W średniowiecznej Europie.

Samorządowe organy porządkowe najwcześniej zaczęto powoływać w miastach.

Zamieszkiwanie na relatywnie niewielkiej powierzchni stosunkowo dużej ilości mieszkańców

różnorodnego pochodzenia, parających się rozmaitymi zajęciami, jak handel i rzemiosło,

sprzyjało powstawaniu silnej więzi między nimi. Obok poczucia wspólnoty interesów

nieuniknione były konflikty. Aglomeracje miejskie sprzyjały zawodowemu żebractwu

i złodziejstwu. Stąd władze miejskie dążyły do zapewnienia bezpieczeństwa osobistego

i majątkowego mieszkańców. Tworzenie straży miejskich było szczególną koniecznością tam,

gdzie podstawą rozwoju był handel i rzemiosło produkcyjne na rynki zagraniczne. Rozwój

przestępczości stanowił zagrożenie dla interesów mieszkańców, co wprost przekładało się

na interes miasta. Stąd konieczność tworzenia własnych sił porządkowych.

We Florencji, która w XIII w. stała się ważnym ośrodkiem światowego handlu

i bankowości straż uprawniona była do zatrzymywania sprawców przestępstw pospolitych

oraz karania grzywną za zaśmiecanie i zanieczyszczanie ulic. Straż miejska kontrolowała

także czystość kanałów, do których było zabronione wrzucanie padliny. W starych

dzielnicach włoskich miast zachowały się kamienne tabliczki wmurowane w ściany domów

głoszące zakaz załatwiania potrzeb fizjologicznych w tych miejscach1.

Straże miejskie dość szybko powołano także w miastach Hanzy2 jak i również

w wolnych miastach Augsburg, Norymberga, Kilonia, Miśnia. Władze tych bogatych miast

nadawały strażom uprawnienia do zatrzymywania fałszerzy, osób oszukujących na miarach

i wadze, jak i zanieczyszczających ulice3.

Na ziemiach polskich w XVII w.

Podobnie jak w europie zachodniej tak i w Rzeczypospolitej rozwijały się miasta.

Głównym źródłem ich rozkwitu był handel zbożem, ale i także rozwój rzemiosła. Ewolucja ta

nie była tak dynamiczna, jak miało to miejsce w zachodniej części starego kontynentu,

bo było to sprzeczne z interesami szlachty.

XVII wiek w Polsce to okres, kiedy na znaczeniu zyskiwała szlachta przy

jednoczesnym ograniczaniu władzy królewskiej i administracji centralnej. Nadmienić tutaj

należy, że administracja centralna dopiero powstawała i choćby z tej przyczyny

nie obejmowała wielu dziedzin życia społeczeństwa.

Lokacja miast na prawie niemieckim powodowała przejmowanie władzy

przez mieszczan. Sprawujący w nich władze burmistrzowie wraz radami miejskimi

kształtowali lokalną politykę między innymi w dziedzinie porządku publicznego. W wielu

grodach tworzono wówczas specjalne organy pełniące obowiązki stróżów porządku

w ośrodkach miejskich, które nosiły różne nazwy takie jak tłumacz, prokurator, instygator,

syndyk czy ratuszowy hutman.

Urząd tłumacza funkcjonował w XVII wiecznym Lwowie. Wykonywał on nie tylko

obowiązki policji handlowej, ale także policji politycznej. Ratuszowy hutman natomiast

był organem wykonawczym burmistrza i realizował zadania zarówno na rzecz miasta jak

i państwa. Zakres jego działalności był dość szeroki. Obejmował handel, nadzór nad

1 Jan Pruszyński, Miasta i straże miejskie w przeszłości zarys problemu [w:] konferencja naukowa „Przemiany i

perspektywy straży miejskich i gminnych w ochronie bezpieczeństwa publicznego”, Warszawa 2007, s. 254

2 Hanza - związek kupców lub miast w średniowiecznej Europie (od końca XII w.), mający na celu uzyskiwanie

przywilejów w handlu; największe znaczenie miała Hanza niemiecka (od XIII w.) z ośrodkiem w Lubece; XIV–

XV w. stanowiła potęgę handlową i polityczną., dominowała w handlu północnoeuropejskim, w tym bałtyckim;

trzon H. stanowiło ok. 70 miast, gł. północnoniemieckich i nadbałtyckich (m.in.: Kolonia, Szczecin, Hamburg,

Brema, Królewiec, Gdańsk, Toruń, Ryga, Rewel); encyklopedia.pwn.pl

3 Jan Pruszyński, Miasta i straże miejskie w przeszłości zarys problemu [w:] konferencja naukowa „Przemiany i

perspektywy straży miejskich i gminnych w ochronie bezpieczeństwa publicznego”, Warszawa 2007 s. 255

utrzymaniem w mieście należytego stanu czystości i spokoju, a nawet bezpośrednie

ujmowanie przestępców. Wraz z podległymi mu służbami miejskimi patrolował w nocy ulice,

a także kontrolował warty. Zarządzał miejskimi bramami i decydował o wpuszczaniu nocą

przybyszy do miasta. Nadzorował więzienie miejskie, podlegał mu kat, sprawował nawet

doraźnie władzę sądowniczą w drobniejszych sprawach np. konfliktów wśród miejskiej

biedoty. Roztaczał dobrą opiekę nad obcymi kupcami, informował magistrat o ich czynach

przeciw miastu, nieprzestrzeganiu prawa składu miasta. Podczas kontroli handlowej zajmował

się obserwacją działalności szpiegowskiej. Zatem osoba piastująca ten urząd musiała

legitymować się znajomością wielu języków obcych.

Urząd instygatora powoływany był w miastach królewskich uchwałą rady miasta.

