NAUKA ADMINISTRACJI

I POJĘCIA OGÓLNE

1. Pojęcie nauki administracji.

Pojęcie nauki administracji pojmowane jest różnie:

• J. Starościak określa naukę adm. jako naukę o „związku zjawisk zachodzących w procesie administrowania,

• M. Jełowiecki twierdzi, że nauka adm. zajmuje się „organizacją i funkcjonowaniem administracji państwowej”,

• S. Kowalewski mówi, że nauka o administrowaniu stanowi dyscyplinę dotyczącą badań prawidłowości występujących w dziedzinie zjawisk administracyjnych.

Nauka administracji jest dziedzina wiedzy o charakterze społecznym (Z. Leoński), która ma dwa podstawowe zadania:

• badanie administracji rzeczywistej - istniejącej w rzeczywistości (obserwujemy przepisy prawne) i jest to pojęcie deskryptywne,

• wyciąganie wniosków, dokonywanie ocen (de lege ferenda - wnioski na przyszłość).

Przedmiotem nauki administracji jest administracja publiczna. Jednakże administracja publiczna stanowi również przedmiot zainteresowań innych dziedzin nauki np. nauki prawa administracyjnego (która bada przepisy prawne regulujące administrację publiczną), socjologii, psychologii.

Administracja działa w otoczeniu:

• prawa,

• polityki,

• ekonomii,

Zakres przedmiotowy nauki administracji:

• badanie struktur administracji,

• badanie działalności administracji,

• kadry administracji,

• kierowanie w administracji,

• badanie administracji w kontekście społeczno- politycznym,

Elementy prawa do dobrej administracji:

• racjonalność działania,

• szybkość działania,

• sprawność działania,

• kompetencje działania,

• legalność działania,

• prawo do szybkiego załatwienia sprawy,

• prawo do ochrony praw nabytych

2. Kształtowanie się nauki administracji.

Administracja istnieje odkąd istnieje państwo ale badania nad nią miały miejsce dopiero od XVII - XVIII w. (w okresie absolutyzmu - państwo utożsamiane z monarchą - Ludwik XIV „Państwo to ja”) kiedy to zastosowano w państwie hierarchię urzędników, na której czele stał monarcha. Obywatel nie miał możliwości stosowania środków odwoławczych (czyli prawa do remonstracji). Istniała centralizacja.

W tym okresie pojawiają się pierwsze prace związane z badaniem nauki administracji. Były to pewne koncepcje naukowe nad administracją publiczną, które głosili tzw:

• Kameraliści i policyści - (Niemcy) głosili koncepcje naukowe nad administracją, opisywali poszczególne działy tzw. policji. Nie stworzyli jednolitej metody badawczej.

• L. von Stein - prof. Uniwersytetu w Wiedniu. Uważano go za twórcę nauki adm.. Głosił poglądy, że administracja była każda działalność państwa z wyłączeniem ustawodawstwa, badał administrację z punktu widzenia ekonomicznego, politycznego, filozoficznego. Nie stworzył żadnej metody badawczej.

• F. Taylor (wydał „shop managment”) zwracał uwagę na usprawnienie pracy jednostki. Rozwojowi wydajności sprzyjały: standaryzacja narzędzi, ścisła kontrola i ewidencja pracowników, nacisk na wzrost kwalifikacji. W Polsce jego poglądy głosił Karol Adamiecki.

Koniec XIX w, początek XX w:

• J. Jastrow (Niemiec). Wg niego nauka adm. zajmuje się tym jak się administruje i jak należy administrować.

• F. Stier - Somlo (Niemiec). Wprowadził podział wiedzy administracyjnej na: prawo administracyjne, naukę administracji, politykę administracyjną. Wg niego nauka adm. opisuje, analizuje i systematyzuje rzeczywistość administracyjną.

• Max Weber (Niemiec) twórca modelu organizacji, którą określił jako organizację biurokratyczną.

• H. Fayol (Francja) jeden z twórców naukowych podstaw organizacji pracy i zarządzania. Zajmował się głównie problemami zarządzania przedsiębiorstwami, na tej podstawie wprowadził zasady bardziej ogólne, odnoszące się do administracji państwowej. Jest twórcą nauki adm. jako nauki społecznej. Twierdził, że w przedsiębiorstwie można wyróżnić sześć grup funkcji: techniczną, handlową, finansową, ubezpieczeniową, rachunkową, administracyjną. Natomiast funkcja administracyjna składa się z: przewidywania, organizowania, rozkazywania, koordynowania, kontrolowania. Podział ten znalazł zastosowanie w badaniach nad adm. publiczną (Zieleniecki, Leoński, Knosala, Kotarbiński).

Polska - XVIII - XVIII w. i początek XIX w. - demokracja szlachecka:

• Józef Oczapowski,

• Fryderyk Skarbek,

• Aleksander Okolski,

• Stanisław Staszic (zaczął działalność w XVIII w.).

Rewolucja francuska (1789r.), która była przeciwna stanowi feudalnemu i kościołowi osiągnęła:

• zniesienie ustroju feudalnego,

• podwaliny do budowy państwa, w którym najważniejsze byłoby prawo,

• prawa człowieka,

• zmiana koncepcji państwa,

• zmiana systemu administracji,

• pojawia się nowa porewolucyjna nauka administracji, której pierwszym przedstawicielem był Lorenz von Stein (lata 60-te XIX w.).

