskazania ich rodzajowego przeznaczenia, pozbawia organ stanowiący kompetencji do określenia kierunku wydatku [uchwała RIO w Opolu z dnia 2 lutego 2001 r., 3/42/2001, OwSS 2001, nr 3, poz. 95; zob. także: Z. Ofiarski, Prawo finansowe, s. 252].

I SA/Rz 400/07 wyrok wsa 2007.06.12

w Rzeszowie FK 2007/10/68

Limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, jest obligatoryjnym elementem uchwały budżetowej gminy, (...) a (...) określenie tego limitu jest niezbędne, gdyż suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych nie może przekroczyć limitu określonego w uchwale budżetowej. Oznacza to, że jeśli uchwala budżetowa gminy na dany rok budżetowy nie zawiera - mimo ustawowego wymogu - tego limitu, to gmina nie może zaciągać kredytów lub pożyczek oraz emitować papierów wartościowych (w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o finansach publicznych).

Lipiec Ludmiła komentarz

Komentarz do art.185 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.05.249.2104).

Artykuł 185 u.f.p., będący przepisem o charakterze proceduralnym, zawiera regulacje dotyczące zasad, trybu i terminów opracowywania planów finansowych jednostek podległych jednostki samorządu terytorialnego. Przez jednostki podległe rozumie się jednostki organizacyjne tworzące urząd danej jednostki samorządu terytorialnego, jak również jednostki podlegle pod względem organizacyjnym i powiązane finansowo z budżetem samorządowym [C. Kosikowski, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2006, s. 411]. Uzupełnieniem ustawowych regulacji w zakresie sporządzania projektów planów jednostek budżetowych, ich dochodów własnych i wydatków z nich finansowanych, gospodarstw pomocniczych samorządowych jednostek budżetowych oraz samorządowych zakładów budżetowych określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783 z późn. zm.). Zgodnie z art. 184 ust. 1 pkt 7 u.f.p. plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i dochodów własnych jednostek budżetowych określa uchwała budżetowa.

Informacje niezbędne do opracowania projektów planów finansowych samorządowych jednostek organizacyjnych to przede wszystkim informacje o kwotach dochodów i wydatków budżetowych przyjętych w projekcie uchwały budżetowej, dane dotyczące dotacji na rzecz jednostek podległych oraz prognozowanej wysokości ich wpłat do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Dane mają charakter tymczasowy, wynikają bowiem z projektu uchwały budżetowej.

Artykuł 185 u.f.p. określa dwa terminy , istotne przy procedurze opracowywania projektów planów finansowych jednostek podległych jednostkom samorządu terytorialnego:

- termin siedmiodniowy, wyznaczony zarządowi jednostki samorządu terytorialnego, liczony od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu, wyznaczony na przekazanie informacji niezbędnych do opracowania projektów planów jednostkom podległym;

- termin trzydziestodniowy (nie później jednak niż do dnia 22 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy), wyznaczony kierownikom jednostek podległych, liczony od dnia otrzymania informacji, na opracowanie projektów planów finansowych.

Zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje niezbędne do opracowania projektów planów finansowych kierownikom samorządowych jednostek budżetowych w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu. Informacje są przekazywane w szczegółowości:

1) dochody - dział, rozdział, paragraf;

2) wydatki - nie mniejszej niż dział, rozdział, kategorie (grupy) wydatków.

Przekazanie tych informacji stanowi czynność z pogranicza planowania budżetowego i wykonywania budżetu [E. Ruśkowski, Finanse lokalne w dobie akcesji, Warszawa 2004, s. 109]. Na podstawie otrzymanych informacji kierownicy samorządowych jednostek budżetowych opracowują projekty planów finansowych tych jednostek, w szczegółowości dział, rozdział i paragraf.

Projekty planów finansowych samorządowych jednostek budżetowych, zapewniające zgodność kwot dochodów i wydatków z projektem uchwały budżetowej, zatwierdzone przez kierowników tych jednostek, są przekazywane zarządowi jednostki samorządu terytorialnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji o kwotach dochodów i wydatków budżetowych, przyjętych w projekcie uchwały budżetowej, nie później jednak niż do dnia 22 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy.

Kierownicy samorządowych jednostek budżetowych łącznie z projektami planów finansowych samorządowych jednostek budżetowych opracowują projekty planów finansowych dochodów własnych i wydatków z nich finansowanych, w szczegółowości dział, rozdział, paragraf. Projekty te przekazywane są zarządowi jednostki samorządu terytorialnego w terminie umożliwiającym ujęcie ich w projekcie uchwały budżetowej.

Plany finansowe dochodów własnych samorządowych jednostek budżetowych ujęte w uchwale budżetowej stanowią prognozę gromadzonych dochodów własnych i wydatków z nich finansowanych oraz stanowią podstawę gospodarki finansowej. W przypadku utworzenia rachunku dochodów własnych w trakcie roku budżetowego, plan finansowy ujmowany jest w uchwale budżetowej na najbliższej sesji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, nie później jednak niż w ciągu trzech miesięcy od dnia ich utworzenia.

Kierownicy samorządowych zakładów budżetowych sporządzają projekty planów finansowych i przekazują zarządowi jednostki samorządu terytorialnego w terminie umożliwiającym ujęcie ich planów przychodów i wydatków, obejmujących wydatki stanowiące koszty działalności, a także pozostałe koszty niestanowiące wydatków i innych obciążeń, w projekcie uchwały budżetowej. Projekty planów finansowych oraz plany finansowe samorządowych zakładów budżetowych sporządzane są w szczegółowości dział, rozdział i paragraf.

Projekt planu finansowego stanowi podstawę gospodarki finansowej zakładu budżetowego od dnia 1 stycznia roku budżetowego do dnia uchwalenia uchwały budżetowej.

Kierownik gospodarstwa pomocniczego w terminie 10 dni od dnia otrzymania informacji o kwotach dochodów i wydatków budżetowych przyjętych w projekcie uchwały budżetowej opracowuje i przekazuje projekt planu finansowego jednostce budżetowej, w szczegółowości dział, rozdział i paragraf.

Na zasadach odrębnych projektowany jest plan finansowy urzędu jednostki samorządu terytorialnego. Szczególny status jednostki budżetowej, jaką jest urząd gminy (miasta), starostwo powiatowe lub urząd marszałkowski, wynika z pełnionych przez nią funkcji administracyjnych i wiodącej w stosunku do innych jednostek budżetowych roli w wykonywaniu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Przy udziale urzędu organ wykonawczy, będący dysponentem środków budżetowych pierwszego stopnia, realizuje zadania budżetowe [J.M. Salachna, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz praktyczny, red. E. Ruśkowski, J.M. Salachna, Gdańsk 2007, s. 575]. W planie finansowym urzędu jednostki samorządu terytorialnego ujmuje się wszystkie wydatki budżetowe nieujęte w planach finansowych innych jednostek budżetowych, w tym wydatki związane z funkcjonowaniem organu stanowiącego i zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a ponadto dotacje dla zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych, pozostałe dotacje i środki przekazywane na rzecz budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego i związków komunalnych, wpłaty na rzecz związków jednostek samorządu terytorialnego, wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na zwiększenie części subwencji ogólnej, określone w odrębnych przepisach oraz płatności oraz składki wpłacane na rzecz instytucji krajowych i zagranicznych ( art. 186 ust. 3 i 4 u.f.p.). Ostateczne opracowanie planu finansowego urzędu możliwe jest dopiero po uchwaleniu uchwały budżetowej. Rozwiązanie przyjęte w ustawie o finansach publicznych eliminować ma spory interpretacyjne w zakresie przypisania niektórych wydatków do poszczególnych jednostek budżetowych [J. Glumińska-Pawlic, Wykonywanie i obsługa kasowa budżetu jednostki samorządu terytorialnego (w:) Finanse samorządowe 2008. 410 pytań i odpowiedzi. Wzory uchwał, deklaracji, decyzji, pod red. C. Kosikowskiego, Warszawa 2008, s. 392-393].

Jednostki organizacyjne jednostki samorządu terytorialnego dostosowują projekty planów do uchwały budżetowej po otrzymaniu informacji o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków tych jednostek oraz wysokości dotacji i wpłat do budżetu. Informacje te zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje podległym jednostkom w terminie 21 dni od dnia uchwalenia uchwały budżetowej ( art. 186 ust. 1 i 2 u.f.p.).

Lipiec Ludmiła komentarz

Komentarz do art.186 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.05.249.2104).

Artykuł 186 ust. 1 zakreśla termin dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zrealizowania wymienionych w nim czynności. W terminie 21 dni od dnia uchwalenia uchwały budżetowej zarząd jednostki samorządu terytorialnego:

1) opracowuje układ wykonawczy budżetu jednostki samorządu terytorialnego w podziale na działy, rozdziały i paragrafy klasyfikacji dochodów i wydatków;

2) przekazuje podległym jednostkom informacje o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków tych jednostek oraz wysokości dotacji i wpłat do budżetu. Jednostki organizacyjne jednostki samorządu terytorialnego dostosowują projekty planów do uchwały budżetowej;

3) opracowuje plan finansowy zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, przyjmując jako podstawę dla tego planu kwotę dotacji przyznanych na ten cel w danym roku budżetowym oraz wielkość dochodów związanych z realizacją tych zadań, które podlegają przekazaniu do budżetu państwa.

Układ wykonawczy budżetu jednostki samorządu terytorialnego, określany niekiedy "bardziej szczegółową wersją budżetu", jest instytucją prawną umożliwiającą doprowadzenie do pełnej szczegółowości budżetu, a następnie jego dezagregację między jednostki organizacyjne, realizujące zadania finansowane środkami budżetowymi [E. Kornberger-Sokołowska, M. Mekiński, Budżet jednostek samorządu terytorialnego, s. 187]. Dokument ten obejmuje uchwałę budżetową w szczegółowości obejmującej dochody i wydatki budżetowe w podziale na działy, rozdziały i paragrafy klasyfikacji budżetowej.

Ustępy 5 i 6 komentowanego przepisu regulują tryb opracowywania i treść harmonogramu realizacji budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Ustawa o finansach publicznych nie zawiera definicji harmonogramu realizacji budżetu. Na podstawie ustawowych regulacji określić go należy jako dokument prognostyczno-planistyczny, stanowiący podstawę wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego w kolejnych miesiącach roku budżetowego. Harmonogram realizacji budżetu samorządowego przedstawia sekwencję czasową realizowania przez budżet jednostki samorządu terytorialnego kwot prognozowanych dochodów i planowanych wydatków w trakcie roku budżetowego. Jego celem jest zestawienie przewidywanych dochodów w danym okresie z wydatkami zaplanowanymi do zrealizowania w tym samym okresie. Sporządzane w ten sposób zestawienie umożliwia racjonalne zarządzanie budżetem jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności określenie kwoty występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wymagającego zaciągnięcia krótkoterminowych kredytów lub pożyczek, a także podjęcie decyzji o przesunięciu w czasie niektórych wydatków, bez korzystania ze środków zwrotnych, kreujących dodatkowe koszty [J. Glumińska-Pawlic, Wykonywanie i obsługa kasowa budżetu jednostki samorządu terytorialnego, s. 394-395]. Instytucja harmonogramu realizacji budżetu samorządowego przyczynia się do realizacji zasady terminowości, stanowiącej jedną z zasad wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego [zob. komentarz do art. 189].

Konstrukcja prawna przyjęta w art. 186 ust. 5 u.f.p. wskazuje, że harmonogram realizacji budżetu jednostki samorządu terytorialnego ma co do zasady charakter fakultatywny ("zarząd jednostki samorządu terytorialnego może opracować harmonogram"). Opracowanie harmonogramu jest jednak obligatoryjne w jednostce gromadzącej znaczne środki publiczne lub dokonującej znacznych wydatków publicznych. Kwotę znacznych środków lub znacznych wydatków, obligującą do sporządzania harmonogramu oraz przeprowadzania audytu wewnętrznego (zob. art. 49 ust. 2 u.f.p.) określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 24 czerwca 2006 r. w sprawie kwot, których przekroczenie powoduje obowiązek prowadzenia audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 112, poz. 763). Obowiązek sporządzenia harmonogramu realizacji budżetu jednostki samorządu terytorialnego powstaje, gdy łączna kwota środków publicznych gromadzonych w ciągu roku kalendarzowego lub kwota wydatków i rozchodów środków publicznych, dokonywanych w ciągu roku kalendarzowego, wynosi 40.000 tys. zł (§ 2 i 3 rozporządzenia).

Opracowanie harmonogramu realizacji budżetu jednostki samorządu terytorialnego należy do kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Formą prawną jego przyjęcia jest zarządzenie (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w jednostkach szczebla gminnego) lub uchwała (zarządu powiatu lub województwa). W tym samym trybie dokument ten podlega zmianom. O opracowaniu harmonogramu oraz jego zmianach organ wykonawczy powinien poinformować o nim podległe i nadzorowane jednostki.

Treść harmonogramu realizacji budżetu jednostki samorządu terytorialnego obejmuje:

1. prognozowane dochody budżetu jednostek samorządu terytorialnego w podziale na poszczególne miesiące roku;

2. wielkość wydatków, planowanych do sfinansowania w poszczególnych miesiącach roku.

Podstawę opracowania harmonogramu stanowi układ wykonawczy budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Przepisy nie wskazują okresu, na jaki sporządza się harmonogram, w literaturze wskazuje się natomiast bezcelowość opracowywania tego dokumentu na okres dłuższy niż kwartał [J. Glumińska-Pawlic, Wykonywanie i obsługa kasowa budżetu jednostki samorządu terytorialnego, s. 394].

Ustawa o finansach publicznych odrębnie traktuje plan finansowy urzędu jednostki samorządu terytorialnego (art. 186 ust. 3 i 4). Dochody i wydatki w nim zawarte nie mogą być ujęte w ramach istniejących podziałek klasyfikacji budżetowej. W planie finansowym urzędu jednostki samorządu terytorialnego ujmuje się wszystkie wydatki budżetowe nieujęte w planach finansowych innych jednostek budżetowych. Obejmuje on:

1. wydatki związane z funkcjonowaniem organu stanowiącego i zarządu jednostki samorządu terytorialnego;

2. dotacje dla zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych;

3. pozostałe dotacje i środki przekazywane na rzecz budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego i związków komunalnych;

4. wpłaty na rzecz związków jednostek samorządu terytorialnego;

5. wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na zwiększenie części subwencji ogólnej, określone w odrębnych przepisach;

6. płatności oraz składki wpłacane na rzecz instytucji krajowych i zagranicznych.

Ujmowanie w planie finansowym urzędu jednostki samorządu terytorialnego wydatków niezwiązanych bezpośrednio z działalnością urzędu (np. dotacji dla zakładów budżetowych), których nie można przyporządkować innym jednostkom budżetowym (a - co za tym idzie - zawrzeć ich w planie tych jednostek), wynika ze szczególnej roli urzędu - samorządowej jednostki budżetowej. Szczególny status urzędu gminy (miasta), starostwa powiatowego i urzędu marszałkowskiego wynika z pełnionych przez niego funkcji administracyjnych i wiodącej w stosunku do innych jednostek budżetowych roli w wykonywaniu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Przy jego udziale organ wykonawczy, będący dysponentem środków budżetowych pierwszego stopnia, realizuje zadania budżetowe [J.M. Salachna, Ustawa o finansach publicznych, s. 575]. Ostateczne opracowanie planu finansowego urzędu możliwe jest dopiero po uchwaleniu uchwały budżetowej. Rozwiązanie przyjęte w ustawie o finansach publicznych eliminować ma spory interpretacyjne w zakresie przypisania niektórych wydatków do poszczególnych jednostek budżetowych [J. Glumińska-Pawlic, Wykonywanie i obsługa kasowa budżetu jednostki samorządu terytorialnego , s. 392-393].

Ustęp 7 komentowanego przepisu upoważnia Ministra Finansów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego, trybu przekazywania do jednostek samorządu terytorialnego dotacji celowych na realizację zadań z zakresu administracji rządowej oraz zadań zleconych odrębnymi ustawami, a także trybu i terminów przekazywania przez jednostki samorządu terytorialnego pobranych dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych odrębnymi ustawami. Wśród kryteriów uwzględnianych przez Ministra Finansów do określenia powyższych zagadnień ustawa o finansach publicznych wymienia terminy przekazywania jednostkom samorządu terytorialnego przez dysponentów części budżetowych informacji o kwocie dotacji celowych, szczegółowość, z jaką jest opracowywany plan finansowy, a także terminy odprowadzania dochodów budżetu państwa, pobranych przez jednostki samorządu terytorialnego (art. 186 ust. 8). Delegacja ta została wykonana rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań (Dz. U. Nr 135, poz. 955).

Lipiec Ludmiła komentarz

Komentarz do art.187 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.05.249.2104).

Artykuł 187 określa zakres sprawowania ogólnego nadzoru nad wykonywaniem budżetu jednostki samorządu terytorialnego (ust. 1) oraz kontroli przestrzegania określonych procedur (ust. 2 i 3).

Wykonywanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego, czyli realizacja ustalonych w uchwale budżetowej kwot dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów, zgodnie z regulacjami samorządowych ustaw ustrojowych należy do kompetencji organu wykonawczego ( art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., art. 32 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm. oraz art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).

Sprawnie działający nadzór i kontrola w jednostce samorządowej w istotny sposób oddziałuje na jej prawidłowe działanie. Sektor publiczny, którego część stanowi podsektor samorządowy, nie działa w oparciu o mechanizmy ekonomiczne, wymuszające efektywność, oszczędność i konkurencyjność. Uzasadnia to konieczność wprowadzenia innych gwarancji respektowania przez te jednostki reguł gospodarności, celowości, efektywności i oszczędności w gospodarowaniu środkami publicznymi, w szczególności instrumentów nadzorczych i kontrolnych, o których mowa w art. 187 u.f.p.

