WSPÓŁCZESNE MODELE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ / Suwaj/
Wykład 1
Literatura:
1. „Administracja publiczna - zagadnienia ogólne” - H.Izdebskli, M.Kulesza
2. Kwartalnik „Samorząd Terytorialny” zwłaszcza nr 1, 2 z 2004 r. Rozdział „Rozwój instytucji adm.publ.”
3. „Modele sam.teryt. w Europie i Polsce” - Dolnicki
4. „Ustrój adm. w nowożytnej Europie” - D.Janicka, 2002 r.
1. Sposób powstawania, tworzenia się czterech podstawowych modeli, najbardziej charakterystyczne cechy:
- model francuski,
- model angielski,
- model amerykański,
- model niemiecki.
2. Wpływ ustroju na konstrukcję systemu administracyjnego danego modelu.
3. Rodzaje podmiotów realizujących zadania publiczne.
4. Konstrukcja samorządu, administracji terenowej.
5. Formy, stopnie samorządu terytorialnego.
6. Kadry w administracji w poszczególnych modelach - służba cywilna, publiczna.
7. Nadzór i kontrola z uwzględnieniem sądowej kontroli adm. publ.
8. Sprawy odszkodowawcze.
Wykład II
Wpływ polityki na administrację
Trzy przesłanki decydujące o realiach funkcjonowania administracji:
1) rodzaj reżimu politycznego:
- prezydencki (USA),
- semiprezydencki (model francuski),
- parlamentarny
2) typ przestrzennej dystrybucji władzy:
- unitarne państwo,
- federacyjne państwo (regionalne ośrodki władzy, a potem centralny)
3) typ systemu partyjnego:
- system partii dominującej,
- system dwupartyjny,
- różne możliwości w systemie wielopartyjnym (wielość umiarkowana lub spolaryzowana).
Działalność partii zmierza do dążenia do uzyskania władzy, a następnie do utrzymania władzy.
SYSTEM PREZYDENCKI
Występuje wyłącznie w USA.
Cechy charakterystyczne:
1) Jeden ośrodek kierowniczy całego systemu władzy wykonawczej - prezydent. Prezydent jest jednocześnie głową państwa, zwierzchnikiem rządu i administracji federalnej
2) Funkcjonowanie i wybór prezydenta nie jest uwarunkowany kształtem, czy podziałem w parlamencie. Prezydent nie jest wybierany przez parlament, ale w wyborach półpowszechnych. Parlament nie ma wpływu na skład rządu.
3) Rząd nie jest organem kolegialnym, w konsekwencji czego decyzje nie są podejmowane większością głosów, a sekretarze parlamentu (czuli ministrowie) są doradcami prezydenta. Ministrowie odpowiadają indywidualnie przed prezydentem, czyli prezydent może dokonywać zmian w rządzie.
4) Prezydent nie ponosi odpowiedzialności przed parlamentem. Parlament nie ma uprawnień, aby skrócić kadencję prezydenta, gdyż prezydent sprawuje kadencję przez stały okres. Prezydent nie może wpływać na skrócenie kadencji parlamentu. Prezydent posiada także inicjatywę ustawodawczą.
5) W modelu amerykańskim jest dwupartyjny system władzy. Istnieją dwie partie: republikańska i demokratyczna. Nie mają one żadnych ustalonych założeń partyjnych. Nie ma w tym systemie dyscypliny partyjnej np. każdy w parlamencie głosuje według własnego uznania.
6) Zasada federalizmu - federacyjnej struktury państwa. Są odrębne stany, które tworzą jeden twór państwowy i w związku z tym jest dwustopniowy podział władzy: centralna i federalna. Poszczególne stany są autonomiczne i są gwarantem systemu demokratycznego.
Spośród kompetencji prezydenta wyłączone są m.in.:
- utrzymanie porządku publicznego,
- szkolnictwo,
- ochrona zdrowia,
- kontrola adm. lokalnej.
Te uprawnienia przysługują władzy stanowej.
Konsekwencją systemu prezydenckiego jest brak stabilności funkcjonowania administracji. Jest system „łupów”, którego konsekwencją jest to, że w przypadku zmiany prezydenta na wyższe stanowiska kierownicze przyjmowane są osoby związane z nowym prezydentem. Do pracy w administracji przychodzą najczęściej osoby, które odnoszą sukces jako menadżerowie i pełnią funkcję tyle czasu, co ich prezydent. Nie mogą być znowu przyjęci na to stanowisko. Co do zasady, nie ma wykształconej grupy typowych polityków, którzy z tego żyją.
Wykład III
SYSTEM PÓŁPREZYDENCKI (SEMIPREZYDENCKI)
Jest formą pośrednią między systemem prezydenckim a parlamentarnym.
W Europie nie przyjął się system prezydencki. Niektóre elementy są w Finlandii, Francji. W modelu francuskim mniejszy wpływ na tworzenie gabinetu ma parlament. W modelu francuskim są gabinety fachowców, a w fińskim gabinet polityczny.
System semiprezydencki charakteryzuje się dualizmem władzy wykonawczej - są w nim dwa ośrodki centralne. Centralną rolę pełni prezydent, który stoi na czele rządu (gabinetu), a gabinetem i jego pracami kieruje premier.
Prezydent jest wybierany w wyborach powszechnych i ani parlament, ani gabinet nie jest w stanie prezydenta odwołać. Gabinet jest tworzony przez prezydenta, ale w oparciu o przedstawicieli większości parlamentarnej. Cechą charakterystyczną jest to, że gabinet nie musi posiadać poparcia ze strony parlamentu, ale żeby mógł funkcjonować musi to poparcie posiadać.
Gabinet ponosi solidarną odpowiedzialność przed parlamentem, natomiast poszczególni ministrowie ponoszą indywidualną odpowiedzialność przed prezydentem.
Prezydent stojący na czele władzy wykonawczej może rozwiązać parlament np. wtedy, gdy nie dojdzie do zaakceptowania gabinetu.
Parlament nie może odwołać gabinetu, ale nikt nie może odwołać prezydenta.
Prezydent jest faktycznym najwyższym organem władzy wykonawczej, ale tą władzę sprawuje przy pomocy premiera. Władza ta obejmuje aspekty wewnętrzne i zewnętrzne.
Współpraca prezydenta z premierem może mieć dwie postaci:
1) gdy prezydent i większość parlamentarna wywodzą się z jednej grupy politycznej, wtedy prezydent powołuje gabinet spośród swoich politycznych współpracowników i prezydent sprawuje pełnię władzy wykonawczej,
2) gdy w wyborach parlamentarnych większość mają przeciwnicy prezydenta, to prezydent musi utworzyć gabinet spośród sowich przeciwników i staje się jedynie arbitrem podczas posiedzeń gabinetu. Premier pochodzący z grupy przeciwników politycznych prezydenta przewodniczy gabinetowi, a rola prezydenta ogranicza się jedynie do pilnowania, aby działano zgodnie z prawem. Ten przypadek nazywamy koagitacją.
Cechy charakterystyczne systemu semiprezydeckiego:
1) dualizm władzy wykonawczej,
2) solidarna odpowiedzialność gabinetu przed parlamentem,
3) prawo prezydenta do rozwiązania parlamentu,
4) sprawowanie funkcji politycznych przez członków korpusu służby cywilnej jako fachowcy, specjaliści.
Wykład IV
SYSTEM PARLAMENTARNY
Jest najbardziej powszechny i najbardziej zróżnicowany system ten kształtuje różny układ polityczny.
Cechą charakterystyczną jest to w jaki sposób jest wybierany gabinet. Wola większości parlamentarnej decyduje o kształcie gabinetu. Okres funkcjonowania gabinetu także jest zależny od poparcia parlamentu. Gdy gabinet straci poparcie parlamentu, wtedy kończy się działalność gabinetu. Parlamentowi przysługuje votum nieufności, czyli odmowa udzielenia votum zaufania w stosunku do gabinetu.
Elementy systemu:
1. Typ systemu. W tym systemie może być jedna partia dominująca (rzadko) lub system dwupartyjny lub trwała koalicja dwóch partii, albo wielopartyjny.
2. Charakter rywalizacji międzypartyjnej. System dwupartyjny - są dwie partie, które rywalizują ze sobą lub współdziałają. System wielopartyjny - tu może być układ rywalizacyjny lub współdziałający.
3. Kwestia dominującego typu gabinetu. Wypływ na to ma typ systemu i charakter rywalizacji. Gabinet większościowy lub mniejszościowy.
Podział na modele systemu parlamentarnego:
1) Dwupartyjny parlamentaryzm rywalizacyjny. Dwie partie rywalizują ze sobą, w przypadku wyboru którejś z nich tworzy ona gabinet. Taki system jest w Wielkiej Brytanii, Kanadzie, Australii, podobny w Niemczech.
2) Wielopartyjny parlamentaryzm rywalizacyjny. Istnieje możliwość różnych koalicji - różne koalicje z różnych układów. Jest tu najczęściej gabinet koalicyjny wielopartyjny mniejszościowy lub większościowy. Szwecja, Norwegia i Włochy.
3) Dwupartyjny parlamentaryzm konsensualny - współdziałający, współpracujący. Dwie duże partie i niezależnie od tego która partia wygrywa wybory, to wspólny gabinet koalicyjny. Austria.
