VII. RADA MINISTRÓW

Powoływanie

• czynności prawne i czynności faktyczne; powoływanie rządu w dwóch znaczeniach: ogólne określenie dla czynności prowadzących do ukonstytuowania się rządu oraz akt urzędowy Prezydenta

• RM - organ niekadencyjny; prawnie - powoływana na czas nieokreślony; dymisja: na pierwszym posiedzeniu nowo wybranego Sejmu; w razie nieuchwalenia wotum zaufania, w razie wyrażenia wotum nieufności

• dymisja składana Prezydentowi - ma obowiązek przyjąć

• dymisja może nastąpić także, jeżeli Prezydent przyjmie rezygnację Prezesa RM (nie jest to jego obowiązek)

Procedury

• procedura zasadnicza: 2 etapy - prezydencki i sejmowy; inicjowana przez Prezydenta aktem desygnacji Prezesa RM (wyznaczenie kandydata, upoważnienie do działań zmierzających do sformowania nowego gabinetu) - zakres swobody uzależniony faktycznie od politycznej struktury sejmu

• w ramach działań desygnowanego - rozmowy, konsultacje partyjne; w praktyce wypracowano tzw. umowy koalicyjne, określające program większości i mechanizmy współdziałania

• okres konstruowania - nie może przekroczyć 14 dni; termin o charakterze terminu zawitego - w tym czasie desygnacja i skompletowanie rządu

• aktem zamykającym - akt powołania Prezesa RM i pozostałych członków; przysięga wobec Prezydenta

• w ciągu następnych 14 dni - Prezes RM ubiega się o uzyskanie inwestytury - formalnej zgody na rozpoczęcie działalności: w tym celu przedstawia program swego gabinetu oraz przedstawia wniosek o uchwalenie wotum zaufania - bezwzględną większością głosów przy obecności najmniej połowy ustawowej liczby posłów; powołany rząd - większościowym

• brak określenia terminu głosowania nad uchwaleniem wotum zaufania

• w przypadku konstruktywnego wotum nieufności - formowanie rządu rozpoczyna się od wyboru nowego premiera: Prezydent dokonuje jedynie aktu powołania

• I procedura rezerwowa: inicjowana przez Sejm - wybór nowego premiera w terminie do 14 dni od dnia, kiedy upłynął termin prezydencki lub upłynął termin wyrażenia wotum zaufania lub nie udzielono wotum zaufania

• kandydatury - zgłaszane pisemnie przez grupy co najmniej 46 posłów

• wybór bezwzględną większością głosów; głosowanie ma charakter imienny

• w ciągu 14 dni - skład rządu i jego program; głosowanie nad powołaniem RM - analogicznie do wyboru premiera - formalny wybór rządu przez Sejm

• wybór dokonywany łącznie, nie głosuje się każdej kandydatury z osobna

• Prezydent - wręcza akty powołania (ma obowiązek zaakceptowania nowego rządu) i odbiera przysięgę

• II procedura rezerwowa - identycznie, jak zasadnicza

• wotum zaufania - zwykłą większością głosów - rząd mniejszościowy

• w przypadku niepowodzenia tej procedury - konstytucyjny obowiązek Prezydenta skrócenia kadencji parlamentu i zarządzenia wyborów parlamentarnych

• Zmiany w składzie RM

• zmiany mogą dotyczyć wszystkich członków RM z wyjątkiem Prezesa RM - jego ustąpienie = kres działalności gabinetu, któremu przewodzi

• może dotyczyć „wymiany” członka rządu, zmniejszenia bądź zwiększenia liczebności RM

• złożenie premierowi dymisji lub udzielenie mu jej; wyrażenie zgody na dymisję przez Prezesa RM (w przypadku złożenia dymisji); przyjęcie przez Prezydenta; złożenie Prezydentowi przez Prezesa wniosku o powołanie konkretnego kandydata do RM; powołanie kandydata - dokonywanie zmian w zakresie określonym przez Prezesa RM