Instygator pełnił rolę dzisiejszej policji sądowej. Czuwał nad prawidłowym przebiegiem

posiedzeń sądowych. Kiedy sam powziął informację o przestępstwie popełnionym na terenie

miasta przeprowadzał wstępne śledztwo, a następnie powiadamiał magistrat o jego wynikach.

Nadto informowała o niepożądanych czynach mieszczan oraz wszelkich przejawach

zakłócania porządku. Zakres działania instygatora był bardzo szeroki – sprawował nawet

pieczę nad moralnością obywateli.

W miastach spotkać można było w tym czasie także inny miejski organ - syndyka.

W urzędniczej hierarchii zajmował wysoką pozycję z racji uprawnienia reprezentowania

miasta przez sądami krajowymi, a nawet zagranicznymi. Pełnił także zadania policji

finansowej w kwestii podatków. W Warszawie odgrywał on szczególną rolę, a to z racji

odbywających się tam elekcji czyli zjazdu szlacheckiego na którym wybierano monarchę.

Syndykowi podlegali szkolnicy, którzy nadzorowali Żydów. W tym czasie Żydzi zarówno

na pobyt w mieście i handel w nim musieli posiadać zezwolenie (administracja

reglamentacyjna). Z czasem syndyk zyskiwał na znaczeniu i wkroczył w dziedzinę

kryminalną. Szkolnicy infiltrowali bowiem środowisko złodziei i paserów. Zdarzały się

przypadki korupcji co powodowało, że warszawiacy zaczęli dążyć ich coraz mniejszym

uznaniem.

Powyższe służby miały charakter paramilitarny i stanowiły zaczyn dla obecnych

policji municypalnych (samorządowych)4.

Późniejszy okres historii Polski nie sprzyjał samorządom. Utrata państwowości, liczne

powstania narodowe i działania zaborcy powodowały, że pojawiało się wiele organów

porządkowych, lecz miały one zbyt militarny charakter lub powoływane były przez zaborców

i niewiele wspólnego miały z samorządnością. Trudno zatem znaleźć jakiś bliższy związek

ze współcześnie funkcjonującymi strażami gminnymi. Dopiero rok 1914 r. i wybuch

konfliktu zbrojnego, w którym zaborcy stanęli po przeciwnych stronach, wymusił

konieczność oddania części władzy w ręce społeczności lokalnych. Powierzano im zadania o

niewielkim znaczeniu, na których samodzielną realizację administracja centralna nie miała ani

sił, ani środków.

Organy porządku i bezpieczeństwa publicznego na ziemiach polskich w latach 1914 –

1918.

Wybuch I wojny światowej stał się wielką szansą na odrodzenie państwa polskiego.

Zaktywizowało to różne ugrupowania polityczne dążące do odzyskania niepodległości bądź

uzyskania większej autonomii dla narodu polskiego. Tworzyły się wtedy różne organizacje

społeczne i obywatelskie zajmujące się między innymi organizacją ochrony porządku

publicznego. Były to albo organizacje o charakterze paramilitarnym będące zbrojnym

ramieniem partii politycznych, albo organizacje obywatelskie tworzone w sposób

spontaniczny za zgodą władz okupacyjnych.

4 A. Misiuk, Instytucje policyjne w Polsce. Zarys dziejów. Od X w. do współczesności, Szczytno 2006, s. 15-16

We wrześniu 1914 r. w Warszawie za zgodą władz carskich powołano Centralny

Komitet Obywatelski skupiający życie polityczno gospodarcze w byłym Królestwie Polskim.

Szybko utworzono jego komórki terenowe sięgające poziomu miast i gmin.

Z czasem ich kompetencje zaczęły pokrywać się z kompetencjami samorządów

terytorialnych. W dziedzinie ochrony porządku publicznego organem wykonawczym były

straże obywatelskie. Ich kompetencje były mocno ograniczone przez władze rosyjskie

i obejmowały proste czynności porządkowe. Jako jedne z pierwszych rozpoczęły działalność

straże obywatelskie w Zagłębiu Dąbrowskim. Z kolei jeszcze w sierpniu 1914 r., w Łodzi,

powstały organy porządkowe przyjmując nazwę Milicji Obywatelskiej, a w miarę wzrostu

zadań dodatkowo powołano straż miejską. Była to formacja o charakterze zawodowym, której

zadaniem była systematyczna i stała służba patrolowa. Na początku swej działalności liczyła

300 funkcjonariuszy. Komitety Obywatelskie powstały także w innych miastach, lecz miały

one jednak bardziej policyjny charakter zdeterminowany zmieniającą się sytuacja na froncie.

W sierpniu 1915 r. ziemie byłego Królestwa Polskiego zostały zajęte przez wojska

niemieckie i austriackie. Okupacyjna administracja niemiecka rozumiała potrzebę istnienia

straży obywatelskich dla wsparcia policji w zakresie ochrony porządku na terenach

okupowanych. Po dokonaniu zmian organizacyjnych i kompetencyjnych zachowała straże

obywatelskie do końca 1915 r. W dniu 1 lutego 1915 r. na terenach byłego zaboru rosyjskiego

powołano do życia Milicję Miejską. Był to organ podlegający władzom samorządowym, te

zaś były zależne od władz niemieckich. Milicja Miejska była wykonawczym organem

magistratu przy jednoczesnej podległości prezydium policji państw okupujących.

Jej podstawowym zadaniem było utrzymanie porządku na ulicach, a także sprawy stanu

sanitarnego, przemysłowe, handlowe i budowlane. Sprawy kryminalne należały

do wyłącznej kompetencji policji. Funkcjonariusze Milicji byli pracownikami zawodowymi,

opłacanymi z budżetu samorządu. Umundurowanie było ujednolicone, a uzbrojenie stanowiła

broń biała. Jej liczebność była zbliżona do stanu etatowego straży obywatelskich.

