Część V
Sektor finansów publicznych
1. Dochody, wydatki i wynik sektora finansów publicznych
Dochody i wydatki sektora finansów publicznych w 2010 r. zestawione zostały dla
sektora finansów publicznych w podziale na następujące podsektory:
a) rządowy – obejmujący budŜet państwa (BP), budŜet środków europejskich, jednostki
pozabudŜetowe budŜetu państwa (zakłady budŜetowe, gospodarstwa pomocnicze,
dochody własne jednostek budŜetowych oraz fundusze motywacyjne), agencje
państwowe oraz Polską Akademię Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne,
państwowe instytucje kultury i instytucje filmowe, samodzielne publiczne zakłady opieki
zdrowotnej dla których organem załoŜycielskim lub nadzorującym jest organ administracji
rządowej lub inna jednostka zaliczana do podsektora rządowego, uczelnie publiczne,
państwowe fundusze celowe, Polską Organizację Turystyczną, Transportowy Dozór
Techniczny, Urząd Dozoru Technicznego, Polskie Centrum Akredytacji, Polski Instytut
Sztuki Filmowej, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Narodowy Fundusz Ochrony
Środowiska i Gospodarki Wodnej, Polski Klub Wyścigów Konnych, Rzecznika
Ubezpieczonych, Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie, Narodowe
Centrum Badań i Rozwoju, Narodowe Centrum Nauki, Centrum Usług Logistycznych,
b) samorządowy – obejmujący budŜety jednostek samorządu terytorialnego (JST) oraz ich
związki, jednostki pozabudŜetowe samorządu terytorialnego (zakłady budŜetowe,
gospodarstwa pomocnicze, dochody własne jednostek budŜetowych) oraz samorządowe
fundusze celowe, samorządowe instytucje kultury, samodzielne publiczne zakłady opieki
zdrowotnej dla których organem załoŜycielskim lub nadzorującym jest jednostka
samorządu terytorialnego, wojewódzkie ośrodki doradztwa rolniczego, wojewódzkie
fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej,
c) ubezpieczeń społecznych – obejmujący Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz
Emerytalno-Rentowy, Fundusz Rezerwy Demograficznej, Narodowy Fundusz Zdrowia
(NFZ), Fundusz Pracy, Fundusz Składkowy, Fundusz Motywacyjny, Fundusz
Administracyjny, Fundusz Prewencji i Rehabilitacji, Fundusz Emerytur Pomostowych
oraz Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Obowiązujące regulacje prawne (ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach
publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.)) nie definiują podziału jednostek sektora
finansów publicznych na podsektory. PowyŜsza klasyfikacja jednostek sektora finansów
333
publicznych na podsektory przyjmuje przyporządkowanie zgodne z metodyką unijną
(ESA’95). Podział ten zgodny jest z podziałem na podsektory, jaki określony był w ustawie
z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.),
z wyjątkiem klasyfikacji Funduszu Pracy i Narodowego Funduszu Zdrowia – jednostki te
zostały przeklasyfikowane z podsektora rządowego do podsektora ubezpieczeń
społecznych. Począwszy od 2010 r. z budŜetu państwa zostały wyodrębnione środki na
realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w części
podlegającej refundacji (budŜet środków europejskich). Dochody budŜetu środków
europejskich wykazywane są w pozycji środki z UE i innych źródeł niepodlegające zwrotowi,
natomiast wydatki mogą być klasyfikowane we wszystkich pozycjach wydatkowych.
