Spis treści

WYKAZ SKRÓTÓW ................................................................

15

WSTĘP .......................................................................................

19

ROZDZIAŁ I.

PODZIAŁ PRAWA NA GAŁĘZIE A ORZECZNICTWO

TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO .......................

29

1. Uwagi ogólne .....................................................................

29

2. Podział prawa na gałęzie ...................................................

31

3. Prawo administracyjne .......................................................

37

4. Prawo karne .......................................................................

49

5. Prawo cywilne....................................................................

52

6. Prawo konstytucyjne ..........................................................

56

7. Poprawność kryteriów wyodrębnienia gałęzi prawa a ba-

danie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego ............

59

8. Trudności w wyznaczeniu horyzontalnych granic prawa

administracyjnego. Przenikanie się regulacji prawnej ...

61

9. Kognicja Trybunału Konstytucyjnego jako uzasadnienie

wyboru pola badawczego ujawniającego problem deli-

mitacji regulacji administracyjnoprawnej ......................

74

10. Podsumowanie ................................................................

80

2015 - Majchrzak - Problem delimitacji.indd 7

2015-12-01 12:29:54

8

Spis treści

ROZDZIAŁ II.

PRZENIKANIE SIĘ REGULACJI ADMINISTRACYJNO-

PRAWNEJ I KARNOPRAWNEJ W ŚWIETLE ORZECZ-

NICTWA TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ........

83

1. Uwagi ogólne .....................................................................

83

2. Kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowla-

nego ................................................................................

85

2.1. Sprecyzowanie przedmiotu rozbieżności interpreta-

cyjnych .................................................................

85

2.2. Uzasadnienie administracyjnoprawnego charakteru

kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu

budowlanego ........................................................

86

2.3. Uzasadnienie karnoprawnego charakteru kary z ty-

tułu nielegalnego użytkowania obiektu budow-

lanego .............................................................

90

2.4. Konsekwencje uznania administracyjnoprawnego lub

karnoprawnego charakteru kary z tytułu nielegal-

nego użytkowania obiektu budowlanego .............

92

3. Kary za naruszenie przepisów o rybołówstwie ..................

94

3.1. Sprecyzowanie przedmiotu rozbieżności interpreta-

cyjnych .................................................................

94

3.2. Uzasadnienie administracyjnoprawnego charakteru

kar za naruszenie przepisów o rybołówstwie .......

95

3.3. Uzasadnienie karnoprawnego charakteru kar za na-

ruszenie przepisów o rybołówstwie .....................

97

3.4. Konsekwencje uznania administracyjnoprawnego

lub karnoprawnego charakteru kar za naruszenie

przepisów o rybołówstwie .................................... 100

4. Przypisanie punktów za przekroczenie dopuszczalnej pręd-

kości przez kierującego pojazdem .................................. 101

4.1. Sprecyzowanie przedmiotu rozbieżności interpreta-

cyjnych ................................................................ 101

2015 - Majchrzak - Problem delimitacji.indd 8

2015-12-01 12:29:54

Kup książkę

Spis treści

9

4.2. Uzasadnienie karnoprawnego charakteru przypisania

punktów za przekroczenie dopuszczalnej prędkości

przez kierującego pojazdem ................................. 102

4.3. Uzasadnienie administracyjnoprawnego charakteru

przypisania punktów za przekroczenie dopuszczal-

nej prędkości przez kierującego pojazdem ........... 105

4.4. Konsekwencje uznania karnoprawnego lub admini-

stracyjnoprawnego charakteru przypisania punk-

tów za przekroczenie dopuszczalnej prędkości

przez kierującego pojazdem ................................. 107

5. Kara pieniężna za nieprzestrzeganie warunków koncesji .. 110

5.1. Sprecyzowanie przedmiotu rozbieżności interpreta-

cyjnych ................................................................ 110

5.2. Uzasadnienie administracyjnoprawnego lub innego

charakteru kary pieniężnej za nieprzestrzeganie

warunków koncesji ............................................... 111

5.3. Konsekwencje uznania administracyjnoprawnego

charakteru kary pieniężnej za nieprzestrzeganie

warunków koncesji ............................................... 113

6. Postanowienie Ministra Sprawiedliwości w sprawie wnio-

sku ekstradycyjnego ....................................................... 114

6.1. Sprecyzowanie przedmiotu rozbieżności interpreta-

cyjnych ................................................................. 114

6.2. Uzasadnienie karnoprawnego charakteru postanowie-

nia Ministra Sprawiedliwości w sprawie wniosku

ekstradycyjnego .................................................... 115

6.3. Uzasadnienie administracyjnoprawnego charakteru

postanowienia Ministra Sprawiedliwości w spra-

wie wniosku ekstradycyjnego .............................. 117

6.4. Konsekwencje uznania karnoprawnego lub admini-

stracyjnoprawnego charakteru postanowienia Mi-

nistra Sprawiedliwości w sprawie wniosku ekstra-

dycyjnego ............................................................. 121

7. Podsumowanie ................................................................... 125

2015 - Majchrzak - Problem delimitacji.indd 9

2015-12-01 12:29:54

Kup książkę

10

Spis treści

ROZDZIAŁ III.