Przykładowo w Łodzi wynosiła 1 000 funkcjonariuszy. Jednostki Milicji Miejskiej były

autonomiczne i organizacyjnie od siebie niezależne.

W Warszawie Milicje Miejską powołano 1 lutego 1916 r. Akty prawne regulujące

działalność Milicji Miejskiej zostały określone w umowie z 15 styczna 1916 r. „Nowej

organizacji Milicji Miejskiej” zawartej pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego

Warszawy, a Cesarsko Królewskim Prezydentem Policji. Regulamin służbowy

funkcjonariuszy Milicji Miejskiej został wydany przez Cesarsko Królewskiego Prezydenta

Policji w dniu 25 stycznia 1916 r. Na jej czele stał naczelnik, a pierwszym naczelnikiem był

książę Franciszek Radziwiłł. Podlegali mu bezpośrednio dwaj pomocnicy oraz komisarz do

szczególnych zleceń. Milicja Miejska podzielona była na cztery sekcje. Sekcja I prowadziła

Dziennik Główny Milicji Miejskiej, korespondencję poufną, zajmowała się registraturą,

ekspedyturą, rejestracją urzędników Biura Milicji Miejskiej i komisariatów, biblioteką,

statystyką i archiwum. Znajdowało się w nim także biuro wykonawcze kar administracyjnych,

referat spraw dotyczących stróżów dziennych i nocnych, rządców, administratorów

i właścicieli domów oraz referat prasowy. Sekcja II prowadziła sprawy sądowe, kryminalne

i dyscyplinarne. Sekcja III sprawowała nadzór w sprawach handlowych, sanitarnych

i techniczno – budowlanych. Sekcję IV stanowiła szkoła policyjna, która powstała

1 lipca 1917 r. Zakres programowy obejmował między innymi prawo administracyjne

i karne oraz procedurę ze szczególnym uwzględnieniem dochodzeń policyjnych.

Kurs wykładów trwał 6 miesięcy. Sposób pełnienia służby określała Instrukcja

dla posterunkowych Milicji Miejskiej miasta stołecznego Warszawy.

Od milicjanta miejskiego wymagano nienagannego prowadzenia się nie tylko

na służbie, ale także w życiu prywatnym. Nie powinien on przyjmować datków

oraz jakichkolwiek korzyści za swoje czynności lub ich zaniechanie. W swoich czynnościach

służbowych winien zachowywać spokój, roztropność, wytrwałość i stanowczość. W stosunku

do społeczeństwa winien być gotowy do pomocy. Milicjant powinien być bezpartyjny,

a udział w niedozwolonych manifestacjach i pochodach stanowił ciężkie przekroczenie, które

skutkowało wykluczeniem ze służby. Rozkazy winien wykonywać wiernie, bez opóźnienia i

roztropnie. Co zaś tyczy wszelkich spraw służbowych obowiązywała ich bezwzględna

tajemnica. W stosunku do obywateli powinien być cierpliwy, spokojny, grzeczny i stanowczy.

W stosunku do swoich przełożonych winien zawsze zachowywać się z pełnym szacunkiem,

przestrzegać karności posłuszeństwa i wojskowej subordynacji oddając honory.

Funkcjonariusz nie mógł pozostawać w służbie, kiedy okazało się, że prowadzi się nagannie,

rozmyślnie oskarżał niewinnych, interesownie zeznawał, przyjmował korzyści za swoje

czynności. Milicjant miejski pełnił służbę w mundurze i nie wolno mu było wchodzić

bez potrzeby do lokalu sprzedającego alkohol. Obowiązywał także zakaz palnie tytoniu na

posterunku, ulicy, w tramwaju i gmachach publicznych. Na terenie Warszawy znajdowało się

26 komisariatów. Ogólna liczba funkcjonariuszy wynosiła około 2 000 osób zajmujących

stanowiska urzędnika, sekretarza, referenta, starszego referenta, posterunkowego, milicjanta

sanitariusza, młodszego przodownika, starszego przodownika, adiutanta, podkomisarza

i nadkomisarza5.

Formacja powyższa stanowiła fundament organizacyjny i kadrowy przyszłej policji

niepodległej Polski. W miarę postępującego osłabienia państw centralnych wzrastała

niezależność organów Milicji Miejskiej.

Z kolei w Małopolsce funkcjonowały samorządowe policje miejskie i gminne,

powołane na podstawie ustawy gminnej z dnia 12 sierpnia 1866 r., a w Wielkopolsce

funkcjonowały podobne policje miejskie i wiejskie powołane przez samorząd gminy

(miejski).

Policja Komunalna.

W tym jakże burzliwym okresie naszej historii funkcjonowało wiele innych

organizacji, których zadaniem było utrzymanie porządku. Były one jednak powiązane

z organizacjami politycznymi i bardziej stanowiły ich zbrojne ramię, aniżeli wykonywały

zadania nakreślone przez samorząd. Spośród wielu takich formacji największą rolę odegrała

Milicja Ludowa Polskiej Partii Socjalistycznej.

Jak sama nazwa wskazuje była organizacją stworzoną w 1917 r. przez ugrupowanie

polityczne. Jej podstawowym zadaniem była ochrona interesów politycznych i zbrojne

wsparcie PPS-u w walce politycznej. Wykorzystywana była także do ochrony porządku

i bezpieczeństwa publicznego. Formacja ta zyskała na swym znaczeniu wskutek faktu,

że to właśnie niepodległościowa lewica utworzyła rząd. Pojawiła się wówczas koncepcja

utworzenia państwowej Milicji Ludowej opierającej się na kadrze Milicji Ludowej PPS.

