Socjologia polityki, CA3, 12.03.2007

SPOŁECZNE DETERMINANTY BIUROKRACJI

1. Co to jest biurokracja? - pojęcie, cechy biurokracji (stanowisko M. Webera).

BIUROKRACJA: typ idealny sformalizowanej struktury społecznej (Merton):

• formalna struktura społeczna jest zorganizowana racjonalnie

• zawiera jasno zdefiniowane wzory postępowania

• każdy zespół czynności jest funkcjonalnie odniesiony do celów organizacji

• istnieje zestaw wzajemnie powiązanych stanowisk - hierarchia statusów społecznych, obowiązków, przywilejów, określona przez szczegółowe przepisy

• każde stanowisko ma określony zakres kompetencji i odpowiedzialności

• władza (prawo sprawowania kontroli) - związana jest ze stanowiskiem, a nie z konkretną osobą

• działalność urzędowa odbywa się w ramach regulaminu organizacji

• system zależności między stanowiskami jest bardzo sformalizowany - wyraźnie określony dystans społeczny, skomplikowany rytuał społeczny obejmowania stanowisk (porządek awansu)

• istnieje trwały zespół wzajemnych oczekiwań

• sformalizowanie ułatwia kontakty „służbowe” jednostek w sytuacji wrogiej postawy prywatnej - zachowania obu stron są ograniczone zespołem obustronnie uznawanych reguł

• ścisłe określenie zasad postępowania - sprzyja obiektywizmowi i działaniu „na zimno”, z rozwagą.

UJĘCIE MAXA WEBERA:

• Powstanie biurokracji jest wyrazem potrzeby wzrostu racjonalności działania zbiorowego. Jest więc optymalną formą zorganizowania procesu realizacji decyzji władczych. Jest też niuniknionym następstwem procesu rozbudowywania struktur politycznych w nowożytnym państwie.

• Pawłowska - powstanie biurokracji nie wynikało z potrzeby racjonalności działań, ale z potrzeby ulepszenia procesu sprawowania władzy, ustanowienia ram organizacyjnych dla implementacji decyzji, wszystko dla utrzymania władzy.

• Weber: istnieje jasno określony podział ściśle związanych ze sobą czynności - obowiązków związanych z danym stanowiskiem.

• Przepisy - zawierają system nakazów i sankcji.

• Podział ról - na podstawie kwalifikacji fachowych, ustalanych np. drogą egzaminu.

• Ogólne, abstrakcyjne i ściśle określone reguły stanowią instrukcje działania dla wszystkich ekspertów. Nie muszą być formułowane oddzielnie dla każdego, ale ich ogólność wymaga ciągłego stosowania kategoryzacji (klasyfikowanie jednostkowych przypadków i odpowiednie ich potraktowanie).

• Urzędnik biurokratyczny - nie jest wybierany, lecz mianowany przez przełożonego, bądź w wyniku bezosobowego współzawodnictwa. Wybierani mogą być jedynie najwyżsi funkcjonariusze (wyrażają wolę wyborców).

• Od większości stanowisk biurokratycznych oczekuje się dożywotniej kadencji.

• Organizacja biurokratyczna zwiększa zabezpieczenie zawodowe, by zapewnić sobie pełne oddanie pracowników w wykonywaniu obowiązków służbowych, bez względu na naciski z zewnątrz.

• Zalety: efektywność, prezyzja, fachowość kontroli, szybkość, ciągłość, dyskrecja, maksymalizacja zysków w stosunku do zainwestowanych środków.

• Eliminacja stosunków osobistych i względów pozaracjonalnych (wrogość, lęk, uczucie).

BIUROKRATYZACJA: oderwanie człowieka od własności narzędzi produkcji - aby móc pracować, musi się zatrudnić, stać się częścią organizacji biurokratycznej, która udzieli mu narzędzi (nowe kategorie: pracownik fizyczny i umysłowy).

2. Dysfunkcje strukturalne biurokracji.

Biurokracja jest organizacją dysfunkcjonalną - to znaczy, że nie realizuje, realizuje w sposób niepełny, lub realizuje w sposób błędny cele, dla których została stworzona, a także jest niezdolna do poprawy swojego funkcjonowania na podstawie własnych błędów. Nieumiejętność dostosowywania się biurokracji do zmian jej otoczenia wynika z dysfunkcji strukturalnych i z dysfunkcji społecznych.

DYSFUNKCJE STRUKTURALNE: de facto konstytuują biurokrację - ich występowanie przesądza o tym, że organizację możemy nazwać biurokratyczną.