4) Wielopartyjny parlamentaryzm konsensualny. Tworzenie dużych koalicji, w skład których wchodzi duża ilość partii i mają one charakter stały. (Belgia, Holandia, Luksemburg).
Typy gabinetów:
1) Gabinet kierowany przez premiera (silna władza premiera) - dwupartyjny parlamentaryzm rywalizujący.
2) Gabinet zdominowany przez liderów partii politycznych, co jest charakterystyczne dla wielopartyjnego systemu rywalizującego.
3) Gabinet kolegialny, którego działalność oparta jest o kolegialne, kolektywne podejmowane decyzje - charakterystyczne dla obu form systemu konsensualnego.
4) Gabinet ministerialny, w którym to szefowie poszczególnych resortów mają znaczną autonomię w podejmowaniu decyzji, a posiedzenia gabinetu służą konsultacjom, jakie skutki mają decyzje ministra na inne resorty.
5) Gabinet biurokratyczny - członkowie służby cywilnej jako fachowcy wchodzą w skład gabinetu. Najczęściej powoływany jest w sytuacjach wyjątkowych, powołani do określonych zadań.
O tym, z jakim gabinetem mamy do czynienia decydują też inne elementy:
należy zwrócić uwagę na aspekt partyjny gabinetu - przedstawiciele ilu partii i jakich są w gabinecie,
rozdział tek ministerialnych pomiędzy poszczególne partie,
element wewnętrzny - element rozdziału tek ministerialnych w ramach jednej partii (aspekt osobowy).
Wykład V
ORGANIZACJA TERENOWEJ ADMINISTRACJI
Z punktu widzenia funkcji możemy wyróżnić podział na:
1) administrację ogólną, która może posiadać 2,3,4 szczeble podziału,
2) administrację specjalną, która nie pokrywa się z podziałem administracyjnym kraju.
Jednostkami pomocniczymi są sołectwa, osiedla, komisariaty.
Z punktu widzenia sposobu ich powstawania wyróżniamy JST:
1) historyczne - te, które powstały samoistnie,
2) jednostki wytworzone racjonalistycznie (stworzone przez ustawodawców):
- geograficzne,
- ludnościowe,
- ekonomiczne,
- komunikacyjne.
Do historycznych zaliczamy:
- parafie i hrabstwa w Anglii (pierwotny sam. teryt.),
- ziemie (model szwedzki)
- stany w Stanach Zjednoczonych
- kantony w Szwajcarii
- kraje związkowe, landy w Austrii
Landy w Niemczech i gminy we Francji nie zalicza się do historycznych.
Do racjonalistycznych zaliczamy:
- Gminy w Szwecji - zostały ustawowo połączone w latach 70-tych XX wieku, tak że na terenie gminy zamieszkuje 8.000 mieszkańców. Po protestach jest ich ok. 300.
- Departament we Francji, który został stworzony w 1790 r. w sposób sztuczny z przyczyn komunikacyjnych, czyli tak, aby każdy z mieszkańców pomiędzy świtem a zmierzchem mógł dotrzeć do stolicy departamentu i wrócić do domu.
- Gminy w modelu niemieckim - gminy, które powstały w sposób naturalny na drodze ustawy zostały połączone i ilość zmniejszono do 10.000.
- We Włoszech każda nowo tworzona gmina musi mieć co najmniej 10.000 mieszkańców.
Spośród administracji ogólnej możemy wyróżnić:
Dwustopniowy podział terytorialny - występuje w krajach skandynawskich, Anglii, Walii. Np. w Szwecji są 24 ziemie i ok. 300 gmin; w Anglii są 45 hrabstwa i 312 dystryktów; w Walii 12 hrabstw i 37 dystryktów - z tego podziału wyłączone są stolice (we wszystkich modelach); w Szwajcarii kantony i gminy.
Trójstopniowy podział terytorialny - jest charakterystyczny dla krajów federacyjnych i w państwach o dużym obszarze np. Austria. Przykłady: państwa federacyjne: Stany Zjednoczone (stany, hrabstwa, gminy), Niemcy (kraje zwane landami, powiaty i gminy), Austria (kraj, powiat, gmina), Belgia (kraj, region, gmina), Hiszpania i Portugalia (kraj, region, gmina), Francja (region, departament, gmina).
Czterostopniowy podział terytorialny - występuje rzadko, wcześniej występował na terenie Prus i w związku z tym niektóre kraje w Niemczech mają czterostopniowy podział (land, powiat, okręg, gmina).
Współdziałanie administracji rządowej w terenie z samorządem terytorialnym:
Model dualistyczny adm. terytorialnej, który charakteryzuje się współistnieniem, współfunkcjonowaniem na tym samym szczeblu podziału adm. państwa zarówno organów adm. rządowej, jak i samorządowej. Ten model charakteryzuje się tym, że podmioty te funkcjonują jako odrębne organy, mają odrębne zadania i odrębne źródła finansowania (Niemcy).
Model, w którym zadania z zakresu adm. ogólnej rządowej są przekazane w całości samorządowi terytorialnemu i w związku z tym nie tworzy się odrębnych organów adm. rządowej w terenie (model amerykański, Anglia).
Wiąże się to ze stworzeniem tzw. adm. specjalnych (niezespolonych). W modelu amerykańskim mogą to być:
- agencje prawotwórcze,
- regulacyjne (wydają koncesje, pozwolenia),
- kontrolne.
Dualizm w modelu francuskim - nie ma tu dwóch odrębnych organów, tylko jest jeden organ - prefekt na poziomie regionów, który wykonuje zadania z zakresu adm. rządowej, jak i własne zadania. Podobnie jest z merem w gminie, gdzie jest on pracownikiem samorządowym i realizuje też zadania z adm. rządowej.
Stosowany w Belgii i Holandii - zarówno na poziomie gminy, jak i prowincji funkcjonują wyłącznie organy samorządowe składające się z wybieranych powszechnie rad, jak i odrębnych organów wykonawczych, ale przewodniczy tym organom osoba wybrana, skierowana przez adm. rządową. Niemniej jednak przewodniczący ci są uważani za pracowników samorządowych.
Organizacje terenowe adm. rządowej:
1) Model adm. ogólnej - jeden formalny przedstawiciel rządu na określonym szczeblu podziału adm. i jednocześnie ograniczona do minimum adm. specjalna. Taki model jest we Francji na poziomie departamentu - prefekt, w Niemczech i Szwecji jest podobnie, ale przedstawiciele adm. rządowej nie występują jako organy jednoosobowe, ale kolegialne.
2) Model adm. rozproszonej - gdzie nie ma adm. ogólnej, a wyłącznie występują adm. specjalne koordynowane na szczeblu rządowym. Taki model w tej postaci obecnie nie występuje. Występował w Rosji za czasów carskich, a także w II Rzeczpospolitej.
3) Model - przekazanie kompetencji z zakresu adm. ogólnej samorządowi i niepowoływanie przedstawiciela rządu na poszczególnych szczeblach podziału terytorialnego z jednoczesnym ograniczonym występowaniem funkcjonowania adm. specjalnej (model amerykański, angielski).
Organizacje samorządu terytorialnego - można wyodrębnić pewne reguły rządzące tą administracją:
1) Zasadą jest, że samorząd występuje co najmniej na dwóch szczeblach podziału administracyjnego.
2) W większych krajach i federacyjnych jest samorząd na poziomie regionów (czyli naszych województw).
3) Szczeble samorządu nie są w stosunku do siebie hierarchicznie podporządkowane, każdy ze szczebli wykonuje odrębne zadania.
4) Większość zadań samorządowych spoczywa na szczeblu najniższym, czyli na gminach.
5) Organy samorządowe co do zasady posiadają odrębne organy uchwałodawcze, czyli różnego rodzaju rady i organy wykonawcze. Wyjątkiem jest Anglia, gdzie w hrabstwach i dystryktach jest przewodniczący rady, któremu przysługują uprawnienia wykonawcze.
6) Współpraca JST tego samego szczebla w realizacji zadań publicznych:
a) może mieć charakter dobrowolny (Francja, Belgia, Holandia, Hiszpania) - gdzie organy mają możliwość wykonywania wspólnych zadań,
b) jest narzucone ustawowo - ustawodawca krajowy narzuca gminom współpracę (Niemcy, Skandynawia, Anglia),
c) brak współpracy (Włochy, Portugalia, Grecja).
Wykład VI
KADRY ADMINISTRACJI
Na początku XIX w. zaczęto interesować się tym tematem. Najobszerniej w krajach języka niemieckiego. Dość wcześnie wprowadzono regułę, że aby zostać ministrem w Prusach Wschodnich trzeba było mieć wykształcenie wyższe i kwalifikacje sędziowskie.
We Francji preferowane są osoby z przygotowaniem politechnicznym, w Polsce także.
W Stanach Zjednoczonych do pracy przyjmuje się osoby, które sprawdziły się jako menadżerowie oraz muszą oni zdać egzamin.