Spotkała się ona z przychylnością J. Piłsudskiego, który jako Naczelnik Państwa wydał dekret

z dnia 5 grudnia 1918 r. Przepisy o organizacji Milicji Ludowej6, i tym samym przekształcił

Milicję Ludową PPS z bojówek politycznych w organ bezpieczeństwa i porządku

publicznego. Jednocześnie rozwiązał wszystkie obywatelskie służby porządkowe, które

powstały w sposób samorzutny. Przepisy dekretu nie rozciągały się natomiast na milicje

utworzone przez organy samorządowe i powiatowe7.

W końcu 1918 r. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych opracowało projekt dekretu

powołującego Policję Komunalną, która miała wchłonąć wszystkie samorządowe organy

policyjne. 2 sierpnia 1919 r. nad projektem debatowała Rada Ministrów. Wiele wątpliwości

5 G. Gryz, Milicja Miejska m.st. Warszawy, Gazeta Policyjna 27/2004

6 Dz. Pr. P. P. Nr 19 poz. 53 z 1918 r.

7 Tamże art. 7

budziła sprawa wzajemnych stosunków pomiędzy nowo powstającą Policją Komunalną,

a Milicją Ludową. Przypuszczano, że brak wyraźnego podziału zadań i nie sprecyzowane

kompetencje tych służb będzie rodził konflikty8. Ostateczne jednak zdecydowano się na

utworzenie Policji Komunalnej wyrażając nadzieję, że będzie ona przejmować uprawnienia

policyjne od Milicji Ludowej.

Policja Komunalna powstała na mocy Dekretu Naczelnika Państwa z dnia 9 stycznia

1919 r. Organizacja policji komunalnej9. Wraz z utworzeniem Policji Komunalnej

zlikwidowano wszystkie samorządowe organizacje policyjne istniejące w państwie polskim,

z wyjątkiem Milicji Ludowej, przy czym poprzez zlikwidowanie należy rozumieć

przekształcenie ich w Policję Komunalną. Tylko na ziemiach byłego Królestwa Polskiego

tj. na terenach województw warszawskiego, kieleckiego, lubelskiego, białostockiego

i łódzkiego stworzono organy Policji Komunalnej na podstawie kadrowej Milicji Ludowej.

W lutym 1919 r. nastąpiło przekształcenie Milicji Miejskiej w Policję Komunalną

w Warszawie10, a 14 marca 1919 r. przekształcono milicje miejskie w jednostki Policji

Komunalnej w następujących miastach : Będzinie, Częstochowie, Dąbrowie Górniczej,

Kaliszu, Kielcach, Łodzi, Lublinie, Łomży, Noworadomsku, Pabianicach, Płocku,

Piotrkowie, Radomiu, Siedlcach, Sosnowcu, Suwałkach, Tomaszowie Mazowieckim,

Włocławku, Zamościu i Zawierciu11. W kwietniu 1919 r. zakończono formowanie korpusu

Policji Komunalnej12.

Dekret w szesnastu artykułach określał ustrój i zadania tego organu. Był to organ

samorządu lokalnego wykonujący polecenia władz państwowych i samorządowych. Do jego

zadań należało zapewnienie bezpieczeństwa osobistego i porządku publicznego, sprawowanie

nadzoru nad wykonaniem przepisów prawa i rozporządzeń w zakresie działania policji

miejscowej. Kwestia tworzenia i utrzymywania jednostek policyjnych była dość

skomplikowana. Obowiązek organizowania Policji Komunalnej miały zarządy gmin

miejskich oraz powiatowe organy samorządowe, pod zwierzchnim nadzorem władz

państwowych, a władza naczelna należała do Ministra Spraw Wewnętrznych. Koszty

utrzymania ponosili w równych częściach skarb państwa i samorząd terytorialny. Gminy

miały obowiązek „...dostarczyć bezpłatnie pomieszczenia dla urzędów policji komunalnej

miejskiej i powiatowej oraz kwaterunku stałego i czasowego dla funkcjonarjuszów...”13.

Kierownicy Policji Komunalnej mianowani byli przez Ministra Spraw Wewnętrznych i mieli

status urzędnika państwowego. Organizacja była oparta na wzorach wojskowych

co determinowało wymagania stawiane kandydatom. Funkcjonariuszem mógł zostać

obywatel polski. Osoba nie posiadająca obywatelstwa polskiego mogła jedynie sprawować

pewne czynności urzędowe na mocy umowy terminowej. Kandydat na funkcjonariusza Policji

Komunalnej powinien spełniać następujące warunki :

1) wiek nie niżej niż 21 lat,

2) należyte uzdolnienie,

3) nieskazitelność obywatelska,

4) zdrowie fizyczne,

5) poprawna znajomość języka polskiego w piśmie i słowie14.

8 A. Misiuk, Policja Komunalna i instytucja chroniąca bezpieczeństwo i porządek publiczny w początkach II

Rzeczypospolitej, Zeszyty Naukowe WSO MSW nr 2/1989 s. 246

9 Dz. Pr. P. P. Nr 5 poz. 98 z 1919 r.

10 Dz. U. MSW z 1919 r. Nr 10 poz. 120

11 Dz. U. MSW z 1919 r. Nr 18 poz. 228

12 A. Misiuk, Instytucje policyjne w Polsce. Zarys dziejów. Od X w. Do współczesności, Szczytno 2006, s. 71

13 Art. 6 Dekretu Naczelnika Państwa z dnia 9 stycznia 1919 r. Organizacja policji komunalnej

14 Art. 10 Dekretu Naczelnika Państwa z dnia 9 stycznia 1919 r. Organizacja policji komunalnej

Nabór kandydatów odbywał się przy wykorzystaniu kadr byłych Milicji Miejskich.