• Zakres przepisów bezosobowych - przepis jest podstawą funkcjonowania biurokracji, określa wszystkie czynności wykonywane w jej ramach. W maksymalny sposób określa zachowanie w ramach organizacji, co jest przejawem dążenia do zapewnienia przewidywalności zachowania urzędników i eliminacji ich indywidualnej inicjatywy, by interes partykularny nie kolidował z interesem organizacji. Drobiazgowość przepisów prowadzi jednak w skrajnych przypadkach nawet do paraliżu organizacyjnego. Ograniczenie swobody decyzyjnej urzędników tylko pozornie działa na ich niekorzyść, w praktyce zapewnia im niezależność i bezpieczeństwo, gdyż przełożony również nie ma swobody zarządzania podwładnymi - stosunki zależności osobistej są zastąpione zależnością od przepisu. Przepis jest podstawowym narzędziem zarządzania w organizacji, określa minimum wymagań stawianych pracownikom, niestety w praktyce wypełnianie swoich obowiązków przez pracownika często się do tego minimum ogranicza, co obniża sprawność funkcjonowania organizacji. Przepis zdejmuje także z urzędnika odpowiedzialność za podjętą decyzję (petent nie może mieć pretensji do urzędnika, który jedynie realizuje to, co nakazuje mu prawo). Jednocześnie urzędnicy często działają na wyczucie, bo nigdy nie mogą być pewni, czy zastosowanie się do jednego przepisu nie naruszy innego. Na krytykę otoczenia biurokracja reaguje mnożeniem nowych przepisów dla usprawnienia jej działania, w efekcie jednak zwiększająca się liczba uregulowań czyni ją tylko jeszcze bardziej sztywną i niedostosowaną do otoczenia.

• Centralizacja decyzji - decyzje w organizacji biurokratycznej są podejmowane na najwyższych szczeblach hierarchii, co wspomaga utrzymanie bezosobowych stosunków w ramach organizacji. Decyzje, które nie mogą być uregulowane na podstawie przepisów są podejmowane tam, gdzie decydenci są zabezpieczeni od zbyt osobistych nacisków tych, których te decyzje dotyczą. W efekcie podejmowanie decyzji jest odsunięte od ich wykonawców, stąd decyzje są często nietrafne, gdyż ci, którzy je podejmują mają nikłą wiedzę na temat rozstrzyganych problemów. Dodatkowo brak sprzężenia zwrotnego z informacją o skutkach decyzji sprawia, że decyzje błędne takimi pozostają. Urzędnicy niższych szczebli boją się informować przełożonych o niezadowalających skutkach implementacji decyzji, gdyż nie są pewni, czy decyzja była błędna, czy nieprawidłowości wynikają z ich osobistej nieefektywności. Centralizacja decyzji prowadzi więc do przerwania kanałów informacji zwrotnej i wyalienowania szczebli decyzyjnych.

• Izolacja każdej grupy hierarchicznej i nacisk grupy na jednostkę - konsekwencja rozwoju bezosobowych przepisów, znoszących stosunki zależności między szczeblami organizacji. Każda warstwa urzędników jest odizolowana od pozostałych warstw, mają bardzo małą łączność między sobą. Układ taki zmniejsza nacisk zwierzchników na jednostkę, ale jednocześnie zwiększa nacisk grupy koleżeńskiej. Normy nieformalne zaczynają kształtować zachowanie jednostki w tych sferach, których nie regulują przepisy. Kształtuje się poczucie wspólnoty sytuacji i wspólnoty interesów, co minimalizuje agresję i rywalizację wewnątrzgrupową, ale jednocześnie sprzyja konfliktom międzygrupowym, gdyż każda warstwa dąży do jak najpełniejszej realizacji przede wszystkim własnego interesu. Rodzi się także konflikt z otoczeniem, w sytuacji gdy funkcje zewnętrzne organizacji (np. kontakty z klientami) zostają zepchnięte na dalszy plan przez dążenia wewnątrzorganizacyjne.

• Rozwój równoległych stosunków władzy - niemożliwe jest całkowite uregulowanie czynności wewnątrzorganizacyjnych. To, co nie zostało uregulowane staje się potencjalnym źródłem niepewności organizacyjnej. Jednostki lub grupy kontrolujące sfery niepewności uzyskują władzę w stosunku do pozostałych członków biurokracji, nie mających dostępu do wymienionych sfer. Władza jednostek kontrolujących źródła niepewności jest tym większa im źródeł tych jest mniej, czyli paradoksalnie w najbardziej zbiurokratyzowanym systemie. W ten sposób nawet najniżsi urzędnicy mogą zyskiwać pozycję strategiczną. Jedynym rozwiązaniem jest likwidacja źródeł niepewności przez ujęcie ich w przepis. W ten sposób zamyka się biurokratyczne „błędne koło”.