Syntetyczne zestawienie dochodów i wydatków sektora finansów publicznych
przedstawia się następująco:
nomina
2009
2010
2009
2010
2009
2010
realnie*
Wyszczególnienie
lnie
w mld zł
%PKB
%
3:2
3:2
1
2
3
4
5
6
7
8
9
I. Dochody ogółem
539,9
551,1
40,2
38,9
100,0
100,0
102,1
99,5
1. Dochody bieŜące
497,3
503,0
37,0
35,5
92,1
91,3
101,1
98,6
a) dochody podatkowe
268,0
276,0
19,9
19,5
49,6
50,1
103,0
100,4
b) dochody niepodatkowe
229,3
227,1
17,1
16,0
42,5
41,2
99,0
96,5
2. Dochody kapitałowe
6,5
7,1
0,5
0,5
1,2
1,3
109,1
106,3
3. Środki z UE i innych źródeł
36,1
41,0
2,7
2,9
6,7
7,4
113,6
110,7
niepodlegające zwrotowi
II. Wydatki ogółem
590,0
635,8
43,9
44,9
100,0
100,0
107,8
105,0
1. Wydatki bieŜące
521,5
553,8
38,8
39,1
88,4
87,1
106,2
103,5
2. Wydatki kapitałowe
68,5
81,9
5,1
5,8
11,6
12,9
119,7
116,6
III. Wynik (I-II)
-50,1
-84,7
-3,7
-6,0
x
x
x
x
Dane za rok 2009 zmienione w stosunku do prezentowanych w Sprawozdaniu z wykonania budŜetu państwa za
okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2009 r . głównie z powodu uzyskania od części jednostek ostatecznych danych.
Za rok 2010 dane wstępne.
* Jako deflatora uŜyto wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych.
Dochody i wydatki sektora finansów publicznych i jego podsektorów prezentowane są
po wyeliminowaniu transferów odpowiednio wewnątrz sektora i podsektorów. Oznacza to, Ŝe
za dochody sektora/podsektora finansów publicznych uwaŜa się tylko te wpływy, które
pochodzą spoza sektora/podsektora, a za wydatki – środki przekazane poza
sektor/podsektor finansów publicznych. Dochody i wydatki sektora/podsektora jako całości
są więc mniejsze niŜ suma dochodów i wydatków ujętych w sprawozdaniach
poszczególnych jednostek zaliczanych do sektora/podsektora finansów publicznych.
334
Szczegółowe zestawienie dochodów i wydatków sektora finansów publicznych
w podziale na podsektory zawiera tablica zamieszczona w załączniku.
1.1. Dochody sektora finansów publicznych
Poziom dochodów sektora finansów publicznych determinowany jest kształtowaniem się
ogólnej sytuacji makroekonomicznej, jak i uwarunkowań instytucjonalnych. Dochody sektora
finansów publicznych wyniosły w 2010 r. 551.098,5 mln zł i w porównaniu z 2009 r. wzrosły
nominalnie o 2,1%, a realnie spadły o 0,5%. W 2010 r. relacja dochodów sektora finansów
publicznych, po wyeliminowaniu wzajemnych transferów, do PKB wyniosła 38,9%, wobec
40,2% PKB w 2009 r. Spadek udziału dochodów sektora finansów publicznych w PKB
wynikał z niŜszych dynamik wzrostu dochodów podatkowych innych niŜ podatki pośrednie
i dochodów niepodatkowych w porównaniu z dynamiką wzrostu nominalnego PKB.
Głównym źródłem dochodów sektora finansów publicznych były wpływy podatkowe
stanowiące
50,1%
łącznych
wpływów
sektora.
Wyniosły
one
275.962,3 mln zł
i w porównaniu z 2009 r. wzrosły nominalnie o 3,0%, a w ujęciu realnym o 0,4%. Czynnikiem
negatywnie wpływającym na poziom dochodów sektora finansów publicznych były podatki
dochodowe, a w szczególności wpływy z podatku dochodowego od osób prawnych. Spadek
wpływów z podatków dochodowych związany był ze skutkami spowolnienia gospodarczego
z 2009 r. (rozliczanie strat z lat ubiegłych).