PRZENIKANIE SIĘ REGULACJI ADMINISTRACYJ-

NOPRAWNEJ I CYWILNOPRAWNEJ W ŚWIETLE

ORZECZNICTWA TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJ-

NEGO ............................................................................. 129

1. Uwagi ogólne ..................................................................... 129
2. Rekompensata za tzw. mienie zabużańskie ....................... 130

2.1. Sprecyzowanie przedmiotu rozbieżności interpreta-

cyjnych ................................................................. 130

2.2. Uzasadnienie cywilnoprawnego charakteru rekom-

pensaty za tzw. mienie zabużańskie ..................... 132

2.3. Uzasadnienie administracyjnoprawnego charakteru

rekompensaty za tzw. mienie zabużańskie ........... 135

2.4. Konsekwencje uznania cywilnoprawnego lub admi-

nistracyjnoprawnego charakteru rekompensaty za

tzw. mienie zabużańskie ....................................... 138

3. Świadczenia związane z nienależnie opłaconymi składkami

na ubezpieczenie zdrowotne ........................................... 142

3.1. Sprecyzowanie przedmiotu rozbieżności interpreta-

cyjnych ................................................................. 142

3.2. Uzasadnienie cywilnoprawnego charakteru świad-

czeń związanych z nienależnie opłaconymi skład-

kami na ubezpieczenie zdrowotne ........................ 143

3.3. Uzasadnienie administracyjnoprawnego charakteru

świadczeń związanych z nienależnie opłaconymi

składkami na ubezpieczenie zdrowotne ............... 145

3.4. Konsekwencje uznania cywilnoprawnego lub admi-

nistracyjnoprawnego charakteru świadczeń zwią-

zanych z nienależnie opłaconymi składkami na

ubezpieczenie zdrowotne ..................................... 147

4. Status gminy w kontekście legitymacji do złożenia skargi

konstytucyjnej (jako podmiotu konstytucyjnych praw

i wolności) ...................................................................... 148

2015 - Majchrzak - Problem delimitacji.indd 10

2015-12-01 12:29:55

Kup książkę

Spis treści

11

4.1. Sprecyzowanie przedmiotu rozbieżności interpreta-

cyjnych ................................................................ 148

4.2. Uzasadnienie administracyjnoprawnego (publiczno-

prawnego) charakteru gminy ocenianego w kon-

tekście legitymacji do złożenia skargi konstytu-

cyjnej .................................................................... 152

4.3. Uzasadnienie cywilnoprawnego (prywatnoprawnego)

charakteru gminy ocenianego w kontekście legity-

macji do złożenia skargi konstytucyjnej .............. 154

4.4. Konsekwencje uznania administracyjnoprawnego

(publicznoprawnego) lub cywilnoprawnego (pry-

watnoprawnego) charakteru gminy w kontekście

legitymacji do złożenia skargi konstytucyjnej ..... 156

5. Status spółki z udziałem Skarbu Państwa w kontekście le-

gitymacji do złożenia skargi konstytucyjnej................... 159

5.1. Sprecyzowanie przedmiotu rozbieżności interpreta-

cyjnych ................................................................. 159

5.2. Uzasadnienie administracyjnoprawnego (publiczno-

prawnego) charakteru spółki z udziałem Skarbu

Państwa ocenianego w kontekście legitymacji do

złożenia skargi konstytucyjnej ............................. 161

5.3. Uzasadnienie cywilnoprawnego (prywatnoprawne-

go) charakteru spółki z udziałem Skarbu Państwa

ocenianego w kontekście legitymacji do złożenia

skargi konstytucyjnej ............................................ 165

5.4. Konsekwencje uznania administracyjnoprawnego

(publicznoprawnego) lub cywilnoprawnego (pry-

watnoprawnego) charakteru spółki z udziałem

Skarbu Państwa w kontekście legitymacji do zło-

żenia skargi konstytucyjnej .................................. 169

6. Status prawny Poczty Polskiej S.A. ................................... 171

6.1. Sprecyzowanie przedmiotu rozbieżności interpreta-

cyjnych ................................................................. 171

2015 - Majchrzak - Problem delimitacji.indd 11

2015-12-01 12:29:55

Kup książkę

12

Spis treści

6.2. Uzasadnienie administracyjnoprawnego (publiczno-

prawnego) charakteru Poczty Polskiej S.A. ......... 172

6.3. Uzasadnienie cywilnoprawnego (prywatnoprawnego)

charakteru Poczty Polskiej S.A. ........................... 174

6.4. Konsekwencje uznania administracyjnoprawnego

(publicznoprawnego) lub cywilnoprawnego (pry-

watnoprawnego) charakteru Poczty Polskiej S.A. 176

7. Podsumowanie ................................................................... 178

ROZDZIAŁ IV.

PRZENIKANIE SIĘ REGULACJI ADMINISTRACYJNO-

PRAWNEJ I KONSTYTUCYJNOPRAWNEJ W ŚWIET-

LE ORZECZNICTWA TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJ-

NEGO ............................................................................. 181

1. Uwagi ogólne ..................................................................... 181
2. Dobro wspólne (art. 1 Konstytucji RP) ............................. 183

2.1. Sprecyzowanie przedmiotu rozbieżności interpreta-

cyjnych ................................................................. 183

2.2. Administracyjnoprawne ujęcie dobra wspólnego .... 184

2.3. Konstytucyjnoprawne ujęcie dobra wspólnego ....... 190

2.4. Konsekwencje administracyjnoprawnego lub kon-

stytucyjnoprawnego ujęcia dobra wspólnego ...... 193

3. Akt normatywny (art. 79 ust. 1, art. 188 i art. 193 Konstytucji

RP) analizowany w kontekście aktu administracyjnego

generalnego ..................................................................... 196

