Uwagi do wybranych punktów raportu
Rzecznika Praw Obywatelskich
przedstawionego Komitetowi Praw Człowieka
ONZ
Komitet Praw Człowieka ONZ z siedzibą w Genewie składa się z 18 członków
wybieranych przez Państwa-Strony Międzynarodowego Paktu Praw
Obywatelskich i Politycznych – umowy międzynarodowej z 19 grudnia 1966 r.,
którą Polska ratyfikowała w 1977 r. W obecnym składzie Komitetu zasiadają
eksperci m.in. z Tunezji, Algierii, USA, Francji, Ugandy, Argentyny,
Mauritiusu, Gruzji oraz Surinamu.
Na mocy art. 40 ust. 1 Paktu każde państwo jest obowiązane przedstawić
sprawozdanie na temat środków przedsięwziętych przez nie w celu realizacji
praw człowieka oraz postępu dokonanego w dziedzinie korzystania z nich. Za pierwszym razem sprawozdanie jest składane
w terminie roku od przystąpienia do Paktu, a potem każdorazowo na wniosek HRC, zwykle co cztery lata. Po analizie danego
sprawozdania Komitet przedstawia rekomendacje dla państwa w tzw. uwagach końcowych. Polska zaprezentowała swoje
ostatnie sprawozdanie na sesji Komitetu w dniach 17-18 października 2015 r. W tym czasie członkowie HRC spotkali się
również z przedstawicielami polskiego Rzecznika Praw Obywatelskich oraz lewicowych organizacji pozarządowych m.in.
Federacji na rzecz Kobiet i Planowania Rodziny oraz Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka. RPO i wspomniane organizacje
przedłożyły też swoje stanowiska w wersji pisemnej.
Należy podkreślić, że wbrew niektórym komentarzom medialnym rekomendacje Komitetu Praw Człowieka nie mogą zostać
uznane za oficjalne stanowisko Organizacji Narodów Zjednoczonych. Co prawda HRC jest jedną z agend działających w
ramach ONZ, ale zgodnie z art. 28 ust. 3 Paktu członkowie Komitetu pełnią swe funkcje w imieniu własnym, co oznacza, że
nie reprezentują oni swoich państw, ale jedynie własne przekonania. Rekomendacje Komitetu Praw Człowieka nie są więc
równoważne rezolucjom Zgromadzenia Ogólnego ONZ, ponieważ tylko ten drugi organ składa się z przedstawicieli
dyplomatycznych 193 państw członkowskich umocowanych do zajmowania stanowiska w ich imieniu.
Raport RPO
Większość miejsca 23-stronicowego dokumentu RPO poświęca krytyce pod adresem Polski. Przedmiotem zainteresowania
Adama Bodnara jest m.in. ustawa o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania,
zwana również ustawą równościową (pkt 4 raportu), ustawa antyterrorystyczna (pkt 8-9), dyskryminacja osób LGBT (pkt 10),
przestępstwa z nienawiści (pkt 11), rozwiązanie Rady ds. Przeciwdziałania Dyskryminacji Rasowej, Ksenofobii i związanej z
nimi Nietolerancji (pkt 12), udział kobiet w biznesie (pkt 14), przemoc wobec kobiet (pkt 15-16), dostęp do aborcji (pkt 17-
19) oraz tortury (pkt 20).
Pkt 4: ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego
traktowania (tzw. ustawa antydyskryminacyjna)
Rzecznik zarzuca ustawie antydyskryminacyjnej, że zakazuje różnicowania podmiotów w zakresie edukacji oraz opieki
zdrowotnej jedynie ze względu na rasę, pochodzenie etniczne i narodowość. Nie wspomina jednak, że przepisy prawa UE,
wprost dopuszczają przyjęcie takiego rozwiązania. Chodzi konkretnie o art. 3 ust. 3 dyrektywy 2004/113/WE z dnia 13
grudnia 2004 r. wprowadzającej w życie zasadę równego traktowania mężczyzn i kobiet w zakresie dostępu do towarów i
usług oraz dostarczania towarów i usług oraz w odniesieniu do opieki zdrowotnej art. 3 ust. 1 lit. e dyrektywy 2000/43/WE z
dnia 29 czerwca 2000 r. wprowadzającej w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub
etniczne. Tym samym RPO formułuje bardzo arbitralną krytykę względem przepisów stanowiących prawidłową
implementację prawa europejskiego. Nie wyjaśnia też podstaw prawnych tej krytyki (przykładowo, z czego wynikać miałby
zakaz różnicowania ze względu na preferencje seksualne danej osoby).
