ORGANIZACJA I ZARZĄZDANIE W ADMINISTARCJI PUBLICZNEJ

WYKŁAD V

DECYDOWANIE W ZARZĄDZANIU PUBLICZNYM

"Jestem tutaj jedynym odpowiedzialnym człowiekiem. Gdyby ci ludzie nie wiedzieli co robić, gdy spotkają się z wrogiem w środku dżungli, i tak będę za daleko, by im powiedzieć. Moja praca polega na tym, ze dbam o to, by wiedzieli. To, co zrobią, zależy od sytuacji, którą tylko oni sami mogą ocenić.

A odpowiedzialność jest zawsze po mojej stronie, choć decyzję podejmuje każdy samodzielnie".

Wypowiedź dla gazety kapitana piechoty walczącej w wietnamskiej dżungli

1. Proces podejmowania decyzji

Decydowanie jest sposobem realizacji funkcji kierowniczych, zaś istotą zarządzania jest permanentny proces podejmowania decyzji, Decydowanie jest to dokonywanie nielosowego wyboru w działaniu rozumianego jako, dawanie z jakiegoś względu pierwszeństwa jednemu elementowi zbioru przed innymi. Decydowanie jest szczególnym przypadkiem wybierania, a owa szczególność sprowadza sie do tego, że wybór

po pierwsze - ma prowadzić do jakiegoś działania, czyli w skład rozpatrywanego zbioru wchodzą cele i / lub sposoby (kierunki) działania,

po drugie, wybór musi być dokonany w sposób świadomy na podstawie jakiegoś kryterium nielosowego.

Zbiór kierunków działania spośród których następuje wybór w procesie decydowania, jest w oczywisty sposób ograniczony prze zasób wiedzy decydenta, przez przekonanie o osiągalności celu lub wykonalności danego kierunku działania, przez ograniczoność czasu czy zasobów organizacji

Skutkiem decydowania będzie decyzja, jako akt świadomego i nielosowego wyboru jednego z rozpoznanych i uznanych za wykonalne kierunków przyszłego działania.

Decyzja ma miejsce, gdy dokonany zostaje wybór pomiędzy różnymi alternatywami. Podejmowanie decyzji, proces rozpoznawania i wyboru określonego kierunku działania, prowadzącego do rozwiązania konkretnego problemu.

Decyzja jest wyborem jednego działania z pewnej grupy działań możliwych w danym momencie lub świadome powstrzymywanie się od wyboru - co także jest decyzją.

W literaturze przedmiotu dość często spotyka sie pojecie decydowania w sposób bliski (a nawet równoznaczny) pojęciu rozwiązywana problemów. Najbardziej typowym przykładem takiego podejścia jest proces decydowania jako rozwiązywania problemów, w którym można wyróżnić etapy:

1) określenie problemu,

2) projektowanie działania,

3) dokonywanie wyboru,

4) dokonywanie oceny,

5) przekształcenie wybranego rozwiązania w skuteczne działanie.

Problem istnieje wówczas, gdy mamy do czynienia z różnicą pomiędzy warunkami oczekiwanymi (jak na przykład celem czy normą) a warunkami rzeczywistymi.

Rozwiązywanie problemów następuje, gdy menedżer podejmuje świadomy wysiłek, by ograniczyć występujące różnice pomiędzy rzeczywistymi i oczekiwanymi warunkami.

2. Zarządzanie jako proces decyzyjny (proces rozwiązywania problemów)

Zarządzanie jest zawsze procesem podejmowania decyzji. Decydowanie nie jest odrębną funkcją zarządzania, lecz sposobem realizacji funkcji zarządzania:

planowanie + organizowanie + przewodzenie + kontrolowanie

decydowanie

Rys 1. Proces rozwiązywania problemów wykorzystujący analizę racjonalną

Odnajdywanie problemu Podejmowanie



decyzji

Rozwiązywanie problemów

Sprowadzenie zarządzania do procesu decyzyjnego wymaga zwięzłego przedstawienia racjonalnego procesu podejmowania decyzji. W procesie decydowania możemy wyróżnić pięć etapów:

1. Określenie problemu

W praktyce żaden problem, z jakim spotykamy się w zarządzaniu, nie występuje w postaci pozwalającej rozwiązać go wprost i bezpośrednio przez podjecie decyzji.