Zgodnie z art. 187 ust. 1 u.f.p. ogólny nadzór nad realizacją określonych uchwałą budżetową dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego powierzony został zarządowi jednostki samorządu terytorialnego. Redakcja art. 187 u.f.p. oceniana jest w doktrynie jako wadliwa. Przepis ten powierza bowiem zarządowi jednostki samorządu terytorialnego sprawowanie ogólnego zarządu nad czynnościami, których wykonywanie należy do tego zarządu. Wykonywanie uchwał organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, w tym również uchwały budżetowej, należy do zarządu, wykonującego swoje obowiązki przy pomocy aparatu wykonawczego, czyli urzędu [C. Kosikowski, Finanse publiczne, s. 418]. W tej sytuacji jedyną dopuszczalną wykładnią nieprowadzącą do absurdalnych wniosków jest odniesienie nadzoru sprawowanego przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego w trybie art. 187 ust. 1 u.f.p. do wykonywania uchwały budżetowej przez jednostki organizacyjne urzędu, zwłaszcza zajmujące się finansami.

Wśród instrumentów nadzoru nad realizacją budżetu jednostki samorządu terytorialnego przysługujących organowi wykonawczemu jednostki zgodnie z ustawą o finansach publicznych, wymienić należy blokowanie planowanych wydatków budżetowych ( art. 192 ust. 1), dysponowanie rezerwami celowymi i rezerwą ogólną ( art. 173 ust. 5), ustalanie układu wykonawczego budżetu oraz harmonogramu realizacji budżetu ( art. 186), uprawnienie do zaciągania zobowiązań w imieniu jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności poprzez pożyczkę, kredyt oraz emisję komunalnych papierów wartościowych (art. 83 u.f.p.).

Prawidłowość i terminowość pobierania dochodów, zgodność wydatków z planowanym przeznaczeniem oraz prawidłowość wykorzystania środków finansowych wynika przede wszystkim z harmonogramu realizacji budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Bieżąca analiza przebiegu wykonania budżetu i porównywanie go ze stanem określonym w harmonogramie umożliwia podejmowanie działań korygujących gromadzenie dochodów i dokonywanie wydatków [o roli harmonogramu dla finansów publicznych zob.: C. Kosikowski, Finanse publiczne, s. 321].

Teoretycznie proces kontroli obejmuje etapy postępowania:

- ujmowanie stanu rzeczywistego (wykonań);

- ujmowanie stanu obowiązującego (wyznaczeń);

- porównywanie wykonań z wyznaczeniami w celu ustalenia ich zgodności lub niezgodności;

- wyjaśnianie przyczyn stwierdzonej zgodności lub niezgodności między wykonaniami a wyznaczeniami [L. Kurowski, H. Sochacka-Krysiakowa, Kontrola finansowa, Warszawa 1968, s. 19]. Kontrola sprawowana przez przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 187 ust. 2 ograniczona jest do badania realizacji procedur w zakresie celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków. Kontrola ta obejmuje w każdym roku co najmniej 5% wydatków podległych jednostek organizacyjnych (ust. 3).

Z obowiązkami nadzorczymi i kontrolnymi nałożonymi na zarząd jednostki samorządu terytorialnego oraz przewodniczącego zarządu korespondują regulacje art. 93 i 94 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm., dalej u.o.n.d.f.p.), obligujące do zawiadomienia właściwego rzecznika dyscypliny finansów publicznych o ujawnionym - w szczególności w związku ze sprawowaniem nadzoru lub kontroli - naruszeniu dyscypliny finansowej. Naruszenia ujawnione w toku nadzoru lub kontroli dotyczyć mogą w szczególności:

- nieprawidłowości w zakresie dysponowania należnościami publicznoprawnymi (nieustalenie należności przypadającej Skarbowi Państwa lub jednostce sektora finansów publicznych lub ustalenie w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia, niepobranie lub niedochodzenie należności, niezgodne z przepisami umorzenie, dopuszczenie do przedawnienia, niedochodzenie nadmiernie lub nienależnie pobranych środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub z innych źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi - art. 5);

- nieprawidłowości w zakresie dokonywania wydatków (np. przeznaczenie przez jednostkę budżetową dochodów na jej wydatki, dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia lub z przekroczeniem zakresu upoważnienia - art. 7 i 11);

- nieprawidłowości w zakresie zaciągania zobowiązań (zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia lub z przekroczeniem jego zakresu, niewykonanie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, którego skutkiem jest zapłata odsetek, kar lub opłat - art. 15 i 1);

- nieprawidłowości związanych z dotacjami udzielonymi z budżetu państwa (przekazanie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu jej udzielania, nierozliczenie lub nieterminowe rozliczenie dotacji, wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego dotację, nierozliczenie otrzymanej dotacji lub nieterminowe rozliczenie otrzymanej dotacji, niedokonanie zwrotu dotacji w należnej wysokości lub nieterminowe dokonanie zwrotu dotacji - art. 8 i 9);

- nieprawidłowości związane z dysponowaniem środkami zagranicznymi (przyznanie lub przekazanie środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi, bez zachowania lub z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich przyznaniu lub przekazaniu, przyznanie lub przekazanie środków na realizację zadań wspólnej polityki rolnej bez zachowania procedur obowiązujących przy uruchamianiu tych środków, a także wykorzystanie środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi, niezgodnie z przeznaczeniem lub niezgodnie z obowiązującymi procedurami - art. 13).

Lipiec Ludmiła komentarz

Komentarz do art.188 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.05.249.2104).

Ustawa o finansach publicznych określa trzy rodzaje instrumentów prawnych dokonywania zmian w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, mających na celu zwiększenie wydatków na poszczególne zadania, jeżeli w toku wykonywania budżetu okaże się, że ich pierwotnie zaplanowana wysokość jest niewystarczająca. Do instrumentów tych, niewymagających nowelizacji uchwały budżetowej, należy:

- przenoszenie planowanych wydatków budżetowych pomiędzy częściami budżetowymi,

- zwiększanie planowanych wydatków budżetowych w granicach uchwalonych w budżecie rezerw,

- blokowanie planowanych wydatków budżetowych [J. Glumińska-Pawlic, Wykonywanie i obsługa kasowa budżetu jednostki samorządu terytorialnego, s. 406].

Artykuł 188 u.f.p. wyznacza zakres dopuszczalnych zmian dokonywanych w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego przez organ wykonawczy. Ustęp 1 wyznacza granice zmian, do wprowadzania których organ wykonawczy upoważniony jest z mocy samego prawa, ust. 2 komentowanego przepisu wskazuje kompetencje zarządu, do realizacji których konieczne jest odrębne upoważnienie udzielone przez organ stanowiący.

Z mocy ustawy (art. 188 ust. 1) zmiany dopuszczalne są jedynie wewnątrz planu dochodów i wydatków, niemożliwe jest zatem dokonanie takich zmian, które skutkowałyby zmniejszeniem lub zwiększeniem jego dochodów lub wydatków oraz deficytu lub nadwyżki budżetowej [zob.: C. Kosikowski, Ustawa o finansach publicznych, s. 419]. Ramy upoważnienia zarządu powiatu przez radę powiatu do dokonywania zmian w planie wydatków, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami, obejmują wyłącznie dokonywanie zmian w obrębie samego budżetu i nie mogą odnosić się do innych składników uchwały budżetowej (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 sierpnia 2007 r., I SA/Go 418/07, Wspólnota 2008, nr 5, s. 45).

Uprawnienie do dokonywania zmian w budżecie jednostki samorządu terytorialnego posiada jej organ stanowiący, co jest pochodną jego wyłącznej kompetencji do uchwalania budżetu. Zmian w budżecie organ stanowiący dokonuje na wniosek organu wykonawczego, do którego należy przygotowanie projektu zmian uchwały budżetowej (art. 179). Podział kompetencji między organami jednostki samorządu terytorialnego jest zasadny ze względu na wyłączną odpowiedzialność organu wykonawczego za wykonanie budżetu jednostki (uchwała Kolegium RIO we Wrocławiu z dnia 19 września 2007 r., 76/2007, OwSS 2008, nr 1, poz. 21). O sporach dotyczących podziału kompetencji w zakresie ustalania kształtu budżetu pomiędzy organem wykonawczym i stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego zob. komentarz do art. 179 u.f.p. i powołane tam orzecznictwo.

Kompetencje organu wykonawczego do dokonywania zmian w planie finansowym polegają na:

1. zmianach planu dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji celowych przekazywanych z budżetu państwa oraz z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego;

2. przenoszeniu wydatków z rezerw budżetowych, zgodnie z planowanym przeznaczeniem wydatków;

3. zmianach w planie dochodów jednostki samorządu terytorialnego, wynikających ze zmian kwot subwencji w wyniku podziału rezerw;

4. na szczeblu wojewódzkim zarząd województwa może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu samorządu województwa w zakresie środków przeznaczonych na realizację regionalnych programów operacyjnych, dla których samorząd województwa jest instytucją zarządzającą.

Zmiana planu dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji celowych przekazywanych z budżetu państwa oraz z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego ( art. 188 ust. 1 pkt 1) jest zmianą o charakterze formalnym, wynikającą ze zmian dokonywanych w ramach budżetu państwa lub budżetów innych jednostek samorządowych.

Dokonując zmian w planie dochodów jednostki samorządu terytorialnego, wynikających ze zmian kwot subwencji w wyniku podziału rezerw, organ wykonawczy nie decyduje o wykorzystaniu tych dochodów. Przepisy przyznają mu jedynie kompetencję do występowania do organu stanowiącego z inicjatywą dokonania zmian budżetu, mających na celu odpowiednie zwiększenie wydatków budżetowych. "W przeciwnym razie dochody te nie będą mogły być wykorzystane na finansowanie zadań w danym roku i wpłyną na ostateczny wynik budżetu jednostki samorządu terytorialnego" [J. Glumińska-Pawlic, Wykonywanie i obsługa kasowa budżetu jednostki samorządu terytorialnego, s. 405].

Granica upoważnienia wynikająca z art. 188 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych nie pozwala wójtowi decydować o zadaniach inwestycyjnych nieuchwalonych przez radę gminy (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 lipca 2006 r., I SA/Bd 338/06, Wspólnota 2007, nr 7, s. 50).

Instrument zmian w planie dochodów i wydatków budżetu samorządu województwa w zakresie środków przeznaczonych na realizację regionalnych programów operacyjnych, dla których samorząd województwa jest instytucją zarządzającą, wprowadzony został do ustawy o finansach publicznych na podstawie ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 249, poz. 1832), która do art. 188 dodała ust. 1a i 1b. Uprawnienia powyższe wynikają z kompetencji przyznanych samorządowi województwa jako instytucji zarządzającej ustawą z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 z późn. zm.). Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 10 i 11 tej ustawy do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych oraz dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów. Zmian w zakresie środków przeznaczonych na realizację regionalnych programów operacyjnych dokonuje samorząd województwa, na podstawie wniosku beneficjenta pomocy udzielanej ze środków przewidzianych na realizację regionalnych programów operacyjnych, wyłącznie w ramach przyznanych środków (art. 188 ust. 1b u.f.p.).

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może zawrzeć w uchwale budżetowej dodatkowe upoważnienia dla organu wykonawczego do dokonywania zmian w budżecie. Upoważnienie do dokonywania zmian w budżecie powinno być dokładnie sprecyzowane w uchwale budżetowej. Stanowi ono rodzaj pełnomocnictwa publicznego do wykonywania konkretnych zadań, ograniczonego w czasie do roku budżetowego [J. Glumińska-Pawlic, Wykonywanie i obsługa kasowa budżetu jednostki samorządu terytorialnego, s. 406]. Upoważnienie udzielone na podstawie art. 188 ust. 2 u.f.p. może przyznawać zarządowi jednostki prawo do:

1) dokonywania innych zmian w planie wydatków, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami;

2) przekazania niektórych uprawnień do dokonywania przeniesień planowanych wydatków innym jednostkom organizacyjnym jednostki samorządu terytorialnego;

3) przekazania uprawnień innym jednostkom organizacyjnym jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku następnym jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości działania jednostki i termin zapłaty upływa w roku następnym.

Upoważnienie do dokonywania przeniesień, udzielone przez organ stanowiący, powinno precyzyjnie określać warunki jego stosowania przez organ wykonawczy. W literaturze zwraca się uwagę, że formułowanie zbyt daleko idących upoważnień nie jest pożądane. Przeniesienia limitów wydatków traktować należy jako instrument wyjątkowy, wynikający z okoliczności nadzwyczajnych, a nie jako sposób korekty wadliwego planowania budżetowego [J. Glumińska-Pawlic, Wykonywanie i obsługa kasowa budżetu jednostki samorządu terytorialnego, s. 407].

"Dokonywanie innych zmian w planie wydatków", o którym mowa w art. 188 ust. 2 pkt 1 u.f.p., polega na przenoszeniu limitów wydatków, czyli zmniejszeniu kwoty określonej w danej podziałce klasyfikacji budżetowej z równoczesnym zwiększeniem o tę samą kwotę limitu wydatków w innej podziałce. Przenoszenie limitów nie wpływa na zmianę globalnej kwoty limitów wydatków, zaplanowanej w uchwale budżetowej. Instrument ten, służący przede wszystkim bieżącemu zarządzaniu budżetowemu, zwiększa elastyczności planu finansowego jednostki samorządu terytorialnego. Upoważnienie to nie może dotyczyć dokonywania przeniesień pomiędzy działami klasyfikacji budżetowej, stanowiącymi jej podstawową podziałkę, wyznaczającą rodzaje działalności finansowanej ze środków publicznych. Możliwe jest również ograniczenie dotyczące niektórych rodzajów wydatków, w zakresie wyłączenia możliwości dokonywania zmian - ich zwiększania lub zmniejszania.

W razie przekazania przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie upoważnienia organu stanowiącego, niektórych uprawnień do dokonywania przeniesień planowanych wydatków innym jednostkom organizacyjnym jednostki samorządu terytorialnego, są oni zobligowani, wprowadzając zmiany w planach finansowych, do informowania zarządu o dokonanych przeniesieniach ( art. 188 ust. 4 u.f.p.).

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd do przekazania uprawnień innym jednostkom organizacyjnym jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku następnym jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości działania jednostki i termin zapłaty upływa w roku następnym (art. 188 ust. 2 pkt 3). Ratio legis tego przepisu sprowadza się do umożliwienia zarządowi przekazywania takich uprawnień jednostkom organizacyjnym jednostki samorządu terytorialnego (a więc nie tylko jednostkom budżetowym), które w obrocie cywilnoprawnym nie występują we własnym imieniu i na własny rachunek (a w imieniu i na rachunek jednostki samorządu terytorialnego). Przepis art. 188 ust. 2 pkt 3 został dodany do ustawy o finansach publicznych na podstawie powołanej wcześniej ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych. W toku prac nad tą nowelą podkreślano, że proponowany wówczas do dodania art. 188 ust. 2 pkt 3 reguluje zupełnie inną materię niż objęta tym przepisem. "W całym obecnie obowiązującym art. 188 określone są upoważnienia i zasady dokonywania zmian w budżecie samorządowym w toku jego wykonywania. Umieszczenie w art. 188 ust. 2 proponowanego pkt 3 może być oceniane jako sprzeczne z zasadami techniki legislacyjnej. Lepszym rozwiązaniem byłoby, gdyby kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do upoważnienia zarządu jednostki do przekazywania uprawnień do zaciągania wymienionych tam zobowiązań została określona w innym miejscu ustawy (np. przed art. 193 ustawy o finansach publicznych lub w tym przepisie - przez rozbudowanie i zmianę jego treści)" [M. Ušák, Opinia prawna dotycząca - oceny rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych ustaw (Druk sejmowy nr 1078), Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu RP, dostępna na www.sejm.gov.pl]. Postulowano również konieczność precyzyjnego określenia podmiotów, którym zarząd jednostki samorządu terytorialnego może przekazywać uprawnienia. Uwagi te nie zostały jednak uwzględnione.

Instytucja przenoszenia wydatków budżetowych pozwala organom wykonawczym na bieżące dostosowywanie w trakcie wykonywanego uchwalonego przez organ stanowiący budżetu poziomu wydatków przeznaczonych na poszczególne zadania budżetowe do zmieniających się warunków. Zakres stosowania tej instytucji jest jednak ściśle reglamentowany, tak aby nie dopuścić do sytuacji, w której organ wykonawczy przejmuje uprawnienia do stanowienia budżetu. Za niedopuszczalne należy uznać takie przenoszenie wydatków przez organ wykonawczy, które skutkuje wykreowaniem nowego zadania inwestycyjnego. Działanie takie nie mieści się w pojęciu "wykonywanie budżetu", gdyż dotyczy sfery stanowienia o wydatkach budżetu (uchwała Kolegium RIO w Bydgoszczy z dnia 11 lipca 2007 r., 14/613/2007, OwSS 2008, nr 2, poz. 49).

Zarząd jednostki samorządu terytorialnego może, po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu, dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej (art. 188 ust. 3 u.f.p.). "Wyraz «może» wiązać należy z dopuszczalnością dokonywania (...) zmian w budżecie. Brak opinii komisji bądź uzyskanie opinii negatywnej uniemożliwia realizację zamierzeń zarządu dotyczących zmian w budżecie" (pismo Ministra Finansów z dnia 28 maja 1999 r., ST1-440-376/99, Biuletyn Skarbowy 1999, nr 4, s. 18).

Opis zmian dokonanych w budżecie przez organ wykonawczy w ramach ustawowych przysługujących mu uprawnień oraz na podstawie upoważnień, udzielonych przez organ stanowiący, powinien być zamieszczony w sprawozdaniu z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, przedstawianym przez organ wykonawczy na podstawie art. 199 u.f.p. [zob.: M. Paczocha, Absolutorium jako narzędzie kontroli, s. 8].