Modele kadry administracji:
model kariery
Ad. 1) Model kariery ma swoje oparcie w tradycji. Przyjmuje się do służby w administracji osoby spełniające kryteria do pewnej grupy stanowisk. Podstawą jest egzamin kwalifikacyjny. Kariera od najniższego do najwyższego stanowiska. Służba publiczna ma charakter profesjonalny i zazwyczaj dożywotni. Regułą jest to, że urzędnika zatrudnia państwo, a nie konkretny urząd. W konsekwencji może on być przenoszony na różne stanowiska w różnych urzędach a obrębie administracji. Status urzędnika, prawa, obowiązki określają przepisy prawa publicznego. Przepisy określają nabory, szkolenia, zwolnienia, zatrudnienia, zasady ścieżki awansu, kwestie rent i emerytur.
Taki model jest we Francji, Niemczech i z pewnymi odrębnościami w Hiszpanii, Belgii, Grecji, Portugalii, Austrii.
2) model stanowisk.
Model stanowisk polega na rekrutacji pracowników na określone stanowisko do realizacji określonego zadania. W konsekwencji służba nie ma charakteru dożywotniego, ale terminowo-zadaniowy. Określa się zadania albo termin do wykonania. Status takiego urzędnika, kwestie dotyczące wynagrodzeń, emerytur i rent regulują przepisy ogólnego prawa pracy. Model ten przypomina konstrukcję kontraktu i stanowi jeden z elementów nowego zarządzania publicznego, czyli ideologii opartej na założeniu, że administracja nie powinna wykonywać tylko zadań, ale także zarządzać.
Rada Europy przyjęła reguły dotyczące statusu pracowników administracji:
1) zasada równego dostępu do stanowisk publicznych - nie zależy od płci, wieku, rasy, orientacji seksualnej itp.,
2) należy stosować kryteria merytoryczne jako podstawę do naboru, awansu i zwolnienia,
3) zasada jawności i określoności procedur rekrutacji.
Szczeble urzędników unijnych:
1) wyżsi urzędnicy (tu jest 8 podkategorii) - kategoria A
2) średni personel urzędniczy - kategoria B (kierownicy zespołów, pracownicy)
3) personel pomocniczy - kategoria C (pracownicy niesamodzielni, którzy współpracują z pracownikami średniego szczebla)
4) pracownicy obsługi - kategoria D.
W modelu amerykańskim jest 8 kategorii urzędników:
1) urzędnicy polityczni nominowani przez prezydenta - ok. 600,
2) starsza służba wykonawcza - ok. 7000,
3) starsza służba zagraniczna - ok. 1000,
4) grupa starszego szczebla z tabeli ogólnej ok. 600
5) grupa menadżerów od 150.000
6) grupa niemenadżerów ok. 110.000
7) kategoria pracowników ogólnych ok. 1,3 mln
8) pracownicy fizyczni ok. 370.000.
W Stanach Zjednoczonych przyjęto system mieszany w administracji: system „łupów”, czyli wymiana wyższych urzędników wraz ze zmianą prezydenta oraz system pracowników profesjonalnych.
Model brytyjski - istnieje instytucja, która szkoli i egzaminuje, czyli Komisja Służby Cywilnej. Działa ona pod nadzorem premiera. Komisja ta ma zapewnić profesjonalizm i apolityczność urzędników. Model brytyjski charakteryzuje się separacją administracji od polityki. Pracownik musi być apolityczny, a na stanowisku politycznym musi być osoba nie związana z administracją. Nie ma możliwości przejścia ze stanowiska politycznego do administracji.
Są tam też doradcy polityczni spoza obszaru administracji i są oni urzędnikami czasowymi.
Stanowiska stałego wiceministra - jest on powoływany przez premiera, ale na wniosek kolegium wyższych urzędników danego urzędu. Podobnie wygląda sytuacja niższych urzędników.
We Francji pracownik administracji nie musi być apolityczny, jest przemieszczany pomiędzy sferami administracji i polityki.
PODZIAŁ ADMINISTRACJI NA SFERĘ POLITYCZNĄ I ADMINISTRACYJNĄ
Model francuski - są szczeble urzędników i dodatkowo szczeble w korpusach. Korpusów jest wiele, najważniejsze jest 5 korpusów państwowych:
1. korpus rady stanu (sądy adm.)
2. korpus dyplomatyczny
3. korpus prefekturalny (prefekt - to tak jak u nas wojewoda),
4. korpus generalnej inspekcji finansów,
5. korpus izby obrachunkowej.
Instytucją szkolącą i egzaminującą jest Narodowa Szkoła Administracji Publicznej.
Podział kategorii we Francji jest podobny jak w Unii Europejskiej: A, B, C, D.
Występuje odrębna kategoria urzędników politycznych (są oni w kategorii A) - są oni powoływani na stanowiska polityczne.
Nadzór pełni Generalna Dyrekcja Administracji i Służby Publicznej, podległa bezpośrednio premierowi (podobna do naszego Urzędu Służby Cywilnej).
W modelu niemieckim takich instytucji nie ma. Kwestiami naboru do służby cywilnej zajmuje się ministerstwo spraw wewnętrznych, a egzaminy na urzędnika służby cywilnej przeprowadzane są przez ministerstwo sprawiedliwości.
Są trzy kategorie pracowników:
1) urzędnicy mający status publiczno-prawny ok. 1,8 mln - jest odrębna ustawa określająca zasady naboru, selekcji, zwolnienia itp., muszą zdać egzamin,
2) niżsi pracownicy
3) pracownicy
Niżsi pracownicy i pracownicy są na ogólnych zasadach prawa pracy.
Grupa urzędników mających status publiczno-prawny jest dodatkowo rozdrobniona na 4 grupy:
- służba wyższa,
- służba wykonawcza,
- służba średnia,
- służba podstawowa.
Wykształcenie: Włochy, Niemcy - prawnicy, we Francji - technokraci z wykształceniem politechnicznym.
PRACOWNICY SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO:
- Hiszpania, Portugalia, Szwecja - jednolita regulacja prawna dla pracowników administracji rządowej i samorządowej,
- Francja - są wspólne przepisy ogólne i trzy odrębne ustawy dla służby publicznej, służby szpitalnej, służby samorządowej,
- Belgia, Irlandia - wyłącznie uregulowane ogólne zasady dotyczące pracowników samorządowych,
- Holandia - wyłącznie są uregulowane kwestie wynagrodzeń,
- Włochy - odstąpiono od krajowej regulacji prawnej statutu pracownika samorządowego, bo samorząd ma ustalać swoje reguły,
- Niemcy - odrębne zasady, uregulowany jest status pracowników samorządowych przez federację,
- Ogólne zasady prawa pracy dla pracowników samorządowych w Anglii, Stanach Zjednoczonych, brak regulacji ustawowej.
WSPÓŁCZESNE MODELE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ / Suwaj/
Wykład 1
Literatura:
1. „Administracja publiczna - zagadnienia ogólne” - H.Izdebskli, M.Kulesza
2. Kwartalnik „Samorząd Terytorialny” zwłaszcza nr 1, 2 z 2004 r. Rozdział „Rozwój instytucji adm.publ.”
3. „Modele sam.teryt. w Europie i Polsce” - Dolnicki
4. „Ustrój adm. w nowożytnej Europie” - D.Janicka, 2002 r.
1. Sposób powstawania, tworzenia się czterech podstawowych modeli, najbardziej charakterystyczne cechy:
- model francuski,
- model angielski,
- model amerykański,
- model niemiecki.
2. Wpływ ustroju na konstrukcję systemu administracyjnego danego modelu.
3. Rodzaje podmiotów realizujących zadania publiczne.
4. Konstrukcja samorządu, administracji terenowej.
5. Formy, stopnie samorządu terytorialnego.
6. Kadry w administracji w poszczególnych modelach - służba cywilna, publiczna.
7. Nadzór i kontrola z uwzględnieniem sądowej kontroli adm. publ.
8. Sprawy odszkodowawcze.
Wykład II
Wpływ polityki na administrację
Trzy przesłanki decydujące o realiach funkcjonowania administracji:
1) rodzaj reżimu politycznego:
- prezydencki (USA),
- semiprezydencki (model francuski),
- parlamentarny
2) typ przestrzennej dystrybucji władzy:
- unitarne państwo,
- federacyjne państwo (regionalne ośrodki władzy, a potem centralny)
3) typ systemu partyjnego:
- system partii dominującej,
- system dwupartyjny,
- różne możliwości w systemie wielopartyjnym (wielość umiarkowana lub spolaryzowana).
Działalność partii zmierza do dążenia do uzyskania władzy, a następnie do utrzymania władzy.
SYSTEM PREZYDENCKI
Występuje wyłącznie w USA.
Cechy charakterystyczne:
1) Jeden ośrodek kierowniczy całego systemu władzy wykonawczej - prezydent. Prezydent jest jednocześnie głową państwa, zwierzchnikiem rządu i administracji federalnej
2) Funkcjonowanie i wybór prezydenta nie jest uwarunkowany kształtem, czy podziałem w parlamencie. Prezydent nie jest wybierany przez parlament, ale w wyborach półpowszechnych. Parlament nie ma wpływu na skład rządu.
3) Rząd nie jest organem kolegialnym, w konsekwencji czego decyzje nie są podejmowane większością głosów, a sekretarze parlamentu (czuli ministrowie) są doradcami prezydenta. Ministrowie odpowiadają indywidualnie przed prezydentem, czyli prezydent może dokonywać zmian w rządzie.
