Charakterystyka kontroli państwowej.
1. Definicja i podział, według różnych kryteriów, kontroli.
Kontrola jest to czynność, polegająca na sprawdzeniu i opisaniu stanu faktycznego a następnie skonfrontowaniu go ze stanem wymagalnym, wzorcowym przedstawionym w normach prawnych, technicznych, ekonomicznych i innych oraz wyciągnięcie z tego procesu wniosków, mających na celu zlikwidowanie nieprawidłowości, a także zwiększenie efektywności działalności kontrolowanej jednostki.
Podstawowe funkcje kontroli, to:
sprawdzanie,
ocenianie,
analizowanie,
wnioskowanie
Fazy procedury kontrolnej:
zapoznanie się ze stanem faktycznym badanych zjawisk, itp.,
skonfrontowanie stanu faktycznego ze stanem określonym w normach prawnych, technicznych i innych aktach,
stwierdzenie ewentualnych nieprawidłowości,
określenie przyczyn tych błędów (subiektywne nieprawidłowości są zależne od funkcjonowania jednostki kontrolowanej, obiektywne są niezależne od jej funkcjonowania),
określenie osoby odpowiedzialnej za nieprawidłowości,
wyciągnięcie wniosków i sformułowanie postulatów zmierzających do usunięcia nieprawidłowości i zwiększenia efektywności.
Kontrolę można podzielić na:
kontrolę zewnętrzną
kontrolę wewnętrzną
Kontrola zewnętrzna to taka, którą przeprowadza organ administracji publicznej kompetentny do jej przeprowadzania, często jest to organ nadrzędny w stosunku do kontrolowanego. Kontrolujący jest wyspecjalizowany do tego typu działalności i jest niezależny.
Kontrola wewnętrzna to taka, którą przeprowadza kierownictwo jednostki lub odpowiednia komórka kontroli wewnętrznej w jego imieniu.
Kontrola wewnętrzna można podzielić na:
kontrolę funkcjonalną,
kontrolę instytucjonalną.
Kontrola funkcjonalna to taka kontrola, którą przeprowadza osoba o najwyższych kompetencjach w danej jednostce, oprócz tych czynności wykonuje ona również inne niezwiązane z kontrolą, np. główny księgowy jednostki ma obowiązki kontrolne.
Kontrola instytucjonalna to taka, którą przeprowadzają specjalne, samodzielne organy, które służą tylko do kontrolowania przypisanych im jednostek przykładem może tu być kontrola prowadzona przez wydział kontroli w urzędach wojewódzkich.
Klasyfikacja kontroli dokonana pod względem etapu, na które dzieli się procedura kontrolna:
- kontrola wstępna, poprzedzająca działania właściwe (tzw. ex ante)
- kontrola bieżąca,
- kontrola następcza tzw. kontrola ex post.
Kontrola wstępna - polega na przeprowadzeniu analizy dotyczącej wstępnych działań przed podjęciem decyzji by móc zacząć realizować następne działania np. analizowanie umowy transakcyjnej dotyczącej nowej inwestycji.
Kontrola bieżąca - to kontrola dotycząca działalności prowadzonych w tym samym czasie, w którym ona trwa, czyli czynności bieżących, przykładem może tu być kontrola prac inwestycyjnych w czasie ich trwania.
Kontrola następcza - analiza i sprawdzanie dokonanych już działań po ich zakończeniu przykładem mogą tu być sprawozdania finansowe.
Wyznacznikami kontroli są kryteria, którymi kieruje się podmiot dokonujący kontroli podczas analizowania działalności kontrolowanego podmiotu. Wyróżniamy następujące kryteria: gospodarność, legalność, rzetelność, celowość, przejrzystość, jawność.
Legalność - oznacza działanie zgodne z prawem. Kontrola dokonywana pod względem tego kryterium skutkuje odpowiedzią na pytanie czy kontrolowana jednostka działa zgodnie z powszechnie obowiązującymi normami prawnymi takimi jak konstytucja, ustawy, rozporządzenia, a także z przepisami prawa lokalnego zarządzeniami wewnętrznymi, statutem, regulaminami wewnętrznymi. Oprócz tego kontrola pod względem legalności to także sprawdzenie czy akty administracyjne wydawane przez kompetentne do tego osoby nie powodują niecelowych i nieefektywnych działań podmiotów zarządzanych przez te osoby
Gospodarność - analizuje się czy podmiot kontrolowany działa według zasady racjonalnego gospodarowania.
Zasady racjonalnego gospodarowania polega na uzyskiwaniu optymalnych wyników danej działalności przy możliwie jak najniższych kosztach oraz na pozyskiwaniu maksymalnych efektów przy posiadanych środkach finansowych oddanych do dyspozycji przy wykonywaniu danego zadania.
Dodatkowo osoba przeprowadzająca kontrolę sprawdza czy jednostka nie wykazuje strat, czy nie podejmowała zbyt ryzykownych i kapitałochłonnych działań, które doprowadziły do marnotrawstwa funduszy.
Rzetelność - oznacza, uczciwość, terminowość, dyscyplinę wykonania, sumienność, prawdomówność, słowność oraz zgodność dokumentów, ewidencji i sprawozdań ze stanem faktycznym.
Celowość - bada się słuszność celów oraz zgodność funkcjonowania z zadeklarowanymi celami w aktach, które wyznaczają jednostce kierunki działań. Takimi aktami są statuty, regulaminy bądź akty normatywne. Sprawdza się tu czy podmiot wykonuje powierzone mu zadania i czy uzyskuje pożądane wyniki.