Pierwszym krokiem w podejmowaniu decyzji jest ustalenie i zdefiniowanie rzeczywistego problemu. Zadanie to wymaga czasu i wszelkie rady zalecające pośpiech ograniczają racjonalność w jego rozwiązaniu

Drugi krok pierwszego etapu sprowadza się do określenia uwarunkowań rozwiązania problemu. Chodzi tutaj zarówno o sformułowanie celów rozwiązania, jak i reguł ograniczających poszukiwanie możliwych rozwiązań. Cele rozwiązania powinny odzwierciedlać cele organizacji, w której proces decyzyjny ma miejsce, i w ostateczności ogniskować się na jej funkcjonowaniu i rezultatach. Określone reguły tworzyć maja pewien system wartości, w obrębie którego musi zostać podjęta decyzja. Mogą to być po prostu cele organizacji czy przyjęte zasady projektowania jej struktury.

2. Analiza problemu

Drugi etap podejmowania decyzji obejmuje: kwalifikację problemu decyzyjnego oraz zebranie informacji.

Kwalifikacja problemu jest niezbędna w celu ustalenia tego, kto powinien podjąć decyzję, kto powinien uczestniczyć w jej przygotowaniu lub tylko wypowiedzieć się przed jej podjęciem oraz kogo należy poinformować i kto ma ja wykonać.

Zalecenie gromadzenia informacji jest dyrektywą formułowana na pierwszym miejscu w większości prac poświęconych podejmowaniu decyzji. Jednak dopiero określenie i kwalifikacja problemu pozwalają ustalić, które informacje są istotne, a które tylko interesujące czy nawet mylące.

Dopiero charakterystyka problemu pozwala decydentowi:

1. ustalić, jakie informacje są niezbędne do podjęcia danej decyzji,

2. ocenić zakres i wagę posiadanych już informacji i

3. stwierdzić, jakich dodatkowych informacji potrzebuje, zrobić wszystko, co jest potrzebne dla ich uzyskania.

Decydent nie jest w stanie zgromadzić wszystkich informacji, jakie powinien, posiadać, w następstwie czego decyzje podejmowane sa zawsze na podstawie niekompletnej wiedzy.

3. Wypracowanie możliwych rozwiązań

Stała regułą decydowania powinno być dążenie do wypracowania dla każdego problemu znacznej liczby możliwych rozwiązań. W przeciwnym razie istnieje niebezpieczeństwo wpadnięcia w pułapkę „albo-albo” a więc uwzględnienia tylko dwóch skrajnych rozwiązań w fałszywym przekonaniu, że bierzemy pod uwagę pełny ich zakres. Wytwarzanie różnych możliwych rozwiązań jest w istocie jedynym sposobem mobilizacji i treningu naszej wyobraźni.

4. Wybór najlepszego rozwiązania

Wykonana w poprzednich etapach praca gwarantuje, że decydent ma obecnie do wyboru pewną liczbę różnych możliwych kierunków działania, z których każdy jest dobry w tym sensie, że prowadzi do rozwiązania problemu. Sytuacja w której istnieje jedno i tylko jedno rozwiązanie problemu należy do rzadkości.

Przy wyborze najlepszego rozwiązania problemu powinno wziąć pod uwagę następujące kryteria:

1. ryzyko,

2. ekonomia wysiłku,

3. czas,

4. ograniczoność zasobów.

5. Przekształcenie wybranego rozwiązania w skuteczne działanie

Z rzeczywistą decyzją mamy do czynienia dopiero wówczas, gdy wybrane rozwiązanie zamienia się w skuteczne działanie. Zagadnienie to jest szczególnie istotne w przypadku decyzji kierowniczych, a więc zorientowanych na działanie innych ludzi. Kierownik definiując problem ustala cele i reguły rozwiązania, kwalifikuje problem i zbiera informacje, wypracowuje różne możliwe rozwiązania i ocenia je, wreszcie wybiera najlepszy kierunek działania.

Jednak dopiero przystąpienie do działania przez innych ludzi (wykonawców) pozwala stwierdzić, że decyzja została rzeczywiście podjęta.

Klasyczne cechy podejmowania decyzji w administracji publicznej

1. akt wyboru dokonany przez organ administracji publicznej,

2. akt dokonany przy rozstrzyganiu indywidualnej sprawy,

3. mechanizm wyboru dzialania prawnie uregulowany, choćby w najistotniejszych jego fragmentach,

4. proces wyboru działania oraz podjęta decyzja będą źródłem stosunków prawnych w sferze prawa administracyjnego

Decydowanie a system normatywny

Wśród systemów normatywnych można wyróżnić systemy zinstytucjonalizowane i sformalizowane oraz systemy niesformalizowane o charakterze nieinstytucjonalnym. Do tych pierwszy należą : prawo (system norm ogólnych i abstrakcyjnych, zwianych genetycznie i funkcjonalnie z działalnością państwa) oraz normy organizacyjne określające funkcjonowanie danej instytucji i prze z nie stanowione, zwykle w statutach i regulaminach organizacyjnych. Do systemów niesformalizowanych zalicza się pozostałe normy postępowania , które są na ogół wytworem żywiołowych i masowych procesów w grupach uformowanych naturalnie, a których typowym uzasadnieniem obowiązywania jest uzasadnienie aksjologiczne; normy moralne, zasady współżyciem społecznego itp.