• w żadnym wypadku Prezydent nie może powołać osoby nieobjętej wnioskiem

• akt powołania - kontrasygnata Prezesa RM

• Skład i struktura

• liczba członków - niezdeterminowana konstytucyjnie; w skład RM: wchodzący obligatoryjnie (Prezes i ministrowie) i fakultatywnie (obecność zależy od samego Prezesa RM; wicepremierzy i przewodniczący określonych w ustawach komitetów)

• Prezes Rady Ministrów

Powoływanie rządu i jego rekonstrukcja

• całkowicie odpowiedzialny za kompletowanie składu przyszłego rządu

• ma możliwość wnioskowania o powołanie osób, których zakres działania określi samodzielnie; obok tego - konieczność powołania konkretnych ministrów resortowych (MON, MS)

• odpowiedzialny za podstawy programowe rządu

• samodzielna rola w procedurze dokonywania zamiany w rządzie - jego wniosek jest jedynym warunkiem formalny, od którego spełnienia uzależniony jest akt odwołania członka rządu

• teoretycznie rekonstrukcja może objąć całą Radę Ministrów

• jedyny wyjątek - gdy Prezydent odwołuje członka RM wobec którego uchwalono wotum nieufności

Wpływ na trwałość rządu

• jedynym organem uprawnionym do zdymisjonowania Prezesa RM - Sejm; jedyną formą wymuszenia tej dymisji - uchwalenie wotum nieufności dla całej RM

• decyzja o wystąpieniu do Sejmu z wnioskiem o udzielenie wotum zaufania - wyłącznie w gestii Prezesa RM

Wpływ na tok i kierunek prac rządu

• zwoływanie posiedzeń, otwieranie i zamykanie obrad, określanie porządku posiedzenia, przewodniczenie obradom, decydowanie o sposobie przyjęcia konkretnego rozstrzygnięcia

• określa, kto poza konstytucyjnym składem, może uczestniczyć w posiedzeniach RM, decyduje o utajnieniu części lub całości posiedzenia

Wpływ na pracę członków rządu

• kompetencje koordynacyjne wobec członków rządu - możliwość zarządzenia korespondencyjnego uzgodnienia stanowisk, prawo tworzenia organów pomocniczych

• organy pomocnicze - na mocy zarządzenia Prezesa RM: stałe komitety RM, komitety RM, komitety do określonych kategorii spraw lub sprawy, rady i zespoły doradcze i opiniodawcze

• kompetencje koordynacyjne - Kancelaria PRM - realizacja polityki kadrowej, współdziałanie z innymi organami, działalność kontrolna wobec administracji rządowej

• uprawnienia kontrolne wobec członków rządu; PRM określa szczegółowy zakres działania ministra; prawo żądania od wszystkich członków rządu informacji, dokumentów i sprawozdań okresowych lub dotyczących danej sprawy

• sankcją - zdymisjonowanie członka rządu

• Uprawnienia kreacyjne

• powoływanie i odwoływanie kierowników urzędów centralnych (niektórych, m.in. AW, UOKiK, ABW, USłużby Cywilnej)

• powoływanie na wniosek ministra sekretarzy i podsekretarzy stanu; powoływanie i odwoływanie wojewodów i wice

kompetencje koordynacyjno-nadzorcze wobec samorządu terytorialnego

• prawo zawieszenia organów gminy (powiatu, województwa) i ustanowienia zarządu komisarycznego na okres dwóch lat w przypadku przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych

• prawo wnioskowania do Sejmu o rozwiązanie organów stanowiących samorządu w przypadku naruszenia Konstytucji lub ustaw

• nadzór nad urzędami centralnymi - GUS, UOKiK, ABW), zwierzchnik służbowy pracowników administracji rządowej

dopuszczalna możliwość łączenia stanowiska Prezesa RM z funkcją innego członka rządu

• Wiceprezes RM

• nie jest to stanowisko obowiązkowe

• premier określa zadania i kompetencje wykonywane w jego imieniu

• może łączyć z funkcją ministra

• przewodniczy komitetom stałym RM

• Ministrowie

• Kierujący działem administracji rządowej

• wykonują działania jako jednoosobowe naczelne organy administracji - kierują podległą im strukturą administracyjną danego działu lub działów administracji rządowej