Przejrzystość - oznacza jasne i klarowne procedury, regulaminy, przepisy, przy wykonywaniu zadań, które są jawne i dostępne społeczeństwu. Z kryterium tym związany jest konstytucyjny obowiązek informowania obywateli o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Jawność - wiąże się ona z przejrzystością, jej założeniem jest podawanie do publicznej wiadomości różnego rodzaju informacji przykładowo należą do nich ogłoszenie przetargu publicznego, sprawozdania finansowe, bilanse z działalności jednostek itp.
Kontrola administracji znana była w historii i można odnaleźć pewne podobieństwa w ich podziałach i charakterze. Należy jednak mieć na uwadze, że samo znaczenie kontroli teraz przybrało rozszerzonego i zmodyfikowanego sensu. Przykładem może tu być II rzeczpospolita i funkcjonowanie jej kontroli wewnętrznej i zewnętrznej administracji publicznej.
Kontrola wewnętrzna bądź nadzór, taka nazwę również stosowano, wynikała ze struktury organizacyjnej administracji. W tym miejscu należy zaznaczyć, że współcześnie nadzór jest czymś innym niż kontrola i nie należy tego utożsamiać. Administracja polegała na hierarchiczności i instancyjności, co skutkowało możliwością podważenia decyzji organu za pomocą środków prawnych, co z kolei powodowało kontrole organu wyższej instancji i ewentualną zmianę decyzji. Przejawem jej było istnienie w resortach inspektorów, lustratorów, którzy przeprowadzali kontrolę podległych podmiotów administracyjnych, często powoływano również do tych zadań specjalne komisje. Kolejną analogia jest fakt, że kontrolę zewnętrzną również sprawowały organy kompetentne do jej przeprowadzania, jak również instytucje niezależne od kontrolowanych jednostek i administracji. Można wyodrębnić następujące kontrole: parlamentarna przeprowadzana przez parlament, kontrolę sądowa przez sądownictwo administracyjne i powszechne oraz kontrolę specjalną przeprowadzaną przez Najwyższa Izbę Kontroli.
Kontrola parlamentarna jak sama nazwa wskazuje wykonywana była przez parlament. Przykładowymi kontrolami było uchwalenie budżetu państwa, przyjmując budżet przygotowany przez rząd, parlament wyrażał jego aprobatę i zgodę na jego realizacje. Jeżeli były jakieś nieprawidłowości w projekcie budżetu sejm go odrzucał. Podobnie funkcjonowała kontrola przedstawianych przez NIK zamknięć rachunków państwowych. Kolejną formą kontroli parlamentarnej była kontrola ministrów. Natomiast pośrednią kontrole parlament sprawował przy sprawach dotyczących długu państwowego. Powoływał on, bowiem Komisję Kontroli Długów Państwa. Kontrola tzw. specjalna sprawowana była przez Najwyższa Izbę Kontroli i Izby Okręgowe Kontroli, które to organy były niezależne w swej działalności.
Status prawny Najwyższej Izby Kontroli.
Najwyższa Izba Kontroli powstała 7 lutego 1919r.za sprawą inicjatywy Naczelnika Państwa Józefa Piłsudskiego. Jest to, więc jedna z najdłużej funkcjonujących instytucji państwowych, która sięga swym początkiem do II Rzeczpospolitej.
NIK jest kolegialnym i naczelnym organem kontroli państwowej. Podlega on Sejmowi w ten sposób, że przedstawia on corocznie sprawozdania i na wniosek sejmu może przeprowadzać kontrolę. Ponadto Prezesa Izby powołuje sejm za zgodą senatu. Prezes sprawuje swój urząd przez 6 lat chyba, że zachodzą szczególne okoliczności przewidziane w ustawie to może być ona krótsza. Prezes jest niezależny od sejm a wspomaga to regulacja kadencji, która jest dłuższa od sejmowej kadencji. Organ ten jest także chroniony immunitetem, co oznacza, że nie tak łatwo go aresztować lub oskarżyć chronić to ma przed naciskami na tak ważny urząd.
Instytucja NIK-u uregulowana jest w ustawie zasadniczej, (czyli Konstytucji) oraz w ustawach szczegółowych podstawą tu jest ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli. Ustawa ta określa zadania i zakres działania NIK, organizację Izby, a także zawiera regulacje dotyczące postępowania kontrolnego. Odrębny rozdział poświęcony jest pracownikom NIK. Statut Najwyższej Izby Kontroli, nadany Zarządzeniem Nr 3 Marszałka Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 12 września 2001 r., określa wewnętrzną organizację Izby. Jest ona jednostopniowa, a wchodzące w jej skład departamenty i delegatury są równorzędnymi jednostkami organizacyjnymi.