Funkcją instrumentów określonych w art. 188 jest uelastycznienie procesu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego, bez konieczności nowelizacji uchwały budżetowej w toku roku budżetowego, w razie zmiany warunków wykonywania budżetu i prowadzenia gospodarki finansowej. Możliwość szybkiej korekty planu finansowego stanowi istotny element bieżącego zarządzania budżetem jednostki samorządu terytorialnego.

Artykuł 188 u.f.p. wyznacza zakres dopuszczalnych zmian w budżecie jednostki samorządu terytorialnego i w planach finansowych jej jednostek organizacyjnych. Dokonanie zmian niezgodnie z zasadami określonymi w tym przepisie skutkować może odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.). Deliktem finansowym zgodnie z art. 10 tej ustawy jest dokonanie zmian w budżecie lub planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia. Przez upoważnienie do dokonywania zmiany w budżecie lub planie finansowym, mające charakter upoważnienia podmiotowego oraz przedmiotowego, rozumieć należy kompetencję wynikającą z przepisów prawa do dokonywania zmian w dokumencie (akcie) będącym podstawą gospodarki finansowej danej jednostki sektora finansów publicznych [L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, Warszawa 2008 (w druku)]. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na następujące poglądy wyrażone w orzecznictwie:

- kierownik jednostki budżetowej jednostki samorządu terytorialnego może, w celu realizacji zadań, zaciągać zobowiązania pieniężne do wysokości kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki. W przypadku kiedy zachodziłaby konieczność zaciągnięcia zobowiązania i skutkiem tej czynności byłoby naruszenie tej zasady, kierownik jednostki powinien podjąć działania zmierzające do zmiany plany finansowego lub inne działania w granicach obowiązującego porządku prawnego (orzeczenie GKO z dnia 21 września 2006 r., DF/GKO-4900-51/64/06/1541, Biuletyn orzecznictwa w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych 2006, nr 1, poz. 6);

- odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (wcześniej dyscypliny budżetowej) ma służyć przede wszystkim egzekwowaniu od dysponujących środkami publicznymi prawidłowego wykonywania planów finansowych jednostek działających w oparciu o środki publiczne, nie zaś ocenie, czy plany te były adekwatne do potrzeb danych jednostek (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2003 r., III SA 417/01, Lex nr 141276).

I SA/Go 418/07 wyrok wsa 2007.06.28 w Gorzowie Wielkopolskim

Wspólnota 2008/5/45

Ramy upoważnienia zarządu powiatu przez radę powiatu do dokonywania zmian w planie wydatków, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami, obejmują wyłącznie dokonywanie zmian w obrębie samego budżetu i nie mogą odnosić się do innych składników uchwały budżetowej.

I SA/Bd 338/06 wyrok wsa 2006.07.26

w Bydgoszczy

Wspólnota 2007/7/50

Granica upoważnienia wynikająca z art. 188 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych nie pozwala wójtowi decydować o zadaniach inwestycyjnych nieuchwalonych przez radę gminy.

Lipiec Ludmiła komentarz

Komentarz do art.189 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.05.249.2104).

Artykuł 189 odsyła w zakresie wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego do zasad obowiązujących w toku wykonywania budżetu państwa. W literaturze przez zasady wykonywania budżetu rozumie się reguły postępowania, przybierające postać nakazów lub zakazów prawnych, jakie muszą być przestrzegane w procesie realizacji budżetu [J. Glumińska-Pawlic, Wykonywanie i kasowa obsługa budżetu jednostki samorządu terytorialnego, s. 388]. Przepisy art. 138 i 139 dotyczące wykonywania budżetu państwa należy stosować do wykonywania budżetu samorządowego "odpowiednio", co dopuszcza posłużenie się względami celowościowymi przy ich stosowaniu. Stosowanie przepisów "odpowiednio" oznacza konieczność uwzględniania podczas dokonywania ich wykładni istoty oraz odrębności związkowej gospodarki finansowej. Normatywny zwrot "stosuje się odpowiednio" oznacza zakaz mechanicznego stosowania norm, do których odsyła przepis i nakazuje podjęcie trudu zanalizowania, w jakim sensie, w jakim zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować [Komentarz do art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), (w:) G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, SIP Lex]. Artykuł 189 ust. 1 poprzez stosowne odesłanie ustala następujące zasady gospodarki finansowej obowiązujące w toku wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

- zasadę legalności, zgodnie z którą ustalanie, pobieranie i odprowadzanie dochodów budżetu państwa następuje na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów;

- zasadę terminowości, na podstawie której pełna realizacja zadań następuje w terminach określonych przepisami i harmonogramem realizacji budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w jednostkach obowiązanych do sporządzenia takiego harmonogramu ( art. 186 ust. 5 i 6 u.f.p.);

- zasadę planowości, wynikającą z definiowania budżetu jednostki samorządu terytorialnego jako planu finansowego, będącego podstawą jej gospodarki finansowej (art. 165 ust. 1 i 3 u.f.p.), zgodnie z którą dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z zaplanowanym przeznaczeniem;

- zasady celowości, oszczędności i efektywności. Dokonywane wydatki powinny się mieścić w przyjętych limitach, przy respektowaniu zasady gospodarności i uwzględnianiu kryteriów ekonomicznych przy realizacji zadań finansowanych z budżetu jednostki samorządowej i reguły celowości, nakazującej takie wydatkowanie środków, które zasadne jest pod względem społecznym i gospodarczym [J. Glumińska-Pawlic, Wykonywanie i kasowa obsługa budżetu jednostki samorządu terytorialnego, s. 389];

- zasadę dopuszczalności przeniesień wydatków w budżecie jednostki samorządu terytorialnego na zasadach i w zakresie określonym w art. 188 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz w granicach udzielonych upoważnień (art. 188 ust. 2 pkt 1 i 2 u.f.p.);

- zasadę wyboru najkorzystniejszej oferty przy zlecaniu zadań finansowanych ze środków publicznych, z uwzględnieniem przepisów o zamówieniach publicznych. Tryb dokonywania wydatków z budżetu państwa określa przede wszystkim ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163 z późn. zm.), zapewniającej - w założeniu - ekonomiczną efektywność wydatków publicznych, ograniczenie arbitralności oraz zapobieganie nadużyciom. Obowiązek zawierania umów na usługi, dostawy lub roboty budowlane, na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych, nakłada na jednostki sektora finansów publicznych, w tym jednostki samorządu terytorialnego, art. 35 ust. 4 u.f.p.;

- zasadę uwzględniania w odniesieniu do organizacji pozarządowych art. 33 i 176 u.f.p. Organizacjami pozarządowymi są, niebędące jednostkami sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku, osoby prawne lub jednostki nieposiadające osobowości prawnej utworzone na podstawie przepisów ustaw, w tym fundacje i stowarzyszenia, oprócz partii politycznych, związków zawodowych i organizacji pracodawców, samorządów zawodowych, fundacji, których jedynym fundatorem jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego (z ustawowymi wyjątkami), fundacji utworzonych przez partie polityczne oraz klubów sportowych (art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - Dz. U. Nr 96, poz. 873 z późn. zm.). Artykuł 33 u.f.p., do którego odsyła omawiana zasada, określa zasadę powszechności dostępu do realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych. Zadania finansowane ze środków publicznych mogą być wykonywane nie tylko przez jednostki sektora finansów publicznych, lecz także przez podmioty niezaliczone do tego sektora [C. Kosikowski, Sektor finansów publicznych w Polsce, Warszawa 2006]. Oferta organizacji pozarządowej, podobnie jak każdego podmiotu wnioskującego o przyznanie środków publicznych na realizację wyodrębnionego zadania powinna być zgodna z zasadami uczciwej konkurencji oraz gwarantować wykonanie zadania w sposób efektywny, oszczędny i terminowy. Zasady współdziałania jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi definiuje art. 176 u.f.p., określający tryb i sposób finansowania zadań tej jednostki zlecanych do realizacji podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych i niedziałającym w celu osiągnięcia zysku [zob. komentarz do art. 176 u.f.p.];

- zasada pierwszeństwa wydatków nieprzewidzianych, których obowiązkowe płatności wynikają z tytułów egzekucyjnych lub wyroków sądowych, bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel ( art. 189 w zw. z art. 139 u.f.p.).

Ustęp 2 art. 189 określa zasady postępowania z dochodami pobranymi przez jednostkę samorządu terytorialnego w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami. Dochody te organ wykonawczy odprowadza na rachunek dochodów budżetu państwa w trybie i terminach określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań (Dz. U. Nr 135, poz. 955).

Pobrane dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego ustawami, pomniejszone o określone w odrębnych przepisach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań, zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową, według stanu środków na 10 i 20 dzień miesiąca, w terminach odpowiednio do 15 i 25 dnia danego miesiąca.

Od dochodów nieodprowadzonych w powyższych terminach naliczane są odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowych ( art. 189 ust. 3 u.f.p.).

Naruszenie zasad gospodarki finansowej określonych w art. 138 i 139 u.f.p., które - z mocy art. 189 - znajdą zastosowanie w toku wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, skutkować może odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Spośród kilkudziesięciu deliktów finansowych określonych w art. 5-18 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.), wskazać należy przede wszystkim:

- nieustalenie należności jednostki samorządu terytorialnego, ustalenie jej w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia, niepobranie lub niedochodzenie należności albo pobranie lub dochodzenie tej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia, niezgodne z przepisami umorzenie albo dopuszczenie do przedawnienia tej należności, niedochodzenie nadmiernie lub nienależnie pobranych środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz z innych źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi (art. 5 ustawy o odpow. za nar. dyscypliny finansów publicznych);

- dokonanie zmiany w budżecie lub planie finansowym bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia ( art. 10);

- dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia ( art. 11 ust. 1);

- nieopłacenie, nieterminowe opłacenie lub opłacenie w niepełnej wysokości składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (art. 14);

- naruszenia związane z nieprawidłowościami przy udzielaniu zamówień publicznych ( art. 17).

Lipiec Ludmiła komentarz

Komentarz do art.189(a) ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.05.249.2104).

Artykuł 189a formułuje odesłanie w zakresie stosowania dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego do art. 130 u.f.p. Przepis ten, dodany do ustawy o finansach publicznych na podstawie ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 249, poz. 1832), wprowadza w odniesieniu do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązek zawierania umowy określającej m.in. tryb i zasady rozliczania tej dotacji - w przypadku gdy odrębne przepisy nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji. W intencji ustawodawcy zmiana ta "może potencjalnie pociągać za sobą korzystne skutki w zakresie sposobu wykorzystania przez różne podmioty środków dotacji pochodzących z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz zaangażowania tych środków dla realizacji zadań publicznych" [Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 1078, dostępny na stronie internetowej Kancelarii Sejmu RP www.sejm.gov.pl, s. 11].

Prawną formą udzielenia dotacji celowej, jeżeli przepisy odrębne lub umowa międzynarodowa nie stanowią inaczej, jest umowa dotacyjna zawarta przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego z beneficjentem dotacji. Umowa dotacyjna określa tryb i zasady udzielania lub rozliczania tej dotacji. Do elementów koniecznych umowy dotacyjnej należy:

1) opis dotacji, polegający na precyzyjnym określeniu wysokości dotacji, celu lub opisu zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację środki dotacji są przekazywane;

2) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia roku budżetowego;

3) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania.

Cechą charakterystyczną umowy dotacyjnej, zawieranej na podstawie art. 189a w zw. z art. 130 jest jednostronne decydowanie o jej postanowieniach przez organ udzielający dotacji. Druga ze stron umowy dotacyjnej - beneficjent dotacji, związany jest sankcjami określonymi w art. 145 i 146 u.f.p., a także odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i odpowiedzialnością karną skarbową [J. Glumińska-Pawlic, Wydatki i rozchody budżetowe jednostek samorządu terytorialnego, s. 271].

Przyznanie dotacji bez stosownej umowy, z pominięciem zasad określonych w ustawie o finansach publicznych, jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych określonym w art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.; orzeczenie GKO z dnia 31 maja 2004 r., DF/GKO/Odw.-28/37-39/RN-8-9-/2004/427, niepubl.).

Więcej o umownym trybie udzielania dotacji, konsekwencjach naruszenia przepisów skutkujących sankcją systemową z ustawy o finansach publicznych, odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansowej oraz odpowiedzialnością karną zob. tezy komentarza do art. 130 u.f.p. i przytoczone tam obszerne orzecznictwo Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych.

Lipiec Ludmiła komentarz

Komentarz do art.190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.05.249.2104).

Przepisy art. 145 i art. 146 dotyczące postępowania w razie nieprawidłowości przy wykorzystaniu dotacji udzielonych z budżetu państwa należy stosować do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego "odpowiednio", co dopuszcza posłużenie się względami celowościowymi przy ich stosowaniu. Stosowanie przepisów "odpowiednio" oznacza konieczność uwzględniania podczas dokonywania ich wykładni istoty oraz odrębności związkowej gospodarki finansowej. Normatywny zwrot "stosuje się odpowiednio" oznacza zakaz mechanicznego stosowania norm, do których odsyła przepis i nakazuje podjęcie trudu zanalizowania, w jakim sensie, w jakim zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować [Komentarz do art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), (w:) G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego].

Dyspozycja art. 190 w zw. z art. 145 nakazuje odpowiednie stosowanie do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego zasad zwrotu pochodzących z budżetu państwa dotacji:

- wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

- pobranych nienależnie (udzielonych bez podstawy prawnej);

- pobranych w nadmiernej wysokości (otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania).

Zakres art. 190 w zw. z art. 145 i 146 u.f.p. obejmuje wszystkie przewidziane przez ustawę o finansach publicznych rodzaje dotacji, jakie mogą być udzielane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wśród których podstawowe znaczenie mają dotacje celowe, dotacje podmiotowe - przeznaczone na dofinansowanie działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu oraz dotacje przedmiotowe - przeznaczone na dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, z tym że niezgodnie z przeznaczeniem wykorzystane mogą wyć wyłącznie środki, które takie przeznaczenie mają określone w umowie lub decyzji przyznającej dotację, czyli dotacje celowe.

Wykorzystanie dotacji celowej z budżetu państwa niezgodnie z przeznaczeniem polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona albo realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach odrębnych stanowiących o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji. Przeznaczenie dotacji, rozumiane jako określenie celu, któremu mają służyć środki przekazane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, powinno być określone w sposób niebudzący wątpliwości. Uchwała nieokreślająca w żaden sposób celu przyznania dotacji klubom sportowym (posługująca się jedynie ogólnym pojęciem "wsparcie finansowe w sporcie kwalifikowanym"), w sposób zasadniczy uniemożliwia weryfikację wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem i pozostaje w sprzeczności z art. 145 u.f.p. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 lipca 2006 r., I SA/Gl 927/06, OwSS 2006, nr 4, poz. 114).

Ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości, podlega zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji.

Odrębne regulacje dotyczą dotacji celowych przyznanych jednostkom samorządu terytorialnego na realizację zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami. W części niewykorzystanej w danym roku, podlegają zwrotowi do budżetu państwa w części, w jakiej zadanie nie zostało wykonane (art. 144 ust. 5 u.f.p.).

Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:

- przekazania z budżetu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

- stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji (art. 190 w zw. z art. 145 ust. 5 u.f.p.).

Sprzeczne z prawem jest postanowienie uchwały w sprawie szczegółowych zasad udzielania dotacji, z którego wynika obowiązek niezwłocznego zwrotu nadwyżki dotacji do budżetu gminy wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia otrzymania dotacji. Treść takiego zapisu stanowi modyfikację zapisu ustawowego, określonego w art. 145 ust. 1 u.f.p., a w konsekwencji naruszenie tego przepisu w związku z art. 190 u.f.p. (uchwała Kolegium RIO w Opolu z dnia 30 kwietnia 2007 r., 11/44/2007, OwSS 2008, nr 1, poz. 30). Podobnie naruszeniem przepisów jest utrata prawa do ubiegania się o dotację z budżetu gminy przez kolejnych 10 lat w razie stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z umową, w tym nieprzedstawienia rozliczenia w terminie (uchwała Kolegium RIO w Rzeszowie z dnia 8 stycznia 2008 r., I/42/2008, OwSS 2008, nr 2, poz. 54).

W przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminach określonych w art. 190 w zw. z art. 145 u.f.p., wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa powinien wydać decyzję w sprawie zwrotu dotacji, określającą:

- kwotę przypadającą do zwrotu;

- termin, od którego nalicza się odsetki (art. 190 w zw. z art. 146).

Organem odwoławczym od decyzji w sprawie zwrotu dotacji jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Powierzenie kompetencji w zakresie procedowania w sprawie zwrotu dotacji samorządowemu kolegium odwoławczemu budzi wątpliwości, bowiem organ ten nie uczestniczy w systemie sprawowania kontroli finansowej. Ponadto samorządowe kolegium odwoławcze, związane granicami odwołania złożonego przez beneficjenta dotacji, rozpoznaje zakres dokonanych wydatków jedynie w części zakwestionowanej przez organ pierwszej instancji (wójta, starostę lub marszałka województwa). Nie podlega natomiast badaniu całość rozliczenia dokonanych wydatków [J. Glumińska-Pawlic, Wydatki i przychody budżetowe jednostek samorządu terytorialnego , s. 272].