Działalność komisji kwalifikacyjnych chciano wykorzystać do selekcji nie tylko

pod względem zawodowym, ale także politycznym. Rodziło to niezadowolenie wśród byłych

milicjantów. W Siedlcach członkowie tamtejszej Milicji Miejskiej podpisali zobowiązanie

mające zobligować komisję kwalifikacyjna do przyjęcia w szeregi Policji Komunalnej

większość członków Milicji Miejskiej, a nie przyjętym wypłacenie odprawy.

W art. 11 dekretu z dnia 9 stycznia 1919 r. określono kto nie mógł ubiegać się

o stanowisko w policji komunalnej i być do niej przyjętym. Były to „ ... osoby, względem

których wszczęto dochodzenie sądowe lub śledztwo za czyny przestępne, o ile nie zostały na

mocy wyroku sądowego uwolnione; złożeni z urzędu lub wydaleni ze służby państwowej;

skazani za bankructwo; osoby, pozostające pod kuratelą.” Mianowanie na funkcjonariusza

policji komunalnej mogło nastąpić po upływie służby próbnej, która nie mogła trwać dłużej

niż 6 miesięcy. Korpus Policji Komunalnej został podzielony na dwie grupy. Pierwszą

tworzyli funkcjonariusze niższej rangi o następujących stopniach: policjant, starszy policjant,

kapral i sierżant. W stosunku do funkcjonariuszy niższej szarży były przewidziane

następujące kary w formie: nagany, aresztu, grzywny do wysokości 25 mk., przeniesienia

do innej miejscowości lub na urząd niższej kategorii płacy, wydalenia z policji komunalnej15.

Drugą grupę stanowili funkcjonariusze wyższej rangi, noszący stopnie policyjne: młodszy

komisarz, podkomisarz, starszy komisarz, inspektor i naczelny inspektor. Dla stopni

oficerskich mogły być wymierzane kary w formie nagany, aresztu domowego, przeniesienia

do innej miejscowości lub na urząd niższej kategorii płacy, wydalenia z policji komunalnej16.

Kompetencje do wydawania przepisów o odpowiedzialności dyscyplinarnej, instrukcji

i przepisów dotyczących organizacji i czynności policji komunalnej, organizacji szarż i trybu

wykonywania poruczonych zadań, określających stosunek do powiatowych politycznych

władz administracyjnych i milicji ludowej posiadał Minister Spraw Wewnętrznych.

Bezpośredni nadzór na nią sprawował Wydział Policyjny MSW, przekształcony

później (tj. od 20 stycznia 1919 r.) w Naczelną Inspekcję Policji Komunalnej. Głównym

zadaniem tego organu było tworzenie jednostek terenowych oraz koordynowanie i tworzenie

przepisów policyjnych. Podstawowymi organami były Powiatowe Urzędy Policji

Komunalnej, których zasięg terytorialny obejmował teren powiatu. Ten z kolei podzielony

był na obwody. Działały w nich najmniejsze jednostki organizacyjne jakimi były komisariaty

kierowane przez sierżantów oraz posterunki kierowane przez kaprali. Wyposażenie

techniczne jednostek terenowych było skromne, niekiedy tylko 10 % policjantów posiadało

broń i jednolite umundurowanie. Stan etatowy funkcjonariuszy w powiatach wynosił

od 100 do 200 osób. Przykładowo w powiecie chełmskim służyło 113 policjantów,

w powiecie hrubieszowskim – 118 policjantów, a w powiecie łódzkim, aż 240 policjantów17.

Niedoskonała organizacja, braki kadrowe, nieprzygotowanie do pełnienia służby policyjnej

stały się wkrótce przyczyną niezadowolenia z działalności Policji Komunalnej zarówno

społeczeństwa, jak i organów państwowych. Niekiedy policjanci swym brutalnym

postępowaniem prowokowali rozruchy społeczne. Minister Sprawiedliwości w piśmie

z 5 kwietnia 1919 r. zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych o kompletnej nieznajomości

procedury prawnej w zakresie prowadzenia śledztwa18. Nie bez znaczenia pozostaje fakt,

że nigdy nie podjęto nawet próby zorganizowania szkolnictwa policyjnego. Wywarło to

negatywny wpływ na zapewnienie profesjonalnego charakteru tej formacji i umożliwienie

dopływu kadr o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych do jednostek w terenie.

15 Art. 13 Dekretu Naczelnika Państwa z dnia 9 stycznia 1919 r. Organizacja policji komunalnej

16 Art. 13 Dekretu Naczelnika Państwa z dnia 9 stycznia 1919 r. Organizacja policji komunalnej

17 A. Misiuk, Policja Komunalna i instytucja chroniąca bezpieczeństwo i porządek publiczny w początkach II

Rzeczypospolitej, Zeszyty Naukowe WSO MSW nr 2/1989 s. 250

18 Tamże s. 251

Funkcjonowanie w kraju dwóch organizacji porządkowych (Policji Komunalnej

i Milicji Ludowej) rodziło konflikty kompetencyjne pomiędzy nimi. Ministerstwo Spraw

Wewnętrznych próbowało temu zaradzić podporządkowując obie formacje, w zakresie

wykonywania zadań ochrony bezpieczeństwa publicznego, na szczeblu powiatowym

komisarzom rządowym. Mieli oni kompetencje decydowania o rozmieszczeniu mniejszych

jednostek policyjnych i milicyjnych na terenie powiatu. Posiadali także uprawnienia

dyscyplinarne wobec kierowników urzędów Policji Komunalnej. Władza zwierzchnia

Naczelnego Inspektora Policji Komunalnej została w ten sposób ograniczona do spraw

organizacyjnych, administracji, zaopatrzenia i wyszkolenia. W wyniku takich decyzji organy

służby bezpieczeństwa w Polsce były uzależnione w różnym zakresie od dwóch czynników19.