Organizacja Najwyższej Izby Kontroli
W skład Kolegium Najwyższej Izby Kontroli wchodzą: Prezes Najwyższej Izby Kontroli jako przewodniczący, wiceprezesi i dyrektor generalny Najwyższej Izby Kontroli oraz 14 członków Kolegium. Marszałek Sejmu, na wniosek Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, powołuje na członków Kolegium:
1) 7 przedstawicieli nauk prawnych lub ekonomicznych,
2) 7 dyrektorów jednostek organizacyjnych Najwyższej Izby Kontroli lub doradców Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, spośród których Prezes Najwyższej Izby Kontroli wyznacza sekretarza Kolegium. Osoby wchodzące w skład Kolegium Najwyższej Izby Kontroli są w sprawowaniu swych funkcji niezawisłe i mogą w sprawie podejmowanych uchwał zgłaszać do protokołu zdanie odrębne. Kadencja członków Kolegium Najwyższej Izby Kontroli trwa 3 lata. Prezes Najwyższej Izby Kontroli kieruje Najwyższą Izbą Kontroli i odpowiada przed Sejmem za jej działalność. Wiceprezesów, w liczbie od 2 do 4, powołuje i odwołuje Marszałek Sejmu na wniosek Prezesa Najwyższej Izby Kontroli
NIK podzielony został na jednostki organizacyjne wykonujące zadania kontrolne oraz jednostki organizacyjne wykonujące zadania w zakresie wspomagania postępowania kontrolnego i jednostki organizacyjne wykonujące zadania w zakresie organizacji i obsługi NIK. Te pierwsze podmioty dzielą się na departamenty i delegatury. Jest 8 departamentów: Departament Budżetu i Finansów, Departament Obrony Narodowej i Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Departament Administracji Publicznej, Departament Pracy, Spraw Socjalnych i Zdrowia, Departament Gospodarki, Skarbu Państwa i Prywatyzacji, Departament Komunikacji i Systemów Transportowych, Departament Nauki, Oświaty i Dziedzictwa Narodowego, Departament Środowiska, Rolnictwa i Zagospodarowania Przestrzennego. Przedstawiają one i ich podział, jaki jest ich właściwość podmiotowa. Delegatury natomiast to jednostki funkcjonujące w miastach wojewódzkich. (Trudna byłaby kontrola, gdyby ta instytucja miała wyłącznie jedną siedzibę w stolicy.) Delegatury występują w następujących miastach: Białymstoku, Bydgoszczy, Gdańsku, Katowicach, Kielcach, Krakowie, Lublinie, Łodzi, Olsztynie, Opolu, Poznaniu, Rzeszowie, Szczecinie, Warszawie, Wrocławiu, Zielonej Górze. W skład jednostek wspomagających postępowanie kontrolne wchodzą: Departament Prawno-Organizacyjny, Departament Strategii Kontrolnej, natomiast podmiotami organizacyjnymi i obsługującymi NIK są: Departament Prezydialny, Departament Ochrony Informacji Niejawnych, Departament Rachunkowości, Departament Gospodarczy.
Kontrole w naczelnych lub centralnych organach państwowych mogą być dokonywane przez departamenty, jeżeli kontrola ta dotyczy obszaru ich właściwości rzeczowej lub funkcjonalnej, mogą one również tylko wspierać przeprowadzenie tych kontroli. Do tego ich rola się nie ogranicza, gdyż są one również kompetentne do przeprowadzania kontroli po uzgodnieniu z właściwą miejscowo delegaturą w organach jednostek samorządu terytorialnego.
Delegatury podobnie jak departamenty mogą dokonywać kontroli najwyższych organów administracyjnych po wcześniejszym uzgodnieniu z odpowiednim departamentem, ale ich podstawowym zadaniem jest dokonywanie kontroli w organach jednostek samorządu terytorialnego.
Zakres obowiązków NIK-u.
Ten naczelny i bardzo ważny organ kontrolny ma kompetencje do wielostronnej kontroli. W szczególności sprawdzają dochody i wydatki państwa oraz innych podmiotów państwowych oraz przedsiębiorstw dofinansowywanych lub z kapitałem ze Skarbu Państwa. Zgodnie z Art. 2. „Najwyższa Izba Kontroli kontroluje działalność organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych. Najwyższa Izba Kontroli może kontrolować działalność organów samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych i innych samorządowych jednostek organizacyjnych. Najwyższa Izba Kontroli może również kontrolować działalność innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych (przedsiębiorców) w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa, w szczególności: 1) wykonują zadania zlecone lub powierzone przez państwo lub samorząd terytorialny,
2) wykonują zamówienia publiczne na rzecz państwa lub samorządu terytorialnego,
3) organizują lub wykonują prace interwencyjne albo roboty publiczne,
4) działają z udziałem państwa lub samorządu terytorialnego, korzystają z mienia państwowego lub samorządowego, w tym także ze środków przyznanych na podstawie umów międzynarodowych,
5) korzystają z indywidualnie przyznanej pomocy, poręczenia lub gwarancji udzielonych przez państwo, samorząd terytorialny lub podmioty określone w ustawie z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne (Dz. U. Nr 79, poz. 484 i Nr 80, poz. 511, z 2000 r. Nr 48, poz. 550, Nr 60, poz. 693 i Nr 86, poz. 958 oraz z 2001 r. Nr 16, poz. 167 i Nr 81, poz. 876),
5a) udzielają lub korzystają z pomocy publicznej podlegającej monitorowaniu w rozumieniu odrębnych przepisów,
6) wykonują zadania z zakresu powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego,
7) wywiązują się z zobowiązań, do których stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 i Nr 160, poz. 1083 oraz z 1998 r. Nr 106, poz. 668, z 1999 r. Nr 11, poz. 95 i Nr 92, poz. 1062, z 2000 r. Nr 94, poz. 1037, Nr 116, poz. 1216, Nr 120, poz. 1268 i Nr 122, poz. 1315 oraz z 2001 r. Nr 16, poz. 166, Nr 39, poz. 459 i Nr 42, poz. 475), z innych należności budżetowych, gospodarki pozabudżetowej i państwowych funduszy celowych oraz świadczeń pieniężnych na rzecz państwa wynikających ze stosunków cywilnoprawnych”.
Impuls do dokonania postępowania kontrolnego pochodzi od sejmu lub jego organów, od Prezydenta lub premiera, którzy złożą wniosek oraz od samego NIK-u.