W zakresie nieuregulowanym w ustawie o finansach publicznych odnieść się trzeba do przepisów działu III (zobowiązania podatkowe) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), z wyjątkiem art. 57 określającego opłatę prolongacyjną. W literaturze zwraca się uwagę, że dział III ordynacji podatkowej (art. 21-119) dotyczy zobowiązań podatkowych, w szczególności ich powstania i wykonywania, w tym osobowych i rzeczowych zabezpieczeń ich wykonywania. Brak jest natomiast odesłania do przepisów dotyczących postępowania podatkowego i czynności sprawdzających, określonych w działach IV-VI ordynacji podatkowej. Ustawa o finansach publicznych nie wskazuje, w jaki sposób i w oparciu o jakie przepisy powinno być prowadzone postępowanie w sprawie zwrotu dotacji, z zakresie tym znajdzie zastosowanie kodeks postępowania administracyjnego. Podstawą decyzji o zwrocie dotacji będzie art. 104 k.p.a. "Postępowanie kontrolne może być prowadzone jedynie w oparciu o przepisy uchwały (zarządzenia) organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, wydanej na podstawie przepisu art. 44 u.f.p., który czyni kierownika jednostki odpowiedzialnym za całość gospodarki finansowej, w tym za wykonywanie określonych ustawą obowiązków w zakresie kontroli finansowej oraz na podstawie przepisów samorządowych ustaw ustrojowych, nakładających na niego również te same obowiązki" [J. Glumińska-Pawlic, Wydatki i przychody budżetowe jednostek samorządu terytorialnego, s. 271].

Wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem skutkuje dodatkową sankcją (tzw. sankcją systemową) w postaci wykluczenia prawa otrzymania dotacji przez kolejne 3 lata, licząc od dnia stwierdzenia nieprawidłowego wykorzystania dotacji ( art. 145 ust. 5 u.f.p.). Trzyletni zakaz otrzymania dotacji ma charakter obligatoryjny, a wykluczenie stosowane jest z urzędu. Nie ma przy tym znaczenia, w jakim stopniu nieprawidłowe wykorzystanie dotacji przyczyniło się do niezrealizowania zadania, na sfinansowanie którego dotacja została udzielona. Zastosowanie tej sankcji stanowi dolegliwość nie dla osoby, która nieprawidłowo (niezgodnie z przeznaczeniem) wykorzystała dotację, ale beneficjentów zadania finansowanego z udzielonej dotacji. W doktrynie podnoszone są w związku z tym wątpliwości co do zasadności pozbawiania jednostki samorządu terytorialnego dotacji na okres trzech lat, w sytuacji gdy jej skarbnik wykorzystał w przeszłości dotację niezgodnie z przeznaczeniem [C. Kosikowski, Ustawa o finansach publicznych, s. 335-336].

Prawidłowość gospodarowania środkami pochodzącymi z dotacji z budżetów jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie określonej przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.). Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansowej obejmuje zarówno udzielającego dotację (przede wszystkim za nieustalenie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu - art. 8 pkt 3 tej ustawy), jak również beneficjenta dotacji w zakresie ustalonym w art. 9. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest:

1) wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego dotację;

2) nierozliczenie otrzymanej dotacji lub nieterminowe rozliczenie tej dotacji;

3) niedokonanie zwrotu dotacji w należnej wysokości lub nieterminowe dokonanie zwrotu tej dotacji.

Lipiec Ludmiła komentarz

Komentarz do art.191 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.05.249.2104).

Uregulowana w art. 191 instytucja wydatków niewygasających budżetu jednostki samorządu terytorialnego stanowi odstępstwo od czasowej specjalizacji budżetu, przesądzającej o prawie dokonywania wydatków ujętych w budżecie jedynie w okresie obowiązywania uchwały budżetowej, tj. przez rok budżetowy. Po tym okresie uprawnienie do dysponowania wydatkami wygasa [J. Szołno-Koguc, Zasady gospodarki budżetowej w ujęciu teoretycznym, Annales Universitatis Mariae Curie-Sklodowska Lublin-Polonia Sectio H, Zakład Finansów, Instytut Zarządzania i Marketingu Wydział Ekonomiczny UMCS, s. 138]. Wydatki niewygasające są konsekwencją istnienia zasady roczności budżetu jednostki samorządu terytorialnego [zob. tezy komentarza do art. 165 u.f.p.].

Instytucja wydatków niewygasających budżetu jednostki samorządu terytorialnego objęta została tzw. małą nowelizacją finansów publicznych, dokonaną ustawą z dnia 8 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 249, poz. 1832). Ustawa ta dodała przede wszystkim ust. 1a do komentowanego przepisu, uznającego za niewygasające z mocy prawa wydatki budżetowe jednostki samorządu terytorialnego przeznaczone na programy i projekty realizowane przy udziale środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2-4.

Wskazana nowelizacja uchyliła również ust. 1 art. 191 w części zaliczającej wydatki, których źródłem finansowania są dochody własne jednostek budżetowych, do wydatków niewygasających z mocy ustawy. Niezrealizowane kwoty wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego finansowane z dochodów własnych - zgodnie z zasadą roczności budżetu - wygasają z upływem roku budżetowego. Zmianę powyższą ocenić należy pozytywnie, skoro dochody własne związane są z bieżącymi wydatkami jednostki, a nie z finansowaniem planów wieloletnich [zob. także komentarz do art. 22 u.f.p.].

Ustawa o finansach publicznych określa dwie grupy wyjątków od zasady roczności budżetu jednostki samorządu terytorialnego, tj.:

1. wyjątki ustawowe, obejmujące wydatki budżetowe jednostki samorządu terytorialnego przeznaczone na programy i projekty realizowane przy udziale środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2-4;

2. wydatki ustalone przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w odpowiednim wykazie.

Przyczyny niezrealizowania zaplanowanych wydatków budżetu samorządowego wynikają najczęściej z poprawy koniunktury gospodarczej, z procedury wydatkowania środków, przede wszystkim w formie zamówień publicznych lub z samej natury wydatku, co w szczególności dotyczy wydatków o charakterze inwestycyjnym. Podobnie jak w odniesieniu do regulacji wydatków niewygasających w budżecie państwa, tak samo w budżetach jednostek samorządu terytorialnego uzasadnieniem dla ustalenia wyjątków od zasady roczności jest odrębny reżim prawny nadany przez ustawę o finansach publicznych środkom zagranicznym i wydatkom finansowanym z tych środków ( art. 191 ust. 1a) oraz o wydłużenie okresu obowiązywania wydatków ustalonych na finansowanie przedsięwzięć wieloletnich. Uchwalenie wydatków niewygasających na zadania, których cykl realizacji wykracza poza rok budżetowy (np. remontów lub wydatków inwestycyjnych), zmniejsza konieczność ponownego planowania wydatków w kolejnym budżecie. Instytucja niewygasania niektórych wydatków z końcem roku budżetowego zapobiegać ma sztucznemu i niegospodarnemu wykorzystywaniu środków oraz zwiększać elastyczność i racjonalność wykonywania budżetów jednostek samorządu terytorialnego [G. Kulikowska, Wykonywanie budżetu jednostek samorządu terytorialnego (w:) Gospodarka budżetowa jednostek samorządu terytorialnego 2006, red. W. Miemiec, Wrocław 2006, s. 167-170].

Wydatki niewygasające z udziałem środków unijnych.

Aktualne brzmienie przepisu określającego ustawowe wyjątki od zasady roczności realizacji wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, obowiązującego od dnia 1 stycznia 2007 r., nadała ustawie o finansach publicznych ustawa z dnia 8 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 249, poz. 1832). Zgodnie z art. 191 ust. 1a nie wygasają z mocy ustawy z upływem roku budżetowego wydatki budżetu państwa przeznaczone na finansowanie programów i projektów finansowanych z udziałem środków:

1) pochodzących z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rybołówstwa;

2) Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej "Sekcja Gwarancji";

3) Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji;

4) Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich;

5) niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA):

a) Norweskiego Mechanizmu Finansowego,

b) Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego,

c) Szwajcarskiego Mechanizmu Finansowego;

6) innych środków.

Limity na wydatki zaplanowane do pokrycia wskazanymi wyżej środkami nie wygasają z końcem roku budżetowego. Ratio legis powyższego wyjątku miało na celu przede wszystkim zagwarantowanie prawidłowego wykorzystania środków unijnych, zgodnie z procedurami określonymi w umowie o ich przyznaniu lub z innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Odrębne wobec przepisów budżetowych regulacje dotyczące rozliczania środków zagranicznych zawiera art. 210 u.f.p. Zgodnie z nim dotacje przekazane na finansowanie projektów realizowanych w ramach programów operacyjnych podlegają rozliczeniu, nie później niż w terminie 30 dni od zakończenia realizacji projektu. Dotacje przekazane na finansowanie programów operacyjnych podlegają rozliczeniu w terminie określonym w umowie z dysponentem tych środków, nie później jednak niż w terminie 90 dni od dnia zakończenia programu.

Wydatki niewygasające na podstawie wykazu ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały ( art. 191 ust. 2 u.f.p.). Wykaz zawierać może dowolne kategorie wydatków zaplanowanych w budżecie państwa. Ustawa o finansach publicznych nie zawiera w tym zakresie żadnych ograniczeń przedmiotowych, a zatem liczba wyjątków od ustawowej zasady wygasania planowanych, lecz niewykorzystanych wydatków budżetowych, ograniczona jest jedynie ich charakterem. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może objąć wykazem wydatków niewygasających tylko niezrealizowane wydatki budżetowe. Możliwość ta nie obejmuje środków, które faktycznie nie są zaliczane do wydatków budżetu (uchwała Kolegium RIO w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2008 r., OwSS 2008, nr 2, poz. 133). Tylko wydatki w ścisłym rozumieniu art. 165 ust. 1 ustawy o finansach publicznych mogą zostać uznane za niewygasające (uchwała Kolegium RIO w Zielonej Górze z dnia 13 lutego 2008 r., nr 53/2008, niepubl.). Nie mogą być zaliczone do wydatków niewygasających budżetu jednostki samorządu terytorialnego wydatki na zadania objęte dotacją z budżetu państwa (uchwała kolegium RIO w Opolu z dnia 13 stycznia 2004 r., 1/15/2004, OwSS 2004, nr 4). Uchwała w sprawie wydatków niewygasających powinna być podjęta przed upływem roku budżetowego. Zmiana uchwały po rozpoczęciu nowego roku budżetowego stanowi naruszenie prawa (uchwała RIO w Katowicach z dnia 25 marca 2005 r., 37/VIII/2005, OwSS 2005, nr 4).

Zaliczenie dotacji celowej do wydatków niewygasających stanowi naruszenie art. 130 w zw. z art. 189a ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym termin wykorzystania dotacji nie może być dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego. Ustalenie daty wykraczającej poza rok budżetowy, jako ostatecznego terminu wydatkowania środków, jest sprzeczne z ustawą (uchwała Kolegium RIO w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2008 r., 015/g240/I/08, OwSS 2008, nr 2, poz. 51).

Dla wydatków niewygasających z upływem roku budżetowego organ stanowiący ustala plan finansowy tych wydatków w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków, z wyodrębnieniem wydatków majątkowych. Plan obejmować powinien wydatki niewygasające z mocy ustawy oraz wydatki określone przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w wykazie.

Wykaz wydatków niewygasających powinien określać ostateczny termin dokonania każdego wydatku ujętego w tym wykazie w następnym roku budżetowym ( art. 191 ust. 2). Ostateczny termin dokonania wydatków ujętych w wykazie musi być określony w sposób niebudzący wątpliwości. Nie spełnia tego warunku ustalenie ostatecznego terminu wykonania zadania, bowiem termin zakończenia realizacji zadania nie musi być równoczesny z terminem dokonania wydatku (uchwała Kolegium RIO w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2008 r., nr 2/74/2008, niepubl.). Podejmując decyzję o wydatkach niewygasających, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa termin ostateczny, a więc niepodlegający prolongacie (uchwała RIO w Bydgoszczy z dnia 25 września 2002 r., XX/26/02, OwSS 2003, nr 1, poz. 22).

Środki finansowe na wydatki ujęte w wykazie są gromadzone na wyodrębnionym subkoncie podstawowego rachunku bankowego jednostki samorządu terytorialnego (ust. 4). Wyodrębnienie środków umożliwia organom stanowiącym i kontrolnym jednostki samorządu terytorialnego ewidencjonowanie i kontrolę wydatków ze środków unijnych, których okres wykorzystania jest dłuższy niż rok kalendarzowy. Oddzielenie tych środków umożliwia ich wykorzystanie w następnym roku budżetowym oraz ma znaczenie dla ustalenia tzw. kasowego wykonania budżetu [C. Kosikowski, Finanse publiczne, s. 422]. Po upływie terminu określonego w wykazie wydatków niewygasających, znajdujące się na subkoncie środki finansowe podlegają zwrotowi na rachunek bieżący budżetu jednostki.

Środki finansowe na wydatki ujęte w wykazie są gromadzone na wyodrębnionym subkoncie podstawowego rachunku bankowego jednostki samorządu terytorialnego i zapewniają odpowiednią elastyczność budżetu w czasie, zapobiegając wygaśnięciu kredytu budżetowego na określone wydatki wraz z upływem roku budżetowego (wyrok WSA w Opolu z dnia 31 stycznia 2006 r., I SA/Op 268/05, OwSS 2006, nr 3, poz. 82).

Lipiec Ludmiła Komentarz

Komentarz do art.192 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.05.249.2104).

Artykuł 192 u.f.p. reguluje przesłanki i tryb blokowania planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, nie określa jednak, na czym instytucja ta polega. Blokowanie oznacza okresowy lub obowiązujący do końca roku budżetowego zakaz dysponowania przez jednostkę wykonującą budżet całością lub częścią planowanych dla niej wydatków albo wstrzymanie przekazywania środków. Skorzystanie z instrumentu blokowania wydatków wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia wydatków z końcem roku budżetowego albo czasowego ograniczenia uprawnień do korzystania ze środków budżetowych, czyli ich zawieszenie na określony czas, po upływie którego uprawnienia te odzyskują moc. Blokowanie planowanych wydatków budżetowych jest jednym z kilku instrumentów dokonywania zmian w budżecie jednostki samorządu terytorialnego. Pozostałe z nich to przenoszenie planowanych wydatków budżetowych pomiędzy podziałkami klasyfikacji budżetowej oraz tworzenie rezerw budżetowych. Instrumenty te mają na celu zwiększenie wydatków budżetowych na konkretne zadania, jeżeli w toku wykonywania budżetu samorządowego okaże się, że pierwotnie zaplanowana ich wysokość jest niewystarczająca [J. Glumińska-Pawlic, Wykonywanie i obsługa kasowa budżetu jednostki samorządu terytorialnego, s. 409-410]. Blokowanie planowanych wydatków budżetowych stanowi bardzo ważny instrument oddziaływania na samorządowe jednostki organizacyjne [G. Kulikowska, Wykonywanie budżetu jednostek samorządu terytorialnego, s. 162]. Decyzja o zablokowaniu środków powinna być każdorazowo poprzedzona wnikliwą analizą zaciągniętych zobowiązań, których termin spłaty przypada w danym roku budżetowym.

Blokowanie planowanych wydatków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego następuje na podstawie takich samych przesłanek, które są podstawą zablokowania planowanych wydatków budżetu państwa. Artykuł 192 ust. 1 u.f.p. zawiera w tym zakresie odesłanie do art. 154 ust. 1. Decyzja o blokowaniu może być podjęta w przypadku stwierdzenia:

1. niegospodarności w określonych jednostkach;

2. opóźnień w realizacji zadań;

3. nadmiaru posiadanych środków;

4. naruszenia zasad gospodarki finansowej.

Blokowanie planowanych wydatków budżetu samorządowego ma charakter fakultatywny, decyzję w tym zakresie podejmuje organ wykonawczy jednostki. Do zablokowania wydatków wystarczy zaistnienie jednej z określonych w art. 154 ust. 1 podstaw, jednakże nawet kumulacja wszystkich czterech ustawowych przesłanek nie przesądza o podjęciu decyzji o zablokowaniu planowanych wydatków [Z. Ofiarski, Prawo finansów publicznych, Warszawa 2007, s. 259].

Niegospodarność w określonych jednostkach oznacza "nieumiejętność dobrego zarządzania czymś, nieoszczędne, mechaniczne gospodarowanie" [ Słownik języka polskiego, t. II, s. 334]. W przepisach brak jest dodatkowych wskazówek, jakiego rodzaju zjawiska uwzględniać należy przy ustalaniu, czy w danej jednostce doszło do niegospodarności, czy nie. Ocena pozostawiona została organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego.

Przesłankę nadmiaru posiadanych środków rozumieć należy jako sytuację, gdy na określony cel zaplanowano kwotę większą niż faktycznie jest niezbędna do realizacji danego zadania. "Nadmiar" oznacza zbyt wielką ilość, liczbę przekraczającą zapotrzebowanie, nadwyżkę [Słownik języka polskiego, s. 249]. Blokada stosowana jest w razie stwierdzenia, że wydatkowanie wszystkich środków przewidzianych w budżecie lub planie finansowym byłoby nieuzasadnione [E. Malinowska-Misiąg, W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce, Warszawa 2007, s. 541].

Opóźnienia w realizacji zadań ( art. 154 ust. 1 pkt 3) naruszają zasadę terminowości, wyrażoną m.in. w art. 35 ust. 3 pkt 2 i 3 u.f.p., zgodnie z którą wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób umożliwiający terminową realizację zadań oraz w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Przez zasady gospodarki finansowej rozumieć należy reguły obowiązujące podczas gromadzenia i wydatkowania środków publicznych na cele publiczne [E. Chojna-Duch, Polskie prawo finansowe, s. 139]. Naruszenie tych zasad jako przesłanka podjęcia decyzji o zablokowaniu wydatków na podstawie art. 154 ust. 1 pkt 4, obejmuje naruszenie zasad legalności, terminowości, planowości, celowości, oszczędności i efektywności, dopuszczalności przeniesień wydatków w budżecie państwa oraz zasadę wyboru najkorzystniejszej oferty (art. 138 w zw. z art. 189 ust. 1). Katalog zasad jest wyczerpujący.