4) Prezydent nie ponosi odpowiedzialności przed parlamentem. Parlament nie ma uprawnień, aby skrócić kadencję prezydenta, gdyż prezydent sprawuje kadencję przez stały okres. Prezydent nie może wpływać na skrócenie kadencji parlamentu. Prezydent posiada także inicjatywę ustawodawczą.
5) W modelu amerykańskim jest dwupartyjny system władzy. Istnieją dwie partie: republikańska i demokratyczna. Nie mają one żadnych ustalonych założeń partyjnych. Nie ma w tym systemie dyscypliny partyjnej np. każdy w parlamencie głosuje według własnego uznania.
6) Zasada federalizmu - federacyjnej struktury państwa. Są odrębne stany, które tworzą jeden twór państwowy i w związku z tym jest dwustopniowy podział władzy: centralna i federalna. Poszczególne stany są autonomiczne i są gwarantem systemu demokratycznego.
Spośród kompetencji prezydenta wyłączone są m.in.:
- utrzymanie porządku publicznego,
- szkolnictwo,
- ochrona zdrowia,
- kontrola adm. lokalnej.
Te uprawnienia przysługują władzy stanowej.
Konsekwencją systemu prezydenckiego jest brak stabilności funkcjonowania administracji. Jest system „łupów”, którego konsekwencją jest to, że w przypadku zmiany prezydenta na wyższe stanowiska kierownicze przyjmowane są osoby związane z nowym prezydentem. Do pracy w administracji przychodzą najczęściej osoby, które odnoszą sukces jako menadżerowie i pełnią funkcję tyle czasu, co ich prezydent. Nie mogą być znowu przyjęci na to stanowisko. Co do zasady, nie ma wykształconej grupy typowych polityków, którzy z tego żyją.
Wykład III
SYSTEM PÓŁPREZYDENCKI (SEMIPREZYDENCKI)
Jest formą pośrednią między systemem prezydenckim a parlamentarnym.
W Europie nie przyjął się system prezydencki. Niektóre elementy są w Finlandii, Francji. W modelu francuskim mniejszy wpływ na tworzenie gabinetu ma parlament. W modelu francuskim są gabinety fachowców, a w fińskim gabinet polityczny.
System semiprezydencki charakteryzuje się dualizmem władzy wykonawczej - są w nim dwa ośrodki centralne. Centralną rolę pełni prezydent, który stoi na czele rządu (gabinetu), a gabinetem i jego pracami kieruje premier.
Prezydent jest wybierany w wyborach powszechnych i ani parlament, ani gabinet nie jest w stanie prezydenta odwołać. Gabinet jest tworzony przez prezydenta, ale w oparciu o przedstawicieli większości parlamentarnej. Cechą charakterystyczną jest to, że gabinet nie musi posiadać poparcia ze strony parlamentu, ale żeby mógł funkcjonować musi to poparcie posiadać.
Gabinet ponosi solidarną odpowiedzialność przed parlamentem, natomiast poszczególni ministrowie ponoszą indywidualną odpowiedzialność przed prezydentem.
Prezydent stojący na czele władzy wykonawczej może rozwiązać parlament np. wtedy, gdy nie dojdzie do zaakceptowania gabinetu.
Parlament nie może odwołać gabinetu, ale nikt nie może odwołać prezydenta.
Prezydent jest faktycznym najwyższym organem władzy wykonawczej, ale tą władzę sprawuje przy pomocy premiera. Władza ta obejmuje aspekty wewnętrzne i zewnętrzne.
Współpraca prezydenta z premierem może mieć dwie postaci:
1) gdy prezydent i większość parlamentarna wywodzą się z jednej grupy politycznej, wtedy prezydent powołuje gabinet spośród swoich politycznych współpracowników i prezydent sprawuje pełnię władzy wykonawczej,
2) gdy w wyborach parlamentarnych większość mają przeciwnicy prezydenta, to prezydent musi utworzyć gabinet spośród sowich przeciwników i staje się jedynie arbitrem podczas posiedzeń gabinetu. Premier pochodzący z grupy przeciwników politycznych prezydenta przewodniczy gabinetowi, a rola prezydenta ogranicza się jedynie do pilnowania, aby działano zgodnie z prawem. Ten przypadek nazywamy koagitacją.
Cechy charakterystyczne systemu semiprezydeckiego:
1) dualizm władzy wykonawczej,
2) solidarna odpowiedzialność gabinetu przed parlamentem,
3) prawo prezydenta do rozwiązania parlamentu,
4) sprawowanie funkcji politycznych przez członków korpusu służby cywilnej jako fachowcy, specjaliści.
Wykład IV
SYSTEM PARLAMENTARNY
Jest najbardziej powszechny i najbardziej zróżnicowany system ten kształtuje różny układ polityczny.
Cechą charakterystyczną jest to w jaki sposób jest wybierany gabinet. Wola większości parlamentarnej decyduje o kształcie gabinetu. Okres funkcjonowania gabinetu także jest zależny od poparcia parlamentu. Gdy gabinet straci poparcie parlamentu, wtedy kończy się działalność gabinetu. Parlamentowi przysługuje votum nieufności, czyli odmowa udzielenia votum zaufania w stosunku do gabinetu.
Elementy systemu:
1. Typ systemu. W tym systemie może być jedna partia dominująca (rzadko) lub system dwupartyjny lub trwała koalicja dwóch partii, albo wielopartyjny.
2. Charakter rywalizacji międzypartyjnej. System dwupartyjny - są dwie partie, które rywalizują ze sobą lub współdziałają. System wielopartyjny - tu może być układ rywalizacyjny lub współdziałający.
3. Kwestia dominującego typu gabinetu. Wypływ na to ma typ systemu i charakter rywalizacji. Gabinet większościowy lub mniejszościowy.
Podział na modele systemu parlamentarnego:
1) Dwupartyjny parlamentaryzm rywalizacyjny. Dwie partie rywalizują ze sobą, w przypadku wyboru którejś z nich tworzy ona gabinet. Taki system jest w Wielkiej Brytanii, Kanadzie, Australii, podobny w Niemczech.
2) Wielopartyjny parlamentaryzm rywalizacyjny. Istnieje możliwość różnych koalicji - różne koalicje z różnych układów. Jest tu najczęściej gabinet koalicyjny wielopartyjny mniejszościowy lub większościowy. Szwecja, Norwegia i Włochy.
3) Dwupartyjny parlamentaryzm konsensualny - współdziałający, współpracujący. Dwie duże partie i niezależnie od tego która partia wygrywa wybory, to wspólny gabinet koalicyjny. Austria.
4) Wielopartyjny parlamentaryzm konsensualny. Tworzenie dużych koalicji, w skład których wchodzi duża ilość partii i mają one charakter stały. (Belgia, Holandia, Luksemburg).
Typy gabinetów:
1) Gabinet kierowany przez premiera (silna władza premiera) - dwupartyjny parlamentaryzm rywalizujący.
2) Gabinet zdominowany przez liderów partii politycznych, co jest charakterystyczne dla wielopartyjnego systemu rywalizującego.
3) Gabinet kolegialny, którego działalność oparta jest o kolegialne, kolektywne podejmowane decyzje - charakterystyczne dla obu form systemu konsensualnego.
4) Gabinet ministerialny, w którym to szefowie poszczególnych resortów mają znaczną autonomię w podejmowaniu decyzji, a posiedzenia gabinetu służą konsultacjom, jakie skutki mają decyzje ministra na inne resorty.
5) Gabinet biurokratyczny - członkowie służby cywilnej jako fachowcy wchodzą w skład gabinetu. Najczęściej powoływany jest w sytuacjach wyjątkowych, powołani do określonych zadań.
O tym, z jakim gabinetem mamy do czynienia decydują też inne elementy:
należy zwrócić uwagę na aspekt partyjny gabinetu - przedstawiciele ilu partii i jakich są w gabinecie,
rozdział tek ministerialnych pomiędzy poszczególne partie,
element wewnętrzny - element rozdziału tek ministerialnych w ramach jednej partii (aspekt osobowy).
Wykład V
ORGANIZACJA TERENOWEJ ADMINISTRACJI
Z punktu widzenia funkcji możemy wyróżnić podział na:
1) administrację ogólną, która może posiadać 2,3,4 szczeble podziału,
2) administrację specjalną, która nie pokrywa się z podziałem administracyjnym kraju.
Jednostkami pomocniczymi są sołectwa, osiedla, komisariaty.
Z punktu widzenia sposobu ich powstawania wyróżniamy JST:
1) historyczne - te, które powstały samoistnie,
2) jednostki wytworzone racjonalistycznie (stworzone przez ustawodawców):
- geograficzne,
- ludnościowe,
- ekonomiczne,
- komunikacyjne.
Do historycznych zaliczamy:
- parafie i hrabstwa w Anglii (pierwotny sam. teryt.),
- ziemie (model szwedzki)
- stany w Stanach Zjednoczonych
- kantony w Szwajcarii
- kraje związkowe, landy w Austrii
Landy w Niemczech i gminy we Francji nie zalicza się do historycznych.
