XVIII. Samorząd jako wyraz zasady decentralizacji władzy publicznej i samorządu

SAMORZĄD TERYTORIALNY

Z zasad ustroju politycznego państwa wynika istnienie różnych rodzajów samorządu: zawodowego, gospodarczego (art. 17), a także terytorialnego (art. 16). Wśród różnych rodzajów samorządu szczególna rola przypada samorządowi tery­torialnemu, który uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Rola samorządu terytorialnego wynika też z przyjęcia zasady decentralizacji władzy publicznej, na której to zasadzie opiera się ustrój terytorialny państwa. Problematyka doty­cząca samorządu może być ujmowana w różnej płaszczyźnie i być regulowana w normach prawa administracyjnego, cywilnego lub finansowego. Może być też rozpatrywana w aspekcie ustrojowym i wówczas mieści się w ramach prawa konstytucyjnego, w tym też aspekcie jest omawiana w niniejszym rozdziale.

1. Istota samorządu terytorialnego

Traktując samorząd w aspekcie ustrojowym, podkreślić należy jego istotę jako zdecentralizowanej formy administracji publicznej. Dzięki temu administracja ta jest wykonywana nie tylko przez organy państwa, ale także przez organy samorządu terytorialnego na zasadach względnej od państwa niezależności. Dominującym w literaturze jest pogląd, że podmiotem samorządu są społeczności lokalne zorganizowane na zasadach określonych w ustawie w celu wykonywania w sposób samodzielny określonych zadań z zakresu administracji publicznej. Zadania te społeczność lokalna wykonuje bądź za pośrednictwem powołanych przez siebie organów działających w jej imieniu, bądź sama. Chodzi więc nie tylko o zdecentralizowaną administrację publicz­ną, bo samorząd to przede wszystkim samodzielne wykonywanie zarządu sprawami lokalnymi przez samych zainteresowanych¹. Tak też rolę i zadania samorządu terytorialnego określa Europejska Karta Samorządu Terytorialnego², analogicznie Konstytucja, która w art. 163 stanowi, że: „samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych".

Zapewniając udział społeczności lokalnej w sprawowaniu władzy, sa­morząd stanowi nieodzowne uzupełnienie demokracji i jej organów cen­tralnych. Jak podkreśla M. Jaroszyński: „Samorząd nie może tych organów zastąpić, zwłaszcza parlamentu (...). Z drugiej jednak strony ustrój państwa z parlamentem, ale bez samorządu, byłby ustrojem tylko formalnie demo­kratycznym (...)"³.

Dziedzina władzy wykonawczej Sprawy stanowiące zakres działania samorządu należą do dziedziny władzy wykonawczej, jest więc samorząd terytorialny częścią tej władzy wy­konawczej, stosuje wszak w swej działalności środki administracyjne. Działa on na podstawie ustaw, w ramach przez ustawy wyznaczonych i podlega nadzorowi organów państwowych zaliczanych do organów władzy wyko­nawczej. Wykonawczy charakter samorządu terytorialnego wynika także z systematyki Konstytucji, w której przepisy dotyczące tego samorządu są określone bezpośrednio po rozdziale zatytułowanym „Rada Ministrów i ad­ministracja rządowa"⁴, a przed rozdziałem o władzy sądowniczej.

2. Zadania samorządu terytorialnego w systemie władzy

Samorząd terytorialny ma w Polsce wieloletnie tradycje. Choć w roku 1950 uległ likwidacji, to jednak został przywrócony w 1990 r. w wyniku nowelizacji Konstytucji i uchwalenia ustawy o samorządzie terytorialnym z 8 marca. Była ta ustawa już wielokrotnie nowelizowana, w tym na dużą skalę 29 września 1995 r. Nowelizacja ta objęła ordynację wyborczą do rad gmin, ustawę o refe­rendum gminnym, o regionalnych izbach obrachunkowych, o finansowaniu gmin, powiększono kompetencje sejmików samorządowych, wzmocniono pozycję zarządu, skonkretyzowano relacje zarząd a rada gminy.

Do kompetencji samorządu terytorialnego należą:

a) zadania publiczne, których Konstytucja i ustawy nie zastrzegły na rzecz administracji rządowej (art. 163 Konstytucji),

b) sprawy publiczne o lokalnym znaczeniu, niezastrzeżone dla innych or­ganów,

c) zadania związane z zaspokajaniem potrzeb zbiorowych społeczności lokalnej, określane jako zadania własne,

d) zadania zlecone, czyli przekazane ustawą lub wynikające z porozumień zawartych między organami samorządu terytorialnego a organami admi­nistracji rządowej.

B. Zawadzka podkreśla⁵, że zadania administracji rządowej realizowane przez gminę oraz zadania własne gminy różnią się następującymi cechami:

a) sposobem finansowania; jednostki samorządu gospodarują swobodnie własnymi środkami finansowymi będącymi w jej dyspozycji;

b) kryteriami nadzoru sprawowanego nad samorządem przez organy ad­ministracji rządowej, gdyż gmina przy wykonywaniu zadań własnych jest związana jedynie prawem, a żaden organ nie ma prawa ingerowania w treść decyzji z tego zakresu zadań; w ramach nadzoru mogą być uchy­lone tylko takie uchwały, które są sprzeczne z prawem;

c) trybem zaskarżania indywidualnych decyzji administracyjnych podejmo­wanych w ramach określonego zadania; decyzje te podlegają zaskarżeniu do samorządowego kolegium odwoławczego, zaś decyzje z zakresu zadań zleconych do wojewody; każda decyzja organu odwoławczego może być zaskarżana do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Reforma samorządowa 1998 r. Zadania samorządu terytorialnego uległy istotnemu poszerzeniu w wy­niku jego rozbudowy dokonanej w rezultacie reformy przeprowadzonej latem 1998 r., a która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. W wyniku tych zmian, wprowadzonych wymienionymi w rozdziale jedenastym pkt 11 podręcznika ustawami, samorząd ten działa na szczeblu gminy, powiatu i województwa. Zaznaczyć należy, że gminy i powiaty mają wyłącznie samorządowy cha­rakter, natomiast województwo jest jednostką samorządowo-rządową, gdyż obok organów samorządu terytorialnego występuje na tym szczeblu także administracja rządowa z wojewodą na czele.