3.1. Sprecyzowanie przedmiotu rozbieżności interpreta-

cyjnych ................................................................. 196

3.2. Konstytucyjnoprawne ujęcie aktu normatywnego . 198

3.3. Administracyjnoprawne ujęcie aktu normatywnego 203

3.4. Konsekwencje konstytucyjnoprawnego lub admi-

nistracyjnoprawnego ujęcia aktu normatywnego

odniesionego do aktu administracyjnego general-

nego ...................................................................... 213

2015 - Majchrzak - Problem delimitacji.indd 12

2015-12-01 12:29:55

Kup książkę

Spis treści

13

4. Zakres działania podmiotu (art. 191 ust. 2 Konstytucji

RP) .................................................................................. 215

4.1. Sprecyzowanie przedmiotu rozbieżności interpreta-

cyjnych ................................................................. 215

4.2. Administracyjnoprawne ujęcie zakresu działania pod-

miotu ..................................................................... 216

4.3. Konstytucyjnoprawne ujęcie zakresu działania pod-

miotu ..................................................................... 221

4.4. Konsekwencje administracyjnoprawnego lub kon-

stytucyjnoprawnego ujęcia zakresu działania pod-

miotu ..................................................................... 224

5. Spór kompetencyjny (art. 189 Konstytucji RP) ................. 225

5.1. Sprecyzowanie przedmiotu rozbieżności interpreta-

cyjnych ................................................................. 225

5.2. Administracyjnoprawne ujęcie sporu kompetencyj-

nego ...................................................................... 227

5.3. Konstytucyjnoprawne ujęcie sporu kompetencyjnego . 232

5.4. Konsekwencje administracyjnoprawnego lub konsty-

tucyjnoprawnego ujęcia sporu kompetencyjnego 233

6. Podsumowanie ................................................................... 234

ROZDZIAŁ V.

WYZNACZANIE GRANIC REGULACJI ADMINISTRA-

CYJNOPRAWNEJ W ORZECZNICTWIE TRYBUNA-

ŁU KONSTYTUCYJNEGO .......................................... 237

1. Uwagi ogólne ..................................................................... 237
2. Przyczyny zróżnicowania poglądów w zakresie rozgrani-

czenia regulacji administracyjnoprawnej ...................... 238

3. Uzasadnienie określonego ukształtowania granic regulacji

administracyjnoprawnej .................................................. 249

4. Paradygmat jedności normatywno-aksjologicznej unormo-

wań jako uzasadnienie określonego ukształtowania granic

regulacji danej gałęzi prawa ........................................... 261

2015 - Majchrzak - Problem delimitacji.indd 13

2015-12-01 12:29:55

Kup książkę

14

Spis treści

5. Paradygmat jedności normatywno-aksjologicznej regulacji

administracyjnoprawnej .................................................. 278

6. Podsumowanie ................................................................... 288

ZAKOŃCZENIE ....................................................................... 293

BIBLIOGRAFIA........................................................................ 299

1. Akty normatywne ............................................................... 299
2. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego ....................... 302
3. Zdania odrębne od orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego 307
4. Literatura ............................................................................ 308

ABSTRACT ............................................................................... 343

2015 - Majchrzak - Problem delimitacji.indd 14

2015-12-01 12:29:55

Kup książkę

WYKAZ SKRÓTÓW

Akty normatywne

k.p.a.

ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postę-

powania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz.

267, ze zm.)

k.p.k.

ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępo-

wania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm.)

k.s.h.

ustawa z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek

handlowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1030, ze zm.)

k.w.

ustawa z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń

(Dz. U. z 2015 r., poz. 1094, ze zm.)

Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2

kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.)

p.b.

ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane

(Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.)

p.e.

ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energe-

tyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059, ze zm.)

p.p.

ustawa z dnia 12 czerwca 2003 r. – Prawo pocztowe

(Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159, ze zm.)

p.p.s.a.

ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postę-

powaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2012 r., poz. 270, ze zm.)

p.r.d.

ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu

drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, ze zm.)

u.o.p.

ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przy-

rody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651, ze zm.)

2015 - Majchrzak - Problem delimitacji.indd 15

2015-12-01 12:29:55

Kup książkę

16

WYKAZ SKRÓTÓW

u.o.r.

ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz.

U. z 2014 r., poz. 1592, ze zm.)

u.s.u.s.

ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie

ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz.

121, ze zm.)

u.ś.o.z.

ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach

opieki zdrowotnej finansowanych ze środków pub-

licznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 581, ze zm.)

umowa z USA o ekstradycji umowa między Rzecząpospolitą Polską

a Stanami Zjednoczonymi Ameryki o ekstradycji

sporządzona w Waszyngtonie dnia 10 lipca 1996 r.

(Dz. U. z 1999 r. Nr 93, poz. 1066, ze zm.)

ustawa o KRS

ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie

Sądownictwa (Dz. U. z 2010 r. Nr 11, poz. 67, ze

zm.)

ustawa o TK z 2015 r.

ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o Try-

bunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064, ze zm.)

ustawa o TK

ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Kon-

stytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.)

ustawa rekompensacyjna

ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realiza-

cji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia

nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczy-

pospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1090)

Periodyki

«AUW»

Acta Universitatis Wratislaviensis

«EPS»

Europejski Przegląd Sądowy

«GSP»

Gdańskie Studia Prawnicze

«KPPubl»

Kwartalnik Prawa Publicznego

«PiP»

Państwo i Prawo

«PPP»

Przegląd Prawa Publicznego

«PS»

Przegląd Sądowy

«PSej»

Przegląd Sejmowy

2015 - Majchrzak - Problem delimitacji.indd 16

2015-12-01 12:29:55

Kup książkę

WYKAZ SKRÓTÓW

17

«RPEiS»

Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny

«SI»

Studia Iuridica

«SIL»

Studia Iuridica Lublinensia

«SP»

Studia Prawnicze

«ST»

Samorząd Terytorialny

«ZNSA»

Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego

«ZNUW»

Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Wrocławskiego

«ZPBAS»

Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych Kan-

celarii Sejmu

Inne

ETPC

Europejski Trybunał Praw Człowieka

ETS

Europejski Trybunał Sprawiedliwości

op. cit.