Do racjonalistycznych zaliczamy:
- Gminy w Szwecji - zostały ustawowo połączone w latach 70-tych XX wieku, tak że na terenie gminy zamieszkuje 8.000 mieszkańców. Po protestach jest ich ok. 300.
- Departament we Francji, który został stworzony w 1790 r. w sposób sztuczny z przyczyn komunikacyjnych, czyli tak, aby każdy z mieszkańców pomiędzy świtem a zmierzchem mógł dotrzeć do stolicy departamentu i wrócić do domu.
- Gminy w modelu niemieckim - gminy, które powstały w sposób naturalny na drodze ustawy zostały połączone i ilość zmniejszono do 10.000.
- We Włoszech każda nowo tworzona gmina musi mieć co najmniej 10.000 mieszkańców.
Spośród administracji ogólnej możemy wyróżnić:
Dwustopniowy podział terytorialny - występuje w krajach skandynawskich, Anglii, Walii. Np. w Szwecji są 24 ziemie i ok. 300 gmin; w Anglii są 45 hrabstwa i 312 dystryktów; w Walii 12 hrabstw i 37 dystryktów - z tego podziału wyłączone są stolice (we wszystkich modelach); w Szwajcarii kantony i gminy.
Trójstopniowy podział terytorialny - jest charakterystyczny dla krajów federacyjnych i w państwach o dużym obszarze np. Austria. Przykłady: państwa federacyjne: Stany Zjednoczone (stany, hrabstwa, gminy), Niemcy (kraje zwane landami, powiaty i gminy), Austria (kraj, powiat, gmina), Belgia (kraj, region, gmina), Hiszpania i Portugalia (kraj, region, gmina), Francja (region, departament, gmina).
Czterostopniowy podział terytorialny - występuje rzadko, wcześniej występował na terenie Prus i w związku z tym niektóre kraje w Niemczech mają czterostopniowy podział (land, powiat, okręg, gmina).
Współdziałanie administracji rządowej w terenie z samorządem terytorialnym:
Model dualistyczny adm. terytorialnej, który charakteryzuje się współistnieniem, współfunkcjonowaniem na tym samym szczeblu podziału adm. państwa zarówno organów adm. rządowej, jak i samorządowej. Ten model charakteryzuje się tym, że podmioty te funkcjonują jako odrębne organy, mają odrębne zadania i odrębne źródła finansowania (Niemcy).
Model, w którym zadania z zakresu adm. ogólnej rządowej są przekazane w całości samorządowi terytorialnemu i w związku z tym nie tworzy się odrębnych organów adm. rządowej w terenie (model amerykański, Anglia).
Wiąże się to ze stworzeniem tzw. adm. specjalnych (niezespolonych). W modelu amerykańskim mogą to być:
- agencje prawotwórcze,
- regulacyjne (wydają koncesje, pozwolenia),
- kontrolne.
Dualizm w modelu francuskim - nie ma tu dwóch odrębnych organów, tylko jest jeden organ - prefekt na poziomie regionów, który wykonuje zadania z zakresu adm. rządowej, jak i własne zadania. Podobnie jest z merem w gminie, gdzie jest on pracownikiem samorządowym i realizuje też zadania z adm. rządowej.
Stosowany w Belgii i Holandii - zarówno na poziomie gminy, jak i prowincji funkcjonują wyłącznie organy samorządowe składające się z wybieranych powszechnie rad, jak i odrębnych organów wykonawczych, ale przewodniczy tym organom osoba wybrana, skierowana przez adm. rządową. Niemniej jednak przewodniczący ci są uważani za pracowników samorządowych.
Organizacje terenowe adm. rządowej:
1) Model adm. ogólnej - jeden formalny przedstawiciel rządu na określonym szczeblu podziału adm. i jednocześnie ograniczona do minimum adm. specjalna. Taki model jest we Francji na poziomie departamentu - prefekt, w Niemczech i Szwecji jest podobnie, ale przedstawiciele adm. rządowej nie występują jako organy jednoosobowe, ale kolegialne.
2) Model adm. rozproszonej - gdzie nie ma adm. ogólnej, a wyłącznie występują adm. specjalne koordynowane na szczeblu rządowym. Taki model w tej postaci obecnie nie występuje. Występował w Rosji za czasów carskich, a także w II Rzeczpospolitej.
3) Model - przekazanie kompetencji z zakresu adm. ogólnej samorządowi i niepowoływanie przedstawiciela rządu na poszczególnych szczeblach podziału terytorialnego z jednoczesnym ograniczonym występowaniem funkcjonowania adm. specjalnej (model amerykański, angielski).
Organizacje samorządu terytorialnego - można wyodrębnić pewne reguły rządzące tą administracją:
1) Zasadą jest, że samorząd występuje co najmniej na dwóch szczeblach podziału administracyjnego.
2) W większych krajach i federacyjnych jest samorząd na poziomie regionów (czyli naszych województw).
3) Szczeble samorządu nie są w stosunku do siebie hierarchicznie podporządkowane, każdy ze szczebli wykonuje odrębne zadania.
4) Większość zadań samorządowych spoczywa na szczeblu najniższym, czyli na gminach.
5) Organy samorządowe co do zasady posiadają odrębne organy uchwałodawcze, czyli różnego rodzaju rady i organy wykonawcze. Wyjątkiem jest Anglia, gdzie w hrabstwach i dystryktach jest przewodniczący rady, któremu przysługują uprawnienia wykonawcze.
6) Współpraca JST tego samego szczebla w realizacji zadań publicznych:
a) może mieć charakter dobrowolny (Francja, Belgia, Holandia, Hiszpania) - gdzie organy mają możliwość wykonywania wspólnych zadań,
b) jest narzucone ustawowo - ustawodawca krajowy narzuca gminom współpracę (Niemcy, Skandynawia, Anglia),
c) brak współpracy (Włochy, Portugalia, Grecja).
Wykład VI
KADRY ADMINISTRACJI
Na początku XIX w. zaczęto interesować się tym tematem. Najobszerniej w krajach języka niemieckiego. Dość wcześnie wprowadzono regułę, że aby zostać ministrem w Prusach Wschodnich trzeba było mieć wykształcenie wyższe i kwalifikacje sędziowskie.
We Francji preferowane są osoby z przygotowaniem politechnicznym, w Polsce także.
W Stanach Zjednoczonych do pracy przyjmuje się osoby, które sprawdziły się jako menadżerowie oraz muszą oni zdać egzamin.
Modele kadry administracji:
model kariery
Ad. 1) Model kariery ma swoje oparcie w tradycji. Przyjmuje się do służby w administracji osoby spełniające kryteria do pewnej grupy stanowisk. Podstawą jest egzamin kwalifikacyjny. Kariera od najniższego do najwyższego stanowiska. Służba publiczna ma charakter profesjonalny i zazwyczaj dożywotni. Regułą jest to, że urzędnika zatrudnia państwo, a nie konkretny urząd. W konsekwencji może on być przenoszony na różne stanowiska w różnych urzędach a obrębie administracji. Status urzędnika, prawa, obowiązki określają przepisy prawa publicznego. Przepisy określają nabory, szkolenia, zwolnienia, zatrudnienia, zasady ścieżki awansu, kwestie rent i emerytur.
Taki model jest we Francji, Niemczech i z pewnymi odrębnościami w Hiszpanii, Belgii, Grecji, Portugalii, Austrii.
2) model stanowisk.
Model stanowisk polega na rekrutacji pracowników na określone stanowisko do realizacji określonego zadania. W konsekwencji służba nie ma charakteru dożywotniego, ale terminowo-zadaniowy. Określa się zadania albo termin do wykonania. Status takiego urzędnika, kwestie dotyczące wynagrodzeń, emerytur i rent regulują przepisy ogólnego prawa pracy. Model ten przypomina konstrukcję kontraktu i stanowi jeden z elementów nowego zarządzania publicznego, czyli ideologii opartej na założeniu, że administracja nie powinna wykonywać tylko zadań, ale także zarządzać.
Rada Europy przyjęła reguły dotyczące statusu pracowników administracji:
1) zasada równego dostępu do stanowisk publicznych - nie zależy od płci, wieku, rasy, orientacji seksualnej itp.,
2) należy stosować kryteria merytoryczne jako podstawę do naboru, awansu i zwolnienia,
3) zasada jawności i określoności procedur rekrutacji.
Szczeble urzędników unijnych:
1) wyżsi urzędnicy (tu jest 8 podkategorii) - kategoria A
2) średni personel urzędniczy - kategoria B (kierownicy zespołów, pracownicy)
3) personel pomocniczy - kategoria C (pracownicy niesamodzielni, którzy współpracują z pracownikami średniego szczebla)
4) pracownicy obsługi - kategoria D.
W modelu amerykańskim jest 8 kategorii urzędników:
1) urzędnicy polityczni nominowani przez prezydenta - ok. 600,
2) starsza służba wykonawcza - ok. 7000,
3) starsza służba zagraniczna - ok. 1000,
4) grupa starszego szczebla z tabeli ogólnej ok. 600
5) grupa menadżerów od 150.000
6) grupa niemenadżerów ok. 110.000
7) kategoria pracowników ogólnych ok. 1,3 mln
8) pracownicy fizyczni ok. 370.000.