Zdaniem Steina administracją była cała działalność państwa, z wyłączeniem ustawodawstwa. Wielu autorów uważa go za twórcę nauki administracji. Badał administrację z punktu widzenia ekonomicznego, politycznego, filozoficznego, jednak nie stworzył on jednolitej metody badawczej.

Druga połowa XIX w.

Następuje duży rozwój przemysłu, a była niska kultura administrowania (w Niemczech Otto von Bissmark stwarza system opieki socjalnej dla robotników). Potrzeba było nowych zadań, nowych struktur w administracji.

Frederik Taylor wydał w 1903r. „Shop Management”, w którym kładł nacisk na usprawnienie pracy jednostki. Rozwojowi wydajności jego zdaniem sprzyjały:

• standaryzacja narzędzi,

• ścisła kontrola i ewidencja pracowników,

• nacisk na wzrost kwalifikacji,

Karol Adamiecki miał podobne stanowisko do Taylora i popularyzował jego poglądy w Polsce

Koniec XIX w.

Johan Starow uważał, że nauka administracji zajmuje się:

• tym, jak administrować,

• jak należy administrować,

Stier Somlo wyróżnił trzy nauki o administrowaniu i administracji:

• nauka administracji,

• nauka prawa administracyjnego,

• polityka administracyjna.

Pierwsza połowa XX w:

Max Weber był socjologiem protestantem, stworzył model idealnej organizacji biurokratycznej (biurokracja - forma organizacji, ułożenie stosunków w danej jednostce)

Henry Fayol był Francuzem, autorem „Administracji przemysłowej i ogólnej” z 1916r. (wydanie polskie z 1947r.); twierdził, że w przedsiębiorstwie można wyróżnić 6 grup czynności (funkcji) :

• funkcja techniczna,

• funkcja handlowa,

• funkcja finansowa,

• funkcja ubezpieczeniowa,

• funkcja rachunkowa,

• funkcja administracyjna - wskazał, że ta funkcja składa się z następujących elementów:

• przewidywanie - badanie przyszłości i ustalanie stosownie programu działania,

• organizowanie - powołanie do życia członów,

• rozkazywanie - spowodowanie funkcjonowania personelu,

• koordynowanie - łączenie, jednoczenie, harmonizowanie wszystkich wysiłków,

• kontrolowanie - czuwać, by wszystko odbywało się zgodnie z rozkazami

Pierwsza połowa XX w. w Polsce:

Tadeusz Kotarbiński napisał „Traktat o dobrej robocie (prakseologia - nauka o dobrym, skutecznym działaniu)

Zieleniecki i Kowalewski zajmowali się głównie teorią organizacji i zarządzania

Jerzy Starościak - prawnik

Zbigniew Leoński i Ernest Knosala - współcześnie zajmują się nauką administracji

3. Metody badawcze w nauce administracji.

Metoda badawcza jest to świadomy sposób postępowania dla osiągnięcia zamierzonego celu. Tym celem w nauce administracji jest zbadanie istniejącej administracji. Metody badawcze występują w postępowaniu badawczym i są częścią postępowania badawczego (ciąg działań w celu osiągnięcia określonego celu).

• etap zbierania materiałów - badacz zbiera materiał, który będzie podlegał analizie. Badacz może zostać zmuszony do zastosowania tzw. doboru próby - wyselekcjowana próba ma stanowić w największym stopniu odzwierciedlenie badanej rzeczywistości. Metoda obserwacji migawkowych - rejestrowanie co pewien czas czynności badanych pracowników. Zbieranie materiałów rządowych stosuje się dwie metody: technikę analizy konkretnych przypadków (bada się dokładnie tylko wybrane sprawy), technikę „dodatkowe kopii” (polega na gromadzeniu w celach badawczych kopii pism związanych z określona komórka w określonym czasie). Obserwacje, ankiety, eksperymenty.

• etap analizy - polega na ocenie zebranego materiału. Analiza jest prowadzona przy zastosowaniu różnych metod badawczych: statystycznych, historycznych, porównawczych, normatywnych.

• etap formułowania twierdzeń - twierdzenia te mogą mieć charakter wyłącznie opisowy, mogą wskazywać na drogi i sposoby prowadzące do usunięcia stanów niepożądanych.

4. Nauka administracji a inne nauki.

Nauka administracji korzysta z metod badawczych socjologii, mają wspólny przedmiot zainteresowania.

Istnieje wiele wspólnych elementów między nauką administracji a teorią organizacji zarządzania. Teoria organizacji zarządzania ogranicza się do problemów uproszczenia przedsiębiorstwa, nie bierze jednak pod uwagę złożonych procesów społecznych.

Nauka administracji działa zgodnie z informatyką. Nauka administracji jest dziedziną kompleksową, która korzysta z dorobku innych dziedzin społecznych, jednak nauki te badają administrację ze swojego punktu widzenia. Nauka administracji łączy osiągnięcia innych nauk i pozwala całościowo spojrzeć na administrację publiczną.

II PRZEDMIOT NAUKI ADMINISTRACJI - ADMINISTRACJA PUBLICZNA

1. Pojęcie i cechy administracji publicznej.

Ministrare - z łacińskiego znaczy służyć

Administrare - z łacińskiego znaczy służyć, obsługiwać

Administrowanie to inaczej zarządzanie, służba, koordynacja

Administracja może mieć charakter:

• prywatny (np. administracja przedsiębiorstwa, wspólnoty mieszkaniowej, zarządzanie nieruchomością)

• publiczny (świadczenie usług publicznych), administracja publiczna ma bardzo szerokie znaczenie, gdyż może się dzielić na :

• administrację państwową,

• administrację samorządową,

• administrację wykonywaną przez inne jednostki (szkoły, fundacje)

Administracja publiczna, według definicji pozytywnej, jest przedmiotem nauki administracji i wielu innych dziedzin. Jest to zespół organów działających na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powołany do wykonywania zadań publicznych w interesie społecznym.