Zadania stojące przed samorządem terytorialnym i zakres powierzonych mu kompetencji są wyraźnie zróżnicowane. Zależą one od szczebla samorządu, a więc czy chodzi o gminę, powiat czy województwo. Konstytucja RP nie okre­śla ani szczebli podziału terytorialnego państwa, ani też struktury samorządu terytorialnego. Sprawy te Konstytucja (art. 15 ust. 2) odsyła do uregulowań ustawowych, stanowiąc, iż „zasadniczy podział terytorialny państwa (...) określa ustawa". Wskazała też, iż podział ten powinien uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze i kulturalne oaz zapewniać jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych.

Jak słusznie zauważa B. Zawadzka, z punktu widzenia roli samorządu w systemie rządzenia, nie jest sprawą obojętną, jaka jest struktura terytorialna państwa. Nie wszystkie wszak sprawy niewymagające decyzji władz szczebla centralnego mogą być rozwiązywane na najniższym szczeblu, tj. w gminie. Jest wszak wiele spraw lokalnych o zasięgu szerszym i większym znaczeniu niż dotyczące tylko gmin⁶. Istniała zatem konieczność rozbudowania trwającej od 1990 r. struktury samorządu terytorialnego, gminy były bowiem wielce zróżnicowane (gminy wiejskie i miejskie), a wojewoda nie był eksponentem interesów lokalnych i działał w ramach administracji scentralizowanej. Problemy te rozwiązała wprowadzona w 1998 r. struktura samorządu terytorialnego.

a) gmina - jej charakter i zadania

Gmina stanowi podstawową jednostkę podziału terytorialnego, a zarazem także podstawową jednostkę samorządu terytorialnego. Gminna wspólnota lokalna obejmuje wszystkie osoby zamieszkałe na terenie gminy. Gminy two­rzy Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, przeprowadzając konsultacje społeczne z mieszkańcami. Jednostkami pomocniczymi tworzonymi w ramach gminy są sołectwa, osiedla lub dzielnice w miastach.

Gmina -jednostka podstawowa Określając w sposób generalny kompetencje gminy, Konstytucja sta­nowi, iż: „gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego". Zawiera zatem cytowany przepis klauzulę generalną i jednocześnie domniemanie właściwości kompetencyjnej gminy w strukturze jednostek samorządu terytorialnego. Ustawodawca, przekazując gminie określone zadania, kierował się racją, by były to głównie takie zadania, które nie wymagają jednolitego działania w skali całego państwa. Kryterium, według którego przeprowadzano podział zadań między administrację rządową i samorząd, był stopień bezpośredniego interesu. „Każda sprawa publiczna i każde zadanie publiczne mieści w sobie moment podwójnego zainteresowania: ze strony całości, reprezentowanej przez państwo, i ze strony grupy miejscowej lub zawodowej, reprezentowanej przez samorząd terytorialny lub gospodarczy, ale w poszczególnych sprawach stopień tego zainteresowania jest różny"⁷.

Gmina wykonuje zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, a dzielą się one na zadania własne i zadania zlecone. Za­dania własne mogą mieć charakter obligatoryjny, jeśli wynikają one z ustaw, lub fakultatywny. Zakres kompetencji gminy może być poszerzony o zadania zlecone, z tym że administracja rządowa, przekazując je organom samorządu, ma obowiązek zapewnić niezbędne na ten cel środki finansowe. Zadania zle­cone mogą wynikać z ustaw, np. powierzenie gminom prowadzenia spraw z zakresu stanu cywilnego, mogą być także przyjęte w sposób fakultatywny, czyli na podstawie porozumienia z właściwym organem administracji rządowej. Podkreślić należy, że przekazanie odpowiednich środków finansowych jest obowiązkowe, niezależnie od sposobu przejęcia zadań zleconych.

Zadania własne są wykonywane przez gminę samodzielnie, a więc bez ingerencji organów państwowych. Ingerencja państwa w tym zakresie jest dopuszczalna wyłącznie w postaci nadzoru stosowanego wyłącznie w celu korygowania niezgodnych z prawem działań samorządu. Zgodnie z art. 163 Konstytucji samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez ustawy dla innych władz publicznych.

Głównym zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Obejmują one w szczególności sprawy: ładu przestrzen­nego i ochrony środowiska, gminnych dróg i ulic, wodociągów i kanalizacji, lokalnego transportu zbiorowego, ochrony zdrowia, pomocy społecznej, oświaty, kultury, targowisk i hal targowych, zieleni, cmentarzy komunalnych, porządku publicznego i in.