Pkt 8-9: ustawa antyterrorystyczna
Rzecznik odnotowuje brak konsultacji społecznych projektu ustawy o działaniach antyterrorystycznych. Przemilcza jednak
szczególne okoliczności związane ze zwiększeniem ryzyka wystąpienia aktów terrorystycznych i wymuszając przyspieszenie
procesu legislacyjnego. Nowe przepisy powstawały z myślą o zabezpieczeniu dwóch ważnych wydarzeń masowych, które
miały mieć miejsce w lipcu 2016 r. – szczytu NATO w Warszawie oraz Światowych Dni Młodzieży w Krakowie. Mając na
względzie pilną potrzebę zapewnienia służbom specjalnym podstaw prawnych do działań niezbędnych dla zagwarantowania
bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, projektodawca skorzystał ze szczególnego trybu rozpatrzenia projektu z
pominięciem konsultacji społecznych przewidzianego w § 61 ust. 5 Regulaminu pracy Rady Ministrów.
Oprócz tego Rzecznik zwraca uwagę na przepisy ustawy, które umożliwiają kontrolę operacyjną cudzoziemców podejrzanych
o działalność terrorystyczną bez zgody sądu, sugerując, że stanowią one naruszenie praw i wolności obywatelskich.
Tymczasem w polskim porządku konstytucyjnym istnieje możliwość zróżnicowanego traktowania obywateli polskich i
cudzoziemców, co wynika wprost z art. 37 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustawa określa wyjątki od zasady
korzystania przez wszystkich z wolności i praw konstytucyjnych. Krytykowany przez Rzecznika przepis stanowi
konstytucyjnie dopuszczalny wyjątek od korzystania przez cudzoziemców z prawa do prywatności oraz prawa do sądu.
Zarzut dyskryminacji osób niemających obywatelstwa polskiego można podzielić jedynie w zakresie odnoszącym się do
obywateli UE, ponieważ zgodnie z art. 18 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zakazana jest wszelka dyskryminacja
ze względu na przynależność państwową. Omawiany przepis ustawy antyterrorystycznej powinien więc zostać
znowelizowany poprzez ograniczenie jego zastosowania do obywateli państw nienależących do Unii. Obywatele UE powinni
mieć zagwarantowane prawo do prywatności i prawo do sądu na równi z obywatelami polskimi.
Pkt 10: dyskryminacja LGBT
Rzecznik Praw Obywatelskich podnosi rzekomo dużą skalę przemocy wobec osób identyfikujących się poprzez
podejmowanie praktyk charakteryzujących subkultury LGBT. Jako na źródło tych danych wskazuje na
raport
organizacji
pozarządowej Kampania Przeciw Homofobii z 2011 r. Metodologia badań, na wyniki których powołuje się RPO, budzi
jednak daleko idące wątpliwości. Zostały one przeprowadzone tzw. metodą kuli śnieżnej (ang. snowball sampling)
polegającej na pozyskiwaniu kolejnych respondentów przez innych respondentów – metoda ta z założenia ogranicza się więc
do kręgu osób wzajemnie sobie znanych, a często również zamieszkujących w tych samych miastach, co prowadzi do bardzo
niskiej reprezentatywności. Możliwość obciążenia próby wynika z tego, że uczestnicy mają tendencję do rekrutowania osób,
które dobrze znają, a w związku z tym, osoby biorące udział w badaniu mogą mieć zbliżone do siebie cechy, a to oznacza, że
otrzymana próba będzie stanowić małą podgrupę z ogółu populacji. Ponadto analizowana próba zebrana została metodą
wygodnego wyboru (środowiskowe portale internetowe), która jest szybka, tania i łatwa, ale budzi daleko idące wątpliwości
co do wiarygodności pozyskanych w ten sposób wyników. Wskutek obciążenia próby może powstać błąd systematyczny
skutkujący zaburzeniem wyników badania. Stosowanie tej metody poważnie ogranicza możliwość generalizacji i wyciągania
wniosków na temat ogółu populacji a tego właśnie dokonał RPO w swoim Raporcie.
