Opinia prof. UW, dr. hab. Jarosława Szymanka z 27 grudnia 2016 r.

Warszawa, dnia 27 grudnia 2016 r.

BAS-WASGiPU-2757/16

Pan

Dariusz Salamo

czyk

Zast

pca Szefa Kancelarii Sejmu

Opinia w przedmiocie zasadno

ci kontynuowania plenarnego posiedzenia

Sejmu w sali im. Kazimierza Pu

aka (tzw. sali kolumnowej) w dniu 16 grudnia

2016 r.

Okoliczno

ci faktyczne i prawne zwi

zane z przebiegiem 33 plenarnego

posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 grudnia 2016 roku wymagaj

rozpatrzenia ich w co najmniej kilku ró

nych (odmiennych) płaszczyznach (uj

ciach),

które jednak s

wzgl

dem siebie wyra

nie komplementarne i dopiero wzi

te razem

składaj

na pewnego rodzaju cało

ść

, przez któr

nale

y ocenia

wszelkie

zachowania oraz podj

te w ich nast

pstwie decyzje, jakie były udziałem izby i jej

organów w dniu 16 grudnia bie

żą

cego roku.

Kluczowymi płaszczyznami wła

ciwej (rzetelnej) oceny zaistniałych wówczas

zdarze

, wraz ze wszystkim ich konsekwencjami, s

– jak si

zdaje – płaszczyzna

ustrojowego (konstytucyjnego oraz regulaminowego) umocowania pozycji Marszałka

Sejmu; płaszczyzna ustrojowego umocowania opozycji parlamentarnej (sejmowej), a

co za tym idzie dopuszczalnych (tzn. legalnych ale te

i politycznie akceptowanych)

form jej aktywno

ci w parlamencie, zwi

zanych głównie z tzw. obstrukcj

parlamentarn

; nast

pnie płaszczyzna prawnej (regulaminowej) regulacji wszelkich

procedur parlamentarnych, w tym zwłaszcza obejmuj

cych porz

dek posiedzenia

oraz przebieg głosowania, które w ka

dym przypadku powinny by

respektowane,

c jednocze

nie punktem wyj

cia wszystkich działa

Sejmu jako konstytucyjnego

organu władzy ustawodawczej, na który – analogicznie jak na inne organy pa

stwa –

nało

ony jest obowi

zek działania legalnego (zgodnego z prawem)

. Wreszcie – last

but not least – nale

y uwzgl

dni

płaszczyzn

politycznych zwyczajów i obyczajów

sejmowych, które szczególnie w przypadku prawa parlamentarnego maj

olbrzymie

znaczenie i w istotny sposób uzupełniaj

tward

sfer

regulacji procedur

parlamentarnych, dla której najwła

ciwszym miejscem jest regulamin parlamentarny.

Wspomniana sfera soft, któr

tworz

najrozmaitsze zwyczaje i obyczaje

parlamentarne ma wyj

tkowe znaczenie wła

nie w przypadku działa

parlamentu

(nie tylko zreszt

polskiego), które z samej swojej istoty s

działaniami politycznymi,

dla których miar

oceny s

nie tylko i nie przede wszystkim twarde uregulowania o

charakterze de lege lata ale równie

kkie tło kultury prawno-politycznej, która

zachowania jednego rodzaju mo

e aprobowa

i autoryzowa

, za

inne zachowania

e nara

na pot

pienie i społeczno-polityczny ostracyzm. W efekcie, ju

samym pocz

tku nale

y stwierdzi

e jakiekolwiek działania i zachowania maj

miejsce w parlamencie s

zawsze kompilacj

wielu czynników, zarówno o

charakterze stricte prawnym, jak i pozaprawnym. Parlament jako konstytucyjny organ

stwa zbudowany na zasadach pluralizmu, a obok tego jako najwa

niejsza arena

rywalizacji politycznej

jest wszak miejscem, w którym splataj

prawo, polityka i

praktyka (cz

sto labilna i kontrowersyjna), razem kształtuj

c reguły tzw. gry

parlamentarnej

Podstawow

, jak si

wydaje, płaszczyzn

oceny sytuacji prawnej i faktycznej

maj

cej miejsce w czasie 33 posiedzenia plenarnego Sejmu jest płaszczyzna

odnoszona do pozycji ustrojowej Marszałka Sejmu. Jak wiadomo, Marszałek Sejmu

zajmuje miejsce szczególne. Wynika ono z tego,

e kumuluje on jednocze

nie a

trzy ró

ne role ustrojowe, tj. rol

posła (parlamentarzysty), rol

kierowniczego organu

wewn

trznego izby (Sejmu) i wreszcie rol

samodzielnego, konstytucyjnego organu

stwa

(co wi

ąż

e si

z jego usytuowaniem wychodz

cym poza obr

b Sejmu)

. Z

Por. art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku.

Por. A. Antoszewski, Wzorce rywalizacji politycznej we współczesnych demokracjach europejskich,

Wrocław 2004, s. 22 i nast.

Por. K. Kasianiuk, Gra polityczna w parlamencie. Anatomia zjawiska, Warszawa 2014, s. 21 i nast.

Zaznaczy

jednak wypada,

e Trybunał Konstytucyjny nie uznał Marszałka Sejmu jako

samodzielnego organu pa

stwa i traktuje go „tylko” jako organ izby – por. wyrok z 1.12.1998 r, syg. K

21/98, OTK-A 1998, nr 7, poz. 116. Nadmieni

jednak wypada,

e przedstawiciele doktryny raczej

tego powodu pozycja Marszałka Sejmu jest niew

tpliwie szczególna. Z tego te

powodu uprawnienia Marszałka Sejmu maj

charakter zarówno uprawnie

ad extra

(na zewn

trz izby), jak i ad intra (do wewn

trz izby). W tym przypadku interesowa

nas b

wył

cznie uprawnienia nakierowane na izb

parlamentarn

, której

Marszałek Sejmu jest jednocze

nie członkiem (jako poseł) i jednoosobowym

organem kierowniczym (jako Marszałek).

Wyj

tkowo

ść

ustrojowego usytuowania Marszałka Sejmu wynika ju

cho

e jego ogólny status jest regulowany na poziomie przepisów konstytucyjnych.

W poł

czeniu z dekonstytucjonalizacj

Prezydium Sejmu (jaka miała miejsce w roku

1997) i równoczesn

konstytucyjn

absencj

innych organów wspomagaj

cych (jak

np. Konwentu Seniorów) rysuje to zdecydowanie mocniej – ani

eli w poprzednim

stanie konstytucyjnym – pozycj

Marszałka Sejmu, która to pozycja – nota bene –

była przedmiotem niejednakowych ocen zaraz po uchwaleniu Konstytucji,

sugeruj

cych m.in. nadmiernie wyostrzon

i zbyt samodzieln

pozycj

Marszałka

Niemniej trzeba przypomnie

e cho

na pocz

tku obowi

zywania Konstytucji z

1997 roku wyostrzenie pozycji Marszałka Sejmu rzeczywi

cie krytykowano, to jednak

z czasem stan ten został w pełni zaakceptowany, co znalazło potwierdzenie równie

w kolejnych zmianach regulaminowych, które konsekwentnie budowały siln

pozycj

Marszałka Sejm

, ustanawiaj

c model jednoosobowego kierownictwa wewn

trznego

i odchodz

c od wcze

niejszego modelu kierownictwa kolegialnego (realizowanego

głównie za pomoc

Prezydium Sejmu

). Zaznaczy

trzeba,

e model takiego

silnego, jednoosobowego kierownictwa pracami izby zawsze był bardziej krytycznie

oceniany przez opozycj

parlamentarn

dla której – niezale

nie od jej politycznych

barw – silny Marszałek, w poł

czeniu z praktyk

jego wybierania z ugrupowania

krytycznie podeszli do pogl

du TK. Por. np. P. Czarny, B. Nalezi

ski, Organy Sejmu Rzeczypospolitej

Polskiej, Warszawa 2002, s. 31.

Niekiedy jednak, role ustrojowe Marszałka Sejmu, moim zdaniem niesłusznie, s

sprowadzane

raptem do dwóch, tj. roli posła i roli konstytucyjnego organu pa

stwa. M. Zubik, Organizacja

wewn

trzna Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2003, s. 37.

Por. Z. Jarosz, W sprawie ustawowych kompetencji Prezydium Sejmu i mo

liwo

ci ich wykonywania

wietle Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, „Przegl

d Sejmowy” 1998, nr 4, s. 72 i nast.

Por. M. Kudej, Zmiany w regulaminie Sejmu dokonane 4 i 28 pa

dziernika 1997 roku, „Przegl

Sejmowy” 1998, nr 3, s. 9 i nast.