W Stanach Zjednoczonych przyjęto system mieszany w administracji: system „łupów”, czyli wymiana wyższych urzędników wraz ze zmianą prezydenta oraz system pracowników profesjonalnych.
Model brytyjski - istnieje instytucja, która szkoli i egzaminuje, czyli Komisja Służby Cywilnej. Działa ona pod nadzorem premiera. Komisja ta ma zapewnić profesjonalizm i apolityczność urzędników. Model brytyjski charakteryzuje się separacją administracji od polityki. Pracownik musi być apolityczny, a na stanowisku politycznym musi być osoba nie związana z administracją. Nie ma możliwości przejścia ze stanowiska politycznego do administracji.
Są tam też doradcy polityczni spoza obszaru administracji i są oni urzędnikami czasowymi.
Stanowiska stałego wiceministra - jest on powoływany przez premiera, ale na wniosek kolegium wyższych urzędników danego urzędu. Podobnie wygląda sytuacja niższych urzędników.
We Francji pracownik administracji nie musi być apolityczny, jest przemieszczany pomiędzy sferami administracji i polityki.
PODZIAŁ ADMINISTRACJI NA SFERĘ POLITYCZNĄ I ADMINISTRACYJNĄ
Model francuski - są szczeble urzędników i dodatkowo szczeble w korpusach. Korpusów jest wiele, najważniejsze jest 5 korpusów państwowych:
1. korpus rady stanu (sądy adm.)
2. korpus dyplomatyczny
3. korpus prefekturalny (prefekt - to tak jak u nas wojewoda),
4. korpus generalnej inspekcji finansów,
5. korpus izby obrachunkowej.
Instytucją szkolącą i egzaminującą jest Narodowa Szkoła Administracji Publicznej.
Podział kategorii we Francji jest podobny jak w Unii Europejskiej: A, B, C, D.
Występuje odrębna kategoria urzędników politycznych (są oni w kategorii A) - są oni powoływani na stanowiska polityczne.
Nadzór pełni Generalna Dyrekcja Administracji i Służby Publicznej, podległa bezpośrednio premierowi (podobna do naszego Urzędu Służby Cywilnej).
W modelu niemieckim takich instytucji nie ma. Kwestiami naboru do służby cywilnej zajmuje się ministerstwo spraw wewnętrznych, a egzaminy na urzędnika służby cywilnej przeprowadzane są przez ministerstwo sprawiedliwości.
Są trzy kategorie pracowników:
1) urzędnicy mający status publiczno-prawny ok. 1,8 mln - jest odrębna ustawa określająca zasady naboru, selekcji, zwolnienia itp., muszą zdać egzamin,
2) niżsi pracownicy
3) pracownicy
Niżsi pracownicy i pracownicy są na ogólnych zasadach prawa pracy.
Grupa urzędników mających status publiczno-prawny jest dodatkowo rozdrobniona na 4 grupy:
- służba wyższa,
- służba wykonawcza,
- służba średnia,
- służba podstawowa.
Wykształcenie: Włochy, Niemcy - prawnicy, we Francji - technokraci z wykształceniem politechnicznym.
PRACOWNICY SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO:
- Hiszpania, Portugalia, Szwecja - jednolita regulacja prawna dla pracowników administracji rządowej i samorządowej,
- Francja - są wspólne przepisy ogólne i trzy odrębne ustawy dla służby publicznej, służby szpitalnej, służby samorządowej,
- Belgia, Irlandia - wyłącznie uregulowane ogólne zasady dotyczące pracowników samorządowych,
- Holandia - wyłącznie są uregulowane kwestie wynagrodzeń,
- Włochy - odstąpiono od krajowej regulacji prawnej statutu pracownika samorządowego, bo samorząd ma ustalać swoje reguły,
- Niemcy - odrębne zasady, uregulowany jest status pracowników samorządowych przez federację,
- Ogólne zasady prawa pracy dla pracowników samorządowych w Anglii, Stanach Zjednoczonych, brak regulacji ustawowej.
Wpływ polityki na administrację
Trzy przesłanki decydujące o realiach funkcjonowania administracji:
1) rodzaj reżimu politycznego:
- prezydencki (USA),
- semiprezydencki (model francuski),
- parlamentarny
2) typ przestrzennej dystrybucji władzy:
- unitarne państwo,
- federacyjne państwo (regionalne ośrodki władzy, a potem centralny)
3) typ systemu partyjnego:
- system partii dominującej,
- system dwupartyjny,
- różne możliwości w systemie wielopartyjnym (wielość umiarkowana lub spolaryzowana).
Działalność partii zmierza do dążenia do uzyskania władzy, a następnie do utrzymania władzy.
SYSTEM PREZYDENCKI
Występuje wyłącznie w USA.
Cechy charakterystyczne:
1) Jeden ośrodek kierowniczy całego systemu władzy wykonawczej - prezydent. Prezydent jest jednocześnie głową państwa, zwierzchnikiem rządu i administracji federalnej
2) Funkcjonowanie i wybór prezydenta nie jest uwarunkowany kształtem, czy podziałem w parlamencie. Prezydent nie jest wybierany przez parlament, ale w wyborach półpowszechnych. Parlament nie ma wpływu na skład rządu.
3) Rząd nie jest organem kolegialnym, w konsekwencji czego decyzje nie są podejmowane większością głosów, a sekretarze parlamentu (czuli ministrowie) są doradcami prezydenta. Ministrowie odpowiadają indywidualnie przed prezydentem, czyli prezydent może dokonywać zmian w rządzie.
4) Prezydent nie ponosi odpowiedzialności przed parlamentem. Parlament nie ma uprawnień, aby skrócić kadencję prezydenta, gdyż prezydent sprawuje kadencję przez stały okres. Prezydent nie może wpływać na skrócenie kadencji parlamentu. Prezydent posiada także inicjatywę ustawodawczą.
5) W modelu amerykańskim jest dwupartyjny system władzy. Istnieją dwie partie: republikańska i demokratyczna. Nie mają one żadnych ustalonych założeń partyjnych. Nie ma w tym systemie dyscypliny partyjnej np. każdy w parlamencie głosuje według własnego uznania.
6) Zasada federalizmu - federacyjnej struktury państwa. Są odrębne stany, które tworzą jeden twór państwowy i w związku z tym jest dwustopniowy podział władzy: centralna i federalna. Poszczególne stany są autonomiczne i są gwarantem systemu demokratycznego.
Spośród kompetencji prezydenta wyłączone są m.in.:
- utrzymanie porządku publicznego,
- szkolnictwo,
- ochrona zdrowia,
- kontrola adm. lokalnej.
Te uprawnienia przysługują władzy stanowej.
Konsekwencją systemu prezydenckiego jest brak stabilności funkcjonowania administracji. Jest system „łupów”, którego konsekwencją jest to, że w przypadku zmiany prezydenta na wyższe stanowiska kierownicze przyjmowane są osoby związane z nowym prezydentem. Do pracy w administracji przychodzą najczęściej osoby, które odnoszą sukces jako menadżerowie i pełnią funkcję tyle czasu, co ich prezydent. Nie mogą być znowu przyjęci na to stanowisko. Co do zasady, nie ma wykształconej grupy typowych polityków, którzy z tego żyją.
Wykład III
SYSTEM PÓŁPREZYDENCKI (SEMIPREZYDENCKI)
Jest formą pośrednią między systemem prezydenckim a parlamentarnym.
W Europie nie przyjął się system prezydencki. Niektóre elementy są w Finlandii, Francji. W modelu francuskim mniejszy wpływ na tworzenie gabinetu ma parlament. W modelu francuskim są gabinety fachowców, a w fińskim gabinet polityczny.
System semiprezydencki charakteryzuje się dualizmem władzy wykonawczej - są w nim dwa ośrodki centralne. Centralną rolę pełni prezydent, który stoi na czele rządu (gabinetu), a gabinetem i jego pracami kieruje premier.
Prezydent jest wybierany w wyborach powszechnych i ani parlament, ani gabinet nie jest w stanie prezydenta odwołać. Gabinet jest tworzony przez prezydenta, ale w oparciu o przedstawicieli większości parlamentarnej. Cechą charakterystyczną jest to, że gabinet nie musi posiadać poparcia ze strony parlamentu, ale żeby mógł funkcjonować musi to poparcie posiadać.
Gabinet ponosi solidarną odpowiedzialność przed parlamentem, natomiast poszczególni ministrowie ponoszą indywidualną odpowiedzialność przed prezydentem.
Prezydent stojący na czele władzy wykonawczej może rozwiązać parlament np. wtedy, gdy nie dojdzie do zaakceptowania gabinetu.
Parlament nie może odwołać gabinetu, ale nikt nie może odwołać prezydenta.
Prezydent jest faktycznym najwyższym organem władzy wykonawczej, ale tą władzę sprawuje przy pomocy premiera. Władza ta obejmuje aspekty wewnętrzne i zewnętrzne.