Art. 4 stanowi natomiast, że Najwyższa Izba Kontroli kontroluje wykonanie budżetu, gospodarkę finansową i majątkową Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Krajowego Biura Wyborczego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Państwowej Inspekcji Pracy. Natomiast na zlecenie Sejmu Najwyższa Izba Kontroli przeprowadza kontrolę działalności Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz Państwowej Inspekcji Pracy. Najwyższa Izba Kontroli przeprowadza kontrolę pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. Kontrola działalności samorządu terytorialnego przeprowadzana jest pod względem legalności, gospodarności i rzetelności. Natomiast kontrola działalności jednostek organizacyjnych i przedsiębiorców, przeprowadzana jest pod względem legalności i gospodarności.
Prezes Najwyższej Izby Kontroli ustala, w drodze zarządzenia, szczegółową organizację wewnętrzną jednostek organizacyjnych Najwyższej Izby Kontroli oraz ich właściwość, a także może wprowadzać zmiany w tym zakresie.
NIK swoją główną siedzibę ma oczywiście w Warszawie. Jest to budynek o efektownej architekturze na wzór barokowych pałaców magnackich. Zaprojektował go Antoni Dygat a wybudowany został w 1938 roku z przeznaczeniem dla Urzędu Wojewódzkiego. Mieściły się tam min takie wydziały jak: przemysłowy i rolniczy. Funkcjonowały tu także Wojewódzki Urząd Rozjemczy, Biuro pomiarów i Zabudowy Miast, Okręgowy Urząd Ziemski. Ciekawym jest fakt, iż podczas wojny miały tam swoje siedziby jednostki urzędu gubernatora dystryktu warszawskiego. Natomiast po wojnie znajdowały się tam Ministerstwa Przemysłu Ciężkiego oraz Żeglugi, a także Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie.
Historyczny zarys nazwy „kontrola państwowa”
Za początek stosowania nazwy: „ kontrola państwowa” uznaje się I połowę XIX. Była ona używana w carskiej Rosji jako: Gosudarstwiennyj Kontrol, a dotyczyła najważniejszego w Rosji podmiotu dokonującego kontroli. Natomiast w 1810 roku zaczął funkcjonować urząd Kontrolera Państwa. W dwadzieścia sześć lat później na mocy ustawy „O Utworzeniu Kontroli Państwowej” powstał Wydział Kontroli Państwowej (Wiedomstwo Gosudarstwiennogo Kontrola). Zmienił on swoja nazwę o reformach przeprowadzonych w latach sześćdziesiątych XIX w na Zarząd kontroli Państwowej. W Polsce nazwa ta ma swój początek w latach siedemdziesiątych XIX wieku, zapożyczona została ona oczywiście z Rosji. W II Rzeczpospolitej nazwa ta została spolszczona na „kontrolę państwową” i rozpoczęto stosowanie jej na określanie najważniejszych podmiotów kontroli państwowej. i tak na mocy ustawy z 3.06.1921 roku „O Kontroli Państwowej” Najwyższa Izba Kontroli stała się najważniejszą jednostką „Kontroli Państwa”.
Historyczny zarys kontroli państwowej.
Kontrola od zawsze związana była głównie z finansami państwa. Już w XVI w. nastała potrzeba zorganizowania instytucji, która zajmowałaby się kontrolą Skarbu państwa, gdyż podskarbi koronny wraz z szafarzem powoływanym przez organ uchwałodawczy zajmować się wydatkami na utrzymanie i prosperowanie dworu. W związku z tym w 1591r. powstała instytucja Trybunału Skarbowego, która to instytucja czuwała nad ustawodawstwem, co skutkowało wzmocnieniem kontroli sejmowej nad finansami państwa. Po zmianach, które nastąpiły w XVIII w. zlikwidowano tę instytucje i w jej miejsce powołano Komisję Skarbową Koronną i Komisję Skarbową Wielkiego Księstwa Litewskiego. Obowiązkiem ich było przedkładanie parlamentowi sprawozdań i rachunków ponosiły też przed nią odpowiedzialność. Przed sejmem odpowiadała także powstała w 1775r. Rada Nieustająca, w której skład wchodzi departament Skarbowy. Sprawował on funkcje zarządcy finansami państwa. Sytuacja ta ulega zmianie, z uwagi na bieg wydarzeń historycznych, a mianowicie rozbiorów Polski. Tu istnienie instytucji kontrolnych uzależnione było od danego zaborcy.
Księstwo Warszawskie
1) Na obszarze Księstwa funkcjonowała Główna Izba Obrachunkowa Księstwa Warszawskiego (1808-1815r.)
Powstała ona na mocy dekretu króla Fryderyka Augusta 14 grudnia 1808 roku. W rzeczywistości funkcjonować zaczęła 2 marca 1809r. Na stanowisko prezesa tej instytucji powołano Franciszka Ksawerego Zboińskiego. Sprawowała ona następcza kontrolę rachunków państwa i samorządu terytorialnego i kas publicznych po przekroczeniu kwoty 500 zł.