Który to model porzucono celowo m.in. z tej racji,

e charakteryzował pa

stwa socjalistyczne, w

których hołdowano zasadzie organów kolegialnych w miejsce monokratycznych (co w Sejmie
ilustrowała najlepiej pozycja Prezydium Sejmu, za

w całym pa

stwie Rada Pa

stwa b

ca – jak

przyj

ło si

mówi

– kolegialn

głow

stwa zast

puj

jednoosobowego Prezydenta).

cego i jednoczesnym brakiem wymogu bezstronno

ci partyjnej

, był pewnego

rodzaju zagro

eniem i przejawem asymetrii w relacjach wi

kszo

ść

sejmowa –

mniejszo

ść

(opozycja)

. Niemniej w ci

gu bez mała dwudziestu lat obowi

zywania

ten model politycznego kierownictwa Sejmem (tj. silny Marszałek reprezentuj

kszo

ść

dow

, nie ukrywaj

cy w dodatku swoich partyjnych sympatii i antypatii)

został zaakceptowany i uznany, mimo,

e w skali porównawczej mo

na oczywi

cie

praktykowa

modele odmienne (np. model kierownictwa kolegialnego

czy te

model kierownictwa mo

liwie bezstronnego i neutralnego

). Zaznaczy

warto,

model ten – generalnie – dominuje, zwłaszcza w systemach parlamentarnych, gdzie

od przewodnicz

cego izby parlamentarnej oczekuje si

przede wszystkim wspierania

partii (koalicji) rz

cej, której swoistym eksponentem parlamentarnym jest

przewodnicz

cy izby

. Dodatkowo w Polsce, kiedy dwadzie

cia lat temu budowano

siln

pozycj

ustrojow

Marszałka, wskazywano,

e rozwi

zanie takie jest optymalne

i ze wszech miar uzasadnione

. Uzasadniało je po pierwsze wyra

ne odci

cie si

komunistycznej przeszło

ci, w której Marszałek Sejmu został istotnie zdewaluowany i

uczyniony zaledwie substratem składowym wła

ciwego organu kierowniczego, tj.

Prezydium Sejmu

. Po drugie uzasadnieniem dla silnej pozycji Marszałka Sejmu był

ogólny system parlamentarny, w którym – cho

oczywi

cie rozwi

zania odmienne

– przewa

a zdecydowanie przewodnicz

cy izby o silnych kompetencjach, politycznie

aktywny i nieukrywaj

cy sowich partyjnych afiliacji. Po trzecie, za zdecydowanie

ambitniejszym usytuowaniem Marszałka Sejmu przemawiała konieczno

ść

uczynienia

go swoistym „m

ęż

em zaufania” partii, wzgl

dnie koalicji rz

cej, co wi

zało si

konieczno

zabezpieczenia efektywno

ci prac parlamentarnych w warunkach

wielopartyjnego układu politycznego w Sejmie. Po czwarte wreszcie, silna pozycja

przewodnicz

cego izby – jak s

dzono – b

dzie korespondowa

z siln

pozycj

Sejmu, co stanowi

dzie nawi

zanie do polskich tradycji ustrojowych, przede

W przeciwie

stwie np. do Wielkiej Brytanii, gdzie od spikera Izby Gmin (równie

reprezentuj

cego

parti

) wymaga si

jednak politycznej bezstronno

ci, co znajduje wyraz m.in. w praktyce

niegłosowania przez spikera, a przez to niepokazywania swoich politycznych pogl

dów i preferencji.

Por. W. Jednaka, Opozycja parlamentarna w Polsce w latach dziewi

ęć

dziesi

tych, [w:] Opozycja w

systemach demokratycznych i niedemokratycznych, red. K. Łab

, M. Mikołajczyk, Kraków 2001, s.

473 i nast.

Jaki przyj

to w Republice Czeskiej.

Jaki praktykowany jest w brytyjskiej Izbie Gmin.

G. Bergougnous, Presiding Officers of National Parliamentary Assemblies. A World Comarative

Study, Geneva 1997, s. 104 i nast.

Por. R. Chru

ciak, Problematyka organów Sejmu i Senatu w pracach nad Konstytucj

RP z dnia 2

kwietnia 1997 r., „Przegl

d Sejmowy” 1999, nr 3, s. 108 i nast.

Por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 1998, s. 112.

wszystkim z okresu obowi

zywania konstytucji marcowej (która stanowiła pewnego

rodzaju wzorzec tworzenia demokratycznych rozwi

ustrojowych).

Obecnie zasadnicze zr

by silnej pozycji ustrojowej Marszałka Sejmu okre

sama Konstytucja RP. Postanawia ona wyra

nie,

e Sejm wybiera ze swojego grona

Marszałka (art. 110 ust. 1), a tak

e Marszałek Sejmu przewodniczy obradom

Sejmu, strze

e praw Sejmu oraz reprezentuje Sejm na zewn

trz (art. 110 ust. 2).

Zwróci

nale

y uwag

nie tylko na zakres podstawowych (co znaczy,

e wcale nie

jedynych) zada

Marszałka Sejmu okre

lonych w dyspozycji przepisu art. 110

Konstytucji RP ale równie

na to,

e Konstytucja

wiadomie pomija wszystkie inne

organy o charakterze kierowniczym czy te

tylko wspomagaj

cym Marszałka Sejmu.

W opinii doktryny

wiadczy to jednoznacznie o ch

ci wzmocnienia Marszałka, a

przede wszystkim niemo

liwo

ci ustanowienia organów konkurencyjnych, które

mogłyby wykonywa

czy te

współwykonywa

(wespół z Marszałkiem) jego zadania.

Z drugiej strony nie oznacza to zakazu ustanowienia innych organów wewn

trznych

(co zreszt

regulamin Sejmu czyni), niemniej brak konstytucyjnie przewidzianych

innych organów kierowniczych ustanawia monopol Marszałka Sejmu w zakresie

kierownictwa izb

oraz zastrzega wył

cznie dla niego realizacj

zada

przewidzianych expressis verbis w Konstytucji RP

. Wskazuje si

przy tym,

regulacja konstytucyjna dotycz

ca Marszałka Sejmu jest – oczywi

cie jak na warunki

konstytucji – stosunkowo obszerna i szczegółowa. Konstytucja wskazuje bowiem nie

tylko fakt, i

Marszałek musi by

wybrany spo

ród posłów (co zapewnia mu status

organu rzeczywi

cie wewn

trznego, a zarazem potwierdza autonomi

izby, dla której

ustanowiono oddzieln

, mocn

konstytucyjn

podstaw

) ale równie

okre

podstawowe zadania (funkcje) Marszałka, które pozwalaj

mu na rzeczywiste

kierowanie izb

. Raz jeszcze zaznaczy

trzeba,

e w zakresie funkcji (zada

)

Marszałka Sejmu, okre

lonych w przepisie art. 110 ust. 2 Konstytucji RP,

ustanowiono wył

czn

zasad

ich egzekwowania przez Marszałka (co eliminuje

liwo

ść

powierzenia ich przez przepisy regulaminowe innym podmiotom) oraz,

stanowi

one konstytucyjne minimum tych funkcji, które z oczywistych wzgl

dów

e by

poszerzone i uszczegółowione w akcie do tego najbardziej wła

ciwym,

czyli w regulaminie Sejmu.

Por. ibidem, s. 112.

Art. 112 Konstytucji RP.

Por. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 556.

Z konstytucji RP jasno wynika,

e Marszałkowi Sejmu RP powierzono i

zarazem uznano za obligatoryjne trzy funkcje (zadania), tj. 1) przewodniczenie

obradom izby; 2) strze

enie praw izby oraz 3) reprezentowanie izby na zewn

trz.

Kluczowymi, z punktu widzenia zapewnienia prawidłowo

ci pracy Sejmu albo –

posługuj

c si

nomenklatur

konstytucyjn

– z punktu widzenia zapewnienia

rzetelno

ci i sprawno

ci jego działania (vide – postanowienia preambuły adresowane

do wszystkich instytucji publicznych, a zatem równie

i Sejmu) s

przewodniczenie

obradom oraz strze

enie praw Sejmu. Je

li idzie o „przewodniczenie obradom” to ma

ono dwa rozumienia. W

skie i szerokie. Przewodniczenie obradom w w

skim

znaczeniu to nic innego jak „wykonywanie całego szeregu uprawnie

, wynikaj

cych z

faktu,

e Marszałek ma kierowa

zebraniami posłów in pleno, czyli posiedzeniami”

W tym znaczeniu, jak si

wskazuje, „przewodniczenie obradom” okre

la wi

szczegółow

kompetencj

Marszałka Sejmu jak

jest prowadzenie posiedze

plenarnych

(przy czym mo

na si

zastanawia

czy w poj

ciu tym mieszcz

równie

inne niejako pochodne, a wi

c wynikaj

ce z tego kompetencje, czy te

ono wymiar jak gdyby samoistny i sprowadza si

wył

cznie do prowadzenia

posiedze

plenarnych). Z kolei w szerokim znaczeniu przewodniczenie obradom

Sejmu „to całokształt zada

powierzonych Marszałkowi, słu

żą

cych wła

ciwemu

trybowi prac parlamentarnych”

albo po prostu „całokształt zada

powierzonych

Marszałkowi”

. W tym przypadku przewodniczenie obradom jest poj

ciem znacznie

szerszym ani

eli samo „kierowanie pracami” czy – tym bardziej – prowadzenie

plenarnego posiedzenia posłów. Element kierownictwa zawiera si

bowiem w

przewodniczeniu ale zarazem nie obejmuje wszystkich innych mo

liwych działa

zachowa

podmiotu wyekwipowanego w atrybuty przewodnictwa. Szerokie

rozumienie „przewodniczenia obradom” nie jest wi

c pojedyncz

kompetencj

Marszałka Sejmu ale zbiorem ró

nych kompetencji, które ten wykonuje jako organ

kierownictwa wewn

trznego izby parlamentarnej, przy czym niektóre z nich znajduj

swoj

konkretyzacj

w kompetencjach przyznanych Marszałkowi ju

na gruncie

Konstytucji RP. Do

ść

wspomnie

cho

by art. 119 ust. 3 ustawy zasadniczej, który

daje Marszałkowi Sejmu prawo odmowy poddania pod głosowanie poprawki, je

eli

E. Gierach, Art. 110, [w:] Konstytucja RP. Komentarz, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, t.

II, s. 379.

M. Zubik, Organizacja wewn

trzna…, s. 84.