Dochody niepodatkowe stanowiące 41,2% łącznych wpływów sektora wyniosły
w 2010 r. 227.070 mln zł i w stosunku do roku poprzedniego spadły nominalnie o 1%, zaś
realnie o 3,5%. Spadek dochodów niepodatkowych był z jednej strony wynikiem
nominalnego wzrostu o 4,3% wpływów ze składek (realnie o 1,7%) stanowiące ok. 59%
skonsolidowanych dochodów niepodatkowych sektora, z drugiej zaś spadku pozostałych
dochodów niepodatkowych nominalnie o 7,7% (realnie aŜ o 10%).
Spadek dochodów w relacji do PKB odnotowały wszystkie podsektory, przy czym
największy spadek odnotował podsektor samorządowy.
W 2010 r. 31,2% nieskonsolidowanych dochodów sektora finansów publicznych
podlegało konsolidacji między poszczególnymi podmiotami tego sektora (wobec 29,5%
w 2009 r.).
Kierunki realokacji dochodów w 2010 r. ilustruje poniŜsza tablica, której wiersze opisują
transfery "z" danego elementu sektora finansów publicznych, kolumny zaś transfery "do"
określonego elementu. Np. budŜet państwa przekazał podsektorowi ubezpieczeń
społecznych 59,5 mld zł, w tym Funduszowi Ubezpieczeń Społecznych 41,9 mld zł.
Podsektor rządowy otrzymał z budŜetów jednostek samorządu terytorialnego 3,0 mld zł.
335
w mld zł
y
e
i
i
i
w
w
tk
tk
tk
o
a
o
s
y
s
s
ry
d
tw
o
r
w
t
o
r
ń
h
o
fe
e
s
tw
n
e
c
o
n
n
s
n
ń
s
d
to
js
d
to
z
y
d
n
a
a
ń
k
d
ty
k
c
nz
S
R
z
Wyszczególnienie
r rzą
a
je
e
je
e
ie
je
a
s
e
s
c
U
E
to
t p
p
łe
rzą
Ŝ
łe
p
F
F
łe
tra
k
k
e
d
d
z
e
je
ta
o
d
ta
łe
ta
m
e
Ŝ
c
s
o
e
m
u
s
o
o
s
e
rz
s
d
n
o
P
a
b
o
P
b
p
o
z
p
d
u
e
z
s
z
u
s
z
a
o
B
g
o
o
o
R
P
a
p
p
p
1. Podsektor
22,5
1,1
3,4
18,1
84,9
84,0
0,8
63,5
44,0
14,9
4,6
170,9
rządowy
budŜet państwa
18,5
0,0
3,3
15,3
72,8
72,5
0,2
59,5
41,9
14,9
2,7
150,8
agencje państwowe
1,7
0,8
0,1
0,7
0,0
0,0
0,0
0,2
0,2
0,0
0,0
1,9
pozostałe jednostki
2,4
0,2
0,0
2,2
12,0
11,5
0,6
3,9
2,0
0,0
1,9
18,3
2. Podsektor
3,1
2,8
0,0
0,3
16,0
3,1
12,9
12,5
9,9
0,0
2,6
31,6
samorządowy
budŜety jst
3,0
2,8
0,0
0,2
15,5
2,6
12,9
9,3
7,1
0,0
2,2
27,8
pozostałe jednostki
0,1
0,0
0,0
0,1
0,5
0,5
0,0
3,2
2,8
0,0
0,4
3,8
3. Podsektor
ubezpieczeń
7,1
0,0
0,0
7,1
24,7
0,2
24,5
15,4
9,0
0,0
6,5
47,3
społecznych
FUS
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
3,8
0,0
0,0
3,8
3,8
FER
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
2,3
0,0
0,0
2,3
2,3
pozostałe jednostki
7,1
0,0
0,0
7,1
24,7
0,2
24,5
9,4
9,0
0,0
0,4
41,2
Razem transfery
32,8
3,9
3,4
25,5
125,5
87,3
38,2
91,5
62,9
14,9
13,6
249,8
otrzymane
Saldo transferów
(otrzymane -
-138,1 -146,9
1,5
7,2
93,9
59,5
34,5
44,2
59,2
12,6
-27,6
X
przekazane)
Największa kwota wewnętrznych transferów sektora finansów publicznych dotyczy
transferów z budŜetu państwa do jednostek samorządu terytorialnego. Jednostki samorządu
terytorialnego otrzymały z budŜetu państwa (głównie w formie dotacji i subwencji)
72,5 mld zł, tj. 29% ogólnej kwoty wewnętrznych transferów.