Królestwo Polskie
Na jego terytorium również funkcjonowała izba obrachunkowa nazwana Izba Obrachunkową Królestwa polskiego (lata 1816-1866). Powstała ona również na mocy dekretów, tyle, że tym razem dekrety te wydał król polski w 1816 roku pierwszy a w 1821r. drugi. kompetencje tego organu były takie jak Izby Księstwa, czyli kontrola następcza rachunków państwowych. Ustawa konstytucyjna Królestwa Polskiego z dnia 27 listopada 1815 r., w art. 78 stanowiła, że "Będzie izba obrachunkowa, do której należeć ma ostateczna rewizja rachunków i zakitowanie zdających rachunki. Izba ta od samego tylko króla zależeć będzie". Pomimo tego zapisu do jej kompetencji na życzenie króla lub namiestnika należało czynienie uwag do projektu ustawy budżetowej a nawet dokonywanie za zgoda władcy zmian. W 1816r. zmienił się charakter omawianej instytucji na urzędniczy za sprawą Aleksandra I. W dniu 21.08.1821r. określono właściwość i strukturę Izby, która zmieniła swoja nazwę na Najwyższą Izbę Obrachunkową. Jej struktura wyglądała następująco: na szczycie prezes, następnie radcowie, pisarz, asesorzy, sekretarze, rachmistrzowie. Ten wieloosobowy podmiot decyzje podejmował przez głosowanie, a nadzorowany był przez Namiestnika. Do jej uprawnień teraz należało kontrolowanie finansów, ksiąg rachunkowych i rachunków. Mogą również na wniosek króla opiniować projekt ustawy budżetowej, a także wydawać opinie związane z rachunkowością i urządzeniami manipulacji kasowych. Wydawała również pozwolenie na funkcjonowanie poszczególnych kas publicznych. Do kompetencji prezesa natomiast należało przedkładanie kwartalnych raportów o funkcjonowaniu Izby oraz sprawozdania na koniec danego roku z przychodów i rozchodów budżetowych państwa. Kierowała ona również kontrolą skarbową. Podstawą prawną tej kontroli było rozporządzenie Komisji Rządowej Przychodów i Skarbu z dnia 22 listopada 1846 roku. Kontroli tej podlegały dochody i rozchody kas gubernialnych, natomiast nie należało do niej kontrola funduszy policyjnych, które zatwierdzane były przez warszawskiego generała- gubernatora. Kres swej działalności odnotowała Izba w styczniu 1867r. Była to sankcja za powstanie styczniowe, zniesiona została autonomia Królestwa Polskiego, kontrole sprawowały instytucje rosyjskie.
Rosyjskie instytucje sprawujące kontrole.
Kontrolę finansów sprawowały Izby Kontroli. Siedziby swoje miały w Warszawie, Lublinie, Łomży. Nad nimi sprawował nadzór Kontroler Państwa, który był najwyższym urzędnikiem kontrolnym całego aparatu centralnego w Petersburgu, a zastępcą był Pomocnik Kontrolera Państwa. Kontrole nad Izbami miała również Rada Kontroli, która badała legalność i prawidłowość przychodów, rozchodów i zarządzanie finansami państwa. Kontrola państwowa w Cesarstwie Rosyjskim funkcjonowała również w czasie wykonywania przez administrację jej zadań, była, więc nie tylko kontrolą następczą. Od 1906 roku Kontroler Państwa nie podlegał Radzie Ministrów. Do jego kompetencji należało teraz sprawdzanie wykonania budżetu państwa, w szczególności, gdy przekraczał planowane wydatki i ewentualne tego przyczyny oraz przeprowadzanie rzeczywistej kontroli kapitału państwowego. Do kontroli państwowej należało, także kontrolowanie finansów prywatnych kolei żelaznych (Kolei Warszawsko-Wiedeńskiej).
Oczywiście sytuacja kontroli ulega zmianie w dobie II Rzeczpospolitej, ale pozostały naleciałości po instytucjach zaborowych. kontrolę teraz sprawował Mały Urząd Obrachunkowy przy Departamencie Skarbu. Po odzyskaniu przez Polskę niepodległości, już 7 lutego 1919 r. Naczelnik Państwa Józef Piłsudski podpisuje dekret o Najwyższej Izbie Kontroli Państwa zgodnie, z którym Najwyższa Izba Kontroli Państwa jest władzą podległą bezpośrednio Naczelnikowi Państwa, samodzielną i powołaną do stałej, a wszechstronnej kontroli dochodów i wydatków państwowych, prawidłowości administrowania majątkiem państwa oraz gospodarki instytucji, zakładów fundacji i funduszów, tudzież jednostek samorządowych i miast. Kontrolowała wykonanie budżetu. Dokonywała, więc wszechstronnej kontroli finansów publicznych. W myśl uchwalonej w 1921 r. Konstytucji marcowej do kontroli całej administracji państwowej pod względem finansowym, badania zamknięć rachunków Państwa, przedstawiania corocznie Sejmowi wniosku o udzieleniu lub odmówieniu rządowi absolutorium - jest powołana Najwyższa Izba Kontroli, oparta na zasadzie kolegialności i niezależności sędziowskiej członków jej Kolegium byli Prezes NIK odpowiedzialny za sprawowanie swego urzędu i za podległych mu urzędników odpowiedzialny bezpośrednio przed Sejmem. Uchwalona wkrótce, 3 czerwca 1921 r. ustawa o kontroli państwowej, obowiązywała do końca II Rzeczypospolitej. Potwierdzała ona usytuowanie NIK jako niezawisłego organu państwowego współdziałającego z parlamentem. Pierwszym prezesem NIK był J. Higersberger (II.1919 - V.1921).
Po rozpoczęciu II wojny światowej instytucja ta formalnie przestała istnieć, jednak nieformalnie działała na emigracji na podstawie dekretu Prezydenta z 17.02.40 r. w Paryżu, później w Londynie. Natomiast oficjalnie na terytorium okupowanej Polski funkcjonowała kontrola sprawowana przez podmioty okupanta.