Crozier - biurokratyczne „błędne koło”: sztywne określenie treści zadań oraz relacji pomiędzy tymi zadaniami a układem stosunków międzyludzkich niezbędnych do ich wykonania utrudnia porozumienie grup między sobą i z otoczeniem. Wynikające stąd trudności nie prowadzą do reformy modelu, lecz są wykorzystywane przez określone jednostki i grupy do polepszania swej pozycji w walce o władzę w obrębie organizacji. Takie zachowania wywołują nowe naciski na zwiększenie bezosobowości i centralizacji, albowiem w biurokratycznym systemie organizacyjnym jedynie przez wzrost bezosobowości i centralizacji można pozbawić nadmiernych przywilejów wspomniane jednostki i grupy.

3. Dysfunkcje społeczne biurokracji.

DYSFUNKCJE SPOŁECZNE: mają dwa źródła - osobowość urzędnika oraz interakcje międzyludzkie. Są splotem cech osobowości biurokratycznej oraz kultury grupowej właściwej społeczności urzędniczej.

• Wyuczona nieudolność - sytuacja, w której umiejętności jednostki okazują się jej brakami lub słabymi punktami. Jednostka opanowuje do perfekcji pewne czynności lub wiedzę i stosuje je z pomyślnym wynikiem dopóki nie zmienią się okoliczności, w których dotychczas funkcjonowała. W zmienionych warunkach funkcjonowanie na dotychczasowych zasadach może wywoływać nieprawidłowości, jednak jednostka nie jest dostatecznie elastyczna by przystosować siebie i swoje umiejętności do nowej sytuacji. Burke: Ludzie mogą być nieprzystosowani wskutek tego, że są dostosowani w sposób niedostosowany.

• Psychoza zawodowa - w wyniku rutyny dnia codziennego ludzie rozwijają w sobie określone preferencje i uprzedzenia (czyli psychozy, w znaczeniu wyraźnych cech umysłu). Są wynikiem wymagań organizacji wobec jednostki, związanych z jej rolą zawodową.

• Przeniesienie celów - u podstaw funkcjonowania biurokracji tkwi założenie o przewidywalności i niezawodności jej zachowań. Od urzędnika wymaga się aby był metodyczny, rozważny, zdyscyplinowany. By zachowania biurokracji były niezawodne muszą być uregulowane przepisami, które urzędnicy mają obowiązek opanować i stosować. Konformizm urzędnika wobec uregulowań zapewnia system kontroli. Idealne opanowanie przepisów i przesadna dbałość o ich przestrzeganie sprawiają, że urzędnik popada w rytunę. Prowadzi to do procesu przeniesienia celów - przeniesienia uczuć jednostki z celów organizacji na szczegóły zachowań określonych w przepisach. Praca urzędnika staje się kultywowaniem rytuału, a nie realizacją celu pierwotnego organizacji (rozpatrzenie określonej sprawy). Przestrzeganie przepisów staje się celem samym w sobie, wartość instrumentalna staje się tym samym wartością ostateczną. Przeniesienie celów wywołuje sztywność zachowań i niemożność szybkiej adaptacji, formalizm, rytualizm, nacisk na skrupulatność w wykonywaniu zaleconych czynności. W skrajnej sytuacji dbałość o przestrzeganie przepisów może nawet kolidować z celami organizacji.

• Proces uświęcania - zachowanie zgodne z regułą zawartą w przepisie staje się słuszne moralnie i jest oceniane w kategoriach etycznych, a nie racjonalnych. Przepis ma nie tylko usprawniać funkcjonowanie organizacji, stanowi również punkt odniesienia w dokonywaniu ocen zachowań w ramach biurokracji. Proces uświęcania to proces nadawania przepisowi rangi symbolu. Uświęcenie przepisu przenosi się na całą biurokrację. Następuje emocjonalne uzależnienie urzędnika od organizacji, z którą zaczyna się identyfikować, a więc również z jej sukcesami i porażkami.

• Konformizm - bezkrytyczne podporządkowanie przepisom organizacyjnym. Strukturalne źródła nadmiernego konformizmu (Merton):

• aby działanie organizacji biurokratycznej było efektywne konieczna jest niezawodność reakcji i rygorystyczne posłuszeństwo wobec przepisów

• taki stosunek do przepisów powoduje, że przekształcają się w wartości niezależne, bez odniesienia do celów

• utrudnia to szybkie przystosowanie do nieprzewidzianych w przepisach warunków

• te same elementy, które sprzyjają efektywności, w niektórych sytuacjach poważnie ją ograniczają. Przepisy nabierają znaczenia symbolicznego, a nie utylitarnego.