W roku 2010 w stosunku do roku poprzedniego znacząco wzrosła pozycja podsektora
ubezpieczeniowego jako beneficjenta netto transferów, co wynikało głównie z wyŜszych niŜ
w 2009 r. dotacji do FUS, natomiast pogorszeniu uległa sytuacja podsektora rządowego,
który w obu latach był płatnikiem netto. O istotnej roli budŜetu państwa w redystrybucji
dochodów publicznych świadczy fakt, iŜ budŜet państwa, którego dochody własne w 2010 r.
stanowiły 44,7% skonsolidowanych dochodów sektora finansów publicznych zrealizowały
22,7% skonsolidowanych wydatków całego sektora. Natomiast jednostki samorządu
terytorialnego, których dochody własne stanowiły w 2010 r. 13,7% skonsolidowanych
dochodów sektora finansów publicznych, zrealizowały 23,6% skonsolidowanych wydatków
całego sektora.
336
1.2. Wydatki sektora finansów publicznych
Wydatki sektora finansów publicznych wyniosły w 2010 r. 635.774,3 mln zł
i w porównaniu z 2009 r. wzrosły nominalnie o 7,8%, a w ujęciu realnym o 5%. W 2010 r.
relacja wydatków sektora finansów publicznych, po wyeliminowaniu wzajemnych transferów,
do PKB wyniosła 44,9% i wzrosła w porównaniu z rokiem poprzednim o 1,0 punkt
procentowy.
DuŜy udział wydatków sektora stanowią nadal wydatki socjalne przeznaczone na
finansowanie emerytur, rent, zasiłków rodzinnych, zasiłków dla bezrobotnych, innych
zasiłków i świadczeń oraz stypendia. Na wydatki te w 2010 r. przypadało 37,3% łącznych
wydatków sektora finansów publicznych, wobec 38,1% w 2009 r. Nominalnie zwiększyły się
one o 5,6%, a realnie o 2,9%. Wzrost wydatków socjalnych zdeterminowany był
wskaźnikiem waloryzacji emerytur i rent, który zgodnie z Komunikatem Ministra Pracy
i Polityki Społecznej z dnia 12 lutego 2010 r. w sprawie wskaźnika waloryzacji emerytur i rent
w 2010 r. wyniósł w 2010 r. 104,62%. (realny wzrost przeciętnego wynagrodzenia w 2009 r.
w stosunku do 2008 r. wyniósł 2,1%, zaś średnioroczny wzrost cen towarów i usług
konsumpcyjnych dla gospodarstw domowych emerytów i rencistów w 2009 r. w stosunku do
2008 r. wyniósł 4,2%).
Inne wydatki bieŜące przeznaczone głównie na wypłatę wynagrodzeń i wydatki
rzeczowe, wzrosły nominalnie o 6,4%, a realnie o 3,7% i stanowiły 40,7% (wobec 41,2%
w 2009 r.) łącznej kwoty wydatków.
Wydatki na obsługę długu w 2010 r. w stosunku do 2009 r. nominalnie zwiększyły się
o 7,0%, a realnie o 4,3%. Udział tych wydatków w ogólnej kwocie wydatków sektora wyniósł
5,7% (wobec 5,8% w roku poprzednim).