Ponieważ przesłanki blokowania wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego ustawa o finansach publicznych określa identycznie jak przesłanki blokowania wydatków budżetu państwa, w odniesieniu do regulacji samorządowych aktualność zachowują uwagi o ogólnym i niedookreślonym charakterze podstaw prawnych zainicjowania procedury blokowania wydatków. Poza przesłanką naruszenia zasad gospodarki finansowej i odwołaniem do art. 138, formułującego zamknięty katalog tych zasad, pozostałe uwarunkowania są nieprecyzyjne, co prowadzić może do nieprawidłowości przy podejmowaniu decyzji odnośnie do blokowania planowanych wydatków oraz nadużyć [zob. więcej w tezach komentarza do art. 154].

Przyczyny blokowania wydatków budżetowych mają charakter nadzwyczajny i powinny wynikać z sytuacji wyjątkowych. Instytucja ta, oprócz funkcji represyjnej związanej z niewłaściwą gospodarką finansową środkami publicznymi, może spełniać również rolę instrumentu wymuszającego spełnienie ustalonych warunków przy dokonywaniu wydatków na określony cel [J. Glumińska-Pawlic, Wykonywanie i obsługa kasowa budżetu jednostki samorządu terytorialnego, s. 409-410].

Decyzję o zablokowaniu planowanych wydatków budżetowych podejmuje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, zawiadamiając o tym organ stanowiący (art. 192 ust. 1 i 2). Zawiadomienie organu stanowiącego o dokonanej blokadzie jest obligatoryjne i powinno nastąpić niezwłocznie po podjęciu przez organ wykonawczy decyzji [C. Kosikowski, Ustawa o finansach publicznych, s. 422]. Po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu, zarząd jednostki samorządu terytorialnego może przenieść zablokowane kwoty wydatków do rezerwy celowej. Decyzje o przeznaczeniu tych środków podejmuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Ustawa o finansach publicznych nie określa przeznaczenia nowo utworzonej rezerwy celowej, zastrzegając jedynie w art. 192 ust. 4, że nie może być ona przeznaczona na finansowanie wynagrodzeń. Należy również uwzględnić zastrzeżenie wynikające z art. 173 ust. 3 u.f.p., że suma rezerw celowych nie powinna przekroczyć 5% wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Lipiec Ludmiła komentarz

Komentarz do art.193 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.05.249.2104)

Artykuł 193 wprowadza zasadę dotyczącą realizacji budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z którą kierownik samorządowej jednostki budżetowej może, w celu realizacji zadań, zaciągać zobowiązania pieniężne do wysokości kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki.

Ustawa o finansach publicznych nie formułuje legalnej definicji terminu "zobowiązanie". Dokonując wykładni pojęcia "zobowiązanie" odwołać należy się do interpretacji cywilistycznych. Zobowiązanie jest stosunkiem prawnym charakteryzującym się tym, że określonej osobie - wierzycielowi - przysługuje uprawnienie skuteczne wobec innej osoby - dłużnika [Wielka encyklopedia prawa , red. E. Smoktunowicz, Białystok-Warszawa 1999, s. 1287]. Źródłem zobowiązania może być umowa, jednostronna czynność prawna, konstytutywne orzeczenie sądu lub innego organu oraz ze względu na inne zdarzenie prawne, z którym ustawa wiąże skutki obligacyjne, np. bezpodstawne wzbogacenie, szkoda wyrządzona czynem niedozwolonym [por. G. Pieniek, H. Ciepła, S. Dmowski, J. Kudowski, K. Kołakowski, M. Sychowicz, T. Wiśniewski, C. Żuławska, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga trzecia. Zobowiązania, t. I, Warszawa 1997]. Zgodnie z ustawą z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 z późn. zm.) przez zobowiązanie rozumieć należy wynikający z przeszłych zdarzeń obowiązek wykonania świadczeń o wiarygodnie określonej wartości, które spowodują wykorzystanie już posiadanych lub przyszłych aktywów jednostki (art. 3 ust. 1 pkt 20). Definicja ta dla potrzeb interpretacji pojęcia "zobowiązanie" użytego w art. 193 u.f.p. nie jest jednak przydatna.

Zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne (art. 3 pkt 5 u.f.p.) jest procesem składającym się na normatywne pojęcie finansów publicznych. Zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne odnosi się do wszelkich zobowiązań, niezależnie od ich prawnego charakteru, o ile ich finansowanie opiera się na środkach publicznych, z obligatoryjnym uwzględnieniem normatywnie określonych zasad i trybu zaciągania zobowiązań [C. Kosikowski, Odpowiedzialność za naruszenie reżimu prawnego finansów publicznych (nowa koncepcja), PiP 2006, nr 12, s. 9]. Przepis art. 193 u.f.p., zgodnie z którym kierownik samorządowej jednostki budżetowej może, w celu realizacji zadań, zaciągać zobowiązania pieniężne do wysokości kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki, ogranicza ogólne kompetencje do zaciągania zobowiązań przez jednostki sektora finansów publicznych, wynikające z art. 36 u.f.p., w świetle których:

- jednostki sektora finansów publicznych mogą zaciągać zobowiązania do sfinansowania w danym roku do wysokości wynikającej z planu wydatków lub kosztów jednostki, pomniejszonej o wydatki na wynagrodzenia i uposażenia, składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, inne składki i opłaty obligatoryjne oraz płatności wynikające z zobowiązań zaciągniętych w latach poprzednich - zasada pierwszeństwa wydatków obligatoryjnych;

- dodatkowe ograniczenia zaciągania zobowiązań może ustalić, dla podległych jednostek, dysponent części budżetowej lub zarząd jednostki samorządu terytorialnego [zob. komentarz do art. 36 u.f.p.].

Kierownik samorządowej jednostki budżetowej zaciąga zobowiązania jednoosobowo, ustawa nie wymaga w tym zakresie współdziałania z inną osobą [C. Kosikowski, Ustawa o finansach publicznych , s. 423]. Regułę jednoosobowego działania kierownika jednostki organizacyjnej gminy nieposiadającej osobowości prawnej stosuje się na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta (ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zarząd może upoważnić pracowników-kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności powiatu ( art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Natomiast kierownicy wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez zarząd województwa. Do czynności przekraczających zakres pełnomocnictwa wymagana jest zgoda, w formie uchwały, zarządu województwa ( art. 56 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).

Zaciągnięcie zobowiązania powinno być poprzedzone uprzednią aprobatą (kontrasygnatą) księgowego jednostki budżetowej ( art. 46 ust. 3 ustawy samorządzie gminnym, art. 48 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa). Oświadczenie woli bez kontrasygnaty jest wprawdzie ważne, lecz nie wywoła skutków prawnych. Czynność prawna dokonana bez kontrasygnaty dotknięta jest bezskutecznością zawieszoną ( negotium claudicans, czynność prawna niezupełna lub kulejąca). Kontrasygnata jako warunek ważności czynności prawnej wymagana jest jedynie do zaciągania kredytów i pożyczek oraz udzielania pożyczek, poręczeń i gwarancji oraz emisji papierów wartościowych [zob. komentarz do art. 194 u.f.p.].

Artykuł 194 u.f.p. stanowi samodzielną podstawę zaciągania zobowiązań, bez konieczności posiadania odrębnego pełnomocnictwa, których wysokość nie przekracza limitów wydatków określonych w planie finansowym [J.M. Salachna, Ustawa o finansach publicznych, s. 605]. Na podstawie art. 188 ust. 2 pkt 3 u.f.p. kierownicy samorządowych jednostek budżetowych mogą zostać upoważnieni również do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku następnym jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości działania jednostki i termin zapłaty upływa w roku następnym.

Prawidłowość zaciągania zobowiązań angażujących środki publiczne, w imieniu jednostek samorządu terytorialnego, objęta jest reżimem odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.). Delikt finansowy stanowi zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia (art. 15 tej ustawy). Odnośnie do zaciągania zobowiązań Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych prezentuje następujące stanowisko:

- "zgodnie z art. 193 ustawy o finansach publicznych kierownik jednostki budżetowej jednostki samorządu terytorialnego może, w celu realizacji zadań, zaciągać zobowiązania pieniężne do wysokości kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki. W przypadku kiedy zachodziłaby konieczność zaciągnięcia zobowiązania i skutkiem tej czynności byłoby naruszenie tej zasady, kierownik jednostki powinien podjąć działania zmierzające do zmiany planu finansowego lub inne działania w granicach obowiązującego porządku prawnego. Odpowiedzialność za czyn polegający na przekroczeniu zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań, co do zasady ponosi kierownik jednostki, bowiem odpowiada on za całość gospodarki finansowej. Obowiązek taki wynika z ogólnych zasad gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych ( art. 44 ust. 1 ustawy o finansach publicznych)" (orzeczenie GKO z dnia 21 września 2006 r., DF/GKO-4900-51/64/06/1541, Biuletyn orzecznictwa w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych 2006, nr 1, poz. 6);

- plan finansowy wydatków jednostki jest nie tylko limitem wydatków na dany rok, ale także limitem zobowiązań, w granicach którego dopuszczalne jest ich zaciąganie (orzeczenie GKO z dnia 18 czerwca 2001 r., DF/GKO/Odw.-62/83-84/2001, Lex nr 51525);

- "niewłaściwe wykonywanie obowiązków przez główną księgową oraz nieterminowe przekazywanie dotacji na działalność placówki nie zwalniają kierownika jednostki od odpowiedzialności za właściwą realizację planu wydatków (...). Zaciągnięcie zobowiązań wymagalnych w kierowanej przez siebie jednostce na kwotę 84.311,52 zł pozostaje w rażącej sprzeczności z zasadą określoną w art. 132 ustawy o finansach publicznych, że kierownik budżetowej jednostki samorządu terytorialnego może, w celu realizacji zadań, zaciągać zobowiązania pieniężne do wysokości kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki" (orzeczenie GKO z dnia 24 czerwca 2002 r., DF/GKO/Odw.-46/62/2002, Lex nr 196184);

- kierownik jednostki sektora finansów publicznych, niezależnie od wielkości przyznanych jednostce środków finansowych i ich stosunku do faktycznych potrzeb jednostki, ma obowiązek przestrzegać ustawowo określone zasady prowadzenia publicznej gospodarki finansowej, a niedobór środków nie upoważnia do łamania tych zasad (orzeczenie GKO z dnia 26 stycznia 2006 r., DF/GKO/Odw.-92/121/2005/936, Lex nr 176575);

- "upoważnienie do zaciągnięcia zobowiązania obciążającego budżet gminy (gminę) jest kwota wydatków planowanych na dany cel w budżecie (układzie wykonawczym, planie finansowym konkretnej jednostki zaciągającej zobowiązanie), co wynikało z art. 29 ust. 1 i art. 132 ustawy o finansach publicznych z 1998 r. i wynika z art. 36 i art. 193 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. oraz z art. 60 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym (...). Zaciągnąć zobowiązanie realizowane w dłuższym niż rok budżetowy czasie wójt może jedynie na podstawie upoważnienia wynikającego z uchwały Rady Gminy (art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym)" (orzeczenie GKO z dnia 22 czerwca 2006 r., DF/GKO-4900-43/56/06/1249, Biuletyn orzecznictwa w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych 2006, nr 3, poz. 17);

- "zgodnie z art. 193 ustawy o finansach publicznych, kierownik jednostki budżetowej jednostki samorządu terytorialnego może, w celu realizacji zadań, zaciągać zobowiązania pieniężne do wysokości kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki. W przypadku kiedy zachodziłaby konieczność zaciągnięcia zobowiązania i skutkiem tej czynności byłoby naruszenie tej zasady, kierownik jednostki powinien podjąć działania zmierzające do zmiany plany finansowego lub inne działania w granicach obowiązującego porządku prawnego. Odpowiedzialność za czyn polegający na przekroczeniu zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań, co do zasady ponosi kierownik jednostki, bowiem odpowiada on za całość gospodarki finansowej. Obowiązek tak wynika z ogólnych zasad gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych ( art. 44 ust. 1 ustawy o finansach publicznych" (orzeczenie GKO z dnia 21 września 2006 r., DF/GKO-4900-51/64/06/1541, Biuletyn orzecznictwa w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych 2006, nr 1, poz. 6);

- "źródłem zakresu przedmiotowego upoważnienia do zaciągania zobowiązań może być ustawa, uchwała budżetowa lub też inne uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego" (orzeczenie GKO z dnia 13 listopada 2006, DF/GKO-4900-74/92/06/2310, niepubl.);

- zasadą jest, że to kierownik jednostki sektora finansów publicznych odpowiada za całość gospodarki finansowej, w tym zaciąganie zobowiązań (orzeczenie GKO z dnia 6 czerwca 2002 r., DF/GKO/Odw.-12/14/2002, niepubl.).

Lipiec Ludmiła komentarz

Komentarz do art.194 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.05.249.2104)

Artykuł 194 u.f.p. określa zasady reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego przy dokonywaniu czynności prawnych, polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji oraz emisji papierów wartościowych. Dla ważności tych czynności konieczne jest łączne spełnienie dwóch warunków:

1) czynności dokonują osoby (osoba) wymieniona w ust. 1 lub 2 art. 194;

2) istnieje kontrasygnata skarbnika jednostki samorządu terytorialnego.

Do zaciągania kredytów i pożyczek oraz udzielania pożyczek, poręczeń i gwarancji oraz emisji papierów wartościowych w gminie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Na szczeblu powiatu i województwa, gdzie organ wykonawczy ma charakter kolegialny, czynności tych dokonuje dwóch członków zarządu wskazanych w uchwale przez zarząd jednostki.

Zaciąganie kredytów i pożyczek krótkoterminowych należy do kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, w granicach kwot określonych przez organ stanowiący w uchwale budżetowej ( art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., art. 12 pkt 8 lit. d ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm. oraz art. 18 pkt 19 lit. d ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.). Natomiast zaciąganie kredytów i pożyczek długoterminowych, w sytuacji gdy zaplanowane wydatki są wyższe od zaplanowanych w budżecie dochodów, stanowi zaciągnięcie zobowiązania majątkowego przekraczającego zakres zwykłego zarządu (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c ustawy samorządzie gminnym, art. 12 pkt 8 lit. c ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 18 pkt 19 lit. c ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa). Upoważnienie dla organu wykonawczego do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych na pokrycie występującego w ciągu roku budżetowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego może zawierać uchwała budżetowa (art. 184 ust. 2 pkt 1 u.f.p.).

Dla ważności czynności polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji oraz emisji papierów wartościowych konieczna jest kontrasygnata skarbnika ( art. 194 ust. 1 zdanie ostatnie). Kontrasygnata skarbnika (podpis złożony na dokumentach dotyczących operacji gospodarczych i finansowych) jest dowodem dokonania przez niego wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym oraz kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych. Kontrasygnata skarbnika zgodnie z art. 45 ust. 3 oznacza, że:

- nie zgłasza zastrzeżeń do przedstawionej przez właściwych rzeczowo pracowników oceny prawidłowości tej operacji i jej zgodności z prawem;

- nie zgłasza zastrzeżeń do kompletności oraz formalno-rachunkowej rzetelności i prawidłowości dokumentów, dotyczących tej operacji;

- zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki.

Kontrasygnata skarbnika jest warunkiem skuteczności prawidłowo złożonego oświadczenia woli jednostki samorządu terytorialnego. Kontrasygnata skarbnika oznacza akceptację legalności wymienionych w art. 194 czynności. Norma wyrażona w art. 194 ust. 1 zdanie ostatnie, wiążąca ważność czynności z dokonaniem kontrasygnaty przez skarbnika, jest odstępstwem od ogólnej zasady, w świetle której oświadczenie woli bez kontrasygnaty jest wprawdzie ważne, lecz nie wywoła skutków prawnych. Czynność prawna dokonana bez kontrasygnaty dotknięta jest bezskutecznością zawieszoną (negotium claudicans, czynność prawna niezupełna lub kulejąca), a jej skuteczność uzależniona jest od ziszczenia określonego warunku. Konwalidację oświadczenia woli powoduje późniejsze udzielenie kontrasygnaty przez skarbnika. Brak kontrasygnaty nie czyni bowiem czynności prawnej nieważną, lecz pozbawia ją skuteczności, co oznacza, że może ona ulec konwalidacji poprzez późniejsze udzielenie kontrasygnaty (wyrok SN z dnia 31 stycznia 1995 r., I CRN 187/94, niepublikowany oraz wyrok SN z dnia 15 grudnia 1999 r., I CKN 304/98, niepublikowany). O obowiązkach skarbnika jednostki samorządu terytorialnego związanych z udzielaniem kontrasygnaty zob. więcej w komentarzu do art. 45 u.f.p.

Artykuł 194 ust. 1 zdanie drugie u.f.p., zgodnie z którym czynności prawne polegające na zaciąganiu kredytów i pożyczek oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji oraz emisji papierów wartościowych, wymagają dla swej ważności kontrasygnaty skarbnika jednostki samorządu terytorialnego, przewiduje sankcję nieważności tych czynności, jeżeli skarbnik kontrasygnaty odmówi. Czynności te nie podlegają konwalidacji. Skarbnik, który odmówi kontrasygnaty, dokonuje jej na pisemne polecenie przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego ( art. 194 ust. 3 u.f.p.). Wyjątkiem jest sytuacja, gdy wykonanie polecenia stanowiłoby przestępstwo albo wykroczenie. W takim przypadku na skarbniku spoczywa obowiązek powiadomienia o tym organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego oraz regionalnej izby obrachunkowej. Ocena legalności czynności wymienionych w art. 194 ust. 1 u.f.p. należy do skarbnika [C. Kosikowski, Finanse publiczne, s. 424]. W odniesieniu do czynności prawnych polegających na poręczaniu podpis skarbnika stanowi dodatkowe formalnoprawne zabezpieczenie, wskazujące na posiadanie przez jednostkę samorządu terytorialnego środków w przypadku niewypłacalności dłużnika [M. Serwach, K. Defecińska-Tomczak, R. Wojas, R.P. Krawczyk, Wybrane, praktyczne zagadnienia dotyczące poręczeń udzielanych przez jednostki samorządu terytorialnego, Finanse Komunalne 2006, nr 4, s. 31].