E. Gierach, Art. 110…., s. 379.

M. Zubik, Organizacja wewn

trzna…, s. 84.

nie była ona wcze

niej przedstawiona komisji sejmowej. Oczywi

cie ta przykładowa

kompetencja nie jest jedyn

jaka mie

ci si

w szerokim poj

ciu „przewodniczenia

obradom”. Gros szczegółowych uprawnie

wyprowadzonych z tego poj

cia reguluj

bowiem przepisy regulaminu Sejmu. Nale

y nadmieni

jednocze

nie,

e z

Konstytucji RP nie wynika explicite, które rozumienie przewodniczenia obradom jest

uprawnione albo bardziej wła

ciwe. St

d przyjmuje si

, zgodnie zreszt

z regułami

wykładni konstytucji,

e mo

na z niej wyprowadzi

i w takim samym stopniu wyja

zarówno w

skie, jak i szerokie znaczenie tego terminu.

Dla odmiany poj

cie „strze

enia praw Sejmu” – składaj

ce si

na kolejne

zadanie Marszałka Sejmu wynikaj

ce z wyra

nej dyspozycji przepisu art. 110 ust 2

Konstytucji RP – jest rozumiane jako nie tyle okre

lona kompetencja czy zespół

kompetencji, co raczej ogólny zakres zada

z którego jednak nie da si

wyprowadzi

szczegółowych uprawnie

. Powierzenie tego zadania Marszałkowi wyra

a jednak

ogóln

intencj

konstytucji jak

jest uznanie jego wiod

cej i dominuj

cej roli jako

organu jednoosobowego kierownictwa pracami izby. Kluczowy dla takiej interpretacji

jest zwrot „prawa Sejmu”, przez który nale

y rozumie

ogół kompetencji izby

Osoba, której obowi

zkiem konstytucyjnym jest strze

enie praw Sejmu jest wi

zobligowana do tego, aby całokształt kompetencji, konstytucyjnych, ustawowych i

regulaminowych, przyznanych Sejmowi był wykonywany z doło

eniem nale

ytej

staranno

ci, sumiennie i efektywnie, czyli w sposób – jak to mówi preambuła do

Konstytucji RP – rzetelny i sprawny „dla dobra Trzeciej Rzeczypospolitej”. Nale

przy tym nadmieni

e Konstytucja RP t

funkcj

Marszałka Sejmu okre

dynamicznie. Zgodnie bowiem z przepisem art. 110 ust. 2 ustawy zasadniczej

Marszałek Sejmu nie style „stoi na stra

y”, co strze

e, co – nolens volens – wymaga

aktywnej, zaanga

owanej postawy Marszałka Sejmu (destynatariusza okre

lonego

zadania) aby prawa Sejmu były w sposób nale

yty chronione. Obowi

zkiem

Marszałka jest wi

c aktywna ochrona praw Sejmu, a nie tylko reaktywne reagowanie

na sytuacje, w których prawa Sejmu (rozumiane jako ogół jego kompetencji) zostaj

naruszone. W szczególno

ci obowi

zkiem Marszałka Sejmu jest strze

enie, a zatem

podejmowanie wszelkich dopuszczalnych działa

, których celem b

dzie dbało

ść

o to,

aby prawa izby rozumiane jako całokształt wynikaj

cych z norm prawnych

kompetencji zastrze

onych dla izby, mogły by

nale

cie (w sposób niezakłócony)

Por. ibidem, s. 87.

wykonywane przez Sejm i jego organy

. Zaznacza si

przy tym czasami,

konstytucyjny zwrot „strze

e praw Sejmu” oznacza,

e Marszałek realizuj

c to

zadanie ustrojowe ma zajmowa

przede wszystkim sprawami o charakterze

zasadniczym. Prawa Sejmu s

tu wi

c rozumiane jako szczególnie eksponowane,

kluczowe i w jakim

sensie kwalifikowane kompetencje izby, a nie jej wszystkie

uprawnienia jakie wynikaj

z Konstytucji RP, ustaw i przepisów regulaminowych. W

konsekwencji wykonuj

c zadanie strze

enia praw Sejmu Marszałek winien przede

wszystkim troszczy

o prawidłowe funkcjonowanie organu przedstawicielskiego,

w tym w szczególno

ci o prawidłowe wykonywanie funkcji i szczegółowych

kompetencji izby, zwłaszcza funkcji zwi

zanych ze stanowieniem prawa oraz kontroli

nad rz

dem (dwie funkcje expressis verbis wymienione w Konstytucji RP – por. at.

95), prawidłowym funkcjonowaniem organów wewn

trznych oraz nale

ytym

wykonywaniem praw i obowi

zków posłów b

cych substratem osobowym

Sejmu

Jak wida

z przepisów Konstytucji RP wynika wyj

tkowo silna pozycja

ustrojowa Marszałka Sejmu, którego zadania s

na tyle ogólnie, co wcale nie znaczy,

e nieprecyzyjnie, okre

lone,

e daj

podstawy do uznania go za jednoosobowy,

kierowniczy organ Sejmu, na którym spoczywa te

wyj

tkowa odpowiedzialno

ść

nale

yte (prawidłowe) funkcjonowanie Sejmu jako konstytucyjnego organu władzy

ustawodawczej. Koresponduje z tym silnie regulaminowy sposób okre

lenia sytuacji

prawnej Marszałka Sejmu, w tym zwłaszcza katalog jego kompetencji, rozwini

tych

w porównaniu do wzorca konstytucyjnego. Art. 10 regulaminu Sejmu postanawia

wobec powy

szego,

e Marszałek Sejmu – jako organ Sejmu (por. art. 9 regulaminu)

– stoi na stra

y praw i godno

ci Sejmu; reprezentuje Sejm; zwołuje posiedzenia

Sejmu; przewodniczy obradom Sejmu; czuwa nad tokiem i terminowo

prac

Sejmu i jego organów; kieruje pracami Prezydium Sejmu i przewodniczy jego

obradom; zwołuje Konwent Seniorów i przewodniczy jego obradom; nadaje bieg

inicjatywom ustawodawczym i uchwałodawczym oraz wnioskom organów pa

stwa

skierowanym do Sejmu, po zasi

gni

ciu opinii Prezydium Sejmu; nadaje bieg

dokumentom

przedkładanym

sprawach

zwi

zanych

członkostwem

Por. G. Koksanowicz, Prawny model kierownictwa Sejmem w

wietle Konstytucji Rzeczypospolitej

Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku, Lublin 2014, s. 71.

Por. J. Mordiwłko, O dwóch przypadkach interpretacji konstytucji w

wietle praktyki parlamentarnej,

[w:] Sze

ść

lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Do

wiadczenia i inspiracje, red. L. Garlicki, A.

Szmyt, Warszawa 2003, s. 213.

Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej; nadaje bieg petycjom zło

onym do

Sejmu; prowadzi sprawy z zakresu stosunków z Senatem; prowadzi sprawy z

zakresu stosunków Sejmu z parlamentami innych krajów; prowadzi sprawy z zakresu

stosunków Sejmu z instytucjami oraz innymi organami Unii Europejskiej; przedstawia

okresowe oceny wykonania przez organy administracji pa

stwowej obowi

zków

wobec Sejmu i jego organów oraz posłów; wnioski w tym zakresie przekazuje

Prezesowi Rady Ministrów, prezydiom komisji sejmowych oraz posłom; udziela

posłom niezb

dnej pomocy w ich pracy, w tym czuwa nad wykonaniem wobec

posłów przez organy administracji rz

dowej i samorz

du terytorialnego oraz inne

jednostki organizacyjne obowi

zków okre

lonych w ustawie o wykonywaniu mandatu

posła i senatora; sprawuje piecz

nad spokojem i porz

dkiem na całym obszarze

nale

żą

cym do Sejmu oraz wydaje stosowne zarz

dzenia porz

dkowe, w tym o

yciu w razie konieczno

ci Stra

y Marszałkowskiej; nadaje, w drodze zarz

dzenia,

statut Kancelarii Sejmu; ustala projekt bud

etu Kancelarii Sejmu, po zasi

gni

ciu

opinii Komisji Regulaminowej, Spraw Poselskich i Immunitetowych i Prezydium

Sejmu, oraz nadzoruje jego wykonanie; powołuje i odwołuje Szefa Kancelarii Sejmu,

po zasi

gni

ciu opinii Komisji Regulaminowej, Spraw Poselskich i Immunitetowych;

powołuje i odwołuje zast

pców Szefa Kancelarii Sejmu, po zasi

gni

ciu opinii Szefa

Kancelarii Sejmu oraz podejmuje inne czynno

ci wynikaj

ce z Regulaminu Sejmu

(art. 10 ust. 1 regulaminu). Nadto Marszałek Sejmu wykonuje tak

e inne zadania

przewidziane w Konstytucji i w ustawach (art. 10 ust. 2 regulaminu).