1.3. Wynik sektora finansów publicznych
W 2010 r. deficyt sektora finansów publicznych pogłębił się w stosunku do roku 2009
i wzrósł z poziomu 50.129,6 mln zł (3,7% PKB) do 84.675,8 mln zł (6% PKB). Pogorszenie
wyniku
zaobserwowano
we
wszystkich
podsektorach
z
wyjątkiem
podsektora
ubezpieczeniowego. Na deficyt sektora finansów publicznych w 2010 r. złoŜyły się deficyty:
− podsektora rządowego w wysokości 57.109,2 mln zł (4% PKB),
− podsektora samorządowego w wysokości 16.324,6 mln zł (1,2% PKB),
− podsektora ubezpieczeń społecznych w wysokości 11.242,0 mln zł (0,8% PKB).
337
Powiązania między poszczególnymi segmentami sektora finansów publicznych
w 2010 r. i wpływ tych powiązań na ich wyniki finansowe obrazuje poniŜsze zestawienie.
y
e
i
i
i
w
w
tk
tk
tk
w
o
a
o
s
y
s
s
d
ó
tw
o
r
w
t
o
r
ń
h
o
h
s
tw
n
e
c
s
o
n
n
c
ń
s
d
to
js
d
to
z
y
d
n
y
a
ń
k
d
ty
k
c
n
a
z
S
R
n
Wyszczególnienie
r rzą
a
je
e
je
e
ie
je
z
s
e
s
c
U
E
to
t p
p
łe
rzą
Ŝ
łe
p
F
F
łe
lic
k
e
d
d
z
r fin
je
ta
o
d
ta
łe
ta
b
e
Ŝ
c
s
o
e
m
u
s
o
o
s
to
s
d
n
o
P
u
a
b
o
P
b
p
o
k
d
u
e
z
s
z
u
s
z
e
p
o
B
g
o
o
o
S
P
a
p
p
p
mld zł
1. Dochody ogółem
340,7
250,3
7,5
82,8
209,7 162,8
46,9
250,5
157,6
16,4
76,5
800,9
w tym:
transfery wewnątrz
sektora fin.
32,8
3,9
3,4
25,5
125,5
87,3
38,2
91,5
62,9
14,9
13,6
249,8
publicznych
2. Dochody bez
307,9
246,4
4,1
57,3
84,2
75,5
8,7
159,0
94,7
1,5
62,9
551,1
transferów
3. Wydatki ogółem
397,8
294,9
7,2
95,7
226,1 177,8
48,3
261,7
160,9
16,6
84,2
885,6
w tym:
Transfery
wewnątrz sektora
170,9
150,8
1,9
18,3
31,6
27,8
3,8
47,3
3,8
2,3
41,2
249,8
fin. publicznych
4. Wydatki bez
226,8
144,1
5,3
77,4
194,5 150,0
44,5
214,5
157,2
14,3
43,0
635,8
transferów
5. Wynik (1-3)
-57,1
-44,6
0,4
-12,9
-16,3
-15,0
-1,4
-11,2
-3,3
-0,2
-7,7
-84,7
6. Wynik "netto" (2-4)
81,0
102,3
-1,2
-20,1
-110,3 -74, 5
-35,8
-55,4
-62,5
-12,8
19,9
-84,7
2. Fiskalne kryteria konwergencji
Polska jako członek Unii Europejskiej zobligowana jest do wypełnienia nominalnych
kryteriów konwergencji (zbieŜności) zawartych w Traktacie z Maastricht oraz w dołączonym
do niego Protokole nadmiernego deficytu.
Fiskalne kryteria konwergencji dotyczą poziomu deficytu i długu sektora instytucji
rządowych i samorządowych. Stanowią one podstawę do oceny sytuacji fiskalnej kraju
i odnoszą się do maksymalnego, dopuszczalnego poziomu deficytu i długu instytucji
rządowych i samorządowych. Zgodnie z tymi kryteriami deficyt i dług sektora liczony jest
według zasad Europejskiego Systemu Rachunków Narodowych i Regionalnych1 (ESA’95).