O roli skarbnika w procesie wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego zob. także (w:) J. Glumińska-Pawlic, Wykonywanie i obsługa kasowa budżetu jednostki samorządu terytorialnego , s. 401-403.

"Do skuteczności czynności prawnej prowadzącej do powstania zobowiązań pieniężnych potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej. Kontrasygnata nie jest oświadczeniem woli w rozumieniu prawa cywilnego, a jej brak nie powoduje nieważności umowy. Brak kontrasygnaty, poza wypadkami określonymi w art. 133 ust. 1 ustawy o finansach publicznych [z 1998 r., obecnie art. 194 ust. 1 u.f.p. - dopisek L.L.W.], nie stanowi zatem o nieważności czynności prawnej i co najwyżej może oznaczać jej bezskuteczność" (wyrok SN z dnia 16 lutego 2005 r., IV CK 526/04, Lex nr 177281).

Lipiec Ludmiła komentarz

Komentarz do art.195 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.05.249.2104).

Artykuł 195 określa zasady wyboru banku wykonującego bankową obsługę budżetu jednostki samorządu terytorialnego (ust. 1) oraz reguły lokowania wolnych środków budżetowych (ust. 2) i zaciągania kredytów ( ust. 3).

Zgodnie z art. 195 ust. 1 bankową obsługę budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykonuje bank wybrany na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych. Zwrócić należy uwagę na zmianę stanu prawnego w zakresie wyboru banku prowadzącego obsługę budżetu samorządowego, jaka zaszła w stosunku do regulacji ustawy o finansach publicznych z 1998 r. Zgodnie z jej art. 134 ust. 1 bankową obsługę budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykonywał bank wybrany przez organ stanowiący danej jednostki w trybie określonym przepisami o zamówieniach publicznych. Rozwiązanie to powodowało, że rola organu stanowiącego sprowadzała się do akceptacji wyboru dokonanego uprzednio przez organ wykonawczy, który prowadził postępowanie w trybie określonym przepisami o zamówieniach publicznych, a nie samodzielną decyzją (faktycznym wyborem). Uchwała w sprawie wyboru banku nie może być utożsamiana z udzieleniem zamówienia publicznego, skoro organ stanowiący nie ma kompetencji do składania oświadczeń w imieniu jednostki samorządu terytorialnego [J.M. Salachna, Ustawa o finansach publicznych , s. 612]. Obecnie obowiązujące przepisy nie przyznają organowi stanowiącemu kompetencji w tym zakresie. Zgodnie zatem z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163 z późn. zm.) za przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia odpowiada kierownik zamawiającego. W świetle uregulowań ustaw ustrojowych za prawidłową gospodarkę finansową jednostki samorządu terytorialnego odpowiada wójt ( art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), do reprezentacji powiatu na zewnątrz upoważniony jest starosta ( art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), a województwa - marszałek województwa (art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie województwa - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.). W obowiązującym stanie prawnym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma zatem uprawnienia do podejmowania uchwały w sprawie wyboru banku wykonującego obsługę budżetu jednostki samorządu terytorialnego, gdyż kompetencje w tej materii posiada organ wykonawczy.

Ponadto w obowiązującym stanie prawnym bank jest wybierany na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych, a nie - jak stanowił art. 134 ust. 1 u.f.p. z 1998 r. - w trybie określonym tymi przepisami.

Artykuł 195 ust. 1 u.f.p. został znowelizowany tzw. małą nowelizacją finansów publicznych, dokonaną ustawą z dnia 8 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 249, poz. 1832). W brzmieniu pierwotnym stanowił on, że bankową obsługę budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykonuje bank wybrany przez organ stanowiący danej jednostki w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych, z zastrzeżeniem art. 210 ust. 1, nakładającym obowiązek otwierania rachunków bankowych w NBP lub BGK do obsługi projektów realizowanych ze środków budżetu państwa przekazanych w formie pożyczki (prefinansowania). Zmiana powyższa wynikała z likwidacji instytucji prefinansowania.

Przez bankową obsługę budżetu rozumie się zespół świadczonych przez bank czynności związanych z budżetem jako aktem zarządzania gospodarką finansową jednostki samorządu terytorialnego [B. Brzeziński, T. Dębowska-Romanowska, M. Kalinowski, W. Wójtowicz, Prawo finansowe, Warszawa 1997, s. 121]. Czynności te nie powinny wykraczać poza określony przepisami katalog czynności, do których wykonywania ustawodawca upoważnił banki na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 z późn. zm.), tj. przyjmowania wkładów pieniężnych płatnych na żądanie lub z nadejściem oznaczonego terminu oraz prowadzenia rachunków tych wkładów, prowadzenia innych rachunków bankowych, udzielania kredytów, udzielania i potwierdzania gwarancji bankowych oraz otwierania akredytyw, emitowania bankowych papierów wartościowych, przeprowadzania bankowych rozliczeń pieniężnych, wydawania, rozliczania i umarzania pieniądza elektronicznego, wykonywania innych czynności przewidzianych wyłącznie dla banku w odrębnych ustawach, a także udzielania pożyczek pieniężnych oraz pożyczek i kredytów konsumenckich w rozumieniu przepisów odrębnej ustawy, wykonywania operacji czekowych i wekslowych oraz operacji, których przedmiotem są warranty, wydawania kart płatniczych oraz wykonywania operacji przy ich użyciu, terminowych operacji finansowych, nabywania i zbywania wierzytelności pieniężnych, przechowywania przedmiotów i papierów wartościowych oraz udostępniania skrytek sejfowych, wykonywania czynności obrotu dewizowego, udzielania i potwierdzania poręczeń oraz wykonywania czynności zleconych, związanych z emisją papierów wartościowych ( art. 5 ust. 1 i 2 prawa bankowego). "Obsługa bankowa" jest pojęciem szerszym od pojęcia "obsługi kasowej", ograniczającej się do prowadzenia rachunku bankowego budżetu oraz związanych z nim rozliczeń. Obsługa kasowa budżetu jednostki samorządu terytorialnego, polegająca na przyjmowaniu wpłat i dokonywaniu wypłat środków pieniężnych oraz przeprowadzaniu rozliczeń pieniężnych, obejmuje wszelkie przepływy pieniężne dotyczące jednostek organizacyjnych wykonujących budżet [J. Glumińska-Pawlic, Wykonywanie i kasowa obsługa budżetu jednostki samorządu terytorialnego, s. 394-395].

Bankową obsługę budżetu jednostki samorządu terytorialnego, tj. gminy, powiatu, województwa, m.st. Warszawy oraz związków międzygminnych wykonuje bank wybrany na zasadach określonych przepisami o zamówieniach publicznych. Przy ocenie oferty najkorzystniejszej w przypadku zakupu usług bankowych oceniać należy nie tylko wysokość prowizji bankowej i oprocentowania środków, ale również zakres proponowanych usług i warunki, w jakich będą dokonywane, w szczególności dostępność, terminy realizacji dyspozycji [J. Glumińska-Pawlic, Wykonywanie i kasowa obsługa budżetu jednostki samorządu terytorialnego, s. 396]. Bankowa obsługa budżetu może być prowadzona tylko przez jeden bank, co wynika z gramatycznej wykładni art. 195 ust. 1 [R. Szostak, Obsługa bankowa budżetu jednostki samorządu terytorialnego, Finanse Komunalne 1999, nr 3, s. 13]. Obsługa budżetu nie może być wykonywana przez banki hipoteczne [C. Kosikowski, Finanse publiczne , s. 425].

[Więcej o procedurze wyboru banku prowadzącego obsługę budżetu jednostki samorządu terytorialnego zob.: B. Filipiak-Dylewska, Bank jako partner finansowy samorządu terytorialnego w aspekcie integracji z Unią Europejską (w:) Finanse i bankowość a wejście Polski do Unii Europejskiej, Warszawa - Pułtusk 1999, cz. II, s. 55 i n.; S. Huczek, Prawo zamówień publicznych a korzystanie przez jednostki samorządu terytorialnego z instrumentów rynku finansowego (w:) Polska samorządność w integrującej się Europie. I Forum Samorządowe, Szczecin 2004 oraz S. Huczek, Zaciąganie długu przez jednostki samorządu terytorialnego w świetle nowego Prawa zamówień publicznych, Finanse Komunalne 2004, nr 7-8].

Podstawową wykonywania obsługi bankowej budżetu jednostki samorządu terytorialnego jest umowa rachunku bankowego, która przewidywać może - oprócz obsługi kasowej - również inne czynności związane z prowadzeniem gospodarki przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie budżetu, w szczególności zakładanie lokat terminowych, udzielanie kredytów i pożyczek, poręczeń i gwarancji. Przez rachunek bankowy rozumieć należy zapisy dokonywane w księgach rachunkowych banku, wynikające ze zmian w stanie środków przysługujących jednej ze stron umowy rachunku względem drugiej [zob. Encyklopedia rachunkowości, red. M. Gmytrasiewicz, Warszawa 2005, s. 608].

Szczegółowe regulacje dotyczące umowy rachunku bankowego oraz praw i obowiązków stron tej umowy zawierają przepisy tytułu XX księgi trzeciej kodeksu cywilnego pt.: "Umowa rachunku bankowego". Zgodnie z art. 725 k.c., przez umowę rachunku bankowego bank zobowiązuje się względem posiadacza rachunku, na czas oznaczony lub nieoznaczony, do przechowywania jego środków pieniężnych oraz, jeżeli umowa tak stanowi, do przeprowadzania na jego zlecenie rozliczeń pieniężnych. Zgodnie natomiast z art. 54 ustawy - Prawo bankowe otwarcie rachunku bankowego następuje przez zawarcie z bankiem umowy na piśmie, która określa w szczególności strony umowy, rodzaj otwieranego rachunku, walutę, w jakiej rachunek jest prowadzony, czas, na jaki rachunek został otwarty, wysokość oprocentowania i warunki jego zmiany, sposób dysponowania środkami zgromadzonymi na rachunku, terminy wypłaty lub kapitalizacji odsetek, terminy realizacji zleceń posiadacza rachunku, zakres odpowiedzialności banku za terminowe i prawidłowe przeprowadzenie rozliczeń pieniężnych oraz wysokość odszkodowania za przekroczenie terminu realizacji dyspozycji posiadacza rachunku, tryb i warunki dokonywania zmian umowy, sposób i termin wypowiedzenia lub rozwiązania umowy rachunku, zasady rozwiązania umowy w razie niedokonywania na rachunku żadnych obrotów oraz wysokość prowizji i opłat za czynności związane z prowadzeniem rachunku i warunki ich zmiany.

Rodzaje rachunków bankowych określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020). W systemie obsługi bankowej budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być prowadzone następujące rodzaje rachunków bankowych:

- rachunek bieżący budżetu;

- rachunki bieżące jednostek budżetowych,

- rachunki dochodów własnych jednostek budżetowych;

- rachunki bieżące jednostek gospodarki pozabudżetowej (zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, funduszy celowych);

- rachunki środków funduszy pomocowych;

- rachunki środków na prefinansowanie;

- rachunek środków funduszy specjalnego przeznaczenia;

- rachunki pomocnicze jednostek budżetowych;

- inne rachunki bankowe.

Dochody i wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego realizowane są za pośrednictwem rachunku bieżącego budżetu oraz rachunków bieżących jednostek budżetowych.

Rachunek bankowy prowadzony dla jednostki samorządu terytorialnego odznacza się cechami szczególnymi. Wpływy na rachunek w większości mają charakter regularny, natomiast wydatki nie pokrywają się z terminami wypływów. Na rachunku znajdują się często znaczne kwoty wolnych środków, które - ulokowane na lokacie terminowej - mogą przynieść budżetowi jednostki samorządu terytorialnego dodatkowe korzyści finansowe [Usługi bankowe dla samorządu terytorialnego , red. E. Denek, Warszawa 2002, s. 84].

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd danej jednostki do lokowania wolnych środków budżetowych na rachunkach w innych bankach ( art. 195 ust. 2 u.f.p.). W praktyce polskiego rynku komunalnego lokowanie wolnych środków sprowadza się do zakładania lokat terminowych w bankach, korzystanie przez jednostki samorządu terytorialnego z bardziej skomplikowanych instrumentów inwestycyjnych należy do rzadkości [S. Huczek, Prawo zamówień publicznych, s. 221].

Nie wymaga odrębnego upoważnienia lokowanie wolnych środków w banku prowadzącym bankową obsługę jednostki samorządu terytorialnego. Wobec braku w ustawie o finansach publicznych legalnej definicji, pojęcie "wolnych środków" rozumieć należy jako użyte w znaczeniu potocznym, tj. jako środki znajdujące się na rachunku bankowym jednostki sektora finansów publicznych, okresowo "niepotrzebne" na dokonanie wydatków lub rozchodów [E. Ruśkowski, Ustawa o finansach publicznych, s. 174-175].

W zakresie upoważnienia określonego w art. 195 ust. 2 u.f.p. nie mieści się lokowanie wolnych środków przy wykorzystaniu pośrednictwa wyspecjalizowanych podmiotów [uchwała Kolegium RIO w Katowicach z dnia 3 lutego 2006 r., nr 22/VI/2006, niepubl.].

Artykuł 195 ust. 3 nie określa, czy upoważnienie organu stanowiącego powinno określać konkretny bank, czy jedynie upoważniać organ wykonawczy w sposób ogólny do wyboru banku innego niż prowadzący bankową obsługę. "Wydaje się, że intencji ustawodawcy przyświecały względy praktyczne i stąd należy przyjąć, że jest to upoważnienie ogólne, na podstawie którego organ wykonawczy ponosi pełne ryzyko i podejmuje szybkie decyzje, uwzględniając aktualnie najkorzystniejsze oferty bankowe" [J. Glumińska-Pawlic, Wykonywanie i kasowa obsługa budżetu jednostki samorządu terytorialnego, s. 396].

Zarząd jednostki samorządu terytorialnego może w granicach upoważnień zawartych w uchwale budżetowej zaciągać kredyty w wybranych przez siebie bankach, w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych. Kredyty te dotyczą wyłącznie sfinansowania występującego w roku budżetowym deficytu budżetowego. Warto zwrócić uwagę na zmianę, jaka nastąpiła w redakcji komentowanego przepisu względem poprzednio obowiązującego w tej materii art. 134 ust. 4 u.f.p. z 1998 r. Obowiązująca ustawa o finansach publicznych expressis verbis nakłada obowiązek stosowania trybu określonego w przepisach o zamówieniach publicznych do zaciągania przez zarząd jednostki samorządowej kredytów. Wprawdzie na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów obowiązek taki nie wynikał wprost z ustawy o finansach publicznych z 1998 r., jednakże w piśmiennictwie podkreślano, że z ogólnych zasad dokonywania wydatków ze środków publicznych wyprowadzić można wniosek, iż również w odniesieniu do lokat lub kredytów należy korzystać z banku, który oferuje najkorzystniejsze warunki w zakresie bezpieczeństwa i oprocentowania [W. Zręda, Wybór banku przez jednostkę samorządu terytorialnego, Prawo Bankowe 1999, nr 3, s. 81; H. Stanisławiszyn, M. Janicki, Funkcjonowanie rachunku bankowego samorządu terytorialnego (w:) Funkcjonowanie samorządu terytorialnego - diagnoza i perspektywy, red. S. Dolata, Opole 1997, s. 208]. Redakcja art. 195 ust. 3 spotkała się w literaturze z krytyką. Z przepisów ustawy o finansach publicznych wynika, że organ wykonawczy jest upoważniony do zaciągania kredytów i pożyczek krótkoterminowych w granicach upoważnień wynikających z ustawy budżetowej. Powtórzenie tej kompetencji w komentowanym przepisie jest niecelowe. Ponadto z ustawy - Prawo zamówień publicznych wynika, że zaciągnięcie kredytu następuje z uwzględnieniem przepisów dotyczących zamówień publicznych. Gramatyczna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że reżimem zamówień publicznych objęte jest wyłącznie zaciąganie kredytów, przy pożyczkach konieczności uwzględniania tych przepisów nie ma, co nie jest zgodne z prawdą [J.M. Salachna, Ustawa o finansach publicznych, s. 614].

Ustęp 4 art. 195 zakazuje udzielania pełnomocnictwa do dysponowania rachunkiem bankowym jednostki samorządu terytorialnego w celu zabezpieczenia kredytu lub pożyczki. Ratio legis tej regulacji polega na niedopuszczeniu do sytuacji, w której pełnomocnik przejąłby faktycznie kompetencje organu wykonawczego do dysponowania rachunkiem, a tym samym ograniczył go w funkcji wykonywania budżetu.

[Więcej o korzystaniu przez jednostki samorządu terytorialnego z usług bankowych zob. (w:) M. Zdebel, Obsługa bankowa jednostek samorządu terytorialnego (w:) Finanse samorządu lokalnego. Zagadnienia wybrane, red. naukowa L. Patrzałek, Poznań-Wrocław 2005, s. 85-96].

Lipiec Ludmiła komentarz

Komentarz do art.196 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.05.249.2104).

Artykuł 196 nakłada na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek składania sprawozdań o stanie środków finansowych na rachunkach bankowych, odsyłając w zakresie terminów i sposobu sporządzania sprawozdań do przepisów o sprawozdawczości budżetowej. Przepis ten funkcjonuje w polskich finansach publicznych od 2006 r., poprzednio obowiązująca ustawa o finansach publicznych z 1998 r. nie zawierała jego odpowiednika.

Artykuł 196 ust. 1 u.f.p. został znowelizowany ustawą z dnia 8 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 249, poz. 1832). W brzmieniu pierwotnym nakładał on obowiązek składania powyższych sprawozdań przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz jej jednostki organizacyjne.