Wciąż występowały nieporozumienia i zatargi. Głośne były konflikty w Siedlcach, Łomży,

Ostrowcu. W krasnostawskim powiecie doszło nawet do rozbrojenia oddziału Milicji

Ludowej przez Policję Komunalną. Zatargi te stały się przedmiotem dyskusji w parlamencie.

Wobec przenikania komunistów w szeregi Milicji Ludowej zaczęto ograniczać jej wpływy.

W kwietniu 1919 r. zlikwidowano komendy okręgowe Milicji Ludowej, które

nie przystosowano do nowego podziału administracyjnego kraju, zezwalano milicjantom

na przechodzenie do Policji Komunalnej, by w końcu wysłać oddziały milicji do służby

w garnizonach wojskowych na froncie wschodnim.

W tym samym czasie myślano o stworzeniu jednolitej i ogólnopaństwowej służby

policyjnej. 24 lipca 1919 r. Sejm uchwalił ustawę o Policji państwowej20. Z chwilą wejścia

w życie ustawy straciły moc dekrety o organizacji Milicji Ludowej oraz dekret o organizacji

Policji Komunalnej21. Policja państwowa stała się zatem organem ochraniającym porządek

i bezpieczeństwo publiczne.

Polska Ludowa - Miejskie służby porządkowe.

Po zakończeniu II Wojny Światowej samorząd terytorialny nie odrodził się.

Bezpieczeństwo i porządek na wszystkich szczeblach zapewniał organ administracji rządowej

jakim była Milicja Obywatelska.

W niektórych miastach powoływano formacje typu milicyjnego o charakterze

administracyjno – porządkowym22. Miejska służba porządkowa rozpoczęła swoje

funkcjonowanie w 1984 r. na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia

1983 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie zasad organizacji urzędów terenowych

organów administracji państwowej23. Pozwalało to na tworzenie w urzędach miejskich

Miejskiej Służby Porządkowej, którą kierował komendant (nazwa stanowiska dyrektora

wydziału). Była to formacja umundurowana, a jej pracownicy mieli status pracowników

administracji państwowej. Urzędy miejskie były w tym czasie urzędami terenowych organów

administracji państwowej. Wzór umundurowania pracowników miejskiej służby porządkowej

miał ustalić Minister Administracji i Gospodarki Przestrzennej w porozumieniu z Ministrem

Spraw Wewnętrznych24, ale nigdy nie zostało ono wydane. Ostatecznie określane ono było

w drodze aktów wewnętrznych. Pracownicy miejskich służb porządkowych posiadali

uprawnienie nakładania grzywien w drodze mandatu karnego25. Zgodnie z Rozporządzeniem

19 Tamże s. 251

20 Dz. Pr. P. P. Nr 61 poz. 363 z 1919 r.

21 Art. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1919 r. Policja państwowa, (Dz.Pr.P.P. Nr 61 poz. 363 z 1919 r.)

22 J. Zaborowski, Ustrój Milicji Obywatelskiej – studium administracyjnoprawne, Warszawa 1988, s. 82

23 Dz. U. Nr 2 poz. 3 z 1984 r

24 § 11 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1983 r. zmieniające rozporządzenie w

sprawie zasad organizacji urzędów terenowych organów administracji państwowej, Dz.U. Nr 2 poz. 3 z 1984 r.

25 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1983 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie

nadania funkcjonariuszom niektórych organów uprawnień do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego,

Dz. U. Nr 2 poz. 7 z 1984 r.

Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej z dnia 20 stycznia 1984 r. w sprawie

określenia wykroczeń, za które pracownicy niektórych jednostek organizacyjnych podległych

lub podporządkowanych terenowym organom administracji państwowej są upoważnieni

do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego26 mogli oni nakładać mandaty

za wykroczenia określone w art. 62, 63a, 64, 67, 69, 75, 77, 79, 90, 97, 117, 144 i 145

Kodeksu wykroczeń27. Katalog ten determinował zakres działania, którym była kontrola

i nadzór wykonywania przepisów o utrzymaniu zwierząt, umieszczaniu ogłoszeń w miejscach

publicznych, porządku w ruchu drogowym, utrzymaniu czystości i porządku w obrębie

nieruchomości, ochrony zieleni oraz zanieczyszczaniu lub zaśmiecaniu miejsc dostępnych

dla publiczności.

Początkowo miejskie służby porządkowe mogły być one tworzone wyłącznie

w urzędach miast stołecznych tj. w Warszawie, Łodzi i Krakowie. Wynikało to z treści

załącznika nr 1 do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie

zasad organizacji i funkcjonowania urzędów terenowych organów administracji

państwowej28, który stanowił wykaz wydziałów oraz referatów wchodzących w skład

urzędów terenowych organów administracji państwowej. Akt ten w sposób szczegółowy

określał strukturę urzędów administracji. Ograniczenie to zostało zniesione Rozporządzeniem

Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1987 r. w sprawie zasad organizacji i funkcjonowania

urzędów terenowych organów administracji państwowej29 zgodnie z którym organizację

urzędu określał statut urzędu zatwierdzany przez wojewodę, a szczegółową organizację

wewnętrzną regulamin wewnętrzny ustalany przez prezydenta miasta w drodze zarządzenia.