Uwzgl

dniaj

c stan de lege lata, zarówno na poziomie Konstytucji RP, jak i

regulaminu Sejmu, nale

y wi

c wyra

nie skonstatowa

e przewodniczenie

obradom Sejmu (rozumiane zarówno w

sko, jak i szeroko) zostało powierzone bez

niedomówie

jednoosobowemu organowi kierowniczemu Sejmu jakim jest Marszałek

Sejmu. Zadania ogólnie, co wcale nie znaczy

e nieprecyzyjnie, wyliczone w

Konstytucji RP zostały dodatkowo zdetalizowane na poziomie przepisów

regulaminowych

. Za kluczowe, z punktu widzenia rzetelno

ci i sprawno

ci działania

izby (ogólna wytyczna dotycz

ca działania wszystkich instytucji publicznych zawarta

w preambule do Konstytucji RP) nale

y uzna

zwoływanie posiedze

Sejmu;

czuwanie nad tokiem i terminowo

prac Sejmu i jego organów; czuwanie nad

przestrzeganiem w czasie obrad regulaminu sejmowego oraz powagi i porz

dku na

Stosownie zreszt

do wytycznych z art. 112 Konstytucji RP.

sali posiedze

. Marszałek Sejmu, ewentualnie w jego zast

pstwie wicemarszałek,

przy pomocy dwóch sekretarzy kieruje obradami Sejmu. Kieruj

c czuwa on przede

wszystkim nad przestrzeganiem przepisów regulaminowych oraz powagi i porz

dku

na sali posiedze

, maj

c do tego odpowiednie

rodki, w tym tak

e zwi

zane z

wydawaniem stosownych polece

porz

dkowych, wł

cznie – w razie konieczno

ci –

z u

yciem Stra

y Marszałkowskiej. Te ostatnie uprawnienia składaj

na tzw.

władz

porz

dkow

jaka jest tradycyjnym atrybutem Marszałka Sejmu, i zarazem

immanentnym składnikiem jego władzy wewn

trz izby parlamentarnej, dla której

konstytucyjnym zakotwiczeniem jest ogólna zasada prowadzenia obrad oraz

strze

enia praw izby

. Wskazuje si

przy tym,

e jako dysponent władzy

porz

dkowej Marszałek Sejmu korzysta z rozmaitych

rodków, szczególnie takich,

których telos wyznacza osi

gniecie stanu po

żą

danego, tj. respektowanie praw i

godno

ci Sejmu (art. 10 ust. 1 pkt 1 regulaminu) oraz czuwanie nad tokiem i

terminowo

prac Sejmu i jego organów (art. 10 ust. 1 pkt 4 regulaminu).

Zaznaczy

na marginesie jednak nale

e troska o prawidłowy, tzn. niezakłócony

tok pracy Sejmu jest nie tylko obowi

zkiem Marszałka Sejmu ale równie

wszystkich

posłów. Wyra

nie postanawia o tym regulamin izby, stanowi

c w art. 7 ust. 4 pkt 2,

e do podstawowych obowi

zków posła nale

y w szczególno

ci (co oznacza

e nie

wył

cznie) stosowanie si

do wynikaj

cych z regulaminu Sejmu polece

Marszałka

Sejmu.

Drug

płaszczyzn

, któr

bezwzgl

dnie nale

y wzi

ąć

pod uwag

oceniaj

stan prawny i faktyczny zdarze

maj

cych miejsce w trakcie 33 posiedzenia Sejmu w

dniu 16 grudnia 2016 roku jest płaszczyzna ustrojowego umocowania opozycji

parlamentarnej (sejmowej). Niemniej ju

na samym pocz

tku nale

y zaznaczy

poj

cie opozycji parlamentarnej obce jest przepisom obowi

zuj

cego w Polsce

prawa parlamentarnego

. Jest tak pomimo tego,

e ju

w czasie prac nad

obowi

zuj

Konstytucj

RP z 1997 roku zgłaszano postulaty de lege ferenda

Por. M. Granat, Ocena uprawnie

Marszałka Sejmu w zakresie zaprowadzenia porz

dku na sali

obrad plenarnych (uwagi de lege lata i de lege ferenda), [w:] Regulamin Sejmu w opiniach Biura
Analiz Sejmowych, wybór i oprac. W. Odrow

ąż

-Sypniewski, Warszawa 2010, t. II, s. 414 i nast.

Por. Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo parlamentarne w Polsce, Warszawa 1997, s. 140.

Warto nadmieni

e po praz pierwszy pojawiło si

ono na gruncie przepisów prawnych dopiero w

ustawie z 22 czerwca 2016 roku o Radzie Mediów Narodowych.

dotycz

ce konieczno

ci umocowania opozycji parlamentarnej w samej konstytucji

co zreszt

jest obecnie pewnym trendem uniwersalnym

. Niestety problem

konstytucjonalizacji opozycji parlamentarnej został zignorowany. Co gorsza,

zignorowany został równie

problem regulaminowego zaznaczenia obecno

ci w

Sejmie RP opozycji, mimo

e okazjonalnie pojawiały si

rozmaitego rodzaju

inicjatywy, które miały na celu wprowadzenie opozycji (ze wszystkim wynikaj

cymi

tego konsekwencjami) do przepisów regulaminowych. W efekcie, Sejm RP jest izb

parlamentarn

, w której – formalistycznie patrz

c na problem – nie ma opozycji

parlamentarnej. Regulamin sejmowy nie posługuje si

tym poj

ciem, tak samo jak

nie ustanawia on

adnych osobnych i szczególnych uprawnie

, które byłby

zaadresowane wył

cznie do opozycji. W konsekwencji posłowie, którzy sami

zaliczaj

do opozycji, nie korzystaj z

adnej ochrony, ani z

adnych szczególnych

przywilejów, które gwarantowałby ich sytuacj

prawn

i polityczn

w Sejmie.

Uprawnienia, które mo

emy dzisiaj kwalifikowa

jako uprawnienia opozycji, czy te

posłów nale

żą

cych do opozycji s

w gruncie rzeczy uprawnieniami, które przysługuj

– na takich samych zasadach – wszystkim pozostałym posłom i ich zrzeszeniom (np.

klubom czy kołom)

. Opozycja sejmowa jest wi

c dzisiaj, w jakim

sensie, opozycj

dorozumian

i konceptualizowan

jedynie na zasadzie nie popierania rz

(jednopartyjnego b

koalicyjnego). Opozycj

c obecnie ci posłowie,

niezrzeszeni b

nale

żą

cy do klubów i kół poselskich, którzy po pierwsze nie tworz

du (koalicja rz

dowa) i po drugie, nie popieraj

go na forum Sejmu (koalicja

parlamentarna, która nie musi by

sama z koalicj

dow

). W konsekwencji, na

gruncie obecnie obowi

zuj

cych przepisów mo

na u

ywa

poj

cia „opozycji

parlamentarnej” wył

cznie w szerokim tego słowa znaczeniu, obejmuj

c nim tych

wszystkich parlamentarzystów, którzy nie tworz

gabinetu, ani nie popieraj

jego

polityki w głosowaniach sejmowych

. Natomiast nie mo

na mówi

o opozycji w

cisłym czy te

dosłownym tego słowa znaczeniu, rozumiej

c przez ni

zinstytucjonalizowan

form

politycznej reprezentacji parlamentarnej, wyra

nie

okre

lonej i sformalizowanej, która nie tylko,

e nie tworzy ekipy rz

dowej i nie

Por. K. Complak, Opozycja parlamentarna w obowi

zuj

cej i przyszłej Konstytucji RP, „Przegl

Sejmowy” 1995, nr 2, s. 27 i nast.

Wystarczy przywoła

zmiany konstytucji Francji V Republiki przeprowadzone w roku 2008.

Szerzej na ten temat zob. S. Bo

yk, Opozycja parlamentarna w Sejmie RP, Warszawa 2005, s. 84 i

nast.

Por. Z. Machelski, Opozycja polityczna w Europie. Uj

cie porównawcze, Warszawa 2016, s. 188 i

nast.

popiera jej polityki na forum parlamentu, ale równie

przeciwstawia jej własn

wizj

rozwoju pa

stwa, podejmuj

c jednocze

nie prawnie dopuszczalne formy działa

zachowa

, których skutkiem byłaby w przyszło

ci ewentualna alternacja władzy

Oczywi

cie takie rozró

nienie, nie stawiaj

ce znaku równo

ci mi

dzy mniejszo

parlamentarn

a opozycj

, uwzgl

dnia jedynie formalistyczny punkt widzenia.

Faktycznie, w praktyce parlamentarnej opozycj

jest ka

da siła polityczna, która nie

uto

samia si

z rz

dem i przedstawia opozycyjny (alternatywny) wobec niej program

działania. Raz jeszcze nale

y jednak podkre

e taka siła nie korzysta obecnie –

na gruncie przepisów regulaminowych – z

adnej regulaminowej ochrony i nie ma do

dyspozycji

adnych preferencyjnych czy te

zastrze

onych wył

cznie dla niej

instrumentów oddziaływania na decyzje izby parlamentarnej

. Niemniej nale

y mie

na uwadze,

e formalnie trudno jest dzisiaj mówi

w Sejmie RP o opozycji we

wła

ciwym czy te

dosłownym (prawnym) tego słowa znaczeniu. Ma to oczy

ść

cie

równie

swoje negatywne strony. Pierwsz

i najwa

niejsz

jest brak regulaminowego

zagwarantowania minimalnych praw opozycji, która nie mo

e korzysta

adnego

preferencyjnego

traktowania.

Uprawnienia

jakich

korzystaj

posłowie

(indywidualnie albo grupowo) s

c uprawnieniami, jakie nie s

a priori

zagwarantowane wył

cznie dla opozycji

. W takim samym stopniu mog

z nich

bowiem korzysta

posłowie wi

kszo

ci, jak i mniejszo

ci sejmowej. Inn

konsekwencj

jest brak wyznaczenia legalnych (dopuszczalnych) ram działania

opozycji, zwłaszcza o charakterze negatywnym, sprowadzaj

cym si

do otwartego

kwestionowania

polityki

formułowanej

przez

przedstawicieli

kszo

parlamentarnej

. Oczywi

cie, znowu nale

y mie

na uwadze,

e brak takich

uznanych ram dotyczy jedynie sfery normatywnej regulowania procedur

parlamentarnych, natomiast nie odnosi si

do wyznaczenia akceptowalnych

(dopuszczalnych) ram w praktyce, która jedne zachowania mo

e akceptowa

, inne z

kolei mog

spotyka

z jej sprzeciwem. To z kolei powoduje labilno

ść

w ocenie

działa

opozycji, która przy braku prawnej instytucjonalizacji, si

ga po wszelkie

prawnie dozwolone, a nawet prawnie nieprzewidziane (a cz

sto nawet wprost

Szerzej na temat tak rozumianej opozycji zob. Z. Machelski, Opozycja w systemie demokracji

parlamentarnej. Wielka Brytania, Niemcy, Włochy, Warszawa 2001, passim.

