Obywatel wodzony na pokuszenie

Korupcja w Polsce i jej pogromcy

Powołanie Centralnego Urzędu Antykorupcyjnego to przejaw myślenia 
magicznego: powołamy superurząd, poradzimy sobie z korupcją. Co też ważne, 
inicjatywa wygląda bardzo spektakularnie. W przeciwieństwie np. do żmudnego 
reformowania prokuratury, która z natury urzędu powinna walczyć z korupcją.
Od lat rozróżnia się dwa rodzaje korupcji: administracyjną i polityczną. Do pierwszej 
dochodzi wówczas, gdy łapówkę bierze lekarz przed operacją, pracownik sądu, by 
czekanie na wypis z ksiąg wieczystych nie przedłużało się nadmiernie, czy też urzędnik 
samorządu dla wydania zezwolenia przed rozpoczęciem budowy. Z tą może mieć do 
czynienia każdy z nas. A im gorzej państwo i jego służby wypełniają swoje funkcje, tym 
większe przyzwolenie na to, by się do niej uciekać.

Dla świadomości społecznej o wiele bardziej demoralizująca jest jednak korupcja 
polityczna, która de facto jest zawłaszczaniem państwa. To siła nieformalnych układów, 
wpływających na kształt ustawy czy funkcjonowanie instytucji państwowych, która 
okazuje się skuteczniejsza od prawa. Przykład z góry działa jak glejt przyzwalający na 
posługiwanie się korupcją dla załatwienia drobnych spraw. Podtrzymuje też 
przekonanie, że wręczona właściwej osobie łapówka albo posiadanie wpływowych 
znajomych, są najlepszymi sposobami, by radzić sobie w życiu. Widać taki klimat i styl 
rządzenia państwem...

Gdzie korupcji najwięcej

Grażyna Kopińska, szefowa Programu “Przeciw Korupcji” Fundacji im. Stefana 
Batorego, cytuje badania socjologiczne, przeprowadzane każdego roku dla ustalenia, w 
jakich dziedzinach najczęściej dochodzi do korupcji: 68 proc. pytanych zetknęło się z 

1

nią w służbie zdrowia, 9 proc. w instytucjach samorządowych, na trzecim miejscu 
znajduje się policja drogowa. Kopińska podchodzi jednak do danych z dużym 
dystansem: – To naturalne, że badani częściej mówią o korupcji u lekarza, bo o wiele 
częściej korzystają z usług służby zdrowia niż np. służb celnych czy choćby prokuratury.

Dlatego drugim źródłem wiedzy o korupcji, z jaką borykają się przeciętni obywatele, są 
ich skargi i prośby o pomoc słane do Fundacji.
– Zwykli obywatele skarżą się przede wszystkim na nieprawidłowości w prowadzeniu 
ich spraw w prokuraturze i sądach. Nie najlepsze notowania ma też policja, zwłaszcza 
drogowa, no i lekarze. Pacjenci skarżą się jednak na nich nie tyle dlatego, że “biorą”, ale 
że mimo “dodatkowej opłaty” źle wykonali zabieg czy w ogóle nie zrobili tego, do czego 
się zobowiązali. Czołowe miejsca w rankingu miejsc skorumpowanych zajmują też 
urzędy samorządowe, szczególnie te związane ze sprawami geodezyjnymi lub 
budowlanymi.

Program “Przeciw Korupcji” zajmuje się z reguły przeciętnymi sprawami bardzo 
zwyczajnych ludzi, którzy stracili wiarę, że pomoże im jakikolwiek urząd czy sąd. Wolą 
zwrócić się do organizacji pozarządowej, uważając, że jest im bliższa. Przedsiębiorcy 
pojawiają się tu z rzadka.

Kopińska: – Średniej wielkości przedsiębiorca, który np. zgłasza ofertę do przetargu i 
przegrywa go, a później podejrzewa, że wszystko zostało “ustawione”, najpierw złoży 
skargę do Urzędu Zamówień Publicznych, potem do prokuratury, zdesperowany będzie 
szukał pomocy u dziennikarzy. Dopiero, gdy wie, że znikąd ratunku – kieruje się do nas 
albo do Rzecznika Praw Obywatelskich lub Transparency International.

Poza desperatami jest jeszcze jedna grupa (trudno oszacować, jak liczna) – 
przedsiębiorców, którzy usiłują “odnaleźć się w układzie”: dogadać się, zorientować, 
dlaczego innym się udało i czy nie byłoby warto pójść w ich ślady.

Coś za coś

Jak do tych zagrożeń, korupcji administracyjnej i politycznej, mają się uprawnienia 
Centralnego Urzędu Antykorupcyjnego?