Regułami wyznaczenia decyzji wyboru konsekwencji przez normę prawną będą:

1. decyzje w pełni wyznaczone przez normę prawną (brak luzu decyzyjnego)

2. swobodne uznanie (zupełny luz decyzyjny)

3. norma prawna wyznacza szereg możliwych konsekwencji prawnych (luz decyzyjny pierwszego stopnia):

3.1. brak dyrektyw wyboru konsekwencji,

3.2. normy prawne formułują dyrektywy wyboru konsekwencji:

3.2.1 determinujące dyrektywy wyboru konsekwencji (ograniczony luz decyzyjny)

3.2.2. kierunkowe dyrektywy wyboru konsekwencji

3.2.2.1. dyrektywy faktyczne,

3.2.2.2. dyrektywy odsyłające

CZYNNIKI SPRAWNOŚCI PROCESU DECYZYJNEGO

Najważniejszymi warunkami sprawności procesu decyzji są:

1. Pełność, wiarygodność, szybkość informacji.

2. Maksymalna zupełność, logiczność, trafność oceny prawdopodobieństwa relacji przyczynowo- skutkowych.

3. Precyzyjne zdefiniowanie potrzeb, wartości, sytemu ocen, realizm w ocenie, metody ilościowe w określaniu wariantów decyzji (symulacje).

4. Trafnej oceny ryzyka przy podjęciu decyzji.

5. Sprawnej organizacji w ujęciu systemowym przy wprowadzaniu w życie i uaktualnianiu decyzji.

W zakresie sprawności procesu decyzyjnego można wyróżnić następujące rodzaje zmiennych:

1. Zmienne niezależne, do których można zaliczyć ekonomiczne środki zarządzania (ceny, bodźce sposoby liczenia), środki uzyskania realizacji decyzji (organizacyjno - techniczno - społeczne) oraz oczekiwania jednostek regulacyjnych, formułujących cele i dysponujących sankcjami.

2. Zmienne pośredniczące, czyli cechy osobowości decydenta, jego kwalifikacje, system wartości.

• Zmienne zależne, do których można zaliczyć trafność, racjonalność decyzji.

Istnienie źródeł „szumu informacyjnego” dotyczącego wiarygodności informacji:

1. Dezaktualizacja, na skutek opóźnienia w przesyłaniu i odbiorze informacji.

2. Przeciążenie, gromadzenie zbyt dużej ilości informacji.

3. Niewłaściwa redukcja, źle zorganizowana selekcja czy agregacja, która powoduje przekłamania.

Tabela 1. Typologia decyzji

Kryterium	Typy decyzji	Interpretacja
pozycja hierarchiczna	Strategiczne	Tzw. wielkie decyzje określające najważniejsze koncepcje strategiczne
		Taktyczne	Decyzje obejmujące metody realizacji decyzji strategicznych w krótszym okresie
		Operacyjne	Decyzje o wykonaniu określonych zadań, np. o wydatkowaniu określonych środków finansowych
		Realizacyjne	Wykonanie zadania, np. dokonanie zakupu
	Forma podjęcia decyzji	Podjęte z własnej inicjatywy
		Aprobujące	Aprobowanie propozycji podwładnych, zwierzchnika lub sugestii z otoczenia organizacji
		Kolektywne	Podejmowanie przez grupę
		Jednoosobowe	Samodzielne lub przy pomocy doradców

Modele podejmowania decyzji w organizacjach publicznych

Model organizacyjny

W modelu organizacyjny przyjmuje się, że decyzje są uzależnione od wyborów, będących odpowiedzią na krótkookresowe sytuacje. Proces decyzyjny podporządkowany jest przypadkowości i powstającym okolicznościom, nie zależy od decydentów.