opus citatum

«OTK ZU»

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Zbiór

Urzędowy

przyp.

przypis

S.A.

spółka akcyjna

TK

Trybunał Konstytucyjny

ZUS

Zakład Ubezpieczeń Społecznych

2015 - Majchrzak - Problem delimitacji.indd 17

2015-12-01 12:29:55

Kup książkę

2015 - Majchrzak - Problem delimitacji.indd 18

2015-12-01 12:29:55

Kup książkę

WSTĘP

Analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego może być niezwy-

kle inspirująca, przede wszystkim ze względu na mnogość płaszczyzn

i zagadnień badawczych nadających się do wskazania jako perspekty-

wy eksploracyjne tej judykatury. Ma ona bowiem wyjątkowy charak-

ter – jak żadna inna ogniskuje zasadniczo wszelkiego typu problemy

poszczególnych dogmatyk prawniczych, odnoszone dodatkowo do

sfery oddziaływania ustawy zasadniczej, będącej „punktem wyjścia”

wszelkich unormowań obowiązujących w państwie. Co więcej, wspo-

mniany materiał badawczy jest wyjątkowy również z tego powodu, że

„tworzy” go organ o szczególnej pozycji w demokratycznym państwie

prawnym, w którego skład – legitymowany demokratycznie – wchodzą

osoby wyróżniające się wyjątkową wiedzą prawniczą

1

, bo posiadają-

ce kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska sędziego Sądu

Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 18 ustawy

o TK z 2015 r. i art. 5 ust. 3 ustawy o TK), a więc „najwyższe kwali-

fikacje sędziowskie”

2

.

Dorobek orzeczniczy polskiego sądu konstytucyjnego może być in-

teresujący także dla prawnika administratywisty. Prima facie zajmujące

wydają się liczne problemy szczegółowe podejmowane w ramach spraw

1

Jest to prawdopodobnie jedną z głównych przyczyn powstania znacznej liczby opra-

cowań poświęconych funkcjonowaniu Trybunału Konstytucyjnego (tak W. S

taśkieWicz

,

Wykładnia konstytucji w kręgu ideologii, [w:] Wykładnia konstytucji. Inspiracje, teorie,

argumenty, red. t. S

taWecki

, J. W

inczorek

, Warszawa 2014, s. 273).

2

D. D

uDek

, Trybunał Konstytucyjny jako organ władzy sądowniczej (uwagi o nowym

uregulowaniu pozycji i kompetencji Trybunału), [w:] Konstytucja. Trybunał Konsty-

tucyjny, red. c. B

anaSińSki

, J. o

niSzczuk

, Warszawa 1998, s. 150.

2015 - Majchrzak - Problem delimitacji.indd 19

2015-12-01 12:29:56

Kup książkę

20

WSTĘP

rozstrzyganych przez Trybunał Konstytucyjny, a związane z wykładnią

przepisów materialnego, procesowego czy ustrojowego prawa admi-

nistracyjnego. Staranność interpretacyjna, rzetelność analiz orzecz-

nictwa organów administracyjnych i sądowych, szerokie odniesienia

do literatury przedmiotu, kontekstu europejskiego oraz – nierzadko

– historycznego powodują, że judykatura Trybunału ma wyjątkowy

walor poznawczy w zakresie poruszanych zagadnień szczegółowych.

Należy jednak podkreślić, iż w ramach wskazanego materiału badaw-

czego dostrzegalne są też kwestie o zasadniczym wręcz znaczeniu dla

teorii prawa administracyjnego. Na tym tle można zatem odwołać się

do spostrzeżenia M. Granata, według którego jurysdykcja Trybunału

Konstytucyjnego odgrywa rolę „katalizatora” wobec dyskursu nauki

(i to nie tylko nauki prawa konstytucyjnego, ale także w stosunku do

nauki innych gałęzi prawa)

3

.

Zasygnalizowana kwestia teoretyczna wiąże się z podstawowym

dla niniejszych rozważań pytaniem o to, co jest przyczyną rozbieżności

poglądów sędziów Trybunału Konstytucyjnego w zakresie rozwiąza-

nia danego problemu zawierającego „element administracyjnopraw-

ny”. Przy tym wskazany problem jest rozumiany szeroko, jako sporna

kwestia o charakterze merytorycznym (w szczególności zgodności

lub niezgodności kontrolowanej normy prawnej z normą wyższego

rzędu), formalnym (dopuszczalności zainicjowania postępowania przed

Trybunałem) czy innym (np. rozumienia jakiegoś pojęcia konstytucyj-

nego). Obejmuje ona „element administracyjnoprawny” wówczas, gdy

z określonym prawdopodobieństwem na tle tego problemu możliwe

jest przyjęcie takiego jego rozwiązania, które opiera się na konstrukcji

charakterystycznej dla regulacji administracyjnoprawnej (obejmującej

np. zakres działania organu administracyjnego, podmiot administrujący,

akt administracyjny), jak również – jednocześnie – rozstrzygnięcia

fundowanego na gruncie regulacji innej gałęzi prawa. To „określone

3

M. G

ranat

, Trybunał Konstytucyjny. Osiągnięcie czy zadanie?, [w:] Trzecia władza.

Sądy i trybunały w Polsce. Materiały Jubileuszowego L Ogólnopolskiego Zjazdu Katedr

i Zakładów Prawa Konstytucyjnego Gdynia, 24-26 kwietnia 2008 roku, red. a. S

zMyt

,

Gdańsk 2008, s. 25.

2015 - Majchrzak - Problem delimitacji.indd 20

2015-12-01 12:29:56

Kup książkę

WSTĘP

21

prawdopodobieństwo” wynika stąd, że co najmniej jeden sędzia skła-

du orzekającego Trybunału opowiedział się za interpretacją spornego

przepisu w „duchu” charakterystycznym prawu administracyjnemu.