Wstępny projekt ustawy o CUA (ostateczny ma opracować powołany dopiero co 
pełnomocnik rządu ds. przygotowania programu zwalczania nadużyć w administracji; 
ma on też podać inne pomysły na walkę z korupcją w rządzie i samorządzie) wylicza 
niemało zadań: walka z korupcją, płatną protekcją, fałszowaniem dokumentów, 
przestępstwami przeciwko wyborom, niegospodarnością, przestępstwami 
gospodarczymi. Będzie też tropił przypadki łamania ustawy antykorupcyjnej i 
fałszowania oświadczeń majątkowych. Tak rozbudowany pakiet zadań wymaga 
niebagatelnych uprawnień. Stąd funkcjonariusze CUA będą mogli legitymować, 

2

zatrzymywać, dokonywać rewizji i kontroli osobistej, używać broni palnej, dokonywać 
prowokacji (np. kupować i sprzedawać przedmioty pochodzące z przestępstwa czy 
wręczać łapówki osobom podejrzanym o korupcję). Za zgodą sądu możliwe będzie 
kontrolowanie korespondencji i podsłuchiwanie rozmów telefonicznych. W grę 
wchodziłoby nawet pozyskiwanie tajnych informatorów. Banki, firmy ubezpieczeniowe i 
wszelkie inne instytucje gromadzące o nas dane będą miały obowiązek udostępniać je 
funkcjonariuszom nowego urzędu.

Sporo? Jeśli projekt stałby się ustawą, CUA połączy uprawnienia Agencji 
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, policji, Najwyższej Izby Kontroli i policji skarbowej. 
Szerokie uprawnienia nadaje mu się po to, by “zwalczał nadużycia w instytucjach 
państwowych i samorządzie terytorialnym oraz działalność godzącą w istotne interesy 
gospodarcze państwa”.

Dr hab. Włodzimierz Wróbel, specjalista prawa karnego z UJ, uważa, że powoływanie 
kolejnego urzędu do walki z korupcją nie jest w Polsce potrzebne: – Nie podważam 
konieczności ścigania i karania za korupcję. Przecież nic tak nie demoralizuje, jak 
bezkarność po popełnieniu czynu zabronionego. Tyle że mieliśmy już kilka urzędów... 
Jeśli ich instrumenty działania okazały się nieskuteczne, a nowy nie będzie miał, jak 
zapewniano, nowych, skąd wiara, że ten właśnie okaże się skuteczny? Dotychczasowe 
antykorupcyjne zamierzenia rządu wydają się ignorować jedną prawidłowość: im mniej 
urzędnicy będą mieli możliwości podejmowania decyzji uznaniowych, tym większa 
będzie przejrzystość działania instytucji, w których pracują; im mniej będzie na rynku 
dóbr deficytowych, tym mniej korupcji.

Takim “dobrem deficytowym” może być pozwolenie, koncesja, licencja i szereg innych 
“zezwoleń”, które wydawane są właśnie w postaci decyzji administracyjnej. W zamyśle 
ustawodawcy miały kontrolować zgodność prowadzonej działalności z prawem, a czym 
się w wielu przypadkach stały, przekonują doświadczenia m.in. z branży paliwowej.

– Zawsze ktoś otrzyma koncesję jako pierwszy, inny jako ostatni, a jeszcze inny w ogóle 
jej nie dostanie. To właśnie u tych trzecich pojawia się pokusa “zmiany reguł gry” – 
opowiada dr Robert Gwiazdowski, prezes Centrum im. Adama Smitha (fundacji 
zajmującej się m.in. badaniami nad polską gospodarką). – Pokusa nie wzięła się jednak 
z niczego, tylko z działania państwa. Przykładem niech będzie mafia paliwowa, która 
powstała i działa dzięki wprowadzeniu przepisów o akcyzie. To państwo wydało 
koncesje firmom, co do których są teraz poważne podejrzenia, że rządzą nimi układy 
mafijne. A przecież – przez możliwość sprawdzenia przed przyznaniem koncesji, kto kim 
jest w danej firmie – miały nam one zapewnić bezpieczeństwo.
Dodaje: – Mafią nie jest firma oszukująca na podatkach czy osoba przepalająca w 
czajniku olej opałowy, by go sprzedać jako paliwowy. Układy mafijne tworzy specjalna 
nić porozumień łącząca np. zorganizowaną przestępczość z urzędnikami Ministerstwa 
Finansów, którzy nadają przepisom korzystną dla mafiosów postać. Zresztą urzędnicy 

3

niekoniecznie musieli otrzymać “kopertę”, być może zawarli “tylko” pewien układ...

Włodzimierz Wróbel przypomina, że podobnie może być w wymiarze sprawiedliwości: – 
Korupcją może być układ towarzyski, ale też myślenie: “Jeśli moje orzeczenie będzie 
takie, zwiększą się moje szanse na awans”. Na szczęście, zapatrzenie w politykę nie 
jest w wymiarze sprawiedliwości duże, może poza wyższymi szczeblami prokuratury. 
Choć i tutaj bardziej jest to klientelizm niż korupcja. Za każdym razem chodzi jednak o 
to samo: zamiast być niezawisłym, bierze się pod uwagę pozaprawne kryteria.

Wodzenie przez państwo obywateli na pokuszenie nie byłoby tak skuteczne, gdyby 
państwo nie miało ambicji ingerowania w gospodarkę.