Zadania zlecone mają z reguły nielokalny, ogólnokrajowy charakter. Gmina wykonuje je nie w imieniu własnym, ale w imieniu administracji rządowej. Mogą one być nakładane w drodze ustawy i mają wówczas obligatoryjny charakter (np. przeprowadzanie powszechnego spisu ludności, prowadzenie ewidencji ludności, organizacja przygotowań i przeprowadzanie wyborów po­wszechnych, referendum itp.). Zadania te dotyczą wszystkich gmin na terenie kraju. Mogą być także zadania nakładane na gminę w drodze porozumienia między organem samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej. Porozumienie takie określa przedmiot i zakres zleconych zadań, określenie środków finansowych w wysokości koniecznej do ich wykonania. Wykonując te zadania, organy samorządu działają pod kontrolą właściwych organów administracji rządowej i zgodnie z otrzymanymi wytycznymi.

b) powiat

Powiat jako jednostka podziału terytorialnego ma w Polsce wieloletnie tradycje. Działał do 1975 r., kiedy w ramach reformy został zniesiony. Przywró­cony został z dniem 1 stycznia 1999 r., stając się ponownie ważnym ogniwem podziału terytorialnego państwa, w którym działają zróżnicowane struktury organizacyjne władz publicznych.

Zadania Powiat ma charakter jednostki samorządowej, a jest to także lokalna wspólnota samorządowa, obejmująca wszystkich mieszkańców. Powiat wy­konuje określone w ustawie zadania publiczne o charakterze ponadgminnym. Z zakresu zadań własnych kompetencje te obejmują sprawy dotyczące: edukacji publicznej, ochrony zdrowia, pomocy społecznej, transportu i dróg publicznych, kultury, geodezji i kartografii, zagospodarowania przestrzennego, gospodarki wodnej, ochrony środowiska, rolnictwa i leśnictwa, porządku publicznego, przeciwdziałania bezrobociu i in. Zadań własnych powiat nie może przekazać gminom czy województwu.

Powiat może także otrzymać zadania zlecone co, podobnie jak w przy­padku gminy, odbywa się bądź to w drodze ustawy (zadania obligatoryjne), bądź na podstawie zawartego porozumienia.

c) województwo

Województwo stanowi największą jednostkę podziału terytorialnego państwa i zarazem wspólnotę mieszkańców, w ramach obowiązującej aktu­alnie trójszczeblowej struktury. Ustawa o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r. zadania własne województwa określa w sposób bardzo sze­roki, ale i ogólny zarazem. W świetle tej ustawy najważniejszymi zadaniami samorządu województwa jest określanie strategii rozwoju województwa, a także prowadzenie polityki służącej rozwojowi województwa. W świetle obowiązujących przepisów strategia rozwojowa województwa powinna obejmować następujące cele: 1) pielęgnowanie polskości oraz rozwój i kształ­towanie świadomości narodowej i obywatelskiej mieszkańców, 2) pobudzanie aktywności gospodarczej, 3) podnoszenie konkurencyjności i innowacyjności gospodarczej województwa, 4) zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego, 5) kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego.

Na prowadzenie polityki rozwoju województwa składa się: 1) tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, 2) utrzymanie i rozbudowa infrastruktury społecznej i technicznej, 3) pozyskiwanie środków finansowych publicznych i prywatnych w celu realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej, 4) wspie­ranie i prowadzenie działań na rzecz podnoszenia poziomu wykształcenia obywateli, 5) racjonalne korzystanie z zasobów przyrody oraz kształtowanie środowiska naturalnego, 6) wspieranie rozwoju nauki i współpracy nauki z gospodarką, 7) wspieranie rozwoju kultury i in.

Województwo może także realizować zadania zlecone.

Podkreślić należy, że zakres działania samorządu województwa nie narusza w żadnym stopniu samodzielności powiatu czy gminy. Organy samorządu województwa nie mają wobec powiatu czy gminy uprawnień nadzorczych, nie są więc organami kontroli ani organami wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym.

3. Sprawowanie władzy samorządowej

Sprawy należące do kompetencji samorządu terytorialnego członkowie wspólnot lokalnych (gminy, powiatu, województwa) rozstrzygają: a) w drodze wyborów do rad (sejmików) przeprowadzanych w głosowaniu powszechnym i bezpośrednim, b) w drodze referendum, c) za pośrednictwem organów samorządu (organów stanowiących - pochodzących z wyborów, jak również organów wykonawczych - wybieranych przez rady powiatów bądź sejmiki województw, a na szczeblu gminy - przez wyborców).

a) wybory - zasady wyborów

Tryb przeprowadzania wyborów samorządowych określa ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547). Ustawa ta w od­niesieniu do wyborów samorządowych przyjmuje zasady: powszechności, równości, bezpośredniości i tajności głosowania. Zasada powszechności została ujęta szeroko, przyznaje bowiem już obywatelom osiemnastoletnim nie tylko czynne, ale i bierne prawo wyborcze. Wprowadzono zarazem zakaz łączenia mandatu rad różnych szczebli przez tę samą osobę, można zatem być członkiem tylko jednej rady (sejmiku). W zakresie rozdziału mandatów przyjęto zróżni­cowane podejście. W wyborach do rad gmin przeprowadzanych w gminach liczących do 20 rys. mieszkańców obowiązuje zasada wyborów większościowych, czyli mandaty przydziela się kandydatom, którzy uzyskali największą liczbę głosów. W większych gminach, liczących powyżej 20 tys. mieszkańców, podział mandatów między listy jest przeprowadzany według zasady proporcjonalności, a w obrębie listy decyduje liczba głosów, jaką uzyskali kandydaci.