Definicje administracji publicznej:

• definicja pozytywna - wyraźnie wskazuje, co jest administracją publiczną, a więc, że co do zasady jest ona władzą wykonawczą (ale np. szkoły mają niewiele do władzy wykonawczej), tzn. jest to wykonywanie ustaw w drodze decyzji administracyjnych ale np. wydawanie aktów prawa miejscowego oraz rozporządzeń wykonawczych do ustawy upodabniają do władzy ustawodawczej, natomiast egzekucja administracyjna upodabnia z kolei do władzy sądowniczej (np. możliwość egzekwowania należności pod przymusem, co jest atrybutem władzy sądowniczej, działanie w sposób podobny do sądu, jak komornik sądowy, orzekanie na posiedzeniach niejawnych w trzyosobowych składach)

• definicja negatywna - wskazuje, czym administracja nie jest, a więc, że administracja publiczna nie jest władzą ustawodawczą ani sądowniczą [jest więc władzą wykonawczą]

Cechy administracji publicznej:

• związanie administracji publicznej prawem tzn. że działa na podstawie i w granicach prawa, działa więc tylko wtedy, gdy prawo przewiduje takie działanie (prawo powszechnie obowiązujące)

• działanie w interesie społecznym - administracja została stworzona, by służyć społeczeństwu, ale musi ona jednocześnie uwzględniać interes indywidualny

• dysponowanie władztwem administracyjnym - władczość działania, administracja może narzucać obywatelom swoją wolę na podstawie przepisów prawa poprzez np. wydawanie decyzji administracyjnych, którym adresat musi się podporządkować. Każda decyzja wydana przez administrację jest ważna nawet, jeśli zawiera błędy.

• sądowa kontrola administracji publicznej - podlega kontroli sądu administracyjnego i może obejmować np. skargi na akty prawa miejscowego, skargi na bezczynność, skargi na zdarzenia, kontrolowanie administrację wg kryterium legalności, badanie, czy decyzja wydana została zgodnie z prawem.

II instancja - NACZELNY SĄD ADMINISTRACYJNY

↑ sąd kontroluje administrację

ze względu na legalność

I instancja - WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY

• bezosobowość administracji,

• fachowość,

• ciągłość i trwałość,

• (a)polityczność administracji,

2. Sfery działania administracji publicznej.

• Sfera wewnętrzna

Sfera regulacji między organami administracji publicznej, oraz w samej jednostce (relacje między podwładnymi a przełożonymi). Hierarchiczne podporządkowanie, wydawanie poleceń służbowych, wydawanie aktów, zarządzeń, regulaminów.

• Sfera zewnętrzna

Sfera regulacji organ - obywatel, organ - podmiot zewnętrzny. Organ dział wtedy, gdy przepisy prawa wyraźnie mu na to pozwalają. W tej sferze wydawane są decyzje administracyjne.

3. Funkcje administracji publicznej.

• Funkcja reglamentacyjno - porządkowa

Jest to pierwotna funkcja administracji. Polega ona na tym, by zapewnić porządek. Administracja wydaje: nakazy, zakazy, pozwolenia, a także pilnuje bezpieczeństwa i porządku publicznego. Administracja działa władczo w tej funkcji. Reglamentuje swobodę, np. działalności gospodarczej poprzez wydawanie licencji, koncesji, zezwoleń. Rodzajem funkcji reglamentacyjno - porządkowej jest Policja Administracyjna (Nadzór Budowlany, Policja, Straż Miejska, Straż Graniczna, Inspekcja Sanitarna, Inspekcja Transportu Drogowego, Państwowa Inspekcja Pracy itp.)

• Funkcja świadcząca

Administracja świadczy pewne usługi na rzecz społeczeństwa, wspólnoty. Administracja może świadczyć usługi bezpośrednio, może organizować te usługi, może być odpowiedzialna za jakość tych usług. Funkcja ta jest wykonywana głównie przez samorządy. Można zauważyć, że rośnie liczba zadań, które administracja ma i musi wykonywać, tak jak rośnie też oczekiwanie wobec niej.

• Funkcja zarządzania rozwojem

Funkcja ta dotyczy, np. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nowych planów rozwoju i tego, by planowany rozwój przebiegał w sposób harmonijny

• Funkcja organizatorska

Funkcja ta dotyczy, np. obrony granic państwa, czyli działania nie będące ani działaniami władczymi ani usługowymi.

• Funkcja wychowawcza

4. Administracja publiczna a rzeczywistość społeczno - polityczna (a.p. a prawo, polityka, ekonomia, informacja, komputeryzacja, etyka itd.).

Administracja działa w otoczeniu, które wywiera na nią wpływ.

Administracja publiczna a prawo

Prawo jest głównym wyznacznikiem działań administracji, a administracja jest związana prawem. Administracja publiczna jest podmiotem stosującym prawo.

Czynniki ułatwiające stosowanie prawa:

• jasność prawa - cel do którego prawo ma dążyć, prawo powinno być jasne dla urzędnika (ale nie jest), nie ma jednej wykładni prawa

• znajomość norm prawnych i terminów w nich stosowanych,

• faktyczne upowszechnienie przepisów prawa, służą temu publikacje aktów normatywnych w Dziennikach Ustaw, Dziennikach Urzędowych,

Jakimi motywami kieruje się obywatel przestrzegają prawo:

• przestrzega dlatego, że inni przestrzegają,

• przestrzega dlatego, że grożą sankcje.