A to jest warunkiem istnienia wła

ciwej, czy te

sensu stricto rozumianej opozycji parlamentarnej.

Co przykładowo dotyczy tzw. wniosków mniejszo

ci, które przecie

nie s

ęż

em opozycji

sejmowej.

na za takowy uzna

wniosek uruchamiaj

cy post

powanie sprawdzaj

ce przed TK ale,

zaznaczy

nale

rodek ten znajduje si

w dyspozycji ka

dej okre

lonej kwantytatywnie grupy

posłów a nie jest

rodkiem zarezerwowanym wył

cznie dla opozycji.

zakazane)

rodki działania, licz

e spotkaj

one co najmniej z polityczn

aprobat

(usprawiedliwieniem).

Uzna

c nale

e na gruncie obowi

zuj

cego stanu prawnego nie mamy

do czynienia ze sformalizowan

opozycj

parlamentarn

(jak jest np. w Wielkiej

Brytanii

) ile raczej z filibusteringiem, i to specyficznie (tzn. oryginalnie)

interpretowanym. Ta specyficzna interpretacja si

ga do francuskiej etymologii poj

cia

filibusteringu. Filibustier to przecie

korsarz, rozbójnik, łupie

ca czy po prostu

najzwyklejszy pirat. Okre

leniem tym nazywano swego czasu Francuzów, Anglików i

Holendrów grasuj

cych po rozległych morzach tzw. Ameryki hiszpa

skiej w XVII i

XVIII wieku (ich znakiem rozpoznawczym była słynna trupia główka). Filibustierzy

zł

sław

zyskali około 1660 roku, kiedy to osiedliwszy si

na Haiti i innych

mniejszych wyspach, stali si

postrachem okr

tów hiszpa

skich. Działali oni mniej

cej do połowy XVIII wieku, a kres ich działalno

ci poło

yła dopiero kolonizacja

Haiti i Jamajki przez Europejczyków. Zanim okre

lenie flibuster (pisane ju

angielskiego

) trafiło na Kapitol

, na nazwanie parlamentarzysty, który korzystał z

rozmaitych technik blokowania i spowalniania obrad parlamentarnych, pojawiło si

jeszcze na krótko w XIX wieku w odniesieniu do band, które urz

dzały awanturnicze

wyprawy na francuskie i hiszpa

skie terytoria granicz

ce z USA w celu rabunku i

wszczynania tumultu. Ju

wtedy nabrało te

ono politycznych barw, gdy

awanturnicze bandy ameryka

skich flibustierów cz

stokro

wszczynały polityczne

zamieszki, a niekiedy nawet próbowały ustanawia

własne porz

dki para-

stwowe. Najbardziej znanym flibustierem tamtego okresu był William Walker

(1824-1860), samozwa

czy prezydent Nikaragui, który wcze

niej, wraz ze swoj

band

, skutecznie podbijał tereny Kalifornii (nale

żą

ce wówczas do Meksyku) i nawet

na krótko utworzył na nich samozwa

Republik

Dolnej Kalifornii. Wspólnym

mianownikiem filibustrów pływaj

cych po morzach regionu Karaibów oraz

ameryka

skich band zapuszczaj

cych si

w gł

b terytorium Ameryki

rodkowej były

działania łupie

cze, awanturnicze, zawadiackie, które były znakiem rozpoznawczym

fibibustrów. W tej te

konwencji poj

cie to posłu

yło do nazwania parlamentarzystów,

którzy niczym piraci grasowali po wzburzonych morzach procedur parlamentarnych

Gdzie działa oficjalnie Opozycje Jej Królewskiej Mo

ci, maj

ca status sui generis instytucji prawa

konstytucyjnego. Szerzej na ten temat zob. K. Wójtowicz, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i
Irlandii Północnej, [w:] Opozycja parlamentarna, red. E. Zwierzchowski, Warszawa 2000, s. 271 i nast.

Tzn. freebooter – dosłownie wolny łupie

ca, pirat.

Tj. siedzib

Kongresu USA.

imaj

c si

ró

nych, nie zawsze legalnych, a najcz

ęś

ciej te

politycznie

ocenianych praktyk, celem spowolnienia prac parlamentu. Ich działania nie były

prawnie dookre

lone, nie było te

, co jasne, szczególnego umocowania opozycji

parlamentarnej jako zinstytucjonalizowanej formacji. St

d posłowie filibusterzy si

gali

po wszelkie dost

pne (prawnie i politycznie) techniki, które miały na celu

spowolnienie i utrudnienie pracy parlamentarnej. Byli oni postrzegani jako

parlamentarni awanturnicy i zawadiacy, których celem działania było utrudnienie

funkcjonowania parlamentu (czyli prowadzenie obstrukcji parlamentarnej). Z czasem

fibibustering został zaakceptowany i uznany za jak najbardziej dopuszczaln

form

działania opozycji. W USA ma on jednak do dzi

owe dwa ró

ne rozumienia, tj.

oryginalne uto

samiane z awanturnictwem i swoistym piractwem parlamentarnym

oraz nowsze, „sparlamentaryzowane”, oznaczaj

ce szczególny rodzaj obstrukcji

parlamentarnej. W tym drugim przypadku istot

działa

flibustra jest przeci

ganie

debaty parlamentarnej w niesko

czono

ść

, głównie po to aby opó

głosowanie nad

kontrowersyjn

czy niechcian

ustaw

inn

kwesti

stanowi

przedmiot

prac izby, a w mi

dzyczasie szuka

poparcia w

ród innych parlamentarzystów do jej

odrzucenia. Dlatego mianem filibustra cz

sto okre

la si

nawet nie tyle mówc

, który

przedłu

a w niesko

czono

ść

debat

czy te

inne działania, których istot

jest

zwlekanie i granie na czas ale samo wygłaszanie długich, wielogodzinnych,

żą

cych i niekoniecznie zwi

zanych z tematem obrad przemówie

. Rekordowymi

filibustrami byli: 1) senator Strom Thurmond (demokrata), który w debacie nad Civil

Rights Act z 1957 roku przemawiał 24 godziny i 18 minut (najdłu

sze przemówienie

flibustra w historii USA); senator Alfons D’Amato (republikanin), który w debacie nad

Defence Authorization Act w 1986 roku przemawiał 23 godziny i 30 minut; Robert La

Follette (republikanin), który w debacie nad Aldrich-Vreeland Act w 1908 przemawiał

18 godzin i 23 minuty. Ostatnim przykładem działa

o tym charakterze była

przemowa republika

skiego senatora Randy’ego Paula w dyskusji nad zasadno

przedłu

enia obwi

zywania niektórych przepisów Patriot Act w 2015 roku, która

trwała 10 godzin i 31 minut. Działaniom podejmowanym przez flibustrów, szczególnie

w Senacie USA, sprzyjaj

– co nale

y podkre

– wyra

nie reguły procedowania tej

izby (the Rules of its Proceedings), z których najwa

niejsze to: 1) nieograniczony

czas wygłaszania przemówie

przez członków izby; 2) prawo zabierania głosu przez

dego, indywidualnego członka izby; 3) mo

liwo

ść

zgłaszania dowolnej liczby

poprawek do procedowanych projektów uchwał i ustaw i to bez wzgl

du na ich

merytoryczny zwi

zek z rozpatrywan

spraw

; 4) reguła zgodnie z któr

kszo

ść

rozstrzygni

ęć

Senatu dochodzi do skutku za jednomy

zgod

, co mo

e zosta

zablokowane wskutek sprzeciwu ka

dego z senatorów. W konsekwencji wskazuje

e specyfika funkcjonowania Senatu USA nie opiera si

na zasadzie wi

kszo

ale na uznaniu podmiotowej roli mniejszo

ci i to nawet skrajnej, bo zło

onej raptem z

jednego senatora. St

d procedury maj

ce zastosowanie w Senacie USA s

mocno

zdecentralizowane i atomistyczne, co sił

rzeczy sprzyja działalno

ci flibustrów.