Zróżnicowana jest także wielkość okręgów wyborczych. W gminach do 20 tys. mieszkańców w okręgu wyborczym wybiera się od 1 do 5 radnych, zaś w gminach powyżej 20 tys. mieszkańców okręgi są większe, rozdziela się w nich od 5 do 10 mandatów. Równość wyborów zapewnia stosowanie jednolitej nor­my przedstawicielstwa, którą uzyskuje się, dzieląc liczbę mieszkańców gminy przez ustaloną dla danej rady liczbę mandatów radnych. W ten sposób każdy mandat przedstawicielski przypada na zbliżoną liczbę mieszkańców.

W wyborach do rad powiatów tworzy się okręgi wyborcze liczące 3-10 mandatów. Obowiązuje zasada proporcjonalnego rozdziału mandatów mię­dzy zgłoszone i zarejestrowane listy kandydatów. Warunkiem udziału listy w podziale mandatów jest uzyskanie przez listę przynajmniej 5% ważnie oddanych głosów w skali powiatu. W wyborach tych okręgiem wyborczym jest gmina.

W wyborach do sejmików województwa obowiązuje zasada propor­cjonalnego rozdziału mandatów między listy kandydatów. Także i w tych wyborach, aby uczestniczyć w rozdziale mandatów, lista kandydatów musi uzyskać co najmniej 5% ważnie oddanych głosów w skali województwa. Okręgiem wyborczym w wyborach do sejmiku jest powiat lub jego część, a w okręgu wybiera się 8-15 radnych.

Kandydatów na radnych mają prawo zgłaszać: 1) partie polityczne, 2) stowarzyszenia oraz organizacje polityczne, 3) wyborcy.

Ordynacja wyborcza przewiduje sytuację, gdy następuje obsadzenie mandatu radnego bez głosowania. Dzieje się tak wówczas, gdy w okręgu wyborczym została zarejestrowana tylko jedna lista wyborcza, która zawiera tylu kandydatów (lub mniej), niż ma być w tym okręgu wybranych radnych. Za wybranych uznaje się wówczas kandydatów zarejestrowanych. Zasada ta dotyczy zarówno wyborów do rad gmin, rad powiatów, jak i sejmików województw.

Zarządzanie wyborów Wybory samorządowe zarządza Prezes Rady Ministrów nie później niż na 30 dni przed upływem kadencji rad. Datę wyborów wyznacza się na dzień wolny od pracy, przypadający w ciągu 60 dni po upływie kadencji rad. Zarzą­dzając wybory, Prezes Rady Ministrów określa tzw kalendarz wyborczy, czyli wyznacza terminy, w których należy wykonać określone czynności wyborcze przewidziane w ordynacji wyborczej.

Protesty wyborcze Dopuszczenie się przestępstwa przeciwko wyborom lub naruszenia przepisów ordynacji wyborczej dotyczących przebiegu głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyniku wyborów stanowi podstawę wniesienia protestu. Może on być wniesiony w ciągu 14 dni od daty wyborów. Prawo wnoszenia protestu przysługuje wyborcy zamieszkałemu na obszarze dzia­łania danej rady.

Protest wnosi się na piśmie do właściwego sądu okręgowego, formułując zarzuty i przedstawiając lub wskazując dowody, na których te zarzuty zostały oparte. Protesty rozpatruje sąd okręgowy w ciągu 30 dni od upływu terminu do wnoszenia protestów. Rozpoznając protesty, sąd okręgowy rozstrzyga o ważności wyborów oraz o ważności wyboru radnego.

Orzekając o nieważności wyborów lub o nieważności wyboru radnego, sąd stwierdza wygaśnięcie mandatów oraz postanawia o przeprowadzeniu wyborów ponownych.

Wybory ponowne lub podjęcie wskazanych czynności wyborczych zarzą­dza wojewoda w ciągu siedmiu dni od zakończenia postępowania sądowego, a wybory te przeprowadzają te same komisje wyborcze. Wyborów ponownych nie przeprowadza się, jeśli ich data przypadałaby w okresie sześciu miesięcy przed zakończeniem kadencji rady.

Uzupełnienie składu rady Od wyborów ponownych odróżnić należy wybory uzupełniające, które zarządza się w przypadku konieczności obsadzenia mandatu wygasłego. Man­dat ten w gminach do 20 tys. mieszkańców obsadza się w drodze wyborów, które zarządza wojewoda. Są one przeprowadzane na podstawie ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Natomiast obsadzanie mandatu radnego gminy liczącej powyżej 20 tys. mieszkańców oraz radnego powiatu lub województwa następuje w drodze podjęcia przez radę uchwały o wstąpieniu na opróżnione miejsce kandydata z tej samej listy, który uzyskał kolejno największą liczbę głosów i nie utracił prawa wybieral­ności. Kandydat ten może się zrzec mandatu na korzyść kolejnego kandydata z tej samej listy.

Wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek: a) odmowy złożenia ślubowania, 2) pisemnego zrzeczenia się mandatu, 3) utraty prawa wybieral­ności lub braku tego prawa w dniu wyborów, 4) prawomocnego wyroku sądu, orzeczonego za przestępstwo popełnione z winy umyślnej, 5) śmierci.

b) referendum

Wyborcy sprawują władzę samorządową także w sposób bezpośredni, uczestnicząc w referendum, które może być przeprowadzane na wszystkich szczeblach struktury samorządu. Wyróżnia się zatem referendum gminne, powiatowe, a także wojewódzkie.