Współpraca prezydenta z premierem może mieć dwie postaci:
1) gdy prezydent i większość parlamentarna wywodzą się z jednej grupy politycznej, wtedy prezydent powołuje gabinet spośród swoich politycznych współpracowników i prezydent sprawuje pełnię władzy wykonawczej,
2) gdy w wyborach parlamentarnych większość mają przeciwnicy prezydenta, to prezydent musi utworzyć gabinet spośród sowich przeciwników i staje się jedynie arbitrem podczas posiedzeń gabinetu. Premier pochodzący z grupy przeciwników politycznych prezydenta przewodniczy gabinetowi, a rola prezydenta ogranicza się jedynie do pilnowania, aby działano zgodnie z prawem. Ten przypadek nazywamy koagitacją.
Cechy charakterystyczne systemu semiprezydeckiego:
1) dualizm władzy wykonawczej,
2) solidarna odpowiedzialność gabinetu przed parlamentem,
3) prawo prezydenta do rozwiązania parlamentu,
4) sprawowanie funkcji politycznych przez członków korpusu służby cywilnej jako fachowcy, specjaliści.
Wykład IV
SYSTEM PARLAMENTARNY
Jest najbardziej powszechny i najbardziej zróżnicowany system ten kształtuje różny układ polityczny.
Cechą charakterystyczną jest to w jaki sposób jest wybierany gabinet. Wola większości parlamentarnej decyduje o kształcie gabinetu. Okres funkcjonowania gabinetu także jest zależny od poparcia parlamentu. Gdy gabinet straci poparcie parlamentu, wtedy kończy się działalność gabinetu. Parlamentowi przysługuje votum nieufności, czyli odmowa udzielenia votum zaufania w stosunku do gabinetu.
Elementy systemu:
1. Typ systemu. W tym systemie może być jedna partia dominująca (rzadko) lub system dwupartyjny lub trwała koalicja dwóch partii, albo wielopartyjny.
2. Charakter rywalizacji międzypartyjnej. System dwupartyjny - są dwie partie, które rywalizują ze sobą lub współdziałają. System wielopartyjny - tu może być układ rywalizacyjny lub współdziałający.
3. Kwestia dominującego typu gabinetu. Wypływ na to ma typ systemu i charakter rywalizacji. Gabinet większościowy lub mniejszościowy.
Podział na modele systemu parlamentarnego:
1) Dwupartyjny parlamentaryzm rywalizacyjny. Dwie partie rywalizują ze sobą, w przypadku wyboru którejś z nich tworzy ona gabinet. Taki system jest w Wielkiej Brytanii, Kanadzie, Australii, podobny w Niemczech.
2) Wielopartyjny parlamentaryzm rywalizacyjny. Istnieje możliwość różnych koalicji - różne koalicje z różnych układów. Jest tu najczęściej gabinet koalicyjny wielopartyjny mniejszościowy lub większościowy. Szwecja, Norwegia i Włochy.
3) Dwupartyjny parlamentaryzm konsensualny - współdziałający, współpracujący. Dwie duże partie i niezależnie od tego która partia wygrywa wybory, to wspólny gabinet koalicyjny. Austria.
4) Wielopartyjny parlamentaryzm konsensualny. Tworzenie dużych koalicji, w skład których wchodzi duża ilość partii i mają one charakter stały. (Belgia, Holandia, Luksemburg).
Typy gabinetów:
1) Gabinet kierowany przez premiera (silna władza premiera) - dwupartyjny parlamentaryzm rywalizujący.
2) Gabinet zdominowany przez liderów partii politycznych, co jest charakterystyczne dla wielopartyjnego systemu rywalizującego.
3) Gabinet kolegialny, którego działalność oparta jest o kolegialne, kolektywne podejmowane decyzje - charakterystyczne dla obu form systemu konsensualnego.
4) Gabinet ministerialny, w którym to szefowie poszczególnych resortów mają znaczną autonomię w podejmowaniu decyzji, a posiedzenia gabinetu służą konsultacjom, jakie skutki mają decyzje ministra na inne resorty.
5) Gabinet biurokratyczny - członkowie służby cywilnej jako fachowcy wchodzą w skład gabinetu. Najczęściej powoływany jest w sytuacjach wyjątkowych, powołani do określonych zadań.
O tym, z jakim gabinetem mamy do czynienia decydują też inne elementy:
należy zwrócić uwagę na aspekt partyjny gabinetu - przedstawiciele ilu partii i jakich są w gabinecie,
rozdział tek ministerialnych pomiędzy poszczególne partie,
element wewnętrzny - element rozdziału tek ministerialnych w ramach jednej partii (aspekt osobowy).
Wykład V
ORGANIZACJA TERENOWEJ ADMINISTRACJI
Z punktu widzenia funkcji możemy wyróżnić podział na:
1) administrację ogólną, która może posiadać 2,3,4 szczeble podziału,
2) administrację specjalną, która nie pokrywa się z podziałem administracyjnym kraju.
Jednostkami pomocniczymi są sołectwa, osiedla, komisariaty.
Z punktu widzenia sposobu ich powstawania wyróżniamy JST:
1) historyczne - te, które powstały samoistnie,
2) jednostki wytworzone racjonalistycznie (stworzone przez ustawodawców):
- geograficzne,
- ludnościowe,
- ekonomiczne,
- komunikacyjne.
Do historycznych zaliczamy:
- parafie i hrabstwa w Anglii (pierwotny sam. teryt.),
- ziemie (model szwedzki)
- stany w Stanach Zjednoczonych
- kantony w Szwajcarii
- kraje związkowe, landy w Austrii
Landy w Niemczech i gminy we Francji nie zalicza się do historycznych.
Do racjonalistycznych zaliczamy:
- Gminy w Szwecji - zostały ustawowo połączone w latach 70-tych XX wieku, tak że na terenie gminy zamieszkuje 8.000 mieszkańców. Po protestach jest ich ok. 300.
- Departament we Francji, który został stworzony w 1790 r. w sposób sztuczny z przyczyn komunikacyjnych, czyli tak, aby każdy z mieszkańców pomiędzy świtem a zmierzchem mógł dotrzeć do stolicy departamentu i wrócić do domu.
- Gminy w modelu niemieckim - gminy, które powstały w sposób naturalny na drodze ustawy zostały połączone i ilość zmniejszono do 10.000.
- We Włoszech każda nowo tworzona gmina musi mieć co najmniej 10.000 mieszkańców.
Spośród administracji ogólnej możemy wyróżnić:
Dwustopniowy podział terytorialny - występuje w krajach skandynawskich, Anglii, Walii. Np. w Szwecji są 24 ziemie i ok. 300 gmin; w Anglii są 45 hrabstwa i 312 dystryktów; w Walii 12 hrabstw i 37 dystryktów - z tego podziału wyłączone są stolice (we wszystkich modelach); w Szwajcarii kantony i gminy.
Trójstopniowy podział terytorialny - jest charakterystyczny dla krajów federacyjnych i w państwach o dużym obszarze np. Austria. Przykłady: państwa federacyjne: Stany Zjednoczone (stany, hrabstwa, gminy), Niemcy (kraje zwane landami, powiaty i gminy), Austria (kraj, powiat, gmina), Belgia (kraj, region, gmina), Hiszpania i Portugalia (kraj, region, gmina), Francja (region, departament, gmina).
Czterostopniowy podział terytorialny - występuje rzadko, wcześniej występował na terenie Prus i w związku z tym niektóre kraje w Niemczech mają czterostopniowy podział (land, powiat, okręg, gmina).
Współdziałanie administracji rządowej w terenie z samorządem terytorialnym:
Model dualistyczny adm. terytorialnej, który charakteryzuje się współistnieniem, współfunkcjonowaniem na tym samym szczeblu podziału adm. państwa zarówno organów adm. rządowej, jak i samorządowej. Ten model charakteryzuje się tym, że podmioty te funkcjonują jako odrębne organy, mają odrębne zadania i odrębne źródła finansowania (Niemcy).
Model, w którym zadania z zakresu adm. ogólnej rządowej są przekazane w całości samorządowi terytorialnemu i w związku z tym nie tworzy się odrębnych organów adm. rządowej w terenie (model amerykański, Anglia).
Wiąże się to ze stworzeniem tzw. adm. specjalnych (niezespolonych). W modelu amerykańskim mogą to być:
- agencje prawotwórcze,
- regulacyjne (wydają koncesje, pozwolenia),
- kontrolne.
Dualizm w modelu francuskim - nie ma tu dwóch odrębnych organów, tylko jest jeden organ - prefekt na poziomie regionów, który wykonuje zadania z zakresu adm. rządowej, jak i własne zadania. Podobnie jest z merem w gminie, gdzie jest on pracownikiem samorządowym i realizuje też zadania z adm. rządowej.
Stosowany w Belgii i Holandii - zarówno na poziomie gminy, jak i prowincji funkcjonują wyłącznie organy samorządowe składające się z wybieranych powszechnie rad, jak i odrębnych organów wykonawczych, ale przewodniczy tym organom osoba wybrana, skierowana przez adm. rządową. Niemniej jednak przewodniczący ci są uważani za pracowników samorządowych.
Organizacje terenowe adm. rządowej:
1) Model adm. ogólnej - jeden formalny przedstawiciel rządu na określonym szczeblu podziału adm. i jednocześnie ograniczona do minimum adm. specjalna. Taki model jest we Francji na poziomie departamentu - prefekt, w Niemczech i Szwecji jest podobnie, ale przedstawiciele adm. rządowej nie występują jako organy jednoosobowe, ale kolegialne.