Dlatego te

sugeruje si

e cech

profiluj

sylwetk

ameryka

skiego senatora

winna by

przede wszystkim zdolno

ść

zawierania kompromisów. Z tego te

powodu

blokowanie prac izby (filibustering) odbywa si

stosunkowo rzadko i rzeczywi

cie

przy okazji wa

nych decyzji, co oznacza,

e nie jest praktyk

dnia codziennego

Nale

y te

nadmieni

e ameryka

ski filibustering nie ma na celu bynajmniej

przerwania pracy izby parlamentarnej b

innego rodzaju jej sparali

owania. Jego

cech

jest bowiem jedynie przedłu

anie procedur, głównie w celu prowadzenia

zakulisowych rozmów z innymi parlamentarzystami, po to, by w momencie

głosowania

zyska

ich

przychylno

ść

Dlatego

wła

nie

owym

„sparlamentaryzowanym” znaczeniu filibustering oznacza specyficzn

, konkretn

form

obstrukcji, zawieraj

w przeci

ganiu w niesko

czono

ść

wyst

pie

poszczególnych deputowanych, po to by w tzw. mi

dzyczasie budowa

zakulisowe

koalicj

dla poszczególnych głosowa

parlamentarnych. Uwzgl

dniaj

c powy

sze

nale

y stwierdzi

e w Sejmie RP działania podejmowane przez posłów mniejszo

(których – jak wiemy – trudno jest z formalnego punktu widzenia nazwa

opozycj

)

nie wyczerpuj

tak

e i poj

cia ‘sparlamentaryzowanego” filibusteringu. O tym

ostatnim mo

na mówi

jedynie w tych przypadkach, kiedy parlamentarzy

korzystaj

z mo

liwo

ci legalnego przeci

gania w niesko

czono

ść

debaty

parlamentarnej (np. składania wielu poprawek) po to, by opó

nia

moment finalnego

głosowania. Je

li podejmowane działania maj

zgoła inny cel, a przede wszystkim

li nie s

nakierowane na skrupulatne wykorzystywanie procedur parlamentarnych,

to trudno przypisa

im miano wła

ciwego filibustringu. Działania przedsi

brane przez

niektórych posłów mniejszo

ci sejmowej, jakie były podejmowane w czasie 33

plenarnego posiedzenia Sejmu w dniu 16 grudnia, nie tylko wi

c trudno jest

zakwalifikowa

jako działania opozycji ale równie

jako działania mieszcz

ce si

Szerzej na ten temat zob. G. Koger, Filibustering: A Political History of Obstruction in the House and

Senate, London 2010, passim.

poj

ciu wła

ciwego filibustringu. Były one co najwy

ej filibusteringiem ale w jego

oryginalnym, historycznym rozumieniu (jako tzw. piractwo parlamentarne), którego

nieukrywanym zamierzeniem było ju

nie tylko samo spowolnienie debaty sejmowej,

co w praktyce zerwanie (przerwanie) plenarnego posiedzenia Sejmu (a tego rodzaju

działanie przekracza Rubikon uznanych i akceptowanych działa

opozycji, bez

wzgl

du na to czy nazwiemy je obstrukcj

parlamentarn

czy te

– z

ameryka

skiego – filibusteringiem).

Kolejn

, trzeci

płaszczyzn

oceny zdarze

maj

cych miejsce w czasie 33

posiedzenia Sejmu jest płaszczyzna proceduralna. Niew

tpliwie ma ona znaczenie

kluczowe, gdy

rozstrzyga

dzie o ostatecznej dopuszczalno

ci podj

tych w dniu

16 grudnia decyzji kierownictwa Sejmu b

przeciwnie – b

dzie wskazywa

nielegalno

ść

podj

tych wówczas działa

, co z kolei sił

rzeczy b

dzie determinowało

tak

e legalno

ść

, wzgl

dnie nielegalno

ść

podj

tych wówczas decyzji, w tym przede

wszystkim bud

etu pa

stwa na rok 2017 oraz innych ustaw uchwalonych w dniu 16

grudnia 2016 r.

Wyj

ść

nale

y od tego,

e na podstawie przepisów regulaminowych Marszałek

Sejmu czuwa nad przestrzeganiem w toku obrad regulaminu Sejmu oraz powagi i

porz

dku na sali posiedze

(art. 175 ust. 1). Powy

szy przepis stanowi konkretyzacj

postanowie

konstytucyjnych w zakresie przewodniczenia przez Marszałka obradom

Sejmu oraz strze

enia jego praw (art. 110 ust. 2), a tak

e stosownej dyspozycji art.

10 regulaminu, na podstawie której Marszałek Sejmu stoi na stra

y praw i godno

Sejmu (art. 10 ust. 1 pkt 1), przewodniczy obradom Sejmu (art. 10 ust. 1, pkt 4) oraz

czuwa nad tokiem i terminowo

prac Sejmu i jego organów (art. 10, ust. 1, pkt 5).

Art. 175 regulaminu Sejmu wyposa

a Marszałka Sejmu w uprawnienia o charakterze

dyscyplinuj

cym, które maj

zagwarantowa

e posłowie w trakcie obrad plenarnych

przestrzegali przepisów regulaminowych. Godzi si

raz jeszcze przypomnie

e przestrzeganie regulaminu Sejmu nie jest jednak obowi

zkiem wył

cznie

Marszałka Sejmu ale wszystkich parlamentarzystów, o czym dobitnie postanawia art.

7 ust. 4 pkt 2 regulaminu, który expressis verbis postanawia,

e obowi

zkiem posła

jest stosowanie si

do wynikaj

cych z regulaminu Sejmu polece

Marszałka Sejmu.

Niemniej cho

obowi

zek przestrzegania prawa, w tym zwłaszcza przestrzegania

regulaminu, ci

ąż

y na wszystkich uczestnikach debaty sejmowej, to jego szczególnym

adresatem jest bez w

tpienia Marszałek Sejmu, zwłaszcza je

li traktuje si

jednocze

nie jako organ kierownictwa wewn

trznego izby, jak i jako samodzielny

organ pa

stwa

. Je

li postrzega

Marszałka Sejmu jako samodzielny organ

stwa, obowi

zek przestrzegania regulaminu jest tym bardziej wzmocniony, i

swoj

podstaw

konstytucyjn

(w przepisie art. 7, ustanawiaj

cym obowi

zek

przestrzegania prawa przez wszystkie organy pa

stwa, które mog

działa

wył

cznie

na podstawie i w granicach prawa).

Na podstawie stosownych przepisów regulaminowych Marszałek Sejmu, jako

organ kierownictwa wewn

trznego, na którego scedowana jest tzw. władza

porz

dkowa, dysponuje uprawnieniami dyscyplinuj

cymi, które s

podstaw

jego

działa

, a których celem ma by

przestrzeganie norm regulaminowych. W tym celu,

zgodnie z dyspozycj

przepisu art. 10 ust. 1, pkt 13 regulaminu Marszałek Sejmu

sprawuje piecz

nad spokojem i porz

dkiem na całym obszarze nale

żą

cym do

Sejmu oraz wydaje stosowne zarz

dzenia porz

dkowe, w tym o u

yciu w razie

konieczno

ci Stra

y Marszałkowskiej. Z cytowanego przepisu jednoznacznie wynika,

e jako dysponent władzy porz

dkowej, Marszałek Sejmu jednoosobowo decyduje

m.in. o wyegzekwowaniu za pomoc

Stra

y Marszałkowskiej swojego zarz

dzenia

porz

dkowego, mieszcz

cego si

w sprawowaniu pieczy nad spokojem i porz

dkiem

na całym obszarze nale

żą

cym do Sejmu . Nale

y to rozumie

równie

i tak,

e gdyby

– hipotetycznie – poseł nie dopełnił obowi

zku natychmiastowego opuszczenia sali

posiedze

po wcze

niejszym wykluczeniu go z posiedzenia Sejmu (vide art. 175 ust.

5 regulaminu) przez Marszałka, Marszałek po zarz

dzeniu przerwy w obradach

mógłby, na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 13 regulaminu, wyda

zarz

dzenie

porz

dkowe o u

yciu Stra

y Marszałkowskiej celem wyegzekwowania swojej decyzji

o wykluczeniu posła z posiedzenia Sejmu (tj. opuszczenia przez posła sali

posiedze

)

. Instrument ten, z definicji radykalny i ekstraordynaryjny, w swojej

istocie mo

e pozwoli

na rozwi

zanie sytuacji jednostkowych i – co do zasady –

sporadycznych i incydentalnych. Niemniej materializuje on władz

porz

dkow

Marszałka, która bez niego była by – w jaki

sensie – władz

jedynie nominaln

Por. M. Zubik, Organizacja wewn

trzna…, s. 91 i nast.

Por. A. Szmyt, Ocena uprawnie

Marszałka Sejmu w sprawie zapewnienia porz

dku na Sali obrad

plenarnych, [w:] Regulamin Sejmu…, s. 419.

iluzoryczn

. Niemniej nale

y przyzna

racj

tym opiniom, które w instrumencie

przewidzianym przez art. 10 ust. 1 pkt 13 widz

– mimo wszystko – instrument

niedoskonały. Trafnie si

bowiem zauwa

e „trudno sobie wyobrazi

jego

stosowanie na szerok

skal

, np. w odniesieniu do całych, zwłaszcza liczebnych,

formacji politycznych w sejmie”

. Poza tym nale

y zgodzi

z opini

e nawet

epizodycznie i incydentalnie stosowanie tego

rodka powinno by

sprowadzone do

minimum, co oznacza,

e w ka

dym przypadku powinien on by

traktowany jako

ultima ratio rozwi

zania sytuacji spornej, zakłócaj

cej porz

dek i tok pracy

parlamentu

. Z drugiej strony wskazuje si

e uprawnienia tego rodzaju s

niezb

dne, a co wi

cej s

pewnego rodzaju elementem polskiej tradycji

parlamentarnej, gdy

przewidziane były zarówno przez regulamin Sejmu z 1923

roku, jak i przepisy obowi

zuj

ce po roku 1935

. W ka

dym jednak przypadku

liwo

ść

wyegzekwowania zarz

dzania porz

dkowego Marszałka Sejmu przy

yciu Stra

y Marszałkowskiej (np. w odniesieniu do wyprowadzenia posła z sali

posiedze

) jest ostateczno

, której Marszałek (cho

by z powodów politycznych)

powinien za wszelk

cen

unika

. Oznacza to, mutatis mutandis,

e Marszałek

Sejmu powinien si

– oczywi

cie w razie konieczno

ci – po wszystkie inne,

liwe

rodki działania (by

e równie

takie, których formalnie nie przewiduj

przepisy regulaminowe) po to, aby unikn

ąć

zastosowania

rodka najbardziej

dolegliwego

. Strze

enie praw i godno

ci Sejmu ma bowiem równie

i ten wymiar,

e nie powinno si

po najbardziej restrykcyjne i dolegliwe

rodki

dyscyplinuj

ce, a porz

dek i prawidłowy tok prac sejmowych winno si

osi

innymi metodami, które b

miały na uwadze powag

Sejmu oraz konstytucyjnie

żą

dan

warto

ść

jak

jest – rzetelno

ść

i sprawno

ść

jego działania.