Referendum gminne może mieć charakter obligatoryjny lub fakultatywny. Referendum obligatoryjne przeprowadza się w sprawach samoopodatkowania się mieszkańców na cele publiczne albo w celu odwołania rady przed upły­wem jej kadencji. Natomiast referendum fakultatywne można przeprowadzać w każdej innej sprawie ważnej dla gminy.

Prawo zarządzenia referendum przysługuje radzie gminy, a do podjęcia stosownej uchwały wymagana jest bezwzględna większość głosów w obecności co najmniej połowy liczby radnych. Warunek ważności referendum jest różnie określany. W sprawie odwołania rady gminy jest nim udział co najmniej 30% uprawnionych do głosowania, a wynik uznaje się za rozstrzygający, jeśli za wnioskiem opowiedziała się więcej niż połowa głosujących. Uchwalenie tego wniosku jest równoznaczne z odwołaniem rady gminy i jej organu wykonaw­czego (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Premier wyznacza wówczas osobę, która pełni funkcje tych organów do czasu wyboru nowej rady i jej organu wykonawczego.

W sprawie samoopodatkowania się mieszkańców wynik referendum jest rozstrzygający, jeśli za jednym z rozwiązań opowiedziała się większość 2/3 głosujących.

Natomiast w przypadku referendum fakultatywnego warunkiem ważności jest udział 30% uprawnionych do głosowania, a wynik jest rozstrzygający, jeśli za jednym z rozwiązań oddano więcej niż połowę ważnych głosów.

Także w powiecie można przeprowadzać referendum obligatoryjne oraz fakultatywne. Referendum obligatoryjne dotyczy odwołania rady powiatu przed upływem jej kadencji, zaś referendum fakultatywne w każdej innej sprawie z zakresu właściwości rady powiatu. Zasady i tryb przeprowadzania referendum powiatowego są takie same jak w przypadku referendum gminnego.

Referendum wojewódzkie także może mieć charakter obligatoryjny bądź fakultatywny. Obligatoryjność referendum dotyczy odwołania sejmiku województwa przed upływem jego kadencji. Referendum fakultatywne może być przeprowadzane w innej sprawie ważnej dla województwa lub jego mieszkańców.

Wszystkie te rodzaje referendum (gminne, powiatowe) przeprowadza się na wniosek poparty przez co najmniej 1/10 ogółu mieszkańców uprawnionych do głosowania na podstawie ustawy o referendum lokalnym z 15 września 2000 r. Z wnioskiem o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego może wystąpić 5% mieszkańców uprawnionych do głosowania. Tylko na szczeblu gminy obowiązują inne rozwiązania. Organy wykonawcze są jednoosobowe (wójt, burmistrz, prezydent miasta) i są wyłaniane w wyborach bezpośrednich przez wyborców.

4. Organy samorządu terytorialnego

Struktury samorządowe obejmują także organy stanowiące samorządu terytorialnego, jak również organy wykonawcze. Te pierwsze mają przed­stawicielski charakter i pochodzą z wyborów powszechnych, te drugie zaś są wyłaniane na sesjach rad (sejmików), z wyłączeniem gmin, gdzie organ wykonawczy pochodzi z wyborów bezpośrednich.

a) organy stanowiące samorządu terytorialnego

Władzę stanowiącą i kontrolną samorządu terytorialnego sprawują rady: gmin, powiatów i sejmiki województw.

Rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie, ma prawo działać we wszystkich sprawach, które nie zostały zastrzeżone do rozstrzy­gania w drodze referendum ani do właściwości innych organów. Jako organ przedstawicielski jest ona ciałem kolegialnym, kadencyjnym, działającym na sesjach. Jej kadencja wynosi cztery lata i liczy się od dnia wyborów. Liczba radnych w gminie jest zależna od liczby mieszkańców i wynosi od 15 do 45.

Ustawa o samorządzie terytorialnym przyjęła zasadę domniemania właś­ciwości rady gminy we wszystkich sprawach należących do zakresu działania gminy, ma ona więc kompetencje o charakterze generalnym. Pewne sprawy z zakresu działania gminy wykonuje wyłącznie rada, pewne zaś - jej organ wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydent miasta). Do wyłącznej kompetencji rady gminy należą sprawy z zakresu: organizacji i ustalania kierunków działania gminy (w tym także statut gminy, budżet gminy, rozpatrywanie sprawozdań z jego wykonania i udzielanie absolutorium wójtowi), wyboru organów czy obsady stanowisk w gminie, podatków i opłat lokalnych, decydowania o współdziałaniu z innymi gminami, podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy.

Rada obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady, wybieranego przez radę z jej grona. Powołuje ona komisje stałe rady bądź komisje doraźne (do wykonania określonego zadania).

Rada powiatu jest stanowiącym i kontrolnym organem samorządu powiatowego wybieranym na kadencję czteroletnią. W jej skład wchodzi od 15 do 29 radnych (w zależności od liczby mieszkańców powiatu).