Urzędowe życie biurokraty jest z góry zaplanowane dla dostarczenia mu bodźców dla dyscypliny i konformizmu. Milcząco przyjęte założenia sprawiają, że urzędnik dostosowuje do nich swoje myśli, uczucia, działania i oczekiwania.

• Bezosobowość stosunków z petentami - wprowadza konflikt z klientami. Przeniesienie bezosobowości kontaktów wewnątrzorganizacyjnych na kontakty z otoczeniem. Funkcjonariusze biurokracji minimalizują osobiste kontakty z petentami, uciekają się do kategoryzacji przypadków, pomijają cechy indywidualne. Formalistyczne traktowanie klienta i jego sprawy, która dla niego samego jest jedyna w swoim rodzaju i bardzo osobista, powoduje że biurokrata bywa postrzegany jako zarozumiały i arogancki.

Poprawie stosunków z petentami nie sprzyja dodatkowo cecha stukturalna biurokracji, która sprawia, że biurokrata, bez względu na stanowisko wewnątrz hierarchii, reprezentuje władzę i prestiż całej struktury, posiada więc autorytet, który w kontaktach z klientami wywołuje postawę dominacji.

4. Tendencje występujące w machinie administracyjnej.

• Organizacja biurokratyczna wykształciła mechanizmy blokujące jakiekolwiek zmiany jej struktury i sposobu działania:

• zmiana intencji przepisów przez ich nową interpretację lub dalsze uszczegółowienie, co pozwala na kontynuowanie tradycyjnych procedur,

• stosowanie obstrukcji wobec nowych przepisów przez tworzenie systemu wyjątków od tychże lub też kierowanie do szczebli decyzyjnych tendencyjnej informacji zwrotnej o negatywnych skutkach wdrażania nowych przepisów,

• ekspansja biurokracji na zewnątrz na drodze wciągania w orbitę jej działań i podporządkowywania sobie różnych sfer życia społecznego, czego efektem jest przeformułowanie dotychczasowych - usługowych celów organizacji na korzyść interesów własnych organizacji.

• Mimo udoskonalania aparatu technicznego biurokracji, sposobów jej funkcjonowania, czy poziomu wiedzy jej urzędników, biurokracja nie staje się sprawniejsza i efektywniejsza w swoim działaniu. Możliwości optymalizacji działania biurokracji tkwią bowiem w jej motywacji do działania. Tymczasem motywacją biurokracji jest jej nadrzędny cel - przetrwanie we w miarę nie zmienionej formie.

• Biurokracja stworzona została pierwotnie do służenia władzy, a następnie obywatelom. Obecnie staje się odrębnym podmiotem na scenie politycznej, pośredniczącym między władzą a obywatelami.

• Biurokracja czerpie korzyści z pośrednictwa - część zasobów przemieszczających się pomiędzy władzą a obywatelami zawsze pozostaje w biurokracji. W sytuacji konfliktu zawsze może zająć pozycję neutralną (nawet gdy wynika on z jej dysfunkcjonalności), a odpowiedzialnością obarczyć bądź władzę, bądź obywatelskie nieposłuszeństwo. Jakość pośrednictwa biurokracji ma wpływ na stan nastrojów zarówno w kręgach rządzących, jak i wśród obywateli.

• Wszystkie strategie biurokracji podporządkowane są jednemu celowi - zyskać jak najwięcej dla siebie, po to, by móc przetrwać w zmieniającym się środowisku społecznym.

5. Okazywanie wdzięczności a korupcja. Sposoby walki z korupcją.

• Biurokracja jest wtórną grupą formalną. Normalne reakcje wspierane są postawami emocjonalnymi członków. Jest grupą zorientowaną na wtórne normy bezosobowe. Ich nieprzestrzeganie wywołuje wrogość ludzi utożsamiających się z przepisami. Zastąpienie relacji bezosobowych osobowymi: łapownictwo, protekcja, nepotyzm, lizusostwo.

• Wtórna struktura grupowa - powstała w celu wykonywania pewnych czynności, które nie mogą być dobrze wykonywane na poziomie grupy pierwotnej. Zachowanie z tą zasadą niezgodne jest potępione. Reakcje sprzeciwu pełnią ukrytą funkcję podtrzymywania podstawowych, strukturalnych elementów biurokracji, potwierdzającą niezbędność stosunków wtórnych i sformalizowanych oraz zapobiegającą dezintegracji struktury biurokratycznej (zastąpieniu kontaktami osobistymi).

• Wtargnięcie postaw właściwych grupie pierwotnej tam, gdzie instytucjonalnie wymagane są postawy charakterystyczne dla grupy wtórnej, jest niepożądane.