Tutaj dochodzimy do kolejnej sprawy jak

jest repertuar dost

pnych działa

zachowa

posłów, którzy prowadz

c rywalizacj

polityczn

na arenie parlamentarnej

respektuj

jednak warto

ci i stany rzeczy uznane za szczególne, wa

ne, po

żą

dane i

trwałe. Warto

ciami taki s

, wspomniana ju

wcze

niej legalno

ść

oraz rzetelno

ść

sprawno

ść

działania. Z kolei po

żą

danym stanem rzeczy jest z pewno

porz

dek i

Ibidem.

Por. P. Winczorek, O zmianach przepisów dotycz

cych uprawnie

Marszałka Sejmu w kwestii

zapewnienia porz

dku na sali posiedze

izby, [w:] Regulamin Sejmu…, s. 410.

Por. ibidem, s. 410, 411.

d np. mo

na si

zastanawia

czy innym

rodkiem, który mo

na by było zastosowa

(poza

przeniesieniem obrad do innej sali w kompleksie budynków sejmowych) nie mogłoby by

zawieszenie

obrad plenarnych do czasu ustania przeszkody uniemo

lwiaj

cej prowadzenie obrad w

dotychczasowej, tradycyjnej sali posiedze

plenarnych.

wła

ciwy tok postepowania oraz przestrzeganie regulaminu Sejmu. To wszystko,

niezale

nie od politycznej rywalizacji jaka z oczywistych powodów toczy si

parlamencie, winno by

bezwzgl

dnie respektowane. Wymogiem podstawowym

adresowanym do ka

dego posła jest wobec tego przestrzeganie regulaminu Sejmu,

co dotyczy tak

e procedur parlamentarnych, które maj

istotny wymiar nie tylko

prakseologiczny, ale tak

e teleologiczny i aksjologiczny

. Wszelkie decyzje

parlamentarne dochodz

bowiem do skutku przy zastosowaniu zło

onych, czaso- i

pracochłonnych procedur, których skrupulatne przestrzeganie ma na celu

respektowanie podstawowych warto

ci demokratycznego pa

stwa prawnego oraz

jego cz

ęś

ci składowych takich jak legalizm, pluralizm czy wła

ciwa agregacja i

artykulacja interesów

. W zło

onych,

mudnych i czasochłonnych procedurach

parlamentarnych chodzi wi

c o sekwencyjno

ść

działa

ale równie

o wyra

oddzielnie jednych uprawnie

od drugich, tak aby nie dochodziło do zamiennego

stosowania jednych i drugich albo, co gorsza, ich omijania, obchodzenia b

ogóle ignorowania. Innymi słowy mówi

c, po to ustawodawca czy uchwałodawca

ustanowił pewne rozwi

zania (procedury) aby przy uch u

yciu dochodzi

okre

lonych decyzji, i

eby przy ich zastosowaniu osi

okre

lone po

żą

dane

warto

ci i stany rzeczy (np. deliberacja). Procedury realizuj

c nie tylko istotny

co b

aspekt porz

dkowy i prakseologiczny (w tym znaczeniu,

e ułatwiaj

prac

parlamentowi) ale równie

niezwykle wa

ny aspekt aksjologiczny, który

szczególnego znaczenia nabiera w demokracji parlamentarnej, jako szczególnej

(wyj

tkowej) przestrzeni rywalizacji i deliberacji politycznej

Z punktu widzenia wydarze

jakie miały miejsce w dniu 16 grudnia 2016 roku

w czasie trwania 33 posiedzenia plenarnego Sejmu szczególne znaczenie maj

przepisy regulaminowe odnosz

ce si

do plenarnego posiedzenia Sejmu.

Najbardziej kontrowersyjne zdarzenia miały bowiem miejsce w czasie rozpatrywania

7 punktu porz

dku obrad tj. przedstawiania sprawozdania Komisji Finansów

Publicznych o rz

dowym projekcie ustawy bud

etowej na rok 2017 (druki nr 881,

1094 i 1094-A) – trzecie czytanie. Posłowie zabieraj

cy głos w trakcie debaty

wielokrotnie odchodzili w swoich wyst

pieniach od meritum, w bardzo du

ej ilo

Por. J. Jaskiernia, Regulacja prawna procedur parlamentarnych, „Pa

stwo i Prawo” 1994, nr 12, s.

18 i nast.

Szerzej na ten temat zob. T. Mołdawa, Parlament w pa

stwie demokratycznym, [w:] Historia, idee,

polityka. Ksi

ga dedykowana Profesorowi Janowi Baszkiewiczowi, red. F. Ryszka, Warszawa 1995, s.

331 i nast.

Por. J. Stembrowicz, Rz

d w systemie parlamentarnym, Warszawa 1982, passim.

przypadków wypowiadaj

c si

na zupełnie inny temat ani

eli 7 punkt porz

dku

dziennego obrad (por. sprawozdanie stenograficzne z 33 posiedzenia Sejmu – pełny

tekst dost

pny na stronie internetowej http://sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/stenogramy.xsp).

W konsekwencji Marszałek Sejmu najcz

ęś

ciej przywoływał posłów do rzeczy, na

podstawie przepisów art. 175 regulaminu Sejmu. Czuwaj

c bowiem nad

przestrzeganiem w toku obrad regulaminu Sejmu oraz powagi i porz

dku na sali

posiedze

Marszałek Sejmu mo

e korzysta

z ró

nych

rodków dyscyplinuj

cych,

poczynaj

c od zwrócenia uwagi posłowi, który w wyst

pieniu swoim odbiega od

przedmiotu obrad okre

lonego w porz

dku dziennym, przywołaniem posła „do

rzeczy”. Po dwukrotnym przywołaniu posła „do rzeczy” Marszałek mo

e odebra

przemawiaj

cemu głos (art. 175 ust. 2 regulaminu). Ten

rodek jest najmniej

dolegliwym i pierwszym w kolejno

ci jaki Marszałek mo

e podj

ąć

. Marszałek, w

dalszej kolejno

ci, po uprzednim zwróceniu uwagi ma bowiem prawo przywoła

posła „do porz

dku”, je

eli ten uniemo

liwia prowadzenie obrad (art. 175 ust. 3

regulaminu), przy czym stosownie do postanowie

wcze

niejszego przepisu, przez

uniemo

liwienie obrad nale

y rozumie

m.in. uporczywe wyst

pienie posła, które nie

dotyczy przedmiotu obrad, czyli danego punktu porz

dku dziennego

. W ten sposób

dochodzi bowiem do zakłócenia obrad, przez które nale

y rozumie

zbiorowe

omawianie jakich

spraw, radzenie nad czym

, przy czym nie chodzi tu o omawianie

spraw wszystkich czy te

jakichkolwiek, ale o odnoszenie si

do spraw b

cych

przedmiotem obrad, który okre

la porz

dek dzienny. W konsekwencji Marszałek

Sejmu, na którym ci

ąż

y obowi

zek m.in. czuwania nad przestrzeganiem w toku

obrad regulaminu Sejmu oraz powagi i porz

dku na sali posiedze

, „przewodnicz

obradom musi dba

o to, aby zachowana była wewn

trzna warto

ść

(koherentno

ść

)

dyskusji oraz, by nie uszczuplano powagi dyskusji, czyli nie deprecjonowano jej

znaczenia merytorycznego”

. Dlatego uzna

nale

e Marszałek Sejmu –

korzystaj

c z upowa

nie

konstytucyjnych i regulaminowych – ma obowi

zek takiego

prowadzenia obrad plenarnych izby aby nie dopuszcza

do wypowiedzi

odbiegaj

cych od tematu obrad nad danym punktem porz

dku posiedzenia.

Dyskusja w czasie obrad plenarnych nie mo

e by

oderwana od meritum omawianej

Por. M. Zubik, Definicje regulaminowych poj

ęć

: poprawka, debata i dyskusja, [w:] Regulamin

Sejmu…, s. 437 i nast.

J. Mordwiłko, O zmianach przepisów dotycz

cych uprawnie

Marszałka w kwestii zapewnienia

porz

dku na sali posiedze

izby, [w:] Regulamin Sejmu…, s. 410.

sprawy, jak

– w przypadku posiedzenia z dnia 16 grudnia 2016 roku i omawiania 7

punktu porz

dku obrad – był bud

et pa

stwa.