2) Model adm. rozproszonej - gdzie nie ma adm. ogólnej, a wyłącznie występują adm. specjalne koordynowane na szczeblu rządowym. Taki model w tej postaci obecnie nie występuje. Występował w Rosji za czasów carskich, a także w II Rzeczpospolitej.
3) Model - przekazanie kompetencji z zakresu adm. ogólnej samorządowi i niepowoływanie przedstawiciela rządu na poszczególnych szczeblach podziału terytorialnego z jednoczesnym ograniczonym występowaniem funkcjonowania adm. specjalnej (model amerykański, angielski).
Organizacje samorządu terytorialnego - można wyodrębnić pewne reguły rządzące tą administracją:
1) Zasadą jest, że samorząd występuje co najmniej na dwóch szczeblach podziału administracyjnego.
2) W większych krajach i federacyjnych jest samorząd na poziomie regionów (czyli naszych województw).
3) Szczeble samorządu nie są w stosunku do siebie hierarchicznie podporządkowane, każdy ze szczebli wykonuje odrębne zadania.
4) Większość zadań samorządowych spoczywa na szczeblu najniższym, czyli na gminach.
5) Organy samorządowe co do zasady posiadają odrębne organy uchwałodawcze, czyli różnego rodzaju rady i organy wykonawcze. Wyjątkiem jest Anglia, gdzie w hrabstwach i dystryktach jest przewodniczący rady, któremu przysługują uprawnienia wykonawcze.
6) Współpraca JST tego samego szczebla w realizacji zadań publicznych:
a) może mieć charakter dobrowolny (Francja, Belgia, Holandia, Hiszpania) - gdzie organy mają możliwość wykonywania wspólnych zadań,
b) jest narzucone ustawowo - ustawodawca krajowy narzuca gminom współpracę (Niemcy, Skandynawia, Anglia),
c) brak współpracy (Włochy, Portugalia, Grecja).
Wykład VI
KADRY ADMINISTRACJI
Na początku XIX w. zaczęto interesować się tym tematem. Najobszerniej w krajach języka niemieckiego. Dość wcześnie wprowadzono regułę, że aby zostać ministrem w Prusach Wschodnich trzeba było mieć wykształcenie wyższe i kwalifikacje sędziowskie.
We Francji preferowane są osoby z przygotowaniem politechnicznym, w Polsce także.
W Stanach Zjednoczonych do pracy przyjmuje się osoby, które sprawdziły się jako menadżerowie oraz muszą oni zdać egzamin.
Modele kadry administracji:
model kariery
Ad. 1) Model kariery ma swoje oparcie w tradycji. Przyjmuje się do służby w administracji osoby spełniające kryteria do pewnej grupy stanowisk. Podstawą jest egzamin kwalifikacyjny. Kariera od najniższego do najwyższego stanowiska. Służba publiczna ma charakter profesjonalny i zazwyczaj dożywotni. Regułą jest to, że urzędnika zatrudnia państwo, a nie konkretny urząd. W konsekwencji może on być przenoszony na różne stanowiska w różnych urzędach a obrębie administracji. Status urzędnika, prawa, obowiązki określają przepisy prawa publicznego. Przepisy określają nabory, szkolenia, zwolnienia, zatrudnienia, zasady ścieżki awansu, kwestie rent i emerytur.
Taki model jest we Francji, Niemczech i z pewnymi odrębnościami w Hiszpanii, Belgii, Grecji, Portugalii, Austrii.
2) model stanowisk.
Model stanowisk polega na rekrutacji pracowników na określone stanowisko do realizacji określonego zadania. W konsekwencji służba nie ma charakteru dożywotniego, ale terminowo-zadaniowy. Określa się zadania albo termin do wykonania. Status takiego urzędnika, kwestie dotyczące wynagrodzeń, emerytur i rent regulują przepisy ogólnego prawa pracy. Model ten przypomina konstrukcję kontraktu i stanowi jeden z elementów nowego zarządzania publicznego, czyli ideologii opartej na założeniu, że administracja nie powinna wykonywać tylko zadań, ale także zarządzać.
Rada Europy przyjęła reguły dotyczące statusu pracowników administracji:
1) zasada równego dostępu do stanowisk publicznych - nie zależy od płci, wieku, rasy, orientacji seksualnej itp.,
2) należy stosować kryteria merytoryczne jako podstawę do naboru, awansu i zwolnienia,
3) zasada jawności i określoności procedur rekrutacji.
Szczeble urzędników unijnych:
1) wyżsi urzędnicy (tu jest 8 podkategorii) - kategoria A
2) średni personel urzędniczy - kategoria B (kierownicy zespołów, pracownicy)
3) personel pomocniczy - kategoria C (pracownicy niesamodzielni, którzy współpracują z pracownikami średniego szczebla)
4) pracownicy obsługi - kategoria D.
W modelu amerykańskim jest 8 kategorii urzędników:
1) urzędnicy polityczni nominowani przez prezydenta - ok. 600,
2) starsza służba wykonawcza - ok. 7000,
3) starsza służba zagraniczna - ok. 1000,
4) grupa starszego szczebla z tabeli ogólnej ok. 600
5) grupa menadżerów od 150.000
6) grupa niemenadżerów ok. 110.000
7) kategoria pracowników ogólnych ok. 1,3 mln
8) pracownicy fizyczni ok. 370.000.
W Stanach Zjednoczonych przyjęto system mieszany w administracji: system „łupów”, czyli wymiana wyższych urzędników wraz ze zmianą prezydenta oraz system pracowników profesjonalnych.
Model brytyjski - istnieje instytucja, która szkoli i egzaminuje, czyli Komisja Służby Cywilnej. Działa ona pod nadzorem premiera. Komisja ta ma zapewnić profesjonalizm i apolityczność urzędników. Model brytyjski charakteryzuje się separacją administracji od polityki. Pracownik musi być apolityczny, a na stanowisku politycznym musi być osoba nie związana z administracją. Nie ma możliwości przejścia ze stanowiska politycznego do administracji.
Są tam też doradcy polityczni spoza obszaru administracji i są oni urzędnikami czasowymi.
Stanowiska stałego wiceministra - jest on powoływany przez premiera, ale na wniosek kolegium wyższych urzędników danego urzędu. Podobnie wygląda sytuacja niższych urzędników.
We Francji pracownik administracji nie musi być apolityczny, jest przemieszczany pomiędzy sferami administracji i polityki.
PODZIAŁ ADMINISTRACJI NA SFERĘ POLITYCZNĄ I ADMINISTRACYJNĄ
Model francuski - są szczeble urzędników i dodatkowo szczeble w korpusach. Korpusów jest wiele, najważniejsze jest 5 korpusów państwowych:
1. korpus rady stanu (sądy adm.)
2. korpus dyplomatyczny
3. korpus prefekturalny (prefekt - to tak jak u nas wojewoda),
4. korpus generalnej inspekcji finansów,
5. korpus izby obrachunkowej.
Instytucją szkolącą i egzaminującą jest Narodowa Szkoła Administracji Publicznej.
Podział kategorii we Francji jest podobny jak w Unii Europejskiej: A, B, C, D.
Występuje odrębna kategoria urzędników politycznych (są oni w kategorii A) - są oni powoływani na stanowiska polityczne.
Nadzór pełni Generalna Dyrekcja Administracji i Służby Publicznej, podległa bezpośrednio premierowi (podobna do naszego Urzędu Służby Cywilnej).
W modelu niemieckim takich instytucji nie ma. Kwestiami naboru do służby cywilnej zajmuje się ministerstwo spraw wewnętrznych, a egzaminy na urzędnika służby cywilnej przeprowadzane są przez ministerstwo sprawiedliwości.
Są trzy kategorie pracowników:
1) urzędnicy mający status publiczno-prawny ok. 1,8 mln - jest odrębna ustawa określająca zasady naboru, selekcji, zwolnienia itp., muszą zdać egzamin,
2) niżsi pracownicy
3) pracownicy
Niżsi pracownicy i pracownicy są na ogólnych zasadach prawa pracy.
Grupa urzędników mających status publiczno-prawny jest dodatkowo rozdrobniona na 4 grupy:
- służba wyższa,
- służba wykonawcza,
- służba średnia,
- służba podstawowa.
Wykształcenie: Włochy, Niemcy - prawnicy, we Francji - technokraci z wykształceniem politechnicznym.
PRACOWNICY SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO:
- Hiszpania, Portugalia, Szwecja - jednolita regulacja prawna dla pracowników administracji rządowej i samorządowej,
- Francja - są wspólne przepisy ogólne i trzy odrębne ustawy dla służby publicznej, służby szpitalnej, służby samorządowej,
- Belgia, Irlandia - wyłącznie uregulowane ogólne zasady dotyczące pracowników samorządowych,
- Holandia - wyłącznie są uregulowane kwestie wynagrodzeń,
- Włochy - odstąpiono od krajowej regulacji prawnej statutu pracownika samorządowego, bo samorząd ma ustalać swoje reguły,
- Niemcy - odrębne zasady, uregulowany jest status pracowników samorządowych przez federację,
- Ogólne zasady prawa pracy dla pracowników samorządowych w Anglii, Stanach Zjednoczonych, brak regulacji ustawowej.