Ukształtowany w ten sposób problem badawczy pozwala na przy-

jęcie hipotezy, zgodnie z którą u podstaw wskazanych rozbieżności

orzeczniczych leżą trudności w rozgraniczeniu unormowania admini-

stracyjnoprawnego od regulacji innych gałęzi prawa (karnego, cywil-

nego czy konstytucyjnego). Weryfikacja słuszności tego twierdzenia

może być postrzegana w kontekście coraz częściej zgłaszanych, w pub-

likacjach o systemowym charakterze, postulatów podjęcia szerszych

badań odnoszących się do podstawowych zagadnień prawa administra-

cyjnego. Nauka tego prawa zaczęła bowiem „tonąć” w rozważaniach

szczegółowych, coraz bardziej „odrywających się od swojego klasycz-

nego podłoża, pod szyldem rzekomej nowoczesności i odchodzenia

od skostniałych wzorców”

4

. Jednocześnie trudno byłoby wytypować

zagadnienie o bardziej fundamentalnym znaczeniu dla nauki admi-

nistracyjnoprawnej niż problem granic tej gałęzi prawa – węzłowy

punkt zainteresowania przedstawicieli powyższej dyscypliny

5

, będący

wyznacznikiem jej samodzielności (autonomii)

6

. Z istoty rzeczy pyta-

nie o granice prawa administracyjnego wiąże się ściśle z dążeniem do

wyznaczenia przedmiotu tej regulacji prawnej. Jak zaznaczyła Z. Du-

niewska, choć nie jest to zadanie łatwe (o ile w ogóle możliwe do zre-

alizowania), to jednak „[d]oprecyzowanie i ujednolicenie przedmiotu

prawa administracyjnego warte jest monograficznego opracowania”

7

.

Niniejsza praca może być traktowana jako próba zadośćuczynienia

powyższym sugestiom, w wąskim, wybranym przez autora zakresie.

4

J. z

iMMerMann

, O kryzysie prawa administracyjnego, «Casus» 67/2013, s. 10.

5

Por. D. D

ąBek

, Przestrzeń regulacji administracyjnoprawnej, [w:] Przestrzeń w prawie

administracyjnym, red. J. z

iMMerMann

, Warszawa 2013, s. 89.

6

Por. S. k

aźMierczyk

, Kryteria autonomii gałęzi prawa, [w:] Z zagadnień teorii i fi-

lozofii prawa. Autonomia prawa, red. W. G

roMSki

, Wrocław 2001, s. 124.

7

z. D

unieWSka

, Prawo administracyjne – wprowadzenie, [w:] System prawa admi-

nistracyjnego. Instytucje prawa administracyjnego, red. r. H

auSer

, z. n

ieWiaDoMSki

,

a. W

róBel

, t. 1, Warszawa 2010, s. 103.

2015 - Majchrzak - Problem delimitacji.indd 21

2015-12-01 12:29:56

Kup książkę

22

WSTĘP

Istotną przesłanką wyboru tematu pracy są również niepokojące

głosy doktryny zwracające uwagę na problem narastającego „kryzysu”

prawa administracyjnego

8

. Wśród podstawowych przyczyn zjawiska

wskazuje się odchodzenie od fundamentalnych założeń tego prawa

przejawiające się m.in. w braku dbałości (a nawet w ignorancji) usta-

wodawcy w zakresie przestrzegania granic regulacji administracyj-

noprawnej

9

. Oczywiście należy pamiętać o tym, że granice te z za-

łożenia nie są ostre, ale już bezrefleksyjne przemieszanie typowych

konstrukcji poszczególnych sfer regulacji prawnej może być niebez-

pieczne (np. sankcje penalne ukryte pod mianem odpowiedzialności

administracyjnej)

10

.

W związku z różnym znaczeniem przypisywanym w nauce pra-

wa określeniu „regulacja”

11

, dodatkowego wyjaśnienia wymaga użyte

w tytule niniejszej pracy pojęcie „regulacja administracyjnoprawna”.

Oznacza ono ogół norm prawnych odpowiadających cechom przedsta-

wionym w pierwszym rozdziale dysertacji, które decydują o wyróżnie-

niu prawa administracyjnego jako odrębnej gałęzi prawa

12

. Przyjęte

rozumienie odpowiada zatem konwencji terminologicznej, która jest

często wybierana w ramach opracowań z zakresu dogmatyki admini-

stracyjnoprawnej

13

(i jednocześnie odrzucana na gruncie rozważań na

przykład ze sfery publicznego prawa gospodarczego).

Nawiązując z kolei do kwestii rozważanych przez J. Zimmerman-

na, a odnoszących się do zróżnicowanych płaszczyzn znaczeniowych

8

Zob. J. J

aGielSki

, P. G

ołaSzeWSki

, Kryzys prawa administracyjnego a zmiana jego

paradygmatu, [w:] Jakość prawa administracyjnego. Kryzys prawa administracyjnego,

red. D.r. k

iJoWSki

, a. M

iruć

, a. S

ułaWko

-k

aretko

, t. 1, Warszawa 2012, s. 28-29;

J. z

iMMerMann

, O kryzysie prawa…, s. 6.

9

J. z

iMMerMann

, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 261.

10

Por. tamże.

11

Zob. np. W. H

off

, Prawny model regulacji sektorowej, Warszawa 2008, s. 15-22

i 37-48; r. S

taSikoWSki

, O istocie regulacji administracyjno-prawnej, «PPP» 11/2008,

s. 32-44.

12

z. k

Mieciak

, Skuteczność regulacji administracyjnoprawnej, Łódź 1994, s. 32.

