ZASADY OGÓLNE POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO
Zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu.
Zgodnie z art. 7 „ w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności”.
Artykuł ten więc nakłada na organ administracji publicznej obowiązek kontrolowania przestrzegania prawa przez podmioty i uczestników postępowania, jak również obowiązek aby organy administracji publicznej dokonywały samokontroli. Organy te obowiązane są z urzędu działać na podstawie prawa, a zatem podejmując każdą czynność procesową obowiązane są zbadać zgodność z prawem, ustalić czy sprawa mieści się w przedmiocie postępowania administracyjnego. W razie ustalenia naruszenia przepisów prawa mają obowiązek podjąć czynności w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem.
Art.7 stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, a zatem na podstawie wykładni językowej należałoby przyjąć iż zasada ta ustanawia tylko obowiązki organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w sprawie. Z zasady tej należy wyprowadzić obowiązek organu administracji publicznej wyższego stopnia do sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu administracyjnym przez organy niższego stopnia. Organy te u urzędu sprawują nadzór, wszczynają postępowanie nadzorcze z urzędu w razie stwierdzenia określonego rodzaju naruszenia prawa.
Zasada ogólna prawdy obiektywnej
Zasad ta określona jest w art. 7 „w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego”. Jest ona naczelną zasadą postępowania, ma bowiem kapitalny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej „wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa”. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności. Zasady ta nakłada na organy administracji publicznej następujące obowiązki:
Określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, oceniając jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody są potrzebne. Określony w postępowaniu zakres dowodów może zostać w toku postępowania zmieniony. W razie wszczęcia postępowania adm. na wniosek, niezbędnym jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organy związany jest tym żądaniem zatem obowiązany jest z urzędu podjąć czynności wyjaśnienia treści żądania stron, podkreśla to NSA w wyroku z 7.IV.1992 „Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 KPA obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona w trybie skargi określonej w art. 235 KPA kwestionuje prawidłowości decyzji”.
Obowiązek organu do przeprowadzenia z urzędu wskazanych z urzędu dowodów. Z art. 7 i 77 wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Podnosi to NSA w wyroku 26.X.1984 „Z art. 7 i 77§1 KPA wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowania administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nie udowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów nie korzystnych dla strony. Jednakże na gruncie przepisów KPA nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierna postawę , ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę”.
Organ administracji publicznej ustalając stan faktyczny sprawy związany jest zasadą praworządności, a zatem nie może podejmować takich czynności, które przyczyniłyby się do ustalenia stanu faktycznego, ale były niezgodne z prawem.
Znaczenie zasady prawdy obiektywnej wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym. TK w orzeczeniu z 10.VI.1987 przyjął: „Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, a zatem udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszystkich legalnych środków. Jakiekolwiek ograniczenie w tym przedmiocie może wynikać tylko z przepisów ustawowych.”
Zasada ogólna uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli
Wyrażona w art. 7, który stanowi „W toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki (...) do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli”.
Nakłada on obowiązek uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Pojęcie interesu społecznego nie jest ustawowo zdefiniowane, jest to zatem pojęcie nie określone , którego treść nadaje organ orzekający.
Natomiast pojęcie słusznego interesu obywateli nasuwa wątpliwości interpretacyjne, czy w tym przypadku chodzi o uwzględnienie słusznego interesu grupy obywateli, czy też o interes jednostki-strony postępowania administracyjnego. Przy ustalenie zakresu tego pojęcia należy uwzględnić nie tylko słuszny interes strony postępowania, ale również jednostek które mają w sprawie słuszny interes faktyczny czyli również interes zainteresowanego. Pojecie obywatel oznacza, iż ustawodawca nie zacieśnia ochrony tylko do ochrony interesu prawnego jednostki. W razie bowiem , gdyby zamiarem ustawodawcy była tylko ochrona interesu prawnego strony, w przepisie tym nie wprowadził by pojęcia obywatel, a pojecie strony. Pojęcie słuszny interes obywateli nie jest również ustawowo zdefiniowany, treść temu pojęciu nadaje organ orzekający. Można wnioskować, że chodzi o interes godny ochrony, interes nie stojący w sprzeczności ani z prawem , ani z zasadami współżycia społecznego.
Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym. Istnieją trzy możliwości w relacjach zachodzących pomiędzy tymi dwoma interesami:
Mogą się one pokrywać, identyfikować
Interes indywidualny może być społecznie obojętny
Interesy te są sprzeczne nawzajem się znoszą
Wprowadzając zasadę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli „ustawodawca chce zapobiec jednostronnemu akcentowaniu czy to interesu społecznego czy to interesu jednostki. Wynika stąd ze KPA nie akceptuje stanowiska, iż w toku postępowania administracyjnego przewagę ma mieć zawsze i bezwarunkowo interes społeczny, któremu zawsze powinien ustępować interes obywateli. Dyrektywę można wiec określić jako polecenie dla organów administracji starania się o zharmonizowanie obu tych momentów-interesu społecznego i jednostki”.