Kompetencje rady powiatu obejmują: podejmowanie uchwał zastrzeżo­nych ustawami do jej kompetencji, wybór i odwołanie zarządu, stanowienie

0 kierunkach działalności zarządu, rozpatrywanie sprawozdań z jego działal­ności, powoływanie i odwoływanie sekretarza i skarbnika powiatu, uchwalanie budżetu powiatu, rozpatrywanie sprawozdania z jego wykonania, podejmo­wanie uchwał w przedmiocie absolutorium dla zarządu, ustalanie podatków

1 opłat w granicach określonych ustawowo, podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu itp. Rada powiatu może także stanowić akty prawa miejscowego, które na obszarze powiatu mają charakter powszechnie obo­wiązujący. Akty te są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Sejmik województwa to stanowiący i kontrolny organ samorządu działający na szczeblu województwa. W jego skład wchodzą radni wybierani na kadencję wynoszącą cztery lata. Jako organ stanowiący sejmik działa w formie uchwał, przyjmując m.in. akty prawa miejscowego, a także ustalając strategię rozwoju wo­jewództwa, budżet województwa, podejmując uchwały w sprawach majątkowych itp. Natomiast jako organ kontrolny dokonuje kontroli zarządu i jednostek orga­nizacyjnych województwa, kontroli wykonania budżetu województwa itp.

Pracami sejmiku kieruje przewodniczący i jego zastępcy wybierani spośród rad­nych. Funkcji tych nie mogą oni łączyć z członkostwem w zarządzie województwa. Sejmik obraduje na sesjach zwyczajnych (odbywanych co najmniej raz na kwartał) i nadzwyczajnych, zwoływanych na wniosek zarządu województwa lub co najmniej 1/4 ogółu radnych. Sesje zwołuje przewodniczący sejmiku.

b) organy wykonawcze samorządu terytorialnego

Organ wykonawczy samorządu gminy jest jednoosobowy - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Organ ten jest wybierany w wyborach bezpośrednich przez wyborców zamieszkałych na terenie gminy. Wójt jest wybierany jest większością bezwzględną głosów, a jeśli żaden z kandydatów takiej większości nie otrzyma, odbywa się głosowanie ponowne z udziałem już tylko dwu kan­dydatów, a są nimi ci kandydaci, którzy w pierwszym głosowaniu otrzymali najwięcej głosów i z kandydowania nie zrezygnowali. Organ wykonawczy może być odwołany przez wyborców w drodze referendum lokalnego.

Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje zadania wynikające z uchwał rady bądź z przepisów ustaw. Należy do niego: przygotowanie projektów uchwał rady, określanie sposobu wykonywania uchwał, gospodarowanie mieniem komunalnym, wykonywanie budżetu, zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, wykonywanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.

Pomocniczym organem wójta gminy jest urząd gminy (miasta).

W powiecie organem wykonawczym jest zarząd powiatu składający się z 5-7 osób. W jego skład wchodzą: starosta jako przewodniczący, wicestarosta i członkowie, których wybiera rada powiatu ze swego grona lub spoza grona radnych. Najpierw zostaje wybrany starosta, a następnie na jego wniosek rada wybiera wicestarostę i członków zarządu także w głosowaniu tajnym i bez­względną większością głosów. Niedokonanie wyboru zarządu w ciągu trzech miesięcy od daty ogłoszenia wyników wyborów do rady powoduje rozwiązanie rady z mocy prawa i przeprowadzenie przedterminowych wyborów.

Zarząd może być odwołany przez radę powiatu z powodu nieudzielenia mu absolutorium, a także jeśli z wnioskiem tego rodzaju wystąpi 2/5 usta­wowego składu rady, a rada przyjmie go w głosowaniu tajnym większością kwalifikowaną 3/5 głosów.

Do zadań zarządu powiatu należy wykonywanie uchwał rady oraz zadań wynikających z ustaw, jak: przygotowanie projektów uchwał rady, wykonywanie tych uchwał, gospodarowanie mieniem powiatowym, wykonywanie budżetu, zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu.

Wewnętrzną organizację i tryb działania zarządu reguluje statut powiatu uchwalany przez radę. Organem pomocniczym zarządu jest starostwo powia­towe, a także kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży. Tworzą oni powiatową administrację zespoloną.

Zarząd województwa jest kolegialnym organem wykonawczym sejmiku województwa. Liczy on pięć osób: marszałek województwa, który działa jako przewodniczący, jego zastępcy i członkowie. Tylko marszałek województwa musi być wybrany z grona radnych. Wyboru tego dokonuje sejmik bezwzględną większością głosów. Niedokonanie wyboru w ciągu trzech miesięcy od ogło­szenia wyników wyborów do sejmiku województwa powoduje rozwiązanie sejmiku z mocy prawa. W okresie do wyborów kompetencje sejmiku i zarządu województwa przejmuje w takim przypadku wojewoda.

Odmowa udzielenia zarządowi absolutorium z wykonania budżetu województwa jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o jego odwołanie. Sejmik województwa może także odwołać zarząd, jeśli odpowiedni wnio­sek złoży co najmniej 1/3 ustawowego składu sejmiku. Do uchwalenia tego rodzaju wniosku wymagana jest kwalifikowana większość 3/5 ustawowego składu sejmiku i przyjęcie go w głosowaniu tajnym. Na wniosek marszałka województwa mogą być odwołani poszczególni członkowie zarządu też w głosowaniu tajnym, ale już tylko bezwzględną większością głosów.

Zarząd województwa wykonuje zadania samorządu województwa nieza-strzeżone do kompetencji sejmiku i wojewódzkich jednostek organizacyjnych. Do zadań zarządu należy: wykonywanie uchwał sejmiku, gospodarowanie mieniem województwa, przygotowanie projektu i wykonywanie budżetu województwa, przygotowanie projektu strategii rozwoju województwa oraz wykonywanie jej, kierowanie, koordynowanie i kontrola działalności woje­wódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych.