13

Zob. np. tamże; D. D

ąBek

, op. cit., s. 88-89; M. D

yl

, Środki nadzoru na rynku

kapitałowym, Warszawa 2012, s. 122-164.

2015 - Majchrzak - Problem delimitacji.indd 22

2015-12-01 12:29:56

Kup książkę

WSTĘP

23

pojęcia „granice regulacji”

14

, na podkreślenie zasługuje to, że w ramach

niniejszej pracy sformułowano pytanie o ukształtowanie tych granic

w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a zatem tego organu

władzy publicznej, którego ocena działań ustawodawcy ma szczególne

znaczenie dla porządku prawnego. Przy czym przedmiotem zaintere-

sowania są granice „horyzontalne”, a zatem występujące w relacjach:

prawo administracyjne a inne gałęzie prawa. W związku tym poza za-

kresem analizy znajduje się „wymiar wertykalny” – refleksja nad tym,

jak daleko (głęboko) może ingerować regulacja administracyjnoprawna

w prawa i wolności jednostki

15

(które sfery stosunków społecznych

powinny pozostać poza unormowaniem tego prawa). Zawężenie pola

badawczego jest generalnie podyktowane świadomością sygnalizo-

wanego już wysokiego stopnia skomplikowania problemu delimitacji

prawa administracyjnego. Ograniczenie się natomiast do badań judy-

katury polskiego sądu konstytucyjnego daje gwarancję doniosłości

ustaleń legitymowaną autorytetem tego organu

16

oraz zapewnia względ-

nie szeroki zakres ustaleń delimitacyjnych wynikający z rozległego

„zakresu przedmiotowego” unormowań objętych zainteresowaniem

Trybunału. Niemniej jednak, nie można tracić z pola widzenia tego,

że postępowanie przed polskim sądem konstytucyjnym ma charakter

skargowy

17

i może zostać wszczęte wyłącznie na podstawie wniosku,

pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej uprawnionego podmiotu

(art. 49 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r., art. 31 ust. 3 ustawy o TK). Jed-

nocześnie art. 50 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r. i art. 66 ustawy o TK

stanowią o związaniu Trybunału granicami (zakresem zaskarżenia)

określonymi we wniosku, pytaniu prawnym lub skardze. Oznacza to,

że zakres dokonywanych przez ten organ analiz wyznaczają w istocie

14

J. z

iMMerMann

, Granice regulacji materialnoprawnej w prawie administracyjnym,

[w:] Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, red. J. B

oć

, a. c

HaJ

-

BoWicz

, Wrocław 2009, s. 63-64.

15

Por. D. D

ąBek

, op. cit., s. 88-89.

16

Por. B. B

anaSzak

, [w:] B. B

anaSzak

, M. B

ernaczyk

, Aktywizm sędziowski we

współczesnym państwie demokratycznym, Warszawa 2012, s. 9.

17

k. W

oJtyczek

, Zasada skargowości w procedurze kontroli norm przed polskim

Trybunałem Konstytucyjnym, «PSej» 1/2003, s. 25.

2015 - Majchrzak - Problem delimitacji.indd 23

2015-12-01 12:29:56

Kup książkę

24

WSTĘP

podmioty inicjujące postępowanie, przez co obecny w nich „obraz struk-

tury” systemu prawa w kontekście jego podziału na gałęzie nie może

być całościowy, ale jedynie „punktowy”, odnoszący się do niektórych

tylko konstrukcji prawnych.

Powyższe określenie problemu badawczego zdeterminowało pole

i zakres analiz relacjonowanych w niniejszej dysertacji

18

. Przedstawio-

ne orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego podlegało doborowi pod

kątem możliwości ukazania w jego ramach „administracyjnoprawnego

i innego” (tj. charakterystycznego dla innej gałęzi prawa) spojrzenia

na daną konstrukcję prawną. Innymi słowy, zakres badań obejmował

te orzeczenia polskiego sądu konstytucyjnego, które dotyczą oznaczonej

konstrukcji prawnej widzianej przez sędziów składu orzekającego w róż-

nych perspektywach – administracyjnoprawnej oraz innej (karnopraw-

nej, cywilnoprawnej czy konstytucyjnoprawnej). Przy czym istotnym

czynnikiem ustalenia zakresu pola badawczego był nacisk na obiektywne

występowanie rozbieżności w orzecznictwie. To spowodowało, że wzięto

pod rozwagę zasadniczo te orzeczenia trybunalskie, do których zgłoszo-

no zdania odrębne. Ten element bowiem „obiektywizuje” wspomniany

dylemat – różnice poglądów sędziów zostały uzewnętrznione (a więc

i potwierdzone) przez odmienną w stosunku do większości członków

składu orzekającego ocenę danej konstrukcji prawnej mającej cechy

administracyjnoprawne (przypisane jej bądź przez autora votum sepa-

ratum bądź przez pozostałych sędziów orzekających w danej sprawie).

Odstępstwo od tej reguły dopuszczono jednak w odniesieniu do ukazania

relacji regulacji konstytucyjnoprawnej oraz administracyjnoprawnej,

ze względu na przyjęte założenia dotyczące rozumienia pojęcia prawa

konstytucyjnego. W tym przypadku bowiem rozbieżność poglądów

sędziów Trybunału może ujawnić się nie tylko przez zdania odrębne,

ale również uzasadnienia poszczególnych orzeczeń odwołujących się

do tej samej konstrukcji zawartej w ustawie zasadniczej.

W związku z głównym problemem badawczym zasadne było sfor-

mułowanie kilku problemów szczegółowych, których rozwiązanie pełni

ważną rolę również z punktu widzenia weryfikacji przyjętej w pracy

18

Zob. J. a

PanoWicz

, Metodologia ogólna, Gdynia 2002, s. 99 i 108.