Obowiązek składania rocznych sprawozdań o stanie środków na rachunkach bankowych samorządowych jednostek budżetowych/jednostek samorządu terytorialnego (Rb-ST) wynika z § 3 pkt 31 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 z późn. zm.). Wzór sprawozdania stanowi załącznik nr 31 do tego rozporządzenia.

Przepis ten nie ma żadnego znaczenia normatywnego, bez jego zamieszczenia w ustawie o finansach publicznych zakres obowiązków jednostek samorządu terytorialnego w zakresie sprawozdawczości pozostałby niezmieniony, ich podstawę stanowi bowiem rozporządzenie wydane na podstawie art. 18 ust. 2 u.f.p. W literaturze podkreśla się ponadto, że przepis sformułowany jest wadliwie, nie stanowi bowiem wprost, kto i komu przedstawia to sprawozdanie [C. Kosikowski, Finanse publiczne, s. 426].

Inne sprawozdania budżetowe jednostek samorządu terytorialnego.

Poza sprawozdaniem o stanie środków na rachunkach bankowych jednostki samorządu terytorialnego składają inne sprawozdania. W zakresie budżetów samorządowych wymienić należy następujące sprawozdania jednostkowe:

- Rb-27S - miesięczne/roczne sprawozdanie z wykonania planu dochodów budżetowych jednostki samorządu terytorialnego;

- Rb-27ZZ - kwartalne sprawozdanie z wykonania planu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami;

- Rb-PDP - półroczne/roczne sprawozdanie z wykonania dochodów podatkowych gminy i miasta na prawach powiatu;

- Rb-28S - miesięczne/roczne sprawozdanie z wykonania planu wydatków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego;

- Rb-NDS - kwartalne sprawozdanie o nadwyżce/deficycie jednostki samorządu terytorialnego;

- Rb-Z - kwartalne sprawozdanie o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz gwarancji i poręczeń; wzór sprawozdania stanowi załącznik nr 18 do rozporządzenia;

- Rb-N - kwartalne sprawozdanie o stanie należności;

- Rb-30 - półroczne/roczne sprawozdanie z wykonania planów finansowych zakładów budżetowych;

- Rb-31 - półroczne/roczne sprawozdanie z wykonania planów finansowych gospodarstw pomocniczych;

- Rb-33 - półroczne/roczne sprawozdanie z wykonania planów finansowych funduszy celowych nieposiadających osobowości prawnej;

- Rb-34 - kwartalne sprawozdanie z wykonania planów finansowych dochodów własnych jednostek budżetowych i wydatków nimi sfinansowanych;

- Rb-50 - kwartalne sprawozdanie o dotacjach/wydatkach związanych z wykonywaniem zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami;

- Rb-WS - roczne sprawozdanie o wydatkach strukturalnych poniesionych przez jednostki sektora finansów publicznych.

Ponadto na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 113, poz. 770), samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych oraz fundusze celowe posiadające osobowość prawną, zostały zobowiązane do sporządzania i przekazywania następujących sprawozdań:

- Rb-Z - kwartalne sprawozdania o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji;

- Rb-UZ - roczne sprawozdania uzupełniające o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych;

- Rb-N - kwartalne sprawozdania o stanie należności;

- Rb-UN - roczne sprawozdania uzupełniające o stanie należności z tytułu papierów wartościowych według wartości księgowej.

O funkcjach sprawozdawczości budżetowej, rodzajach i zasadach sporządzania sprawozdań budżetowych, odpowiedzialności za wykonywanie obowiązków sprawozdawczych zob. tezy komentarza do art. 18 u.f.p. i powołana tam literatura oraz orzecznictwo. Zob. także: J. Glumińska-Pawlic, R.P. Krawczyk, A. Pomorska, Sprawozdawczość i kontrola finansowa jednostek samorządu terytorialnego (w:) Finanse samorządowe 2008.410 pytań i odpowiedzi. Wzory uchwał, deklaracji, decyzji , pod red. C. Kosikowskiego, Warszawa 2008, s. 430-436].

Lipiec Ludmiła komentarz

Komentarz do art.197 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.05.249.2104).

Artykuł 197 u.f.p. nakłada na samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej ( art. 4 ust. 1 pkt 7), samorządowe instytucje kultury ( pkt 8) oraz inne samorządowe osoby prawne, utworzone na podstawie przepisów odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego (pkt 12) - obowiązek przedstawiania informacji (półrocznych) o przebiegu wykonania planu finansowego (pkt 1) oraz sprawozdania (rocznego) z wykonania planu finansowego tych jednostek. Informacje oraz sprawozdanie przedstawiane są właściwemu zarządowi jednostki samorządu terytorialnego. Obowiązki sprawozdawcze określone w art. 197 zostały wprowadzone do polskiego systemu finansów publicznych z dniem 1 stycznia 2006 r., poprzednio obowiązująca ustawa o finansach publicznych z 1998 r. nie przewidywała odpowiednika obecnego art. 197. Dokumenty sporządzane na podstawie art. 197 pełnią przede wszystkim funkcję informacyjną i umożliwiają organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego przygotowanie sprawozdań i informacji określonych w art. 198 i 199 u.f.p.

Ustawa o finansach publicznych nie określa treści informacji składanych przez wymienione w art. 197 jednostki organizacyjne podsektora samorządowego. W odniesieniu do półrocznych informacji o przebiegu wykonania planu finansowego powinna uwzględniać co najmniej stan należności i zobowiązań, w tym zobowiązań wymagalnych. Sprawozdanie roczne z wykonania planu finansowego jednostki powinno być sporządzone w szczegółowości nie mniejszej niż plan finansowy.

Informacje o przebiegu wykonania planu finansowego samorządowych jednostek organizacyjnych wymienionych w art. 197 powinny być przedstawione zarządowi w terminie do dnia 31 lipca roku budżetowego. Sprawozdanie roczne z wykonania planu finansowego należy przedstawić do dnia 28 lutego roku następującego po roku budżetowym. Termin ma charakter instrukcyjny, ustawa o finansach publicznych nie przewiduje żadnych sankcji za jego niedopełnienie.

Informacje o przebiegu wykonania planu finansowego za pierwsze półrocze samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, samorządowe instytucje kultury oraz inne samorządowe osoby prawne składają właściwemu zarządowi jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 197 pkt 1, w terminie do dnia 31 lipca roku budżetowego [zob. komentarz do art. 198 u.f.p.].

Lipiec Ludmiła , komentarz

Komentarz do art.198 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.05.249.2104)

Artykuł 198 określa obowiązek przedstawiania przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego dwóch rodzajów informacji:

- informacji o przebiegu wykonania budżetu za pierwsze półrocze;

- informacji o przebiegu wykonania planu finansowego jednostek określonych w art. 4 ust. 1 pkt 7, 8 i 12 u.f.p.

Przedkładanie przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego ustawowo określonych informacji stanowi formę okresowej kontroli wykonania budżetu przez organ stanowiący oraz instrument zarządzania budżetem samorządowym. Ponadto dane zawarte w informacjach stanowić mogą ważne uzupełnienie danych wynikających ze sprawozdawczości budżetowej [J. Glumińska-Pawlic, R.P. Krawczyk, A. Pomorska, Sprawozdawczość i kontrola finansowa jednostki samorządu terytorialnego , s. 441].

Informację o przebiegu wykonania budżetu za pierwsze półrocze oraz o przebiegu wykonania planu finansowego za pierwsze półrocze niektórych jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia:

- organowi stanowiącemu,

- regionalnej izbie obrachunkowej.

Informacje powinny być przedstawione w terminie do dnia 31 sierpnia roku budżetowego i obejmować stan na dzień 30 czerwca roku budżetowego. Termin ma charakter instrukcyjny, ustawa o finansach publicznych nie przewiduje żadnych sankcji za jego niedopełnienie.

Informacje o przebiegu wykonania planu finansowego za pierwsze półrocze samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej ( art. 4 ust. 1 pkt 7), samorządowe instytucje kultury (pkt 8) oraz inne samorządowe osoby prawne, utworzone na podstawie przepisów odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego (pkt 12) składają właściwemu zarządowi jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 197 pkt 1, w terminie do dnia 31 lipca roku budżetowego. Informacja ta powinna uwzględniać w szczególności stan należności i zobowiązań, w tym zobowiązań wymagalnych.

Za niewłaściwą uznaje się w literaturze praktykę spotykaną w niektórych jednostkach samorządu terytorialnego, polegającą na sporządzaniu przez zarządy jednostek dokumentów o wykonaniu planów finansowych wymienionych jednostek, na podstawie danych przez nie przekazanych, i dołączanie tych dokumentów do sporządzanej informacji o przebiegu wykonania budżetu za pierwsze półrocze. Tego rodzaju czynności oceniane są jako zbędne i podejmowane bez podstawy prawnej [J.M. Salachna, Ustawa o finansach publicznych, s. 618-619]. Przedstawiana przez zarząd informacja o przebiegu wykonania planu finansowego jednostek organizacyjnych powinna być tożsama z informacją przedstawianą przez nie same na podstawie art. 197 pkt 1 u.f.p. Zarząd nie powinien ingerować w zawartość dokumentów przedstawianych radzie (sejmikowi) oraz regionalnej izbie obrachunkowej.

Z brzmienia art. 198 wynika, że informacja obejmuje przebieg wykonania w pierwszym półroczy budżetu, a nie uchwały budżetowej. Przez wykonywanie budżetu rozumie się powiązane ze sobą procesy (sekwencje czynności), zmierzające do realizacji przez organy jednostki oraz kierowników jednostek organizacyjnych uchwały budżetowej [E. Kornberger-Sokołowska, M. Mekiński, Finanse jednostek samorządu terytorialnego (w:) Prawo finansowe, red. E. Chojna-Duch i H. Litwińczuk, Warszawa 2007, s. 186]. Mają one prowadzić do realizacji zaplanowanych dochodów, przestrzegania ustalonych limitów wydatków, uwzględniać ustalony plan przychodów i rozchodów. Zakres i formę informacji o przebiegu wykonania budżetu za pierwsze półrocze oraz informacji o przebiegu wykonania planu finansowego za pierwsze półrocze niektórych samorządowych jednostek organizacyjnych, zgodnie z ust. 2 art. 198 u.f.p. określa organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Przepisy nie określają ani wymogów merytorycznych, ani formalnych dotyczących treści informacji. Informacja nie powinna być przyjęta w mniejszej szczegółowości niż uchwała budżetowa, a organ stanowiący powinien przy jej uchwalaniu kierować się ogólnymi zasadami wykonywania budżetu (określonymi w szczególności w art. 189 w zw. z art. 138 i 139 u.f.p.). Podjęcie uchwały w sprawie zakresu i formy informacji o przebiegu wykonania budżetu za pierwsze półrocze, bez określenia jej zakresu, stanowi naruszenie prawa (uchwała RIO z dnia 4 sierpnia 1999 r., nr 3321/99, OwSS 1999, nr 4). Informacje są przedmiotem analizy i weryfikacji przez członków komisji rewizyjnych i komisji właściwych do spraw budżetu jednostki samorządu terytorialnego [J. Glumińska-Pawlic, R.P. Krawczyk, A. Pomorska, Sprawozdawczość i kontrola finansowa jednostki samorządu terytorialnego, s. 442]. Przepisy ustawy o finansach publicznych nie przewidują ani obowiązku rozpatrzenia przedstawionych informacji, ani przyjęcia ich treści uchwałą.

W podjętej uchwale w sprawie zakresu i formy informacji o przebiegu wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego za I półrocze organ stanowiący może określić obowiązek przedkładania informacji w formie tabelarycznej i opisowej.

Część tabelaryczna powinna zawierać co najmniej:

1) dochody według ważniejszych źródeł i działów;

2) wydatki w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji budżetowej, z wyodrębnieniem:

- wydatków bieżących, w tym:

a) wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń,

b) dotacji,

c) wydatków na obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego,

d) wydatków z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego,

- wydatków majątkowych;

3) przychody i wydatki zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych, rachunku dochodów własnych oraz funduszy celowych.

W części opisowej informacji o przebiegu wykonania budżetu za pierwsze półrocze powinny się znaleźć informacje dotyczące w szczególności:

- poziomu realizacji planu dochodów i wydatków budżetowych w stosunku do upływu czasu (omówienie rozbieżności oraz przyczyn niskiego lub wysokiego wykonania planu dochodów i wydatków budżetowych, czynności podjęte w celu wyegzekwowania należności, kwoty należności nieściągalnych, wskazanie i omówienie przyczyn wykonania wydatków budżetowych ponad plan);

- wyniku budżetu jednostki samorządu terytorialnego za pierwsze półrocze roku budżetowego (omówienie planowanego i wykonanego w pierwszym półroczu deficytu lub nadwyżki budżetu, źródło pokrycia deficytu, kwotę zaciągniętych zobowiązań z tytułu kredytów, pożyczek lub wyemitowanych papierów wartościowych, z wyszczególnieniem kredytów lub pożyczek krótkoterminowych, kwoty spłaconych w pierwszym półroczu kredytów lub pożyczek, wykupionych obligacji, udzielonych pożyczki z budżetu, dokonanych lokat wolnych środków);

- planu i wykonania przychodów i wydatków zakładów budżetowych oraz gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych ze wskazaniem na:

* źródła przychodów zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych (w tym dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego),

* rozbieżności i przyczyny w wykonaniu przychodów i wydatków,

* stan zobowiązań i należności oraz wpłat do budżetu, a także ich relacje w stosunku do początku okresu sprawozdawczego;

- analizę rachunku dochodów własnych jednostek budżetowych, źródła dochodów własnych i wydatki nimi sfinansowane, wraz ze wskazaniem jednostek, przy których funkcjonują te rachunki;

- źródeł przychodów i kierunków wydatkowania środków funduszy celowych;

- planu i wykonania dochodów i wydatków związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami, w wyodrębnieniem dochodów z tytułu dotacji celowych otrzymanych z budżetu państwa oraz poniesionych wydatków w tym zakresie;

- planu i wykonania dochodów związanych z realizacją zadań własnych z tytułu dotacji celowej z budżetu państwa, z wyszczególnieniem konkretnych zadań;

- planu i wykonania dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wraz ze wskazaniem podmiotów, którym udzielono dotacji, celu i wysokości oraz podstawy prawnej;

- realizacji opracowanych programów naprawczych (przebiegu, ewentualnych trudności w pozyskaniu środków na spłaty rat pożyczek i kredytów lub innych zobowiązań wymagalnych);

- upoważnień udzielonych przez organy stanowiące, wykorzystanych w pierwszym półroczu roku budżetowego [A. Tatkowski, Informacja o przebiegu wykonania budżetu za pierwsze półrocze przedkładana przez zarządy powiatów i województw oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), Biuletyn Informacyjny Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 2005, nr 4 (50), s. 35-37].

Informacja przedkładana przez zarządy powiatów i województw oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) o przebiegu wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego za pierwsze półrocze roku budżetowego podlega zaopiniowaniu przez regionalne izby obrachunkowe na podstawie art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.).

Od uchwały składu orzekającego izby organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego służy odwołanie do pełnego składu kolegium w terminie 14 dni od dnia doręczenia opinii.

Podstawowym źródłem danych, dotyczących wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego, są sprawozdania z wykonania dochodów i wydatków budżetowych, jak również zobowiązań według tytułów dłużnych oraz należności tych jednostek, sporządzone według zasad określonych rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 z późn. zm.).

Ustawowo określona instytucja informacji o przebiegu wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego za pierwsze półrocze spełnia różne funkcje. Przede wszystkim przekazywana organowi stanowiącemu jest formą okresowej kontroli wykonania budżetu przez ten organ. Stanowi również ważne uzupełnienie danych liczbowych zawartych w sprawozdawczości budżetowej, zważywszy że oprócz danych wynikających z ksiąg rachunkowych na koniec okresu sprawozdawczego, konieczne jest wyjaśnienie przyczyn ewentualnych odchyleń od planu po stronie dochodów i wydatków, prognoz dotyczących drugiej połowy roku budżetowego, zagrożeń w realizacji dochodów, naruszenia równowagi budżetowej oraz rozbieżności pomiędzy wielkościami uchwalonymi przez organ stanowiący a zawartymi w sprawozdaniach budżetowych [J. Glumińska-Pawlic, R.P. Krawczyk, A. Pomorska, Sprawozdawczość i kontrola finansowa jednostki samorządu terytorialnego , s. 441]. Przedłożenie informacji, o której mowa w art. 198, umożliwia organowi stanowiącemu podjęcie działań korygujących (np. dokonanie przeniesień wydatków, podjęcie decyzji o zaniechaniu finansowania niektórych zadań).

Uwagi regionalnej izby obrachunkowej zawarte w opinii o informacji o przebiegu wykonania budżetu za pierwsze półrocze, uwzględnione w toku prowadzenia dalszej gospodarki finansowej, wpływają na prawidłowe sporządzenie jednostce samorządu terytorialnego sprawozdania z wykonania budżetu.

Brzmienie art. 198 ust. 1 zostało zmienione ustawą z dnia 8 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 249, poz. 1832). Zmiana ta miała na celu doprecyzowanie treści komentowanego przepisu.

Lipiec Ludmiła komentarz

Komentarz do art.199 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.05.249.2104).

Artykuł 199 u.f.p. reguluje instytucje związane z oceną wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, tj. sprawozdanie z wykonania budżetu (ust. 1 i 2) oraz absolutorium (ust. 3).

Zgodnie z art. 199 ust. 1 u.f.p. zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia, w terminie do dnia 20 marca roku następującego po roku budżetowym, organowi stanowiącemu:

- sprawozdanie roczne z wykonania budżetu tej jednostki;

- sprawozdanie roczne z wykonania planu finansowego samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, samorządowych instytucji kultury oraz innych samorządowych osób prawnych utworzonych na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego [zob. więcej w tezach komentarza do art. 179 u.f.p.].