Wewnętrzną organizację i tryb funkcjonowania zarządu określa statut województwa. Organem pomocniczym zarządu województwa jest urząd marszałkowski i wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne.

5. Akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego

Ustawodawstwo dotyczące samorządu terytorialnego przewiduje i zakłada prawotwórczą działalność organów tegoż samorządu tak w gminie, powiecie, jak i w województwie. Potwierdza to także Konstytucja, która w art. 94 uznaje akty prawne samorządu terytorialnego za źródła prawa miejscowego wyda­wane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Należą one do źródeł prawa powszechnie obowiązującego w państwie, ale tylko na obszarze działania organu, który je wydał.

Przepisy gminne stanowi rada gminy w formie uchwał, a tylko wyjątkowo mogą one być wydawane przez organ wykonawczy gminy. Ponadto występują także gminne przepisy porządkowe, a mogą one być uchwalane tylko w celu: a) ochrony życia lub zdrowia obywateli, b) zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Przepisy te ustanawia w zasadzie rada gminy, ale w przypadkach niecierpiących zwłoki może je wydawać wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy w formie zarządzenia. Aktów tego rodzaju zarząd nie może wydawać w trakcie sesji rady, wymagają one następnie przedłożenia ich radzie gminy na najbliższej sesji do zatwierdzenia. Odmowa ich zatwier­dzenia przez radę lub nieprzedłożenie ich do zatwierdzenia powoduje, iż tracą one moc obowiązującą.

Również rada powiatu może stanowić akty prawa miejscowego, wydając je w formie uchwał, chyba że ustawa stanowi inaczej. W sytuacjach szczegól­nych rada może wydawać powiatowe przepisy porządkowe, a w sytuacjach niecierpiących zwłoki z prawa ich wydawania może także korzystać zarząd powiatu.

Miejscowe przepisy prawne może również wydawać sejmik województwa, nadając im także formę uchwał. Przepisy prawa miejscowego pochodzące od sejmiku podlegają opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Natomiast przepisy gminne i powiatowe ogłasza się w formie plakatowania obwieszczeń lub w inny sposób miejscowo przyjęty i stosowany.

6. Nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego

Z uwagi na specyficzny charakter samorządu terytorialnego nadzór nad jego działalnością sprawowany jest z punktu widzenia jej zgodności z prawem, co określa art. 171 ust. 1 Konstytucji. Tylko w odniesieniu do realizacji zadań zleconych przez administrację rządową nadzór jest wykonywany także na podstawie kryterium legalności, rzetelności i gospodarności.

Organem nadzorczym nad działalnością samorządu terytorialnego jest Prezes Rady Ministrów, a także wojewodowie. Także regionalne izby obra­chunkowe mają pewne uprawnienia nadzorcze, ale tylko w zakresie spraw finansowych.

Przewodniczący organów wykonawczych samorządu (wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta i marszałek województwa) mają obowiązek przed­kładania wojewodzie uchwał rady w ciągu siedmiu dni od daty ich podjęcia. Uchwała organu samorządu sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważ­ności jej w całości lub w części orzeka organ nadzoru. Ingerencja właściwych organów nadzoru w sferę działalności samorządu może odbywać się tylko na podstawie stosownego przepisu ustawy.

Uprawnienia nadzorcze Organ nadzorujący ma prawo żądania niezbędnych informacji oraz mate­riałów od organów samorządu, tym zaś z kolei przysługuje prawo zaskarżania rozstrzygnięć organu nadzorującego do sądu administracyjnego.

W ramach nadzoru Prezes Rady Ministrów może skierować do Sejmu wniosek o rozwiązanie organu stanowiącego samorządu terytorialnego, jeśli organ ten w sposób rażący narusza Konstytucję lub ustawy. Premier ma także prawo rozwiązać zarząd rady i ustanowić zarząd komisaryczny, jeśli występuje widoczny brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez ten organ. Może to uczynić także, gdy organ wykonawczy dopuszcza się powtarzających się naruszeń Konstytucji lub ustaw.

7. Samorządy specjalne

Art. 17 Konstytucji

1. W drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

2. W drodze ustawy można tworzyć również inne rodzaje samorządu. Samorządy te nie mogą naruszać wolności wykonywania zawodu ani ograniczać wolności podejmowania działalności gospodarczej.

Wprowadza wyjątek od zasady, że władztwo publiczne jest sprawowane przez organy państwa wywodzące swoje umocowanie z woli narodu wyrażanej w wyborach powszechnych.

PAŃSTWO PRZEKAZAŁO OKREŚLONE UPRAWNIENIA SAMORZĄDOM SPECJALNYM

PODOBNIE ACZKOLWIEK NIE TAK SAMO JAK ORGANOM SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

Art. 17 Konstytucji jest regulacją ograniczającą władzę państwową opartą o zasadę suwerenności, regulacją wyznaczającą zakres kompetencji państwa odnośnie powoływania samorządów innych niż samorząd terytorialny. W przypadku braku w Konstytucji art. 17 państwo w oparciu o zasadę suwerenności, byłoby uprawnione i mogłoby swobodnie powoływać samorządy dla różnych grup np. zawodowych, wyposażając je także swobodnie w kompetencje (oczywiście przy zachowaniu innych ograniczeń konstytucyjnych). Z uwagi na art. 17 Konstytucji zaś, państwo może powoływać samorządy tylko przy zachowaniu przesłanek wskazanych w tym przepisie.