Po II wojnie światowej władzę w Polsce objęła Krajowa Rada Narodowa, a Manifest PKWN proklamował, że do czasu zorganizowania Najwyższej Izby Kontroli Państwa, jej uprawnienia przysługują Prezydium KRN, za pośrednictwem usytuowanego przy nim Biura Kontroli powołanego ustawą z 11 września 1944 r. ”O radach narodowych”. Tym sposobem kontrola państwowa miała być niezależna od administracji. W 1949 r. Sejm powołał Najwyższą Izbę Kontroli. Zgodnie z ustawą o kontroli państwowej Prezesa NIK powoływał i odwoływał Sejm, przed nim też Prezes ponosił odpowiedzialność. Ustalono wówczas organizację NIK, na którą złożyło się 9 departamentów, 3 biura i delegatury wojewódzkie. Prezes NIK pozostawał członkiem Rady Państwa. Ta względna niezależność kontroli państwowej skończyła się w 1952 r. z chwilą likwidacji NIK i powołania w jej miejsce Ministerstwa Kontroli Państwowej. Naruszono tym samym zasadę niezawisłości NIK od administracji i zależności jedynie od parlamentu. W kolejnych latach najwyższy organ kontroli państwowej funkcjonował jako jedno z wielu ministerstw i wchodził w skład rządu, który teoretycznie także powinien Być przedmiotem jego zainteresowania. W 1957 r. powróciła Najwyższa Izba Kontroli i jej podporządkowanie Sejmowi. Izba przestała być organem rządowym i została ukształtowana w osobny pion organów państwowych. Prezesa NIK powoływał i odwoływał Sejm. NIK przedstawiała wnioski w sprawie absolutorium dla rządu, prezentowała też coroczne sprawozdania ze swej działalności. Funkcjonowało to do 1976 r., w którym to zmieniono ustawę o Najwyższej Izbie Kontroli. Mimo iż nazwa nie została zmieniona, Izbę przekształcono ponownie w organ administracji. Nadzór nad NIK powierzono Prezesowi Rady Ministrów. Od 1980 r. nastąpiła zmiana w funkcjonowaniu Najwyższej Izby Kontroli. Na mocy ustawy z 8 października 1980 r. powrócono do usytuowania kontroli państwowej przy Sejmie i uniezależnienie Izby od administracji. W ten sposób uległa także wzmocnieniu kontrolna funkcja Sejmu. W tym stanie prawnym NIK kontynuowała funkcjonowanie w III Rzeczypospolitej.
Najwyższa Izba Kontroli w III Rzeczypospolitej
W dniu 23 grudnia 1994 roku, Sejm uchwalił - obowiązującą do dziś - ustawę o Najwyższej Izbie Kontroli. Stosownie do przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Najwyższa Izba Kontroli jest naczelnym organem kontroli państwowej, podlega Sejmowi, a Prezes NIK powoływany jest, za zgodą Senatu, przez Sejm na 6 - letnią kadencję. W 2006 r. Najwyższa Izba Kontroli obchodzi 87-lecie swojego istnienia.
1. Urząd Obrachunkowy
Urząd Obrachunkowy powstał w sierpniu 1917 roku przy Departamencie a od stycznia 1918 r. przy Ministerstwie Skarbu. Inicjatywa powstania tego podmiotu powstała na zebraniu Wydziału Wykonawczego Tymczasowej Rady Stanu 17 lipca 1917 roku. To ten podmiot zleci, Departamentowi Skarbu, stworzenie projektu instytucji kontrolnej. Miała się ona zajmować kontrola wydatków pod względem celowości i gospodarności. Powstał wiec, na skutek tego postulatu, projekt instytucji nazwanej Komisja Obrachunkowa przy departamencie. Zadaniem jej miało być kontrolowanie nie tylko wydatków, ale również dochodów państwa. Miała być na w swej działalności samodzielna, a piastującemu najwyższe stanowisko dyrektorowi przysługiwać uprawnienia Wicedyrektora Departamentu Skarbu. Z Urzędu miał być członkiem Rady Departamentu, miał mieć prawo reformowania procedur kierowanej przez siebie Komisji, bezpośrednio na Wydziale Wykonawczym lub na Zebraniu Ogólnym Tymczasowej Rady Stanu. Zawierał ten projekt również, iż Izba ta będzie się składać z sporej liczby pracowników wykonawczych.
Następnie projekt ten trafił na biurka w Departamencie Skarbu do dokonania ewentualnych korekt. Po dokonaniu zmian przedyskutowano go na posiedzeniu Wydziału Wykonawczego Tymczasowej Rady Stanu, w dniu 3 sierpnia 1917 r. Zmian, których dokonano były kosmetyczne przede wszystkim zmieniono nazewnictwo „komisje' zastąpiono na „urząd” a „dyrektora” na „naczelnika”. 10 sierpnia 1917 roku projekt przyjęto na Zebraniu Ogólnym Tymczasowej Rady Stanu i z tą chwilą stał się prawomocnym aktem normatywnym. Był on podstawą prawną funkcjonowania kontroli państwowej w Polsce od 1917 do 1919 roku.
Charakterystyka poszczególnych projektów inicjujących powstanie instytucji kontrolnych w 1917 roku.
1) „Projekt Departamentu Skarbu w Sprawie Komisji Obrachunkowej z końca lipca 1917 r."
Projekt podzielony był na rozdziały pierwszy dotyczy ogólnych przepisów, następny kompetencji tego organu, natomiast ostatni zajmował się kwestia archiwizowania i przetrzymywania dowodów.