W modelu organizacyjnym w podejmowaniu decyzji wykorzystywana jest niepełna i niedoskonała informacja, decydenci są ograniczeni w swojej racjonalności i poprzestają na znalezieniu pierwszego rozwiązania, które uznają za racjonalne

Polityczny model podejmowania decyzji, w modelu tym organizacja jest widziana jako gra, w której uczestniczą - jednostki lub grupy - zajmujące różne pozycje w mniej lub bardziej określonej strukturze podziału pracy oraz tworzeniu budżetu. Uczestnicy organizacji są uczestnikami procesów decyzyjnych , maj ą własne interesy i cele oraz kontrolują różne zasoby, np. uprawnienia decyzyjne, pieniądze, czas, ludzi ,idee, informacje.

Decyzje w tym modelu są podejmowane zgodne z polityczna racjonalnością.

- model planowania dedukcyjnego, proces decyzyjny rozpoczyna się od ustalenia celów, następnie drogą dedukcji wyprowadza się z tych celów polityki, programy i działania umożliwiające osiągnięcie założonych celów.

- model politycznego procesu decyzyjnego, zgodnie z polityczną racjonalnością, dedukcja zostaje zastąpiona indukcją. Proces decyzyjny rozpoczyna się od zadań, które ze swej istoty pojawiają się w przypadku występowania zróżnicowanych interesów i konfliktów. Konflikty te dotyczą takich kwestii jak cele, środki, terminy realizacji, lokalizacja przyczyny wprowadzonych lub projektowanych zmian. Zadaniem procesu decyzyjnego jest rozwiązywanie konfliktów zgodnie z polityczną racjonalnością, w sposób akceptowany przez partie polityczne sprawujące władze, gdyż to im obywatele w akcie wyborczym powierzyli odpowiedzialność za sprawy publiczne.

Zasady politycznej racjonalności (poprawności) w procesie podejmowania decyzji

1. wymogiem upewnienia się, że dana decyzja jest akceptowana przez istniejący układ polityczny, jest technicznie wykonalna, a także zgodna z prawem i normami etycznymi,

2. potrzeba upewnienia się, że za podjętą decyzją stoi wystarczająco silna koalicja, zdolna do skutecznego poparcia i obrony przyjętych postanowień,

3. oczekiwaniem, ze różne opcje pozostaną aktualne przez możliwie długi czas.

• model kosza śmieci, w modelu tym nawiązuje się proces decyzyjny traktuje się jako

• model koalicji.

4. Indywidualne i grupowe rozwiązywanie problemów

Rys. Zalety i wady decyzji grupowej

+

za

-

przeciw

Zalety decyzji grupowej:

1. Bogactwo sumy informacji, uczestnictwo grupowe umożliwia bardziej kompleksowy punkt widzenia, związany z indywidualnym zasobem informacji, doświadczeniem i różnorodnością indywidualnej percepcji.

2. Zjawisko synergii, dyskusja grupowa swoisty " szok idei ", często kształtuje efekt wzmacniający, dając liczbę koncepcji przekraczającą arytmetyczną sumę indywidualnych poglądów.

3. Łatwiejsza akceptacja decyzji grupowo dyskutowanej, unika się w ten sposób frustracji, wynikającej z zaskoczenia decyzją niespodziewaną, co do której nie było możliwości wyrażenia swojej opinii.

Wady decyzji grupowej:

1. Pracochłonność, wysłuchanie opinii wielu osób, uniemożliwia podjęcie, nieraz koniecznych szybkich decyzji.

2. Konformizm, poczucie solidarności grupowej.

3. Lepsza decyzja, nieakceptowana przez część grupy, ustępuje na zasadzie kompromisu decyzji gorszej, ale powszechnie akceptowanej.

4. Możliwość podporządkowani opinii jednej osoby, oddziaływującej siłą swego autorytetu formalnego, groźby lub kompetencji.

5. Doraźne powoływanie komitetów (zespołów), jeśli nie chce się podjąć

decyzji powołuje się komitety.

Syndrom niekorzystnego myślenia grupowego

1) Iluzja wszechmocności czy niezwyciężoności podzielana przez większość członków grupy, stwarzająca optymistyczne przekonanie o sukcesie i ośmielająca do podejmowania krańcowego ryzyka,

2) Kolektywistyczne wysiłki zmierzające do obronnej racjonalizacji działania w celu pomijania ostrzeżeń, które by mogły prowadzić członków do powtórnego rozpatrywania ich przypuszczeń i wątpliwości

3) Niekwestionowana wiara we wrodzoną moralność grupy, skłaniająca członków do ignorowania etycznych, moralnych konsekwencji ich decyzji,