Administracja publiczna a polityka

Związki administracji publicznej z polityką polegają na tym, że wykonanie programu partii politycznej jest powierzane administracji, którą jednak kontroluje polityk.

Zakres rzeczywistego wpływu administracji na realizację programu partii politycznej zależy od tego jak intensywna jest kontrola. Często urzędnicy w ministerstwie mogą być niezależni, ale i tak pozostają pod wpływem ministra, czyli urzędnika politycznego mającego prawo wydawać polecenia i wytyczne pracownikom sobie podległym. Jednakże w rzeczywistości minister jest zdany na urzędnika i rzadko podejmuje decyzje bez zasięgnięcia opinii urzędników. Żaden minister nie może skutecznie rządzić przeciwstawiając się bezustannie propozycją urzędników. Powoduje to wiele niebezpieczeństw jak, np. obniżenie motywacji, ograniczenie dopływu informacji itd.

Administracja publiczna a etyka

Niektóre ustawy nakazują zachowanie uprzejmości, życzliwości w kontaktach z obywatelami, a także podwładnym. Urzędnik powinien działać w sprawie wnikliwie, szybko, rzetelnie i bezstronnie. Zasady etyczne obowiązują także obywatela.

Administracja publiczna a technika

Normy techniczne regulują stosunek człowieka do przyrody, regulują procesy korzystania z urządzeń. Chodzi o racjonalne wykorzystanie na podstawie istniejącego poziomu wiedzy, sił przyrody i narzędzi pracy.

Administracja na różnych płaszczyznach styka się z techniką. Może tworzyć normy, kontrolować przestrzeganie norm technicznych. Sama administracja musi przestrzegać określone normy techniczne.

W obecnych czasach istotnego znaczenia nabiera postęp techniczny. W związku z tym trzeba postawić sobie pytanie w jakim stopniu administracja publiczna może być nasycona elementami techniki i w jakim stopniu urządzenia techniczne są w stanie zastąpić człowieka.

Podkreślić należy, że zmechanizowany może być dostęp do administracji. Technika jednak nie może ingerować w merytoryczne rozpatrzenie sprawy administracyjnej. Technikę można wykorzystać także przy gromadzeniu i przechowywaniu informacji. Efekty postępu technicznego doprowadzą do zwiększenia intensywności pracy i jej efektów. Funkcje, które uprzednio wykonywała większa liczba osób powinny być wykonywane przez mniej liczny personel. A zatem przy założeniu, że liczba zadań administracji nie ulegnie zwiększeniu przy założeniu konsekwencją stosowania postępu technicznego powinno być zmniejszenie personelu ewidencyjnego, technicznego i pomocniczego.

Administracja publiczna a religia

• administracja nie powinna afiszować się z pewnymi wartościami różnych religii,

• religia może jednak bardzo wpływać na efektywność pracy urzędnika.

5. Zadania administracji publicznej.

Podstawową cechą jest to, że jej zadania się rozszerzają. Zadania administracji publicznej są różnorodne , szerokie , zróżnicowane.

Administracja odnosi się do całego życia człowieka a jej zadania dotykają człowieka na każdym etapie życia (zarówno przed urodzeniem - ustawa antyaborcyjna, ochrona nasciturusa, Urząd Stanu cywilnego, administracja szkolna, jak i po śmierci - ochrona dobrego imienia, ustawa o transplantacjach, ustawa o chowaniu zwłok, osoba po śmierci = zdepersonifikowana pozostałość po osobie fizycznej).

III STRUKTURA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

1. Zagadnienia podstawowe (organizacja, hierarchia, organ i jego rodzaje, centralizacja, decentralizacja, koncentracja, dekoncentracja, urząd i inne pojęcia).

Organizacja- administracja jest organizacją , czyli zrzeszeniem osób mających pewien cel tj. pewien system, zbiór elementów wzajemnie ze sobą powiązanych i uporządkowanych. Każdy element , organ ma swoje miejsce.

Różne znaczenia organizacji:

• organizacja może być działaniem , wtedy mówimy o organizowaniu np. organizuje życie publiczne

• organizacja może mieć znaczenie instrumentalne, czyli służy do osiągnięcia określonego celu

• organizacja jako instytucja, czyli struktura składająca się z określonych elementów

Organizacja składa się z kilku elementów:

• związek osób powiązanych pewnym celem (urzędników),

• cele administracji , są wyznaczane przez przepisy prawa, politykę rządu,

• środki potrzebne do realizacji celów: finansowe, rzeczowe, prawne, osobowe, przestrzeń i czas,

• reguły działania organizacji są określane przez prawo, wynikają też ze zwyczaju,

• trwałość i ciągłość , nie działa jednorazowo.

Hierarchia - jest jednym ze sposobów budowy organizacji. Pojawiła się w okresie absolutyzmu i oświeceniu.

Istnieją następujące cechy hierarchii:

• stopniowość - ogniwa wyższej rangi mogą wydawać polecenia ogniwom niższym, mają uprawnienia dyscyplinarne i służbowe oraz istnieje obowiązek informacyjny,

• ewokacja - przesuwanie kompetencji w górę,

• delegacja - przesuwanie kompetencji w dół,

• występują polecenia służbowe mają one charakter wiążący.