Rozdział dotyczący przepisów ogólnych zawiera tylko dziewięć artykułów. Zwierały one bardzo szczątkowe regulacje dotyczące usytuowania instytucji tej przy Departamencie Skarbu jako jego część składowa tzn. wydział i podporządkowaniu w drabinie hierarchicznej Dyrektorowi Departamentu Skarbu. Opisywała również wewnętrzną strukturę komisji. W skład Komisji miał wchodzić dyrektor z uprawnieniami, które przysługiwały zastępcy Dyrektora Departamentu Skarbu oraz inni pracownicy referenci, sekretarz itd. Pracownicy ci mieli wspomagać dyrektora. W kolejnych artykułach mowa była o wynagrodzeniu oraz stosunków pracy, liczby etatów piastujących tam urzędy pracowników. Oczywiście wynagrodzenie dyrektora znacznie przekraczało kwoty innych pracowników, wynikało to jednak z rangi pełnionej funkcji. Przedstawione były także granice kompetencji i przesłanki, dotyczące przedmiotu działalności komisji referowanego przez najwyższego urzędnika kontrolnego przed Wydziałem wykonawczym i przed Tymczasową Rada Stanu. Powracając jeszcze do Dyrektora Komisji obrachunkowej nie można nie wspomnieć o jego funkcji, jaką było członkostwo w Radzie Departamentu Skarbu. Kolejne zasady ogólne tego rozdziału odnosiły się do spraw socjalnych urzędników, a także o do ich podległości. Było w stosunku do nich odesłanie do przepisów o urzędnikach Tymczasowej Rady Stanu. Najciekawsze by uregulowanie dotyczące przepływu informacji w tej instytucji. Przykładowo Komisja Obrachunkowa miała porozumiewać się ze wszystkimi działami Tymczasowej Rady Stanu w swoim imieniu za zgodą, wyrażoną podpisem Dyrektora Komisji i Referenta lub Sekretarza. Była też mowa o podległości przejawiającej się w tym, że dyrektor miał przedkładać raz w tygodniu dyrektorowi Departamentu Skarbu sprawozdanie z dokonanych zadań. Natomiast w sprawach dotyczących porozumienia z okupantem Komisja miała porozumiewać się przez Departament Skarbu, a korespondencja w imieniu Departamentu miała być podpisywana przez Dyrektora Departamentu Skarbu i Dyrektora Komisji oraz Referenta lub Sekretarza Komisji. Zaś w imieniu Tymczasowej Rady Stanu przez Marszałka Koronnego i Dyrektorów: Departamentu Skarbu i Komisji Obrachunkowej. Zawarta w tym rozdziale była również pełna nazwa i opis pieczęci, którą miała się posługiwać Komisja Obrachunkowa.
Rozdział drugi przedstawiał również niezbyt szczegółowo zakres kompetencji kontrolnych. Była to raczej szczątkowa regulacja zajmująca jedynie pięć artykułów. Rozdział trzeci zawierał zaledwie jeden artykuł odnoszący się do dowodów. Ta regulacja była mało precyzyjna i jak widać nie wyczerpywała tematu. Jako akt prawny zawierała zbyt dużo luk, jednakże stanowiła jakąś podstawę do funkcjonowania tak ważnej w państwie prawnym instytucji, która zajmowałaby się kontrolą państwową.
2) "Regulamin Urzędu Obrachunkowego przy Departamencie Skarbu z 10 sierpnia 1917 roku".
Ten akt prawny zawierał cztery rozdziały. Podobnie jak pierwszy na początku zawierał ogólna regulację następnie przepisy dotyczące kompetencji urzędu. Trzeci rozdział stanowił o sposobie archiwizacji dowodów a ostatni regulował procedurę kontroli Urzędu Obrachunkowego.
Przepisy ogólne zawierały się jedynie w trzech artykułach, stanowiących o miejscu Urzędu Obrachunkowego w strukturze Departamentu Stanu oraz o najwyższym jego urzędniku. Artykuły te odnosiły się również do struktury urzędu i jego personelu. powoływanie ich miało nastąpić zgodnie z przepisami dotyczącymi urzędników Tymczasowej Rady Stanu. Rozdział ten zawiera także informacje o pieczęci, którą posługiwać się miała ta instytucja z napisem: "Urząd Obrachunkowy przy Departamencie Skarbu Tymczasowej Rady Stanu". Następny rozdział by bardziej rozbudowany a stanowi o kompetencjach urzędu. Do kompetencji Urzędu Obrachunkowego należało przeprowadzanie kontroli z wykonywania budżetu przez podmioty Tymczasowej Rady Stanu. Zadaniem jej było kontrolowanie dochodów, rozchodów pod względem legalności operacji pozyskiwania kapitału jak również celowości wydatkowania, nie przekraczania cen rynkowych i przyznawanych przez budżet kredytów, jak również zachowywania obowiązujących przepisów prawnych oraz stwierdzenia tytułu prawnego odbiorcy finansów państwowych. Do zadań Urzędu należało również opiniowanie wykonania budżetu i referowanie jego poszczególnych etapów wykonawczych Tymczasowej Radzie Stanu. Następny artykuł dotyczył przeprowadzania kontroli finansowych poszczególnych jednostek strukturalnych Tymczasowej Rady Stanu. Miały one za zadanie przedkładać Urzędowi co miesiąc sprawozdania dotyczące rozchodów i przychodów. kontrolujący by kompetentny do żądania uzupełnień i wytłumaczeń, gdy uzna to za konieczne ze względy na niepełną dokumentację. Kontrolowany urzędnik miał trzy dni na stawienie się do Urzędu z wyjaśnieniami. Regulacja taka skutkowałaby większą przezornością urzędników państwowych w rozporządzaniu majątkiem państwowym. Kolejny artykuł stanowił o absolutorium. Dotyczyło ono oczywiście kontrolowanych przez urząd podmiotów Tymczasowej Rady Stanu, a procedura była następująca, po comiesięcznej kontroli budżetów poszczególnych działów Rady pod względem legalności, gospodarności i celowości, kontrolujący po uznaniu, ze wszystko jest dobrze występować miał za pośrednictwem Departamentu Skarbu do Rady. Jeżeli natomiast stwierdzi jakieś nieprawidłowości, kontrolujący musiał powiadomić o tym Wydział Wykonawczy, również pośrednio przez Departament Skarbu. trzeci rozdział zawierał, również jak w poprzednio omawianym projekcie, tylko jeden artykuł tyle, że ten dotyczył archiwizacji dokumentów. A stanowił o tym Departamentu Skarbu, że wszystkie dokumenty przedkładane kontrolującemu po procedurze kontrolnej miały pozostać w archiwum dopóki nie zostaną wydane jakieś szczegółowe wytyczne zwierzchników o ich przeznaczeniu. Czwarty rozdział składał się także z jednego artykułu, który stanowił o kontroli tyle, że tym razem kontrolowanym miał być urząd obrachunkowy a kontrolującym szczególna delegacja Departamentu Skarbu.