4) Stereotypowe wizerunki przeciwników jako zbyt złych na to, aby wchodzić z nimi w jakiekolwiek układy, bądź jako zbyt słabych czy głupich, by pokrzyżować jakiekolwiek próby zmierzające do unicestwienia ich planów,

5) Istnienie bezpośredniego nacisku na każdego członka grupy, który przedstawia silne argumenty przeciwko któremuś z grupowych stereotypów, iluzji czy zobowiązań, co daje jasno do zrozumienia, że ten typ odstępstwa jest przeciwny temu, czego sie oczekuje od wszystkich lojalnych członków,

6) autocenzura odstępstw od oczywistego grupowego uzgodnienia, odzwierciedlająca inklinacje członka grupy do minimalizowania ważności swoich wątpliwości i kontrargumentów,

7) wspólna iluzja jednomyślności, odnosząca się do sądów konformistyczne z punktu widzenia większości, jest częściowo spowodowana autocenzurą odstępstw, wzmocnioną dodatkowo fałszywym przypuszczeniem, że milczenie jest wyrazem zgody,

8) Wyłonienie z grupy członków stających się swego rodzaju stróżami poprawnego myślenia. Ich zadaniem jest ochrona grupy przed dopływem niepomyślnych informacji, które mogłyby zniszczyć podzielane przez członków grupy samozadowolenie płynące z przekonania o wysokiej efektywności i moralności grupowych decyzji.

Lokalizacja decyzji

Decyzje mogą występować na poziomach:

Decyzje podejmowane przez ciebie, są to decyzje, do których podjęcia jesteś upoważniony.

Decyzje, które możesz proponować, są to decyzje, których projekty możesz jedynie przedstawiać osobie upoważnionej do ich podejmowania.

Decyzje, które musisz przyjąć, są to decyzje podejmowane przez inne osoby, a na ich zmianę nie masz żadnego wpływu.

Tabela 2. Zestawienie argumentów za decentralizacją procesów decyzyjnych

Zarządzanie autorytarne		Zarządzanie zorientowane na osiąganie celów
Główne cechy	Autorytet wynikający z pozycji lub funkcji Poczucie władzy, Dążenie do umacniania i rozszerzania władzy	Wypełnianie jasno określonych zadań, Wykorzystanie swojej władzy, Stawianie ambitnych celów
Stosunek do pracowników	Nieufność Nastawienie na kontrowersje Szczegółowe polecenia Uważanie siebie za głównego specjalistę we wszystkim, Decyzje bez uwzględniania wiedzy pracowników, Kontrola jest najważniejsza, Kontrola w trakcie wykonywania zadań Wykorzystanie przewagi informacyjnej do umacniania swej władzy, Przypisywanie sukcesów tylko sobie	Zaufanie, Dobra atmosfera, Jasne cele i przekazywanie całościowych zadań, Dostrzeganie wyższych umiejętności podwładnych w pewnych sprawach, Wykorzystywanie wiedzy pracowników przy podejmowaniu decyzji, Kontrola jako jedno z zadań przełożonego, Skupianie się na wynikach końcowych, Przekazywanie informacji pracownikom, Sukces dzięki wysiłkom całego zespołu.
Stosunek do podwładnych przełożonego	Nacechowany strachem, Bierny odbiór poleceń, Dążenie do umocnienia własnej pozycji, Unikanie otwartych rozmów, Bierne oczekiwanie na informacje	Dążenie do współdziałania, Przejmowanie całościowych zadań i odpowiedzialności, Wspólne dążenie do wyznaczonych celów Przekazywanie swoich uwag i doświadczeń, Domaganie się informacji

Źródło: Zarządzanie na Świecie nr 8/2001 s. 23

17

Bardziej kompleksowe podejście

Więcej kreatywności

Lepsza akceptacja

Długi czas podjęcia decyzji

Konformizm, a nie krytycyzm

Kompromis przeciw jakości

Narzucenie opinii przez jednostkę

Grupa

2. Zbieranie danych i

informacji

1. Rozpoznanie problemu i jego jasne określenie

3. dentyfiko -wanie

możliwych przyczyn

7. Implementacja decyzji i ocena jej rezultatów

5. Ocena alternatywnych rozwiązań

4. Tworzenie możliwych rozwiązań

6. Dokonywanie wyboru spośród alternatyw. Podjęcie decyzji

Podejmowanie decyzji wymaga, wyboru pomiędzy alternatywnymi kierunkami działań; szereg narzędzi matematycznych pozwala na systematyzowanie wyboru, który może być oparty na intuicji, zasadach logiki lub ich połączeniu.

---