Dekoncentracja - przenoszenie wykonywania zadań w ramach jednego podmiotu na podmioty niższe(bliższe obywatelowi) np. gmina sołectwo (sołtys, zebranie wiejskie) - jednostka pomocnicza gminy. Wewnętrzna w ramach jednego urzędu np. wojewoda pracownicy.

Cechy dekoncentracji:

• podmiot zdekoncentrowany nie posiada prawnie chronionej samodzielności,

• organ sam przekazuje swoje własne kompetencje,

Decentralizacja - przeniesienia zadań na organy administracji, wobec których nie występuje podporządkowanie hierarchiczne względem siebie. Posiadają samodzielność wykonywaniu powierzonych im zadań. Kryterium wykonywania zadań dokonywane jest przez kontrolę legalności (organ nadzoru). Przekazanie kompetencji następuje w drodze ustaw, ma charakter względnie trwały oznacza, że ustawodawca przekazuje określone kompetencje,

np.: samorządy, samorząd terytorialny, samorząd zawodowy i inne

Centralizacja - skupienie zadań w organie najwyższym, który ma prawo je wykonywać lub powierzyć

Urząd- jest to aparat pomocniczy dla organu, czyli zespół środków finansowych, rzeczowych, osobowych. Kompetencje ma organ nie urząd.

Organ: starosta, wojewoda, minister itd.

Urząd: starostwo, urząd wojewódzki, ministerstwo itd.

Organ - jest to jednostka organizacyjna działająca w imieniu państwa lub innego podmiotu (samorządu terytorialnego) na podstawie prawa w ramach przyznanych kompetencji.

Mamy różne rodzaje organów:

• organy monokratyczne i kolegialne

• organy decydujące i doradcze

• organy centralne i terenowe

Monokratyczne - jednoosobowe: wójt, burmistrz, prezydent miasta.

Wady: arbitralność w działaniu, subiektywizm, brak rozwagi, jednostronny punkt widzenia

Zalety: szybkość, sprawność działania, klarowność odpowiedzialności.

Kolegialne: zarząd powiatu, zarząd województwa, sejmik województwa

Wady: powolność działania, rozmycie odpowiedzialności, duże koszty działania, duży aparat pomocniczy.

Zalety: wielostronne spojrzenie na sprawę

Organy decydujące - posiadają kompetencję do władczego rozstrzygnięcia

Organy doradcze - służą opinią organom decydującym

np. wojewoda - organ decydujący, a rada konsultacyjno-doradcza - organem doradczym

Centralne - obszar właściwości obejmuje cały kraj.

Terenowe - działają w ramach jednostek podziału terytorialnego.

2. Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji.

Model instytucji działania zespołowego:

Istnieje kilka etapów, których celem jest stworzenie instytucji działania zespołowego:

1. Etap: określenie celów instytucji, wyróżniamy cele ogólne i szczegółowe. I tak cele ogólne są realizowane przez całą jednostkę a cele szczegółowe przez poszczególne jednostki tworzące instytucje

2. Etap: podział celu całościowego na cele częściowe. Cele częściowe są przyporządkowane coraz mniejszym fragmentom organizacji aż do pojedynczych stanowisk organizacyjnych.

3. Etap: łączenie stanowisk w komórki organizacyjne

4. Etap: zapewnienie odpowiedniej informacji między poszczególnymi komórkami.

5. Etap: formalizacja oznacza rejestrację danego podmiotu, czyli wejście w obieg następuje poprzez przepisy prawne.

Formalizacja - rejestracja danej jednostki, danego podmiotu. Następuje w formie ustawy, ale oprócz tego istnieje wiele innych przepisów, które dotyczą tych kwestii (np. statuty, regulaminy,).

Statut - dotyczy organizacji w danej jednostce, jej budowy i struktury

Regulamin - dotyczy postępowania w danej jednostce (reguluje np. prawa i obowiązki)

Pisma resortowe, okólniki, wytyczne instrukcje - inne akty regulujące formalizację danej jednostki o charakterze wewnętrznym.

Struktura biurokratyczna Maxa Webera - zaproponował kształt doskonałej wg niego instytucji. Był socjologiem, zajmował się etyką religijno-protestancką, zarządzaniem i organizacją.

Cechy tej struktury to:

• władzę sprawują urzędnicy o odpowiednich kwalifikacjach,

• urzędnicy zorganizowani są na zasadzie hierarchicznej,

• konkretne stanowiska wyposażone są w stałe i niezależne od ludzi zakresy obowiązków (dany zakres przypisany do konkretnego stanowiska),

• istnieje odpowiedni system motywacyjny,

• istnieje jasna ścieżka kariery,

• z pracownikami zawiera się umowę o pracę,

• wszystkie informacje są pisemnie udokumentowane,

• wydawanie poleceń jest bezosobowe,

• istnieje selekcja kandydatów na dane stanowisko pracy.

3. Reformy administracji publicznej.

Reformy mają na celu usprawnienie organizacji i systemu wykonywania zadań. Jedną z cech organizacji jest jej względna trwałość, zmieniające się otoczenie zmienia również jednostkę. Pojawia się kwestia częstotliwości reform ale częste reformy powodują, że sprawności się nie osiągnie a zamiast tego nastąpi dezorganizacja

Hasła pod jakimi dokonuje się reform w administracji:

• mniej prawa (deregulacja) - żąda się powiększenia pewnych obszarów działania, aby doprowadzić do zapewnienia swobody działalności gospodarczej, mniej prawa = mniej pozwoleń, zezwoleń, koncesji

• mniej urzędów - jeżeli zmniejsza się liczba zadań może się zmniejszyć liczba urzędów

• decentralizacja i samorządność - przekazanie zadań publicznych do organów i innych podmiotów znajdujących się na niższym szczeblu (np. organizacjom społecznym, jednostkom samorządowym)

• prywatyzacja szeroko rozumiana - wiele zadań publicznych przechodzi w ręce prywatne, stopniowe wycofywanie się państwa z określonych obszarów życia społecznego i zastępowanie tego państwa innymi podmiotami, prywatnymi podmiotami.