2015 - Majchrzak - Problem delimitacji.indd 24

2015-12-01 12:29:56

Kup książkę

WSTĘP

25

hipotezy. Wyrażają się one w następujących pytaniach: 1) czy w orzecz-

nictwie Trybunału Konstytucyjnego rzeczywiście pojawiają się rozbież-

ne poglądy związane z wyznaczeniem granic regulacji administracyj-

noprawnej w relacjach do innych gałęzi prawa; 2) jakie przyjmuje się

kryteria delimitacji prawa administracyjnego w stosunku do pozostałych

rodzajów unormowań; 3) czy rozwiązanie problemu delimitacyjnego

(określone zakwalifikowanie „gałęziowe” danej konstrukcji prawnej)

ma znaczenie dla orzecznictwa polskiego sądu konstytucyjnego; 4) ja-

kie konsekwencje prawne rodzi przyjęcie oznaczonego rozstrzygnięcia

danego problemu rozgraniczenia regulacji administracyjnoprawnej

od innej; 5) czy można wskazać dyrektywy dokonania prawidłowej

oceny przynależności danej konstrukcji prawnej do określonej gałęzi

prawa (skoro możliwe jest uzasadnienie różnego zakwalifikowania

tej konstrukcji, co wynika z rozbieżnych poglądów sędziów składu

orzekającego Trybunału)?

Powyższe problemy badawcze (główny i szczegółowe) wskazują,

że przedmiotem niniejszej pracy jest refleksja nad prawem jako normą

(systemem norm), a więc zwrotem językowym wyrażającym powinność

określonego zachowania się

19

. Tym samym rozważania dotyczą prze-

de wszystkim płaszczyzny logiczno-językowej (a nie socjologicznej,

psychologicznej czy aksjologicznej) badania prawa

20

jako systemu

znaków, obejmując przy tym zasadniczo analizę praktyki prawniczej

rozumianej jako proces wykładni prawa

21

. Takie ukształtowanie sfery

zainteresowań skutkuje pozostawaniem w obrębie klasycznej metody

prawoznawstwa – metody dogmatycznej (rozumianej jako studium

prawne, które – biorąc za podstawę pozytywne, obowiązujące prawo

– wykłada je systematycznie, w porządku logicznego ugrupowania

materiału prawnego, usuwając ewentualne luki i sprzeczności, tłumaczy

istotne znaczenie przepisów, tworzy definicje pojęć prawnych i – za

19

Por. J. W

róBleWSki

, [w:] W. l

anG

, J. W

róBleWSki

, S. z

aWaDzki

, Teoria państwa

i prawa, Warszawa 1986, s. 25-26.

20

Por. tamże, s. 37.

21

Por. t. B

arankieWicz

, Współczesne metody badania prawa, «Studia Prawnicze

KUL» 1/2010, s. 120-121.

2015 - Majchrzak - Problem delimitacji.indd 25

2015-12-01 12:29:57

Kup książkę

26

WSTĘP

pomocą uogólnień – doprowadza do ustalenia wytycznych przenika-

jących dane prawodawstwo

22

).

O specyfice metodologicznej świadczy przyjęta technika badaw-

cza przedmiotu rozważań, sprowadzająca się zasadniczo wyłącznie

do analizy orzecznictwa jednego z organów władzy sądowniczej

23

.

Innymi słowy, w tej płaszczyźnie niniejszy wywód sprowadza się do

analizy materiału źródłowego (judykatura Trybunału) oraz do kon-

strukcji logicznej opartej na syntezie (formułowaniu twierdzeń ogól-

nych na podstawie danych wyjściowych)

24

. Z istoty rzeczy w ramach

rozważań na kanwie orzecznictwa polskiego sądu konstytucyjnego

odwołania do literatury przedmiotu pojawiają się w niewielkim zakresie

(„niejako na marginesie”), celem wzmocnienia argumentacji na rzecz

słuszności konstatacji formułowanych przez autora pracy. Oczywiście

powyższy wybór jest ściśle zdeterminowany tematem pracy oraz wy-

znaczonymi problemami badawczymi, które to czynniki równocześnie

uzasadniają pominięcie rozważań o charakterze historycznoprawnym

i komparatystycznym (a przez to usprawiedliwiają nieodwoływanie się

do odpowiadających im metod historycznej i prawnoporównawczej).

Uwaga ta odnosi się również do ostatniej części pracy, w której poru-

szono kwestie związane z regułami wykładni prawa. W tym zakresie

nawiązano – zasadniczo – tylko do osiągnięć przedstawicieli polskiej

teorii prawa kierując się założeniem, że sposoby interpretacji przepisów

różnią się w poszczególnych systemach prawnych

25

.

Uzupełniająco w ramach wywodu ujawniane są też wyniki zasto-

sowania metody aksjologicznej (zob. piąty rozdział niniejszej pracy),

fundowanej na założeniu, że prawo jest nośnikiem, realizatorem i gwa-

rantem określonych wartości

26

. Uwzględnienie wskazanej metody zostało

22

e. J

arra

, Ogólna teorja prawa, Warszawa 1922, s. 17.

23

Por. P. W

Szołek

, O metodach badawczych stosowanych w nauce prawa administra-

cyjnego dla poznania prawa jako wypowiedzi normatywnej, «PPP» 7-8/2011, s. 41.

24

Por. J. a

PanoWicz

, op. cit., s. 73-74.

25

Zob. np. r. e

kinS

, Interpretive Choice in Statutory Interpretation, «The American

Journal of Jurisprudence» 59.1/2014, s. 1.