Potwierdza to też opracowanie Narodowego Banku Polskiego, jakie Grażyna Kopińska 
niedawno otrzymała: – Pocieszające jest to, że zmniejsza się liczba licencji i tzw. 
twardych zezwoleń, które otrzymuje się po spełnieniu dość rygorystycznych warunków, 
na rzecz “miękkich”. Nadal jednak trzeba o nie prosić. Unia też nie będzie spolegliwa: 
liczba wymaganych tam regulacji i norm jest o wiele większa niż w Polsce.

Urząd to za mało

Z badań Transparency International wynika, że jesteśmy krajem “średnio 
skorumpowanym”: zajmujemy 63. pozycję w rankingu 160 państw. Od 1996 r., kiedy TI 
zaczęło uwzględniać Polskę w badaniach, nasza pozycja stopniowa się obniża, co 
znaczy, że korupcja ma się u nas coraz lepiej. A właściwie tak dobrze, że w 2002 r. 
wszystkie państwa wchodzące z nami do UE były mniej skorumpowane niż my (dane 
podaję za kwartalnikiem “Kultura i Społeczeństwo”, nr 2/04).

Grażyna Kopińska wie o korupcji w Polsce sporo. Dlatego właśnie, choć na powołanie 
CUA czeka z dużymi nadziejami, uważa, że urząd to za mało: – To działanie śledcze. By 
ograniczyć korupcję, potrzeba jeszcze prewencji, np. stanowienia takiego prawa, które 
dawałoby jak najmniej możliwości korumpowania czy wchodzenia w układy. 
Nieodzowna jest też edukacja urzędników i obywateli; ciągłe przypominanie, że 
funkcjonariusza państwowego obowiązuje etyka. Premier co prawda zapowiedział w 
exposé zmniejszanie liczby agencji, a także sytuacji, w których konieczne będzie 
uzyskanie jakiegoś zezwolenia, szkoda jednak, że nie zebrano pojawiających się tu i 
ówdzie pomysłów na prewencję antykorupcyjną w jeden program. To byłoby dobre 
dopełnienie powoływanego urzędu.

“Dopełnienie” oddaliło się niepokojąco daleko, gdy z projektu ustawy o prywatyzacji i 
komercjalizacji przedsiębiorstw, jaki rząd przesłał do Sejmu, zniknęły ważne przepisy 
antykorupcyjne, właśnie o charakterze prewencyjnym: wyłanianie prezesów w 
konkursach, kontrola umów o sponsoring i darowiznę, jawność informacji o 
prywatyzacji.

4

Walka z korupcją nie obejdzie się bez zmian w wymiarze sprawiedliwości. I to mimo 
wszystkiego, co już udało się lepiej zorganizować. Prof. Zbigniew Hołda, członek 
zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, w tekście “Małe kroki, ale w dobrą stronę” 
(“TP” nr 3/05) wymienił ich całkiem sporo. Z reguły miały one charakter organizacyjno-
techniczny, np. komputerowe protokołowanie rozpraw i redagowanie orzeczeń, 
przydzielenie każdemu sędziemu sekretarza i asystenta (zwłaszcza w sądach 
rejonowych, gdzie jest najwięcej spraw), last but not least: pilnowanie etyczności 
zachowań sędziów. Według Hołdy, dzięki dobrej organizacji pracy, sądy bez trudu 
poradziłyby sobie z dziewięcioma milionami spraw, jakie każdego roku do nich spływają.

– Przekonalibyśmy się wówczas namacalnie, że bez sprzyjających warunków 
jakiekolwiek zabiegi korupcyjne nie mają szans powodzenia – podkreśla Włodzimierz 
Wróbel.
Robert Gwiazdowski przypomina, w jaki sposób politycy uporali się z problemem 
przewlekłości postępowań: – Uchwalili spec-ustawę, w myśl której w czasie wyborczym, 
kiedy sprawność rozstrzygnięcia jest im najbardziej potrzebna, sąd musi podjąć decyzję 
w ciągu 48 godzin. Obywatel, chcąc na drodze sądowej odzyskać swoją należność, 
czeka tysiąc dni. Jego bardziej boli właśnie to niż przestępstwa, z reguły o charakterze 
politycznym, popełniane przy prywatyzacji. Zresztą do ich ścigania powołano kolejny 
urząd, obywatelom zaś pozostawiono te same, nie zawsze wydolne struktury.

Powołanie nowego urzędu to dowód niewiary w możliwość przeprowadzenia gruntownej 
reformy prokuratury, CBŚ i ABW, dzięki którym walka z korupcją mogłaby być równie 
skuteczna. A przede wszystkim dokonywałaby się w interesie zarówno tego obywatela, 
który czeka kilka miesięcy na wypis z księgi wieczystej czy wyznaczenie terminu 
rozprawy sądowej, jak biznesmena bezprawnie zatrzymanego przez prokuraturę.

Na koniec warto przypomnieć jeszcze jedną “starą prawdę”, powtarzaną od lat: 
ministrowie są kolegami z rządu, nierzadko też z partii. W jaki sposób minister 
sprawiedliwości-prokurator generalny ma kontrolować ministra skarbu czy gospodarki? 
Rozdzielenia funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego rząd jednak nie 
zapowiada.

5