W wyroku z 18.XI.1993 SN przyjął: „W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli”.
Wyważenie słusznego interesu w sprawie jest kwestią niezmiernie trudną, opartą na elementach ocennych.
Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli obowiązuje w całym ciągu czynności postępowania administracyjnego, a zatem od chwili wszczęcia postępowania, w postępowaniu wyjaśniającym oraz w podjęciu decyzji. W wyroku z 23.IV.1993 r. NSA podkreślił: „ O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ mając na względzie postanowienia art. 7-9 KPA winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska”.
Zasad szybkości postępowania
Artykuł 12 ustanawia ogólną zasadę szybkości postępowania według, której:
„ Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień powinny być załatwione niezwłocznie”. Zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie. Szybkość to nic innego jak zasada osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie, należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania.
Z zasady tej wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, iż nie można zarzucić im zbędnej zwłoki, opieszałości w podejmowanych czynnościach postępowania. Ograny wiec powinny posługiwać się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej realizacji ( ich wybór będzie uzależniony już od konkretnej sytuacji).
Paragraf drugi artykułu 12 nakłada na organy administracji publicznej obowiązek niezwłocznego załatwiania spraw, co do których nie zachodzi potrzeba prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Będzie miało to miejsce w przypadku, gdy organ dysponuje dostatecznym materiałem dowodowym do ustalenia stanu faktycznego albo gdy ze względu na rodzaj sprawy nie zachodzi potrzeba podejmowania czynności jego ustalenia stanu faktycznego. W takiej sytuacji zasadniczy etap postępowania - postępowanie wyjaśniające- nie występuje, a zatem załatwienie sprawy następuje po wszczęciu postępowania. Nie rodzi to obowiązku załatwienia sprawy w dniu wniesienia podania czy wszczęcia postępowania z urzędu. Należy również pamiętać, że obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może prowadzić do naruszenia przepisów prawa. Organ zatem, ustalając stan faktyczny w oparciu o fakty znane z urzędu, musi poinformować o nich stronę i umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Z zasady tej nie mogą wynikać żadne wyjątki od norm KPA poza tymi, na które ze względu na niedopuszczalność zwłoki wyraźnie zezwala sama ustawa. Wskazuje na to ustawodawca stawiając na pierwszym miejscu wnikliwość postępowania, a następnie szybkość postępowania. Wnikliwie, a więc z poszanowaniem wszystkich reguł prawa procesowego, a zwłaszcza mającą w tej mierze szczególne znaczenie zasada ogólna prawdy obiektywnej. Pominięcie tych reguł powoduje wadliwość postępowania, czego następstwem jest wadliwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Realizacja zasady ogólnej szybkości postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy, środkami obrony przed bezczynnością organów administracji publicznej, oraz odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej.
Zasada dwuinstancyjności
Jest to zasada konstytucyjna ustanowiona w art. 78 konstytucji RP, który stanowi: „Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa.” Zasad ta jest realizowana w postępowaniu administracyjnym, które przyjmuje w art. 15 ogólną zasadę dwuinstancyjności, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołanie, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. W wyroku z 12.XI.1992 NSA przyjął: „Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone”.
Pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest rażącym naruszeniem prawa. W wyroku z 10.IV.1989 NSA przyjął: „Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności (...) godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywateli i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa”.
Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, iż organ I i II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego prowadzi postępowanie wyjaśniające. Organ odwoławczy, którym zazwyczaj jest organ wyższego stopnia, nie może zatem ingerować w czynności postępowania organu I instancji. Podkreślano to wielokrotnie w orzecznictwie sądowym. W wyroku z 12.II.1985 NSA przyjął: „Narzucenie organowi administracji państwowej stopnia podstawowego przez organ II instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy jest sprowadza postępowanie administracyjne faktycznie do jednej instancji i pozbawia organ stopnia podstawowego samodzielności nieodzownej w orzecznictwie administracyjnym.”
Z zasady dwuinstancyjności wynika prawo odwołania strony od każdej decyzji nieostatecznej, z zaznaczenie że nie musi chodzić tylko o odwołania od decyzji negatywnych.
Od zasady dwuinstancyjności istnieją również wyjątki wprowadzone przez KPA.. Artykuł 127§3 stwierdza że „Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji”, czy też artykuł 160§5 z którego wynika, że „Strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej (...), w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, może wnieść powództwo do sądu powszechnego”.
Zasad dwuinstancyjności stwarza stronie szerokie możliwości obrony interesu prawnego. Dlatego też postępowanie odwoławcze ma pierwszeństwo przed nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego. W wyroku z 29.IX.1987 NSA podkreślił: „Stwierdzenie nieważności decyzji zamiast rozpatrzenie wniesionego przez stronę w terminie odwołania, narusz wyrażona w art. 15 KPA fundamentalna zasadę dwuinstancyjności postępowania (...)”.
1
1