26

Por. t. B

arankieWicz

, Współczesne metody…, s. 126.

2015 - Majchrzak - Problem delimitacji.indd 26

2015-12-01 12:29:57

Kup książkę

WSTĘP

27

zdeterminowane aprobatą twierdzenia, że „może być ona traktowana

jako czynność uzasadniania określonej treści i obowiązywania norm

prawnych, tzn. czynność wskazywania na podstawy (racje, powody)

uznania określonych norm prawnych za normy słuszne i obowiązujące”

27

.

Przyjęte założenia ukierunkowują strukturę prezentacji wyników

badań, która obejmuje ekspozycję danych i ich opis, analizę i interpre-

tację wyników oraz uogólnianie i wnioskowanie

28

. Reguła ta przenika

rozważania zawarte w niniejszej dysertacji, usystematyzowane w ra-

mach wstępu, pięciu rozdziałów oraz zakończenia.

Pierwszy rozdział odnosi się do relacji zachodzących w płaszczyźnie

podziału prawa na gałęzie i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.

W tym obrębie zrekonstruowano podstawowe kryteria wyróżnienia

poszczególnych sfer unormowania (prawa administracyjnego, karnego,

cywilnego i konstytucyjnego), zasygnalizowano praktyczne znaczenie

powyższego podziału oraz wskazano na trudności związane z usta-

leniem wyraźnych granic między zakresem regulacji wymienionych

gałęzi prawa, polegające w szczególności na różnym kwalifikowaniu

„gałęziowym” danej konstrukcji prawnej. Ponadto skonstruowano

pojęcie-narzędzie

29

służące ukazaniu tego problemu delimitacyjnego,

w aspekcie wyodrębnienia prawa administracyjnego w systemie praw-

nym, w postaci przenikania się regulacji administracyjnoprawnej i innej.

Następnie, przez odniesienie się do kognicji polskiego sądu konstytucyj-

nego, uzasadniono wybór orzecznictwa tego organu jako adekwatnego

pola badawczego dla zastosowania powyższego pojęcia-narzędzia.

W kolejnych rozdziałach zrelacjonowano wyniki zastosowania narzę-

dzia badawczego w odniesieniu do judykatury Trybunału Konstytucyjne-

go przez ukazanie – na przykładach oznaczonych konstrukcji prawnych

– kwestii: przenikania się regulacji administracyjnoprawnej i karnopraw-

nej (drugi rozdział), przenikania się regulacji administracyjnoprawnej

i cywilnoprawnej (trzeci rozdział) oraz przenikania się regulacji

27

Tamże, s. 128.

28

Por. J. a

PanoWicz

, op. cit., s. 139.

29

Podział na pojęcia-przedmioty i pojęcia-narzędzia wprowadził f. l

onGcHaMPS

, Uwagi

o używaniu pojęć w naukach prawnych, «ZNUW» 27, Seria A, Prawo VII/1960, s. 11-12.

2015 - Majchrzak - Problem delimitacji.indd 27

2015-12-01 12:29:57

Kup książkę

28

WSTĘP

administracyjnoprawnej i konstytucyjnoprawnej (czwarty rozdział).

Istotnym elementem każdego z tych rozdziałów było wykazanie zakwa-

lifikowania przez Trybunał (sędziego Trybunału zgłaszającego zdanie

odrębne do orzeczenia) danej konstrukcji prawnej do sfery normowania

określonej gałęzi prawa, zrekonstruowanie kryteriów tej kwalifikacji oraz

zdefiniowanie konsekwencji prawnych określonego ukształtowania granic

regulacji administracyjnoprawnej w relacji do pozostałych gałęzi prawa.

Piąty rozdział został poświęcony wskazaniu przyczyn przenikania

się regulacji administracyjnoprawnej i regulacji innych gałęzi prawa,

obserwowanego w płaszczyźnie orzecznictwa polskiego sądu kon-

stytucyjnego. W dalszej kolejności, na podstawie ustaleń teorii pra-

wa, wyznaczono prawdopodobne kryteria, które stosuje lub powinien

stosować Trybunał Konstytucyjny w celu uzasadnienia określonego

ukształtowania granic regulacji administracyjnoprawnej. Potencjalne

trudności w stosowaniu tych kryteriów stały się zaś impulsem do za-

proponowania odmiennego czynnika służącego wyodrębnieniu sfery

unormowań administracyjnoprawnych, a mianowicie tzw. paradygmatu

jedności normatywno-aksjologicznej.

***

Inspiracją do prowadzenia badań, których wynikiem jest niniejsza

książka, był dorobek doktrynalny i orzeczniczy mojego Mistrza Pana

Profesora Zbigniewa Cieślaka. Pragnę wyrazić głęboką wdzięczność

Panu Profesorowi za pełną życzliwości i wyrozumiałości opiekę na-

ukową, Jego nieustającą gotowość niesienia pomocy oraz ujawnianie

przekonania o sensowności moich wysiłków na polu nauki. Chciałbym

również podziękować Koleżankom i Kolegom – uczestnikom War-

szawskiego Seminarium Aksjologii Administracji, w szczególności za

nieograniczoną możliwość wymiany poglądów w nurtujących nas kwe-

stiach. Ponadto wyrazy wdzięczności za trud przygotowania recenzji

wydawniczej książki kieruję do Państwa: Profesor Katarzyny Zalasiń-

skiej, Profesora Zbigniewa Cieślaka i Profesora Artura Mezglewskiego.

Ich życzliwe uwagi w nieoceniony sposób przyczyniły się do opubli-

kowania niniejszej monografii oraz nadania jej ostatecznego kształtu.

2015 - Majchrzak - Problem delimitacji.indd 28

2015-12-01 12:29:57

Kup książkę