Rodzaje reform:

• reformy wg kryterium zasięgu - można wyróżnić tu 3 grupy, choć najczęściej występują te dwie ostatnie :

• makroreformy - obejmują cały system administracji

• mediareformy - dotyczą wybranych jednostek lub działań (nazwa pochodzi od „medium” pośredni, środkowy)

• mikroreformy - dotyczą poszczególnych stanowisk pracy w urzędzie

• reformy wg kryterium charakteru zmian - można wyróżnić tu 4 rodzaje reform :

• strukturalne - dotyczą ustroju, budowy administracji

• proceduralne - dotyczą zmian w postępowaniu w szerokim znaczeniu

• techniczne - wprowadzanie nowych technik i urządzeń w administrowaniu

• personalne - dotyczą zmian osobowych

W Polsce w ostatnich kilkunastu latach reformy miały miejsce w 1990r. I w 1998r. :

• 1990r. - reaktywowano samorząd terytorialny przez wprowadzenie na szczeblu terenowym samorządu na obszarze gmin, które otrzymały możliwość samodzielnego wykonywania zadań

• 1998r. - reforma z tego roku objęła wprowadzenie samorządu terytorialnego na szczeblu powiatu i województwa (w tym roku ponadto były również reformy m.in. oświaty i służby zdrowia)

Zasady reformy administracji publicznej z 1998r.:

• zasada unitarności państwa - tzn. że Polska jest państwem jednolitym i na arenie międzynarodowej występuje jako jedno państwo, ta zasada obecna jest w Konstytucji RP, podmiotem jest Polska jako całość

• zasada domniemania kompetencji do samorządów terytorialnych - tzn. wszelkie zadania niezastrzeżone na rzecz innych podmiotów należą do właściwości samorządu

• zasada pomocniczości (subsydiarności) - jej nazwa pochodzi z XIX wieku i wywodzi się z nauki społecznej kościoła katolickiego, na tej zasadzie opierają się też budowa administracji publicznej, tzn. że wszelkie zadania powinny być wykonywane w jednostce znajdującej się najbliżej obywatela, czyli w gminie. Zadania, z którymi nie może sobie poradzić gmina powinny być wykonywane przez wyższe jednostki. Podobnie jest w UE, która działa tam, gdzie państwa członkowskie nie mogą sobie same poradzić. Wiele przepisów jest jednak sprzecznych z ta zasadą.

• zasada solidarności społecznej - również wywodzi się z nauki społecznej kościoła katolickiego, wprowadził ją Leon XIII i w zasadzie polega na tym że jeżeli jakaś jednostka wypracowała zysk to powinna podzielić się nim z innymi jednostkami.

4. Administracja publiczna w Polsce.

• centralna (co do zasady działa na obszarze całego kraju, ale z wyjątkami np. istnieją pewne organy działające na szczeblu centralnym a działają jedynie na danym obszarze - minister ds. powodzi działał tylko na terenach które objęła powódź),

• terenowa - działa w ramach poszczególnych jednostek podziały terytorialnego,

Administracja centralna :

• prezydent RP (ma po trochu władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, w pewnym sensie może wydawać decyzje administracyjne, prawo łaski)

• naczelne organy administracji rządowej (Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, Ministrowie czyli Rząd)

• kierownicy urzędów centralnych (centralne organy administracji rządowej) podmioty, które nie tworzą rządu, ale są podporządkowane albo radzie Ministrów albo Ministrom albo ewentualnie Sejmowi (Generalny Inspektor Ochrony Danych osobowych, Prezes Głównego Urzędu Ceł, Prezes NIK, prezesi różnych agencji rządowych np. Agencja Restrukturyzacji Rolnictwa, Agencja Mienia Wojskowego, Przewodniczący Państwowej Komisji akredytacyjnej

Administracja terenowa rządowa:

• Województwo - organem administracji rządowej jest wojewoda, który reprezentuje Radę Ministrów i wykonuje politykę rządu, administracja zespolona i niezespolona

• Powiat - występuje w szczątkowej formie, jest tych organów coraz mniej np. administracja zespolona podlegająca staroście (Komendant Powiatowy Policji, Komendant Powiatowy Straży Pożarnej)

Administracja terenowa samorządowa (forma organizacji życia publicznego przez samych obywateli:

• Województwo - samorząd na obszarze województwa to Sejmik Województwa (organ uchwałodawczy i kontrolny) oraz Zarząd Województwa, na którego czele stoi Marszałek Województwa

• Powiat - Rada Powiatu (radni jako organ uchwałodawczy i kontrolny) i Zarząd Powiatu ze Starostą na czele

• Gmina - w gminie nie ma administracji rządowej, jedynym gospodarzem jest samorząd terytorialny, tj. Rada Gminy zwana Radą Miejską (organ uchwałodawczy i kontrolny) oraz wójt, burmistrz, prezydent miasta jako organ wykonawczy

Samorząd lokalny = gmina i powiat

Samorząd regionalny = województwo

IV DZIAŁALNOŚĆ ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

1. Decyzje i proces decyzyjny (podstawowe pojęcia, rodzaje decyzji, proces decyzyjny).

Decyzja - podstawowa forma działania administracyjnego. Decyzja jako forma wyboru pomiędzy dwoma alternatywnymi rozwiązaniami. Na decyzję wpływ mają nie tylko czynniki formalno-prawne ale także inne czynniki. Jest to akt roli organu (prezydent, wójt itp. Al. Nie urzędnik), który ma na celu organizowanie społeczeństwa. Decyzja jest wynikiem określonego procesu, który służy dokonaniu najbardziej trafnego wyboru. Rozstrzygać może ale nie musi określonych sporów.