Pkt 11 – przestępstwa z nienawiści – orientacja seksualna i tożsamość płciowa
Rzecznik wyraża przekonanie, że obecna regulacja tzw. przestępstw z nienawiści zawarta w Kodeksie karnym powinna zostać
uzupełniona m.in. o czyny popełniane ze względu na „orientację seksualną” oraz „tożsamość płciową”. Jego postulat jest
pozbawiony jakichkolwiek podstaw prawnych, ponieważ Międzynarodowy Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych
zobowiązuje Państwa-Strony jedynie do wprowadzenia ustawowego zakazu popierania nienawiści narodowej, rasowej lub
religijnej, stanowiących podżeganie do dyskryminacji, wrogości lub gwałtu (art. 20 ust. 2), natomiast problematyka
postrzegania w społeczeństwie stylów bycia i praktyk właściwych dla subkultur ruchu LGBT pozostaje całkowicie poza
zakresem MPPOiP, który nie przewiduje konieczności wprowadzenia szczególnych form ochrony prawnokarnej dla zjawisk
społecznych stanowiących element samoidentyfikacji tych wąskich grup społecznych. Należy też zauważyć, że propozycja
wprowadzenia do polskiego prawa pojęcia „tożsamości płciowej”, niemającego podstaw w żadnym akcie prawa
międzynarodowego, lecz zaczerpniętego z lewicowego dyskursu podważającego normatywny charakter obiektywnych,
biologicznych determinant ludzkiej płciowości, którą chce się traktować jako zjawisko głównie (jeśli nie wyłącznie)
społeczno-kulturowe, świadczy o ideologicznym zaangażowaniu tez znajdujących się w raporcie polskiego RPO. Budzi to
wątpliwości co do bezstronności światopoglądowej Rzecznika, który w świetle art. 25 ust. 2 Konstytucji oraz art. 4 z dnia 15
lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich powinien wykonywać swoje obowiązki właśnie bezstronnie.
Pkt 12: rozwiązanie Rady ds. Przeciwdziałania Dyskryminacji Rasowej, Ksenofobii i związanej z nimi Nietolerancji
Rzecznik krytykuje decyzję premier Beaty Szydło o rozwiązaniu Rady ds. Przeciwdziałania Dyskryminacji Rasowej,
Ksenofobii i związanej z nimi Nietolerancji. Nie odnosi się jednak w żadnym stopniu do uzasadnienia tej decyzji. Tymczasem
Rzecznik rządu zwracał uwagę na brak znaczących osiągnięć wspomnianego organu. RPO również nie przywołał żadnych
konkretnych inicjatyw Rady podjęte w okresie jej działalności w latach 2013-2016, które przyczyniłyby się do poprawy
sytuacji mniejszości w Polsce. Tym samym, krytykę te można uznać za gołosłowną.
Pkt 14: kobiety w biznesie
Rzecznik Praw Obywatelskich informuje o niedostatecznym udziale kobiet w stanowiskach kierowniczych. Nie zauważa
jednocześnie, że Polska – według
raportu GrantThorton w Międzynarodowym Biznesie 2015
– ze swoimi 37% w tym
zakresie plasuje się znacznie powyżej średniej ogólnoświatowej (22%) i wyprzedza m.in. Francję (33%), Szwecję (28%) czy
Holandię (18%). Co więcej, badania przeprowadzone przez organizacje takie jak OECD, UN i UE jednoznacznie wskazują,
że w zakresie możliwości rozwoju zawodowego, płac i awansu kobiet Polska jest w ścisłej czołówce państw na świecie
(podsumowanie tych badań można znaleźć
http://www.economist.com/blogs/graphicdetail/2015/03/daily-chart-1
). Tym
samym, w świetle danych ogólnoświatowych, trudno uznać krytykę RPO za zasadną. Nie sposób bowiem ustalić kryterium,
względem którego można oceniać „dostateczność” udziału kobiet w piastowaniu stanowisk kierowniczych.
Pkt 15-16: przemoc wobec kobiet
Rzecznik Praw Obywatelskich wskazuje dalej na niewystarczającą pomoc (głównie) kobietom – ofiarom przemocy domowej
ze strony państwa. Jednocześnie nie podaje żadnych danych uzasadniających to twierdzenie, pomijając nawet okoliczność, że
na realizację Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie przeznaczono kwotę ponad 135 milionów złotych.
Pkt 17-19: klauzula sumienia, dostęp do aborcji
Rzecznik zwrócił też uwagę na brak w polskim systemie prawnym instytucji odpowiedzialnej za informowanie pacjentów o
miejscach uzyskania świadczeń zdrowotnych, w sytuacji gdy spotkali się ze sprzeciwem sumienia swojego lekarza
prowadzącego. Jego zdaniem brak takiego mechanizmu grozi pozbawieniem pacjenta dostępu do „alternatywnych metod
leczenia”. Jako przykład RPO podaje brak dostępu do legalnej aborcji w województwie podkarpackim, choć nie przytacza
żadnych danych uprawdopodobniających tę tezę.