• ustawa - 30 działów

• określenie zakresu działania ministra - do Prezesa RM; jeden minister może kierować kilkoma działami administracji

• z mocy ustawy jednemu: budżet, finanse publiczne, instytucje finansowe

• minister - kompetencje do wydawania aktów normatywnych, decyzji administracyjnych i aktów administracyjnych w toku postępowania admin., sprawowania nadzoru nad państwowymi osobami prawnymi w ramach swojego działu

• w niektórych - kompetencja sprawowania nadzoru nad pewnymi instytucjami centralnymi

• Prezes RM - w drodze rozporządzenia określa ministerstwo, które zapewniać będzie ministrowi obsługę administracyjną

• minister - obowiązek inicjowania i opracowywania polityki RM w stosunku do działu

• minister w drodze obwieszczenia ogłasza ustala wykaz jednostek organizacyjnych jemu podległych i przezeń nadzorowanych

• konstytucyjnie dopuszczalny - wariant kolegialnego kierowania działem administracji (jako komitet lub komisja) - przewodniczący może wchodzić w skład RM, ale nie ma to charakteru obligatoryjnego

• Wypełniający zadania wyznaczone przez prezesa RM

• nie stoją na czele wyodrębnionego działu administracji, wykonują jedynie wyznaczone przez premiera zadania

• aparat wykonawczy ministra - określony przez Prezesa RM rozporządzeniem

• ministrowie - nie mogą wydawać rozporządzeń

• Sekretarze i podsekretarze stanu

• powoływani przez Prezesa RM na wniosek ministra

• zakres czynności - określa sam minister, zawiadamiając Prezesa

• sekretarz - może łączyć zatrudnienie w administracji ze sprawowaniem mandatu poselskiego lub senatorskiego

• Struktura rządu

• organy pomocnicze, komisje do opracowania projektów kodyfikacji, komisje wspólne w celu uzgodnienia z zainteresowaną instytucją lub środowiskiem

• Komitety Rady Ministrów - członkowie RM, organy admin. rządowej, inne osoby (z administracji i spoza niej); przewodniczący powoływany przez premiera, pozostałe osoby przez premiera w porozumieniu z przew.

• zadania: uzgadnianie stanowisk członków RM, koordynowanie działalności organów administracji rządowej, inicjowanie i przygotowywanie przyszłych rozstrzygnięć RM, określanie zadań członków Komitetów i nadzorowanie sposobu ich wykonywania

• czynności o charakterze pomocniczym, realizacyjnym, kierowniczym

• komitety doraźne - dla rozpatrzenia indywidualnej, konkretnej sprawy

• rady i zespoły - zakres działania związany z zagadnieniami należącymi do kompetencji ministra lub Prezesa RM - np. Rada Legislacyjna (powoływani przez premiera)

• komisje wspólne - w składzie: przedstawiciele instytucji i środowisk społecznych

• powoływane przez Radę Ministrów; Komisja Wspólna Rządu i Sam. Terytorialnego, wspólna ds. Żeglugi Morskiej i Rybołówstwa Dalekomorskiego

• Kompetencje RM

• w Konstytucji - klauzula domniemania kompetencji - do RM należą sprawy polityki państwa niezastrzeżone dla innych organów i samorządu terytorialnego

• podstawowym zadaniem - realizowanie (wykonywanie) ustaw

• kierowanie administracją rządową - funkcja kierowania - w stosunku do całej administracji rządowej; w drodze wydawania aktów stosowania prawa

• funkcja rządzenia - prowadzenie polityki państwa, wytyczanie generalnych zasad polityki państwa, podejmowanie decyzji o charakterze strategicznym; funkcja o charakterze samoistnym;

• kompetencje inicjatywne - grupa kompetencji, które uruchamiają działanie innych organów państwa

• inicjatywa ustawodawcza; wyłączna w odniesieniu do ustawy budżetowej i zmian w niej, ustawy o prowizorium budżetowym, o zaciąganiu długu publicznego, o udzieleniu gwarancji finansowych przez państwo