W Poznaniu Miejską Służbę Porządkową powołano w 1988 r., a jej pierwszym

komendantem został Zenon Piwecki. Stan etatowy liczył kilkunastu funkcjonariuszy

i wszyscy zgodnie z wymogami ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów

państwowych30 przeszli kurs dla pracowników administracji odbywających aplikację

administracyjną. Do swej dyspozycji mieli jeden samochód osobowy (marki FSO 125)

i kontrolowali wykonywania norm porządkowych na terenie miasta. Jak donosiła ówczesna

prasa tylko w lipcu 1988 r. ukarali 800 osób, a od początku roku nałożyli mandatów na łączną

kwotę 4,7 mln złotych31. Funkcjonariusze miejskich służb porządkowych stanowili fundament

kadrowy dla tworzonych w późniejszym okresie straży miejskich. Stąd w niektórych

opracowaniach podaje się, że straż miejska powstała w wyniku przekształcenia miejskich

służb porządkowych.

Tworzenie straży miejskich.

Dopiero rok 1989 zapoczątkował zmiany ustrojowe państwa w 1990 r. powołano

samorządy terytorialne. Ustawodawca nałożył na samorząd gminny obowiązek zapewnienia

ładu i porządku publicznego32. Jako organ wykonawczy miała realizować to zadanie policja

lokalna. Instytucja policji lokalnej wymieniona jest w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy

z dnia 6 kwietnia o Policji33. Samorząd mógł uczestniczyć w pokryciu części kosztów

26 Dz. U. Nr 2 poz. 10 z 1984 r.

27 Tekst pierw. z 1971 r. Dz. U. Nr 12 poz. 114; z 1981 r. Dz. U. Nr 24 poz. 124; z 1982 r. Dz. U. Nr 16 poz. 125

z 1983 r. Dz. U. Nr 6 poz. 35, Dz. U. Nr 44 poz. 203; z 1984 r. Dz. U. Nr 54 poz. 275; z 1985 r. Dz. U. Nr 23

poz. 100, Dz. U. Nr 14 poz. 60; z 1986 r. Dz. U. Nr 39 poz. 193; z 1988 r. Dz. U. Nr 20 poz. 135, Dz. U. Nr 41

poz. 324; z 1989 r. Dz. U. Nr 34 poz. 180.

28 Tekst pierw. z 1984 r. Dz. U. Nr 25 poz. 124 i Dz. U. Nr 31 poz. 173

29 Dz. U. Nr 40 poz. 228 z 1987 r.

30 Tekst pierw. z 1982 r. Dz. U. Nr 31 poz. 214; z 1984 r. Dz. U. Nr 7 poz. 19.

31 Rajd reportera „Gazety” z inspektorami Miejskiej Służby Porządkowej, Gazeta Poznańska z 9 sierpnia 1988 r.

32 Art. 7 ust. 1pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. Nr 16 poz. 95 z 1990 r.

33 Tekst pierw. z 1990 r. Dz. U. Nr 30 poz. 179; z 1991 r. Dz. U. Nr 94 poz. 422, Dz. U. Nr 107 poz. 461; z 1992

r. Dz. U. Nr 54 poz. 254; z 1994 r. Dz. U. Nr 53 poz. 214; z 1995 r. Dz. U. Nr 4 poz. 14, Dz. U. Nr 34 poz. 163;

funkcjonowania policji lokalnej34, jednakże nie określono w jaki sposób ma się to odbywać,

co uznane zostało za korupcjogenne. Natomiast w miastach zgodnie z art. 23 ustawy o Policji

burmistrzowie i prezydenci miast mogli tworzyć umundurowane straże miejskiej

w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych. Rozwiązanie takie przetrwało do czasu

nowelizacji ustawy o Policji w 1995 r. Zgodnie z ustawą z dnia 21 lipca 1995 r. o zmianie

ustaw o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych, o Policji, o Urzędzie Ochrony Państwa,

o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw35 zlikwidowano policję lokalną, a straże

gminne (miejskie) mogły być tworzone w gminach w drodze uchwały rady gminy

po uprzednim porozumieniu z właściwym komendantem wojewódzkim Policji. Rozszerzono

zatem możliwość tworzenia straży gminnych z obszarów gmin miejskich także na gminy

wiejskie. Została także uproszczona sama procedura tworzenia. Nie było już konieczne

wydanie zarządzenia prezydenta miasta o powołaniu straży i zatwierdzenia statutu straży

przez Ministra Spraw Wewnętrznych wystarczyła uchwała rady gminy, po uprzednim

porozumieniu z komendantem wojewódzkim Policji.

Wspomniana wyżej nowelizacja ustawy o Policji z dnia 1 lipca 1995 r. jest bardzo

ważna jeszcze z jednego względu. Wprowadziła zastrzeżenie nazwy Policja wyłącznie

dla oznaczonej formacji. Utworzonym na początku lat 90-tych strażom miejskim próbowano

nadawać nazwy zawierające wyraz „policji”. Taka nazwę Prezydent Miasta Poznania nadał

straży miejskiej w Poznaniu „Straż Miejska – Policja Municypalna miasta Poznania”.

Zakwestionowanie tej nazwy było powodem zwłoki w zatwierdzeniu statutu straży

w Poznaniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych. Wypada jednak zauważyć, że pismo

okólne nr 1/90 Ministra Spraw Wewnętrznych i Ministra Pełnomocnika Rządu ds. reformy

Samorządu Terytorialnego z dnia 8 listopada w sprawie tworzenia straży miejskich

i porozumiewania się w tym zakresie z Ministrem Spraw Wewnętrznych36 kwestii

nazewnictwa nie regulowało. Podobnie inne określenia jak „służba” czy „inspekcja”

które obok treści funkcjonalnej mają znaczenie organizacyjne powinno odnosić się

do organów nazwanych tak przez ustawę (np. służba celna, służba więzienna). Można sądzić

na tej podstawie, że ustawowa nazwa „Policja” podlega szczególnej ochronie prawnej,

a w praktycznej realizacji zadań posługiwać się nią mogą jedynie funkcjonariusze formacji

nazwanej tak przez ustawę, mimo, że funkcje policyjne pełnią także inne organy

administracji37.