Rodzaje decyzji:

• wewnętrzne (dotyczą wnętrza administracji, regulują strukturę organizacyjną i procedurę działania) i zewnętrzne (wydawane wobec podmiotów zewnętrznych np. wobec obywatela),

• racjonalne (wydawane zgodnie ze zdrowym rozsądkiem, ogólnymi oczekiwaniami wiedzy) nieracjonalne (wydawane pochopnie bez istoty logicznego mylenia, „bezmyślnie”),

• programowalne (mają charakter rutynowy i powtarzalny, nie wymagają rozpatrywania od nowa) i nieprogramowalne (dotyczą spraw nowych, dla których nie istnieje schemat podejmowani decyzji),

Decydent - podmiot podejmujący decyzję - organ administracji publicznej, a w rzeczywistości ten, który tworzy i podejmuje decyzję. Kwestia decydenta jest złożona. W procesie decyzyjnym może występować wiele podmiotów

• kompetencji formalnej - dokonują wyboru określonego projektu,

• kompetencji materialnej - przygotowują projekty decyzji.

Proces decyzyjny - decyzja jest wynikiem procesu złożonego z wielu logicznie ze sobą powiązanych etapów, proces decyzyjny powinien być tak skonstruowany, by zapewnić racjonalność decyzji. Decyzja jest elementem wielu różnych cząstkowych rozstrzygnięć pozostających ze sobą w logicznym związku. Proces decyzyjny jest sformalizowany czyli uregulowany przez ustawę z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2005r. Nr 64, poz. 565) i inne akty regulujące postępowanie administracyjne.

Etapy procesu decyzyjnego:

• z punktu widzenia formalnego (wszczęcie postępowania, postępowanie wyjaśniające, wydanie decyzji),

• z punktu widzenia teorii organizacji i zarządzania (określenie problemu decyzyjnego, określenie celów, określenie alternatyw decyzyjnych, określenie ograniczeń.

2. Plan i planowanie.

Plan - to szczególne rozstrzygnięcie w administracji, ma charakter kompleksowy, a jego postanowienia nie są bezpośrednio wykonywane przez administrację. Plany określają cele na przyszłość i środki przezacne do ich realizacji np. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (daje ład urbanizacyjny), bo występuje deficyt przestrzeni, innymi planami są też budżety, Narodowy plan Rozwoju.

Planowanie - proces w wyniku którego osiąga się plan

Etapy planowania:

• ustalenie celu,

• ustalenie przesłanek planistycznych,

• analiza wszystkich kierunków działania,

• wybór kierunku działania ,

3. Wykonanie decyzji.

Wykonanie decyzji - każda ostateczna decyzja administracyjna powinna być wykonana dobrowolnie. Żeby adresat wykonał decyzję musi mieć pewność, iż jest ona słuszna. Adresat przekonuje się o słuszności decyzji głównie przez jej uzasadnienie. Jeżeli decyzja nie zostanie wykonana dobrowolnie, wówczas może być wszczęte postępowanie w administracji

4. Kontrola w administracji publicznej.

Kontrola w administracji publicznej:

• dokonywana przez administrację - wobec obywateli, ochrona środowiska, warunki pracy,

• dokonywana nad administracją.

Kontrola składa się z trzech etapów:

• badanie przez kontrolera stanu faktycznego w kontrolowanej jednostce

• porównanie ustalonego stanu faktycznego ze stanem normatywnym

• wyciągnięcie wniosków (które zawarte są w protokołach)

NADZÓR = KONTROLA + MOŻLIWOŚĆ WŁADZCZEJ INGERENCJI

Rodzaje kontroli:

• według kryterium zależności organizacyjnej

• zewnętrzna - dokonywana przez podmiot stojący na zewnątrz administracji

• wewnętrzna - dokonywana przez podmiot nadrzędny stojący w hierarchii (np. NIK, sąd administracyjny)

• według kryterium czasu

• wstępna - ma charakter prewencyjny, przed działaniem wydania decyzji

• faktyczna - dokonywana w trakcie dokonywanego działania decyzyjnego

• następna - dokonywana po ukończonym działaniu

• według kryterium inicjatywy

• na wniosek

• z urzędu

Formy kontroli:

• lustracja - oznacza ocenę stanu rzeczy czy też wyników działania,

• inspekcja - obserwacja zachowania się ludzi w jednostce kontrolowanej,

• rewizja - kontrola finansów,

• wizytacja - bezpośredni wgląd w działalności kontrolowanej jednostki.