• wobec Prezydenta - np. wnioski o wprowadzenie stanów nadzwyczajnych: wojennego i wyjątkowego

• kompetencje wykonawczo-realizacyjne względem aktów i decyzji innych organów państwowych - realizacja ustaw i budżetu (składanie sprawozdania i informacji o działalności rządu - szczególnie sprawozdania z wykonania budżetu oraz o stanie zadłużenia państwa; informacji o wykonywaniu ustaw lub o polityce, gdy jest ona przynajmniej częściowo zdeterminowana przez inne organy państwa)

• funkcja bieżącego kierownictwa państwowego - możliwość kreowania dyrektyw działania prawnie wiążących organy podporządkowane; kompetencje koordynacyjno-kontrolne

• kompetencje nadzorcze i kontrolne - wobec organów i instytucji niepodporządkowanych; np. Prezes - wobec samorządu terytorialnego

• Akty prawne rządu

• Akty powszechnie obowiązujące

• rozporządzenie - Rada Ministrów, Prezes RM, ministrowie (tylko resortowi)

• mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw; wydawane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie - szczegółowe: wskazanie organu (określenie w ten sposób, aby kompetencje przypisano jedynie organowi, który mieści się w katalogu konstytucyjnym), określenie zakresu spraw (wskazanie materii regulowanej rozporządzeniem, wskazanie spraw, które ma regulować akt), wytyczne dotyczące treści aktu (wskazówki określające sposób regulacji)

• zakaz subdelegacji - przekazywania kompetencji do wydania rozporządzenia innemu organowi

• rozporządzenie niewydane - jedynie gdy w ustawie przewidziano fakultatywne upoważnienie do jego wydania

• publikowane w Dzienniku Ustaw

• Akty wewnętrzne

• zarządzenia - Prezes RM i ministrowie

• uchwały RM

• akty te obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu

• wyłączną podstawą prawną do wydawania zarządzeń - ustawy, określające organ i przedmiot regulacji

• uchwała - ma charakter samoistny (nie wykonawczy); rząd reguluje sprawy znajdujące się w sferze jego konstytucyjnych uprawnień, nie musi powoływać się na konkretną ustawę

• w ten sposób rząd może w sposób samodzielny, nieregulowany ustawowo, podejmować uznane za właściwe zadania

• uchwały nie mogą naruszać sfery praw i wolności obywatelskich

• wiążą jedynie organizacyjnie i służbowo podporządkowane podmioty

• uchwały samoistne - akty kierownictwa wewnętrznego; nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych wobec obywateli

• publikowane w Monitorze Polskim

• Zasady funkcjonowania rządu

Zasada kolegialności działania rządu

• umożliwia wszystkim członkom RM uczestnictwo w ustalaniu polityki państwa (w tym m.in. obowiązek udziału w podejmowaniu decyzji, możliwość dyskutowania, prawo przedstawia poglądów, wymóg wyszukiwania rozwiązań kompromisowych, uzyskania akceptacji co najmniej większości członków RM)

• posiedzenia - jako podstawowa formuła działania Rady Ministrów

• inne formy pracy - o charakterze rozwiązań dodatkowych

• formalnie - wszyscy uczestniczą w pracach RM na równych zasadach

• dopuszczalne jedynie powoływanie organów doradczych, pomocniczych, wspomagających rząd

• Zasada kierowania pracami rządu przez premiera

• tylko premier może upoważnić innego członka do zastępowania go w przewodniczeniu

• zdeterminowanie posiedzeń przez premiera (co do początku posiedzenia, zakresu rozstrzygnięć i trybu ich podejmowania)

• stały nadzór premiera nad realizacją ustaleń RM

• zaprzestanie pełnienia funkcji przez premiera - koniec misji rządu

• Zasada reprezentowania RM przez Prezesa w kontaktach z innymi organami państwa

• premier - reprezentuje RM wobec Prezydenta, Sejmu (przedstawia osobiście najważniejsze dokumenty urzędowe; wszelki obieg dokumentów za pośrednictwem szefa rządu) - w kontaktach z parlamentem mogą reprezentować także: wicepremier, minister, kierownik urzędu centralnego (upoważnieni przez RM), sekretarz lub podsekretarz (upoważnieni przez Prezesa RM)