Posłużenie się pojęciem „metod leczenia” jest daleko idącym nadużyciem, ponieważ sugeruje, że powołanie się przez lekarza
na klauzulę sumienia stwarza zagrożenie dla zdrowia pacjenta, który może zostać pozbawiony dostępu do pomocy
medycznej. Rzecznik całkowicie abstrahuje od praktyki lekarskiej, w świetle której klauzula sumienia jest wykorzystywana w
przypadku świadczeń o charakterze nieleczniczym, przede wszystkim aborcji. Aborcja jest zaś klasycznym zabiegiem o
charakterze nieleczniczym, ponieważ jej bezpośrednim celem jest pozbawienie życia poczętego dziecka, a nie poprawa
zdrowia matki. Lekarz, pielęgniarka lub położna sprzeciwiająca się udziałowi w zabiegu aborcji nie stwarza więc żadnego
zagrożenia dla życia lub zdrowia pacjenta. Gwarantuje to art. 30 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, zgodnie z
którym lekarz ma obowiązek udzielać pomocy lekarskiej w każdym przypadku, gdy zwłoka w jej udzieleniu mogłaby
spowodować niebezpieczeństwo utraty życia, ciężkiego uszkodzenia ciała lub ciężkiego rozstroju zdrowia. Klauzula sumienia
zwalnia bowiem lekarza jedynie z obowiązku przeprowadzenia zabiegu nieleczniczego, jakim jest np. aborcja, natomiast nie
zwalnia go z obowiązku z udzielenia wszelkiej niezbędnej pomocy o charakterze medycznym tj. mającym na celu poprawę
zdrowia lub ratowanie życia pacjentki.
Należy podkreślić, że konstytucyjne prawo do ochrony zdrowia nie obejmuje świadczeń nieleczniczych1, więc nie istnieją
podstawy prawne do formułowania podmiotowego prawa do dostępu do aborcji. Brak dostępu do aborcji w publicznym
zakładach opieki zdrowotnej w województwie podkarpackim – notabene niepotwierdzony żadnymi danymi statystycznymi –
nie może zostać uznany za naruszenie praw i wolności człowieka.
Pkt 20: tortury
Zdaniem Rzecznika w obecnym stanie prawnym brakuje kompletnej regulacji penalizującej tortury. Tymczasem
obowiązujące przepisy gwarantują pełną odpowiedzialność zarówno funkcjonariuszy publicznych, jak i innych osób
stosujących tortury. Podstawy odpowiedzialności karnej zostały zawarte w Kodeksie karnym. Zgodnie z art. 231 k.k.
funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu
publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Z kolei art. 246 k.k. przewiduje karę pozbawienia
wolności od roku do lat 10 dla funkcjonariusza publicznego lub tego, który działając na jego polecenie w celu uzyskania
określonych zeznań, wyjaśnień, informacji lub oświadczenia stosuje przemoc, groźbę bezprawną lub w inny sposób znęca się
fizycznie lub psychicznie nad inną osobą. Art. 247 k.k. mówi, że kto znęca się fizycznie lub psychicznie nad osobą prawnie
pozbawioną wolności, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5. Jak się wydaje, zakres zastosowania tych
przepisów stwarza wystarczające podstawy prawne dla ścigania i karania tortur.
Uwagi końcowe
Dokument Rzecznika Praw Obywatelskich dla Komitetu Praw Człowieka ONZ budzi istotne wątpliwości metodologiczne.
Obserwacje RPO w wielu aspektach rozmijają się z rzeczywistością, stawiając zarzuty zaniechań (np. w dziedzinie walki z
przemocą wobec kobiet) i naruszeń prawnych (np. w dziedzinie dostępu do aborcji) w sprawach, w których standardy
międzynarodowe zostały w pełni zachowane. Jednocześnie Rzecznik pomija pozytywne zmiany legislacyjne stanowiące
realizację zobowiązań wynikających z Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych takie jak uproszczenie
procedury zakładania stowarzyszeń czy uchylenie przepisu umożliwiającego odbieranie dzieci rodzicom z powodu trudnej
sytuacji materialnej. Szereg wątpliwości może się pojawić co do motywów, jakimi kierował się RPO nadając swojemu
raportowi taką treść.
Autor: Ordo Iuris