Można przyjąć, że art. 58 Konstytucji gwarantujący wolność zrzeszania (także w ujęciu negatywnym - wolność od przymusowej przynależności do zrzeszeń) nie dotyczy samorządów powoływanych przez ustawodawcę w ramach art. 17 Konstytucji. W rezultacie powoływanie przez ustawodawcę samorządów z obowiązkiem przymusowego członkostwa określonych osób w ramach art. 17 Konstytucji nie podlega ocenie zgodności z art. 58 i art. 31 ust. 3 Konstytucji określającym przesłanki dopuszczalności ograniczeń praw i wolności jednostki.

Art. 17 Konstytucji chroni jednostkę - prawa i wolności jednostki, stanowi bowiem normę ograniczającą swobodę ustawodawcy, uniemożliwiając swobodne powoływanie i wyposażanie w kompetencje korporacji zawodowych, a w rezultacie stanowi także i zabezpieczenie przed korporacjonizmem, jako formą ustroju społeczno-gospodarczego w państwie. Art. 17 Konstytucji stanowi zabezpieczenie przed korporacjonizmem jako formą organizacji społeczeństwa w przymusowych samorządach zawodowych.

Konstytucyjną treść pojęcia zarówno "zawód zaufania publicznego" [o którym mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP], jak i innych pojęć, można ustalić pamiętając, że pojęcia stosowane w ustawie zasadniczej posiadają znaczenie możliwie najszersze, najbardziej zbliżone do znaczenia, występującego w języku potocznym, wyrażane są w języku prawniczym, a nie prawnym. Wydaje się więc, że zawodami zaufania publicznego są takie, które [...] polegają zawsze na świadczeniu pewnej pomocy innym ludziom, z reguły w sytuacjach zagrożenia dla ich rozmaitych dóbr. Dobra te są przy tym również w wymiarze ogólnospołecznym uznawane jako dobra, a służenie ich ochronie uznawane jest za realizację istotnych wartości i potrzeb społecznych. Są to przy tym dobra o istotnej, choćby mierzonej subiektywnie, wartości dla tych ludzi.

 Krajową Izbę Diagnostów Laboratoryjnych tworzą zamieszkali na terenie kraju diagności laboratoryjni.

Samorząd lekarzy i lekarzy dentystów, zwany dalej "samorządem lekarzy".

2. Samorząd lekarzy jest niezależny w wykonywaniu swych zadań i podlega tylko przepisom ustawy.

3. Jednostkami organizacyjnymi samorządu lekarzy posiadającymi osobowość prawną są: Naczelna Izba Lekarska i okręgowe izby lekarskie.

Samorząd pielęgniarek i położnych dla reprezentowania zawodowych, społecznych i gospodarczych interesów tych zawodów, zwany dalej "samorządem".

2. Jednostkami organizacyjnymi samorządu posiadającymi osobowość prawną są: okręgowe izby pielęgniarek i położnych oraz Naczelna Izba Pielęgniarek i Położnych, zwane dalej odpowiednio "okręgowymi izbami" i "Naczelną Izbą".

3. Samorząd jest niezależny w wykonywaniu swych zadań i podlega tylko ustawie.

Izby aptekarskie

Polska Izba Rzeczników Patentowych

Krajowa Izba Psychologów, która jest samorządem psychologów na szczeblu krajowym i posiada osobowość prawną,

Regionalne Izby Psychologów. Psychologowie i psychologowie-stażyści zamieszkali na terenie danego województwa tworzą Regionalną Izbę Psychologów.

Samorząd stanowią wszyscy sędziowie Sądu Najwyższego w stanie czynnym. W skład samorządu nie wchodzą sędziowie delegowani do pełnienia czynności sędziowskich w Sądzie Najwyższym.

 Organami samorządu są: Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego, zgromadzenie sędziów izby Sądu Najwyższego oraz Kolegium Sądu Najwyższego.

 Zgromadzenie ogólne sędziów sądu apelacyjnego składa się z sędziów tego sądu. Zgromadzenie ogólne sędziów okręgu . samorządy sędziów sądów wojskowych, administracyjnych

Izby: notarialne, radcowskie, adwokackie, komornicze, doradców podatkowych, biegłych rewidentów

Samorządy zawodowe architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, zwane dalej "samorządami zawodowymi", tworzą członkowie zrzeszeni w izbach architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów.

 Kuratorzy zawodowi tworzą samorząd kuratorski.

Art. 44. 1. Organami samorządu kuratorskiego są:

1) Krajowa Rada Kuratorów,

2) okręgowe zgromadzenia kuratorów.

Polska Izba Ubezpieczeń, zwana dalej "Izbą", jest organizacją ubezpieczeniowego samorządu gospodarczego

Kompetencje samorządów specjalnych: podstawowymi jednostkami są izby okręgowe

- Na listę członków wpisuje się osoby, które:

1) posiadają prawo wykonywania zawodu,

2) zamierzają wykonywać lub wykonują zawód na obszarze działania

- dbają o przestrzeganie zasad etycznych wykonywania zawodu i kształtują te zasady

- orzekają o odpowiedzialności zawodowej

- nakładają na członków obowiązki i przyznają prawa związane z przynależnością do korporacji

- prowadza rejestry osób wykonujących zawód

- w przypadku niektórych zawodów prowadzą rejestry gospodarczej działalności regulowanej

- prawo wykonywania zawodu zależy od wpisu na odpowiednią listę lub do rejestru

- podnoszenie kwalifikacji zawodowych członków samorządu

---