Unormowanie straży gminnych w ustawie o Policji od samego początku nie było

rozwiązaniem trafnym i często je krytykowano. Strażom miejskim ustawodawca poświęcił

rozdział czwarty, który składał się zaledwie z dwóch artykułów. Funkcjonariusze straży

miejskich wykonywali wyłącznie czynności administracyjno – porządkowe. W razie

niepodporządkowania się wydanym na podstawie prawa poleceniom strażnicy miejscy mogli

stosować następujące środki przymusu bezpośredniego: fizyczne, techniczne i chemiczne

środki służące do obezwładniania bądź konwojowania osób oraz pałki służbowe38. Strażnicy

nie mogli używać broni palnej. Do straży miejskich miały zastosowanie przepisy rozdziałów

1 – 3 ustawy o Policji. Sugerowało to dość szerokie uprawnienia, ale nic bardziej mylnego.

Znaczna część uprawnień Policji o charakterze wykonawczym wynikała z innych przepisów

ustawowych (Prawo o ruchu drogowym39, Kodeks postępowania karnego40 i inne).

Przykładem może być uprawnienie strażników do legitymowania osób w celu ustalenia ich

34 Tamże art. 13

35 Dz. U. Nr 104 poz. 515 z 1995 r.

36 Dz. Urz. MSW Nr 4 poz. 80

37 J. Dobkowski, Pozycja prawnoustrojowa służb, inspekcji i straży, Wolters Kluwer 2007, s. 176-177

38 Art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji,

39 Art. 129 – 135,

40 Art. 15

tożsamości wynikające z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Jednakże nie było normy

sankcjonującej – Kodeks wykroczeń w art. 65 w ówczesnym brzmieniu41 sankcjonował

zachowanie polegające na umyślnym wprowadzeniu w błąd organ państwowy, co do

tożsamości własnej lub innej osoby, co do swojego obywatelstwa, zawodu, miejsca

zatrudnienia lub zamieszkania, a straż miejska była organem samorządowym. Wątpliwości

budziło także używanie przez straże miejskie broni gazowej, o której funkcjonująca wtedy

ustawa o broni, amunicji i materiałach wybuchowych42 nie dokonywała jasnej kwalifikacji.

Traktowana zatem była jako ręczny miotacz gazu. Dopiero ustawa ją zastępująca w sposób

wyraźny ujęła broń gazową jako broń palną krótką43. Tak nieprecyzyjne określenie uprawnień

powodowało szereg nadużyć będących skutkiem błędnej interpretacji norm prawnych. Ten

okres należy chyba do najtrudniejszego dla straży gminnych i miejskich. Praktyka wykazała,

że straże gminne cieszyły się dużym powodzeniem wśród mieszkańców miasta i wiązali oni z

tą formacją duże nadzieje. Nie rzadkim przypadkiem było wręcz chętne płacenie mandatów

strażnikom miejskim, „bo, te pieniądze zostaną w naszym mieście i może to właśnie za nie

zostanie naprawiona dziura w chodniku”. Grzywna nakładana w drodze mandatu karnego

przez funkcjonariusza straży miejskiej trafia do budżetu miasta, podczas mandat nałożony

przez policjanta do budżetu państwa. Umundurowanie strażników miejskich nie było

ujednolicone, gdyż zakres zadań, obowiązków i uprawnień straży miejskiej, a także jej

strukturę, umundurowanie, dystynkcje i uzbrojenie określał statut straży, nadawany przez

burmistrza lub prezydenta miasta w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych44.

Wspomniana już nowelizacja z 1995 r. ustawy o Policji przenosiła kompetencję nadawania

statutu na radę gminy, powiększyła zakres zadań o czynności mające na celu fizyczne

zabezpieczenie miejsca zdarzenia oraz rozszerzyła katalog środków przymusu

bezpośredniego o psy służbowe obronne.

41 Tekst pierw. z 1971 r. Dz. U. Nr 12 poz. 114; z 1981 r. Dz. U. Nr 24 poz. 124; z 1982 r. Dz. U. Nr 16 poz. 125

z 1983 r. Dz. U. Nr 6 poz. 35, Dz. U. Nr 44 poz. 203; z 1984 r. Dz. U. Nr 54 poz. 275; z 1985 r. Dz. U. Nr 23

poz. 100, Dz. U. Nr 14 poz. 60; z 1986 r. Dz. U. Nr 39 poz. 193; z 1988 r. Dz. U. Nr 20 poz. 135, Dz. U. Nr 41

poz. 324; z 1989 r. Dz. U. Nr 34 poz. 180; z 1990 r. Dz. U. Nr 51 poz. 297, Dz. U. Nr 72 poz. 422, Dz. U. Nr 86

poz. 504; z 1991 r. Dz. U. Nr 75 poz. 322, Dz. U. Nr 91 poz. 408; z 1992 r. Dz. U. Nr 24 poz. 101; z 1994 r. Dz.

U. Nr 123 poz. 600; z 1995 r. Dz. U. Nr 6 poz. 29, Dz. U. Nr 60 poz. 310, Dz. U. Nr 95 poz. 475; z 1997 r. Dz.

U. Nr 54 poz. 349, Dz. U. Nr 60 poz. 369, Dz. U. Nr 98 poz. 602, Dz. U. Nr 85 poz. 539, Dz. U. Nr 104 poz.

661, Dz. U. Nr 106 poz. 677.

42 Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych, (Dz. U. Nr 6 poz. 43 z 1961

r.)

43 Art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 52 poz. 525

z późn. zm.)

44 Art.24 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Dz. U. Nr 30 poz. 179 z 1990 r.