Wykorzystywane przez Komisję Europejską dane statystyczne w odniesieniu do sektora
instytucji rządowych i samorządowych róŜnią się od danych opracowywanych w oparciu
o ustawę o finansach publicznych w kwestii zakresu podmiotowego sektora, innej klasyfikacji
niektórych transakcji oraz odmiennej koncepcji rachunkowej (dane prezentowane są na
1 European System of Integrated Economic Accounts.
338
bazie memoriałowej, polegającej na rejestrowaniu operacji w momencie ich powstania,
zmiany, ustania lub wygaśnięcia, a nie w momencie kasowego przepływu środków
pienięŜnych; dodatkowo naleŜności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są
wykazywane w wysokości moŜliwej do ściągnięcia).
Zakres podmiotowy sektora zgodnie z metodologią ESA’95 zasadniczo jest zgodny
z ustawą o finansach publicznych, z kilkoma wyjątkami. Poza sektorem klasyfikowana jest
Polska Agencja śeglugi Powietrznej oraz Polski Klub Wyścigów Konnych (wchodzące w
skład sektora zdefiniowanego wg ustawy o finansach publicznych), do sektora włączone są
natomiast fundusze BGK, tj. Krajowy Fundusz Drogowy, Fundusz Kolejowy, Fundusz
Termomodernizacji i Remontów, Fundusz Rozwoju Inwestycji Komunalnych, Fundusz
śeglugi Śródlądowej, Fundusz PoŜyczek i Kredytów Studenckich, Fundusz Strefowy,
Krajowy Fundusz Kapitałowy, Fundusz Dopłat (klasyfikowane zgodnie z ustawą o finansach
publicznych poza sektorem).
Wielkość liczonego wg zasad ESA’95 deficytu sektora nie powinna przekroczyć
3% PKB, natomiast wielkość długu 60% PKB. Jeśli na podstawie przesyłanych przez kraj
tzw. notyfikacji fiskalnych o wysokości deficytu i długu sektora instytucji rządowych
i samorządowych lub swojej własnej oceny sytuacji fiskalnej Komisja Europejska stwierdzi
ryzyko przekroczenia lub przekroczenie wyŜej wymienionych wartości referencyjnych
uzyskuje prawną podstawę do podjęcia w stosunku do kraju procedury, słuŜącej
ograniczeniu nadmiernego deficytu. 13 maja 2009 r. Komisja Europejska przygotowała
raport w trybie obowiązującego art. 126(3) TWE (dawny art. 104(3) TWE) w sprawie
wszczęcia procedury nadmiernego deficytu wobec Polski. Zgodnie z rekomendacją Rady
Ecofin z 7 lipca 2009 r., Polska jest zobowiązana do korekty nadmiernego deficytu do
2012 r.
Według
wstępnego
szacunku
GUS2
deficyt
sektora
instytucji
rządowych
i samorządowych wg ESA’95 wyniósł w 2010 r. 111.154 mln zł (7,9% PKB) i był wyŜszy
w stosunku do 2009 r. o 12.440 mln zł. W porównaniu do 2009 r. deficyt sektora instytucji
rządowych i samorządowych w relacji do PKB wzrósł o ok. 0,5 pkt. proc.
Wielkość deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych była zdeterminowana
przez:
− deficyt podsektora instytucji rządowych na szczeblu centralnym, który wyniósł
83.891 mln zł (5,9% PKB) i w stosunku do 2009 r. pogłębił się o 12.420 mln zł,
tj. 0,6 pkt. proc. PKB,
2 Komunikat GUS dotyczący deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2010 r. (tzw.
notyfikacja fiskalna) z dnia 26 kwietnia 2011 r.
339
− deficyt podsektora instytucji samorządowych na szczeblu lokalnym w wysokości
16.074 mln zł (1,1% PKB) i w stosunku do 2009 r. pogłębił się o 2.042 mln zł,
tj. o 0,1 pkt. proc. PKB,
− deficyt podsektora funduszy ubezpieczeń społecznych w kwocie 11.189 mln zł (0,8% PKB)
i w stosunku do 2009 r. zmniejszył się o 2.022 mln zł, tj. o 0,2 pkt. proc. PKB.
340