• Zasada związania członków rządu i jego przedstawicieli stanowiskiem Rady Ministrów

• prawo do koordynowania i kontrolowania prac organów administracji rządowej - obowiązek podporządkowania się organów podległych rządowi jego dyrektywom

• prawo RM do uchylania rozporządzeń i zarządzeń ministrów (na wniosek Prezesa RM)

• wojewodowie - podporządkowani dyrektywom rządowym

• Odpowiedzialność rządu

• członkowie rządu odpowiadają (solidarnie i indywidualnie) za swoje działania, jak i za czynności podejmowane przez podległe im służby - formalnie odpowiedzialność odnosi się wyłącznie do członków rządu

• środkiem egzekwowania odpowiedzialności - wotum nieufności lub nieudzielenie wotum zaufania

• przy istnieniu większości parlamentarnej za rządem - iluzoryczna odpowiedzialność polityczna

• Odpowiedzialność polityczna

• solidarna i indywidualna (nie dotyczy premiera)

• solidarna - w drodze wotum nieufności lub zaufania

• Wotum nieufności - solidarne

• zgłaszane przez co najmniej 46 posłów w formie pisemnej (projekt uchwały zawierający wyrażenie wotum nieufności oraz wskazanie imienne kandydata na Prezesa RM) - dwie decyzje w jednym głosowaniu

• głosowanie - nie wcześniej, niż 7 dni od zgłoszenia; uchwalany większością ustawowej liczby posłów (bezwzględna)

• Wotum nieufności - indywidualne

• zgłaszane przez min. 69 posłów; nie wcześniej, niż 7 dni od zgłoszenia; uchwalany większością ustawowej liczby posłów

Procedura sejmowa: obowiązek Marszałka niezwłocznego powiadomienia Prezydenta oraz Prezesa RM; obowiązek przesłania przez Marszałka Prezydentowi i Prezesowi RM uchwały o wyrażeniu wotum nieufności; wniosek o wotum nieufności podlega zaopiniowaniu przez właściwą komisję sejmową

• zakaz zgłaszania wniosku o wotum nieufności przez 3 miesiące od dnia, w którym poprzedni wniosek nie został uchwalony - automatycznie uchylany, gdy poparty zostanie przez 115 posłów

• skutkiem wotum nieufności dla rządu - złożenie dymisji Prezydentowi przez premiera; Prezydent zobowiązany jest ją przyjąć i powierza RM dalsze pełnienie obowiązków

• wotum nieufności wobec członka rządu - obowiązek Prezydenta odwołania go; Prezes RM nie ma żadnej możliwości ustosunkowania się do dymisji; akt prezydencki - zwolniony z kontrasygnaty premiera

• Wotum zaufania

• uchwałą Sejmu o udzieleniu wotum zaufania - formą nadania inwestytury

• z prośbą o udzielenie zwraca się Prezes RM; wotum zaufania jako oręż służący wzmocnieniu RM - jako forma zdyscyplinowania posłów

• całkowity monopol na składanie wniosku - premier; całkowita swoboda decyzji

• głosowane zwykłą większością głosów, w obecności najmniej połowy

• jeżeli nie zostanie uchwalone - obowiązek złożenia dymisji Prezydentowi, ten zaś ma obowiązek ją przyjąć, powierzając jednocześnie dalsze sprawowanie obowiązków

• Absolutorium

• uchwała Sejmu akceptująca wykonanie przez rząd ustawy budżetowej oraz przyjmująca informację o stanie zadłużenia państwa

• udzielenie absolutorium - nie wpływa na trwanie rządu, podobnie nie określono skutków nieudzielenia

• podanie się do dymisji - zależne wyłącznie od premiera

• Odpowiedzialność konstytucyjna

• przed TS - członkowie RM oraz osoby, którym Prezes RM powierzył kierowanie ministerstwem

• zawsze o charakterze indywidualnym