V KADRY W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

1. Dobór kadr.

Dobór kadr - istnieją różne formy doboru kadr na stanowiska w administracji:

• elekcja - występuje w krajach anglosaskich, wybór dokonywany przez określonych wyborców,

• nominacja dyrekcjonalna - dotyczy pewnych stanowisk, głównie politycznych,

• konkurs - wybór najlepszej osoby, korpus służby cywilnej (ludzie apolityczni, bardzo dobrze wykształceni),

• rekrutacja bezpośrednia - dotyczy pracowników niższego szczebla zatrudnienia o umowę o pracę.

Wymogi formalne, które musi spełnić każdy urzędnik:

• posiadać obywatelstwo polskie,

• pełnoletniość,

• zdolność do czynności prawnych (pełna),

• niekaralność (przestępstwo popełnione umyślnie blokuje),

• korzystanie z pełni praw publicznych,

• odpowiednie wykształcenie czy kwalifikacje zawodowe,

• staż pracy,

• odpowiedni stan zdrowia,

• odpowiednia postawa obywatelska (nieposzlakowana opinia).

2. Kształtowanie i doskonalenie kadr.

Kształtowanie i doskonalenie kadr - szkolenie i doskonalenie kadr może odbywać się w dwojaki sposób, tzn. po pierwsze - przed rozpoczęciem pracy w administracji i po drugie - w trakcie pracy w administracji (szkolenia wewnętrzne, szkolenia dotyczące zmiany przepisów, itp.)

3. Status prawny urzędnika w Polsce.

Ustawa o pracownikach samorządowych - ustawa z 1990r., ostatnie zmiany z 2005r., reguluje status prawny pracowników zatrudnionych m.in. w Urzędzie Marszałkowskim, Starostwie Powiatowym, Urzędzie gminy i innych jednostkach. Pracownicy ci są zatrudnieni na podstawie wyboru, na podstawie mianowania, powołania i umowy o pracę (pozostali). Ustawa ta określa stosunek pracy tych pracowników, ich prawa i obowiązki oraz odpowiedzialność dyscyplinarną.

Ustawa o pracownikach urzędów państwowych - ustawa z 1982r., nowelizacja 01-01-2006r., ustala status pracowników urzędów państwowych zatrudnionych m.in. w Kancelarii sejmu, senatu, Prezydenta RP, Państwowej Inspekcji Pracy, w Regionalnych Izbach Obrachunkowych, w Urzędzie Wojewódzkim i innych. Określa stosunek pracy tych osób, ich prawa i obowiązki, postępowanie dyscyplinarne.

Ustawa o służbie cywilnej - ustawa z 1998r., ostatnie zmiany z 2005r., reguluje status prawny służby cywilnej, służba cywilna powołana jest w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa. Korpus służby cywilnej tworzą m.in. osoby zatrudnione w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (Premiera), w ministerstwach, urzędach wojewódzkich, skarbowych i innych. Ustawa ta określa organizację służby cywilnej, na czele, której stoi szef Służby Cywilnej (obecnie Jan Pastwa), reguluje nawiązanie stosunku pracy, obowiązki i prawa członka korpusu służby cywilnej a także rozwój i szkolenie w niej.

VI KIEROWNICTWO W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

1. Istota kierownictwa.

Istota kierownictwa - kierowanie oznacza koordynowanie działań określonej grupy ludzi w danej jednostce organizacyjnej. Na wyodrębnienie stanowisk kierowniczych pozwala nam istnienie hierarchii, która wyróżnia stanowiska kierownicze i wykonawcze. Określone stanowiska w danej jednostce organizacyjnej mogą być jednocześnie stanowiskami kierowniczymi w stosunku do jednostek niższych i wykonawczymi w stosunku do stanowisk wyższych. Kierownik pełni tzw. funkcje kierownicze, na które składają się:

• planowanie,

• organizowanie,

• pobudzanie do działania,

• kontrola,

• koordynacja,

Kierownik może mieć często tylko formalnie uprawnienia kierownicze ze względu na to, że w kierowanej przez niego jednostce organizacyjnej funkcjonują grupy nieformalne, które niekiedy mogą mieć większe wpływy niż oficjalne kierownictwo.

2. Formy oddziaływania kierownika na podwładnych.

Formy oddziaływania kierownika na podwładnych - Chodzi tutaj o metody i style kierowania, w jaki sposób kieruje i jak motywuje pracowników kierownik.

Można wyróżnić trzy klasyczne style kierowania wyróżnione przez Lippseta i White'a:

• autokratyczny - polega na sprecyzowaniu przez kierownika zadań i obowiązków bez zasięgnięcia opinii podwładnych,

• demokratyczny - oznacza kolegialną formę,

• partycypacyjny,

Style te zostały rozszerzone przez innych badaczy, którzy wyróżnili np. styl kompromisowy (mieszany), przywódczy (oparty na osobowości kierownika).

3. Patologia w sytuacjach kierowniczych.

Patologia w sytuacjach kierowniczych - ze strony kierownictwa mogą wystąpić nieprawidłowości: brak jasności własnej polityki, nieumiejętność prawidłowej kontroli, ucieczka przed trudnościami, niepełna orientacja kierownika, brak obiektywnego osądu o osobie, nacisk otoczenia, konformizm, stereotypy, procedury, konserwatyzm.

Praca pochodzi z serwisu www.e-sciagi.pl <<<>>> Zacznij zarabiać http://partner.e-sciagi.pl

ADMINISTRACJA PUBLICZNA

CENTRALNA

TERENOWA

RZĄDOWA (narzucona przez rząd)

SAMORZĄDOWA

(ma charakter oddolny)

WOJEWÓDZTWO

POWIAT

GMINA

WOJEWÓDZTWO

POWIAT

---