Podsumowując należy stwierdzić, Ze regulacja ta również była szczątkowa i niesatysfakcjonująca. Stanowiła jednak dobry początek dla rozwoju ustawodawstwa dotyczącego tak znaczącej instytucji w państwie, jaką miał być ten podmiot poprzez sprawowanie najwyższej kontroli państwowej. Te ogólne regulacje miały być uzupełniane przez inne akty przykładowo dokładna działalność kontrolna urzędników, podział ich kompetencji miały być opisane w regulaminie tworzonym przez Dyrektora Departamentu Skarbu. Uregulowane natomiast zostało prawo posługiwania się pieczęcią Królestwa Polskiego. Co jest natomiast bardzo istotne, uprawnienia kontrolne dokonywane przez podmioty urzędu obrachunkowego, miały charakter kontroli następczej. Kontrola pod względem legalności dotyczyła dochodów a w stosunku do wydatków rozszerzono jej właściwość o względy celowości, gospodarności, rzetelności. Zestawiane były ze sobą dochody i wydatki i poddawane analizie porównawczej, ważnym było także przedstawianie uprawnień odbiorcy kapitału państwowego. ciekawym było również uregulowanie dotyczące kontrolowania przez tę instytucję kontrolną Tymczasowej Radzie Stanu a jednocześnie przedkładanie jej z tej działalności sprawozdań. Kontrola następcza budżetu sprawowana była z jego wykonania w całości a także przez jednostkowe, cząstkowe, miesięczne sprawozdania podmiotów Rady. Gdy Urząd uznał przedłożoną mu dokumentacje za niewystarczającą, to wówczas był on uprawniony do żądania odpowiednich dopełnień lub wyjaśnień. Odpowiedź na zarzuty Urzędu nie mogły nastąpić w dowolnym terminie, był on określony ustawowo trwał trzy dni, od daty otrzymania żądania. Po kontroli, w zależności od jej ostatecznego efektu, czyli prawidłowości bądź zaniedbań, albo proklamowano o udzielenie kontrolowanemu absolutorium albo komunikowano o wykrytych zaniedbaniach Wykonawczy Wydział Tymczasowej Rady Stanu. Konsekwencje kontroli nie by wiec zbyt represyjne, a losy podmiotów oskarżonych o nieprawidłowości były przedmiotem innych uregulowań i instytucji. Można stwierdzić, że Urząd Obrachunkowy był instytucją czysto kontrolną która nie wymierzała żadnych kar i tym podobnych sankcji. Archiwizacja, której dotyczy następny rozdział projektu nie była jakoś specjalnie dookreślona, stanowiła jedynie o możliwości przekazywania dokumentów na wniosek odpowiedniego organu, który w drodze rozporządzenia miał decydować o jej funkcjonowaniu. Postanowiono również poddać kontroli również ten organ, który kontrolował innych. Dokonywać miała tego specjalna delegacja.
Analizując te akty prawne można stwierdzić, że Urząd Obrachunkowy z 1917 roku był jakąś cząstkową instytucją kontrolną pozostawiającą jeszcze wiele do życzenia. Jednakże mając na uwadze sytuacje polityczną na terytorium jej funkcjonowania, był to jeden z bardzo ważnych i znaczących podmiotów państwowych. Właściwy organ przeprowadzający kontrolę państwową został powołany do życia dopiero 7 lutego 1919 roku a nazywa się Najwyższą Izba Kontroli. Powstała ona za sprawą Naczelnika Państwa Józefa Piłsudskiego, który podpisał dekret o Najwyższej Izbie Kontroli Państwa, zgodnie z którym „Najwyższa Izba Kontroli Państwa jest władzą podległą bezpośrednio Naczelnikowi Państwa, samodzielną i powołaną do stałej, a wszechstronnej kontroli dochodów i wydatków państwowych, prawidłowości administrowania majątkiem państwa oraz gospodarki instytucji, zakładów fundacji i funduszów, tudzież jednostek samorządowych i miast. Pozatem Najwyższa Izba Kontroli Państwa kontroluje wykonanie budżetu.” W ten sposób stawała się możliwa wszechstronna kontrola finansów publicznych w Rzeczpospolitej.
Zgodnie z regulaminem serwisu www.bryk.pl prawa autorskie do niniejszego materiału posiada Wydawnictwo GREG. W związku z tym, rozpowszechnianie niniejszego materiału w wersji oryginalnej albo w postaci opracowania, utrwalanie lub kopiowanie materiału w celu rozpowszechnienia w szczególności zamieszczanie na innym serwerze, przekazywanie drogą elektroniczną i wykorzystywanie materiału w inny sposób niż dla celów własnej edukacji bez zgody Wydawnictwa GREG podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności lub pozbawienia wolności.