Sprawozdanie roczne z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego przedstawiane przez organ wykonawczy jest innym sprawozdaniem od sprawozdania sporządzanego przez zarząd na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 z późn. zm.), odznacza się bowiem innym zakresem, celem, adresatami i terminem sporządzania [J. Glumińska-Pawlic, K. Sawicka, Budżet jednostki samorządu, s. 274 i n.]. Sprawozdanie z wykonania budżetu organ wykonawczy przedstawia organowi stanowiącemu oraz regionalnej izbie obrachunkowej w terminie do dnia 20 marca roku następującego po roku budżetowym ( art. 199 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.f.p.).

Sprawozdanie zawiera zestawienie dochodów i wydatków wynikające z zamknięć rachunków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, również wykaz jednostek budżetowych, które utworzyły rachunki dochodów własnych oraz zestawienie dochodów własnych i wydatków nimi sfinansowanych.

Sprawozdanie roczne z wykonania budżetu powinno być poprawne pod względem formalnym i rachunkowym, rzetelne i prawdziwe. Ustawa o finansach publicznych nie określa treści sprawozdania, stanowiąc jedynie lakonicznie, że jego szczegółowość nie może być mniejsza niż w uchwale budżetowej (art. 199 ust. 1 pkt 1). Szczegółowość uchwały budżetowej w zakresie dochodów i wydatków wyznacza art. 184 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., nakazujący ujmowanie prognozowanych dochodów jednostki samorządu terytorialnego według źródeł i działów klasyfikacji w podziale na dochody: bieżące i majątkowe, a wydatków w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków, z wyodrębnieniem wydatków bieżących (w tym w szczególności wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń, dotacji, wydatków na obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego oraz wydatków przypadających do spłaty w danym roku budżetowym, zgodnie z zawartą umową, z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego), a także wydatków majątkowych. Szczegółowość sprawozdania z wykonania budżetu nie może być mniejsza niż szczegółowość uchwały budżetowej podjętej przez organ stanowiący, może być natomiast szersza i obejmować również inne informacje. O zakresie danych zawartych w sprawozdaniu decyduje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem oczywiście minimalnych danych wymaganych przez ustawę o finansach publicznych. W literaturze postuluje się jak największą szczegółowość przedstawianego sprawozdania oraz zamieszczanie w nim części opisowej, zawierającej omówienie stopnia realizacji dochodów i wydatków budżetowych, przyczyny rozbieżności występujących pomiędzy wielkościami zaplanowanymi w uchwale budżetowej a faktycznie zrealizowanymi, a także opis zmian dokonanych w budżecie przez organ wykonawczy w ramach ustawowych przysługujących mu uprawnień oraz na podstawie upoważnień udzielonych przez organ stanowiący [M. Paczocha, Absolutorium jako narzędzie kontroli, s. 8].

Wykonanie budżetu podlega ocenie komisji rewizyjnej, będącej obligatoryjnym organem rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa, określonym przez przepisy samorządowych ustaw ustrojowych (art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., art. 16 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm. oraz art. 30 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.). Komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu, a nie sprawozdanie z jego wykonania przedstawione przez organ wykonawczy. Dokonanie oceny wykonania budżetu w formie opinii jest niezbędną przesłanką poprzedzającą postawienie przez komisję rewizyjną wniosku w sprawie absolutorium dla zarządu (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., I SA/Po 624/98, Wspólnota 1998, nr 46, s. 26).

Dokonując oceny komisja rewizyjna powinna odnieść się do:

- realizacji dochodów i wydatków budżetowych w stosunku do założonego planu;

- harmonogramu realizacji budżetu;

- stopnia realizacji zadań inwestycyjnych;

- stopnia realizacji innych zadań mających szczególne znaczenie dla społeczności lokalnej;

- sposobu dysponowania rezerwami budżetowymi;

- decyzji w sprawie blokowania wydatków budżetowych;

- przestrzegania zasad gospodarki finansowanej;

- zaciągania zobowiązań, w tym z tytułu kredytów, pożyczek i emisji papierów wartościowych;

- oceny zgodności dokonanych przez organ wykonawczy zmian w budżecie z przepisami prawa oraz upoważnieniami udzielonymi przez organ stanowiący;

- przestrzegania dyscypliny finansów publicznych [zob.: J. Glumińska-Pawlic, Wykonywanie i obsługa kasowa budżetu jednostki samorządu terytorialnego, s. 411 oraz M. Paczocha, Absolutorium komunalne jako narzędzie kontroli wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego (w:) Gospodarka budżetowa jednostek samorządu terytorialnego, Wrocław 2006, s. 250].

Oprócz wyrażenia opinii w sprawie wykonania budżetu komisja rewizyjna sporządza wniosek w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium. Jego kierunek powinien być oczywiście powiązany z opinią komisji rewizyjnej w sprawie wykonania budżetu. Wniosek absolutoryjny podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową w zakresie poprawności formalnej i merytorycznej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku ( art. 13 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową podlega również sprawozdanie roczne z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie do dnia 30 kwietnia roku następującego po roku budżetowym (art. 199 ust. 3 u.f.p.). Rozpatrzenie sprawozdania należy do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, art. 12 pkt 6 o samorządzie powiatowym oraz art. 18 pkt 9 ustawy o samorządzie województwa).

Uprzednie rozpatrzenie sprawozdania jest zatem konieczne do podjęcia uchwały w sprawie absolutorium. W języku polskim "rozpatrzyć" oznacza "rozważyć coś, wziąć pod uwagę, zaznajomić się z czymś, przeanalizować" [ Słownik języka polskiego, t. III, s. 106]. Rozpatrzenie sprawozdania obejmuje zaznajomienie się z nim i przeanalizowanie przez organ stanowiący, na sesji zwołanej specjalnie w tym celu. Rozpatrzenie sprawozdania jest czynnością faktyczną i zakłada pewną aktywność, polegającą co najmniej na omówieniu sprawozdania i umożliwieniu radnym zabrania głosu w dyskusji. "Nie jest prawidłowa spotykana niekiedy praktyka, polegająca na przyjęciu, iż radni zapoznali się ze sprawozdaniem przed posiedzeniem organu stanowiącego, w związku z czym nie jest ono omawiane w czasie posiedzenia. Rozpatrywaniu sprawozdania z wykonania budżetu powinna towarzyszyć dyskusja, której przedmiotem są kwestie związane z wykonaniem budżetu" [M. Paczocha, Absolutorium jako narzędzie kontroli wykonania budżetu gminy, s. 11-12].

Warunkiem podjęcia uchwały w sprawie absolutorium jest rozpatrzenie sprawozdania z wykonania budżetu. Przepisy ustawy o finansach publicznych nie dają podstaw do głosowania nad przyjęciem bądź nieprzyjęciem sprawozdania.

Oprócz art. 199 ust. 3 u.f.p. podstawy prawne określające instytucję absolutorium znajdują się w samorządowych ustawach ustrojowych. Odpowiednie regulacje zawiera również ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.). W zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach m.in. absolutorium (art. 11 ust. 1 pkt 6 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Ponadto do zadań izby należy wydawanie opinii o przedkładanych przez zarządy powiatów i województw oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) sprawozdaniach z wykonania budżetu ( art. 13 pkt 5). Postępowanie absolutoryjne jest procesem sformalizowanym.

W terminie do dnia 30 kwietnia roku następującego po roku budżetowym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu (art. 199 ust. 3 u.f.p.). Etymologia słowa absolutorium pochodzi z łaciny i oznacza "sposób uwolnienia", "zwolnienie od odpowiedzialności" [J. Sondel, Słownik łacińsko-polski dla prawników i historyków, Kraków 2006, s. 8].

W literaturze prawno-finansowej instytucję absolutorium definiuje się w rozmaity sposób, zwracając uwagę na różne jej elementy. Absolutorium stanowi akt organu uchwalającego budżet, potwierdzający, że organ wykonawczy wykonał budżet w sposób zgodny z prawem [Wielka encyklopedia prawa, s. 18] albo skwitowanie udzielone organom wykonawczym rzez organ wyżej usytuowany w hierarchii organizacyjnej [M. Gęsicki, Mały leksykon prawniczy, Warszawa 1997, s. 8]. Według innych definicji absolutorium stanowi określoną w prawie, przysługującą organom przedstawicielskim, uruchamianą corocznie, kompetencję do oceny, czy prowadzona przez ich organ wykonawczy działalność finansowa jest zgodna z prawem i założonym planem finansowym [Prawniczy słownik wyrazów trudnych, red. J. Boć, Wrocław 2005, s. 23]. Niektórzy autorzy akcentują rolę absolutorium jako jednego z podstawowych narzędzi kontroli finansowej w jednostkach samorządu terytorialnego, sprawowanej przez organ stanowiący wobec organu wykonawczego [K. Sawicka, Absolutorium komunalne jako narzędzie wewnętrznej kontroli finansowej w jednostkach samorządu terytorialnego, Finanse Komunalne 1999, nr 4, s. 8]. Doktryna wyróżnia ponadto absolutorium sensu stricto , będącą instytucją odpowiedzialności wyrażającą się w akcie organu stanowiącego, zawierającą decyzję w tym zakresie, oraz absolutorium sensu largo, nawiązujące do aktu kontroli i obejmujące akt określający odpowiedzialność i wszystkie czynności poprzedzające tę decyzję [zob. R.P. Krawczyk, Zagadnienie absolutorium w działalności nadzorczej regionalnych izb obrachunkowych, orzecznictwie NSA i praktyce gmin, Samorząd Terytorialny 1994, nr 5, s. 21].

Instytucja absolutorium stanowi ustawowo określony sposób kontroli organu stanowiącego nad wykonywaniem budżetu przez organ wykonawczy i jest wyrazem końcowej oceny działalności organu wykonawczego w tym zakresie. Nie może być efektem niezadowolenia rady z całokształtu działalności wójta, ale musi ściśle odnosić się do wykonywania budżetu gminy. W procesie udzielenia absolutorium konieczne jest uzyskanie odpowiedzi na pytanie, jak wykonano planowany budżet, jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem planowanym a rzeczywistym, czy winą za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonawczy, czy też były one wynikiem obiektywnym uwarunkowań (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., I SA/Po 624/98, niepubl., wyrok NSA z dnia 29 października 1998 r., I SA/Po 1522/98, niepubl.).

Poza rozpatrzeniem sprawozdania z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, podjęcie decyzji w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu poprzedza zapoznanie się z opinią komisji rewizyjnej o wykonaniu budżetu, opinią regionalnej izby obrachunkowej o sprawozdaniu z wykonania budżetu, wnioskiem absolutoryjnym komisji rewizyjnej oraz opinią regionalnej izby obrachunkowej w sprawie wniosku absolutoryjnego [J.M. Salachna, Ustawa o finansach publicznych, s. 626].

Konsekwencje nieudzielenia absolutorium są różne dla poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego. W powiecie i województwie nieudzielenie absolutorium jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu ( art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Natomiast na szczeblu gminnym uchwała rady gminy w sprawie nieudzielenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) absolutorium, podjęta po upływie 9 miesięcy od dnia wyboru wójta i nie później niż na 9 miesięcy przed zakończeniem kadencji, jest równoznaczne z podjęciem inicjatywy w sprawie odwołania wójta ( art. 28a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Konstrukcja ta czyni organ wykonawczy szczebla gminnego praktycznie nieodwoływanym z przyczyn dotyczących nieudzielenia absolutorium, co nadaje tej instytucji walor raczej prestiżowy niż kontrolny [zob.: M. Paczocha, Absolutorium komunalne jako narzędzie kontroli wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, s. 250; o instytucji absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego zob. także (w:) M. Chrapusta, M. Chlipała, Instytucja absolutorium w jednostkach samorządu terytorialnego - opis procedur i analiza problemów, Finanse Komunalne 2005, nr 9 oraz C. Burek, Absolutorium gminne - konieczna nowelizacja, Finanse Komunalne 2006, nr 9].

Zagadnienie wzajemnej relacji instytucji sprawozdania z wykonania budżetu, rozpatrzenia sprawozdania z wykonania budżetu oraz uchwały w sprawie absolutorium ma bogate orzecznictwo administracyjne i sądowoadministracyjne. Na uwagę zasługują następujące opinie:

- postępowanie absolutoryjne jest postępowaniem sformalizowanym. Rozpoczyna się od przedstawienia radzie sprawozdania z wykonania budżetu, sporządzonego przez organ wykonawczy. Stosownie do treści art. 199 ust. 1 pkt 1 zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia w terminie do dnia 20 marca roku następującego po roku budżetowym organowi stanowiącemu sprawozdanie roczne z wykonania budżetu tej jednostki, zawierające zestawienie dochodów i wydatków wynikające z zamknięć rachunków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale budżetowej. Sprawozdanie to jest sprawozdaniem odrębnym od tych, jakie organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest zobowiązany sporządzić na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów (uchwała Kolegium RIO w Kielcach z dnia 2 czerwca 2006 r., 50/2006, OwSS 2006, nr 2, poz. 115);

- warunkiem podjęcia uchwały w sprawie absolutorium jest uprzednie rozpatrzenie sprawozdania z wykonania budżetu przez organ stanowiący. Rozpatrzenie sprawozdania z wykonania budżetu polega na zaznajomieniu się z nim i przeanalizowaniu przez organ stanowiący. Powinno to nastąpić podczas sesji wołanej w tym celu. Rozpatrywanie sprawozdania jest czynnością faktyczną i zakłada pewną aktywność organu stanowiącego. Rozpatrywaniu sprawozdania z wykonania budżetu powinna towarzyszyć dyskusja, której przedmiotem są kwestie związane z wykonaniem budżetu. Minimalne wymogi "rozpatrzenia sprawozdania" to omówienie go i umożliwienie radnym zabrania głosu w dyskusji nad sprawozdaniem (uchwała Kolegium RIO w Kielcach z dnia 2 czerwca 2006 r., 50/2006, OwSS 2006, nr 2, poz. 115);

- podstawa nieudzielenia absolutorium musi się zasadzać na negatywnej ocenie opracowanego przez organ wykonawczy sprawozdania z wykonania budżetu albo negatywnej ocenie wykonania budżetu (uchwała Kolegium RIO w Szczecinie z dnia 25 maja 2005 r., XI/32/S/2005, OwSS 2006, nr 2, poz. 60);

- podstawę rozstrzygnięcia kwestii absolutorium powinna stanowić ocena wykonania budżetu (uchwała Kolegium RIO w Szczecinie z dnia 25 maja 2005 r., XI/32/S/2005, OwSS 2006, nr 2, poz. 60);

- przepisy prawa nie tylko nie wymagają, ale też nie pozwalają na podejmowanie uchwał w sprawie przyjęcia lub w sprawie nieprzyjęcia sprawozdania z wykonania budżetu. Warunkiem podjęcia uchwały w sprawie absolutorium jest rozpatrzenie sprawozdania, a nie jego przyjęcie lub nieprzyjęcie (uchwała Kolegium RIO w Kielcach z dnia 2 czerwca 2006 r., 50/2006, OwSS 2006, nr 2, poz. 115);

- nieudzielenie absolutorium nie może być swoistym aktem niezadowolenia z całokształtu działalności zarządu (wyrok NSA z dnia 17 lutego 1994 r., SA/Gd 1697/93, Finanse Komunalne 1994, nr 4, s. 78);

- absolutorium dotyczy wykonania budżetu i nie odnosi się do całokształtu działalności zarządu (wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Gd 3695/95, Finanse Komunalne 1997, nr 1, s. 70 i n.);

- sprzeczne z przepisami prawa jest łączenie głosowania w sprawie udzielenia absolutorium z działalności finansowej gminy z oceną wykonywania innych uchwał rady gminy oraz prawidłowością działania zarządu we wszystkich innych sprawach należących do kompetencji zarządu (wyrok NSA z dnia 1 marca 1994 r., SA/Gd 1253/92, OwSS 1994, nr 2, s. 105);

- w procesie udzielania absolutorium konieczne jest ustalenie, jak wykonano planowany budżet, czyli jaki jest stan zrealizowanych wydatków i dochodów budżetowych w stosunku do zaplanowanych, jakie są przyczyny ewentualnych rozbieżności w tym zakresie i czy winą za nie można obciążyć organ wykonawczy, czy też były one wynikiem obiektywnych uwarunkowań. Dokonując oceny wykonania budżetu rada jednostki samorządu terytorialnego powinna czynić to w sposób kompleksowy, odnosząc się do całości wykonania planu finansowego, jakim jest budżet, nie zaś koncentrować się jedynie na wybranych jego elementach czy też kwestiach wręcz z nim nie związanych, a dotyczących innych sfer działania organu wykonawczego (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2006 r., III SA/Wa 3368/05, Lex nr 201445).

III SA/Wa 2504/06 wyrok wsa 2006.10.06 w Warszawie

LEX nr 276789

1. Absolutorium jest jednym z ważniejszych środków kontroli rady gminy nad działalnością organów wykonujących uchwalony wcześniej budżet. W związku z tym należy przestrzegać szczegółowo określonego trybu postępowania w sprawie absolutorium oraz badać czy uchwała rady gminy, zatwierdzająca przede wszystkim granice liczbowe wydatków, została w sposób prawidłowy wykonana przez władzę wykonawczą.

2. Jeśli organ, do którego kompetencji należy udzielenie bądź nieudzielanie absolutorium, nie wykaże i nie uzasadni, iż - w związku z niewykonaniem zadań istotnych dla społeczności gminy nakreślonych w uchwale budżetowej - doszło do kwotowego naruszenie granic wydatków, i to z winy organu wykonawczego, to nie może podjąć działań skutkujących nieudzielaniem absolutorium. Wówczas, dochodzi do nieprawidłowego wykonania jednej z podstawowych funkcji rady gminy, nakreślonej w treści art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 199 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.).

---