Uprawnienia dyscyplinuj

ce art. 175 regulaminu Sejmu konstruuje w sposób

„narastaj

cy” czy te

„coraz bardziej dolegliwy”. St

d te

ust. 4 art. 175 przewiduje,

e w przypadku niezastosowania si

przez posła do polecenia Marszałka Sejmu, o

którym mowa w ust. 3, Marszałek Sejmu ma prawo ponownie przywoła

posła „do

porz

dku”, stwierdzaj

e uniemo

liwia on prowadzenie obrad. Stwierdzenie takie

stanowi dla posła swoisty alert przed zastosowaniem ostatecznego i najdalej id

cego

uprawnienia dyscyplinuj

cego z art. 175 ust. 5 regulaminu. W tym ostatnim

przypadku Marszałek Sejmu ma prawo podj

ąć

decyzj

o wykluczeniu posła z

posiedzenia Sejmu, je

eli poseł nadal uniemo

liwia prowadzenie obrad i na tym

samym posiedzeniu został ju

upomniany w trybie ust. 4; przy czym poseł

wykluczony z posiedzenia Sejmu jest obowi

zany natychmiast opu

sal

posiedze

. Je

eli poseł nie opu

ci sali posiedze

, Marszałek Sejmu zarz

dza

przerw

w obradach

. Doda

w tym miejscu nale

e w razie gdyby poseł nie

zastosował si

do decyzji Marszałka ten si

gaj

c po najdalej id

rodek ju

nie

tylko dyscyplinuj

cy ale i stricte porz

dkowy mo

e si

ąć

po uprawnienia z art. 10

ust. 1 pkt 13 regulaminu Sejmu, wedle którego Marszałek Sejmu sprawuje piecz

nad spokojem i porz

dkiem na całym obszarze nale

żą

cym do Sejmu oraz wydaje

stosowne zarz

dzenia porz

dkowe, w tym o u

yciu w razie konieczno

ci Stra

Marszałkowskiej. Oznacza to,

e „ostateczn

ostateczno

” mo

e by

nakazanie

przez Marszałka Sejmu wyprowadzenia wykluczonego posła przez Stra

Marszałkowsk

. Raz jeszcze nal

y powtórzy

e ten

rodek jest jednak

rodkiem

ekstremalnym, do którego powinno dochodzi

zupełnie wyj

tkowo, a Marszałek

Sejmu powinien dokłada

nale

ytej staranno

ci aby, z jednej strony po niego nie

, z drugiej jednak aby zapewni

przestrzeganie w toku obrad regulaminu

Sejmu oraz powagi i porz

dku na sali posiedze

(art. 175 ust. 1 regulaminu).

Wypada uzna

e działania Marszałka Sejmu, sprowadzaj

ce si

wykluczenia posła, były zgodne z postanowieniami regulaminowymi. Marszałek

Obowi

zek ten wynika ponadto z dyspozycji przepisu art. 7 ust. 4 pkt 2 regulaminu Sejmu.

Warto jednocze

nie zaznaczy

e regulamin zabezpiecza posła wykluczonego przed arbitralno

działa

Marszałka. Zgodnie bowiem z art. 175 ust. 6 od decyzji Marszałka Sejmu poseł mo

e odwoła

do Prezydium Sejmu, które niezwłocznie rozstrzyga spraw

po zasi

gni

ciu opinii Komisji

Regulaminowej, Spraw Poselskich i Immunitetowych. Do czasu ostatecznego rozstrzygni

cia sprawy

poseł nie bierze udziału w posiedzeniu. Przy czym (art. 175 ust. 7) o sposobie załatwienia odwołania
Prezydium Sejmu niezwłocznie zawiadamia Sejm, jednak nie pó

niej ni

na nast

pnym posiedzeniu.

Decyzja Prezydium Sejmu jest ostateczna.

Sejmu, zgodnie z sekwencj

przepisów art. 175 regulaminu dyscyplinował posłów w

czasie debaty nad 7 punktem porz

dku obrad, stopniuj

c – jak nakazuj

to przepisy

regulaminowe – sankcje. Nale

y jednocze

nie stwierdzi

e cz

ęść

z wyst

puj

cych

w czasie posiedzenia plenarnego posłów istotnie uniemo

liwiała efektywne

prowadzenie obrad, je

li – stosownie do ustale

doktryny prawa konstytucyjnego –

stanie si

na stanowisku,

e obrady to nie jakakolwiek dyskusja plenarna ale

dyskusje merytorycznie zwarta, okre

lona danym punktem porz

dku obrad

Przypomnie

w tym miejscu nale

e zgodnie z regulaminem Sejmu porz

dek

dzienny posiedzenia Sejmu ustala Marszałek Sejmu, po wysłuchaniu opinii

Konwentu Seniorów (art. 173 ust. 2). Jednocze

nie wnioski o uzupełnienie porz

dku

dziennego mog

zgłasza

kluby, koła oraz grupy co najmniej 15 posłów,

przedstawiaj

c je Marszałkowi Sejmu w formie pisemnej do godziny 21.00 dnia

poprzedzaj

cego dzie

rozpocz

cia posiedzenia Sejmu (art. 173 ust. 3 regulaminu).

W przypadku braku jednolitej opinii Konwentu Seniorów w sprawie porz

dku

dziennego posiedzenia, w spornych punktach porz

dku rozstrzyga Sejm, po

przedstawieniu sprawy przez Marszałka Sejmu. Głosowanie nie jest poprzedzone

debat

ani zadawaniem pyta

(art. 173 ust. 4). Wnioski nieuwzgl

dnione przez

Marszałka Sejmu, o których mowa w ust. 3, staj

przedmiotem rozstrzygni

cia

przez Sejm w terminie nieprzekraczaj

cym czterech miesi

cy od dnia ich zło

enia

(art. 173 ust. 5). Uwagi te s

o tyle istotne,

e cz

ęść

wyst

pie

– jaka miała miejsce

na 33 posiedzeniu Sejmu w dniu 16 grudnia 2016 roku – nie tylko,

e nie

odpowiadała merytorycznie 7 punktowi porz

dkowi obrad ale te

zmierzała (poprzez

składanie stosownych wniosków formalnych) do zmiany porz

dku obrad, czego nie

przewiduje w ogóle regulamin Sejmu (zmiany takie mo

na dokona

w trybie

przewidzianym w art. 173). Inna cz

ęść

wyst

pie

dotyczyła z kolei zagadnienia

wolno

ci mediów i jawno

ci posiedze

plenarnych, co równie

nie mie

ciło si

merytorycznie w danym porz

dku obrad. Stosuj

c przepisy regulaminowe Marszałek

przywoływał wi

c posłów do rzeczy, a nast

pnie – dozuj

c uprawnienia

dyscyplinuj

ce na podstawie art. 175 – do porz

dku. W jednym przypadku Marszałek

skorzystał za

z najdalej id

cego uprawnienia, tj. wykluczenia posła z posiedzenia

plenarnego Sejmu.

Por. J. Mordwiłko, O zmianach przepisów dotycz

cych…, s. 410.

Nale

y te

zaznaczy

e cz

ęść

z wyst

pie

posłów, jaka została

przedstawiona przy okazji omawiania 7 punktu porz

dku dziennego 33 posiedzenia

plenarnego Sejmu nie wyczerpywała znamion wyst

pienia czy te

wniosku

formalnego ale stanowiła w istocie rzeczy form

wiadcze

poleskich (odnosi si

w szczególno

ci do wyst

pie

, w których nie podejmowano tematyki bud

etu, a

odnoszono si

do szerokiego zagadnienia jawno

ci pracy izby i wolno

ci mediów).

Trzeba przypomnie

e o

wiadczenie poselskie jest specyficzn

form

wypowiedzi

poselskiej regulaminowo przewidzian

. Niemniej zasady jego składania okre

laj

szczegółowo postanowienia art. 185 regulaminu. Zgodnie z nimi Marszałek Sejmu

e udzieli

głosu posłowi poza porz

dkiem obrad dla wygłoszenia o

wiadczenia

poselskiego, a o

wiadczenie poselskie mo

e by

wygłaszane jedynie na

zako

czenie ka

dego dnia obrad (ust. 1). Dodatkowo art. 185 przewiduje,

wiadczenia poselskie nie mog

trwa

dłu

ej ni

5 minut (ust. 2) oraz,

e nad

wiadczeniem poselskim nie przeprowadza si

dyskusji (ust. 3). W efekcie, sprawa

która mogła zbulwersowa

posłów, a dotycz

ca zasad obecno

ci przedstawicieli

mediów na sali plenarnej Sejmu, mogła si

sta

przedmiotem stosownego

wiadczenia, jednak

e jego zło

enie winno nast

w formach regulaminowo do

tego wskazanych. Nale

y wi

c uzna

, ze cz

ęść

z wyst

pie

poselskich rzeczywi

cie

uniemo

liwiała prowadzenie obrad (je

li uniemo

liwienie takie równoznaczne jest z

sytuacj

ustawicznego i

wiadomego odchodzenia od meritum dyskusji). Poj

ciem

tym nale

y bowiem obj

ąć

wszelkie wypowiedzi, które nie maj

merytorycznego

zwi

zku z tematem danego punktu porz

dku obrad oraz te wszystkie wypowiedzi,

które przyjmuj

de facto form

wiadcze

, które oczywi

cie posłowie mog

składa

jednak

e w formach do tego przewidzianych (art. 185 regulaminu).

Do uniemo

liwienia prowadzenia obrad doszło równie

w momencie, kiedy

niektórzy posłowie podj

li okre

lone działania faktyczne, których celem było

zablokowanie stołu prezydialnego w sali posiedze

plenarnych (działanie

bezprecedensowe w historii polskiego Sejmu). Działania tego rodzaju, co jasne, nie

przewidziane przepisami regulaminowymi. Nale

y zaznaczy

e posłowie którzy

zajmowali miejsca przy stole prezydialnym naruszyli postanowienia art. 7 ust. 1

regulaminu Sejmu, który expressis verbis przewiduje, i

posłowie „zajmuj

stałe,

wyznaczone miejsca na sali posiedze

”. Wobec tych wszystkich działa

Marszałek

Sejmu, dla zapewnienia praw i godno

ci Sejmu oraz powagi i porz

dku na sali

posiedze

, podj

ł kroki zapewniaj

ce kontynuacj

obrad. Zwrócił si

on z pro

przewodnicz

cych wszystkich klubów o umo

liwienie prowadzenia obrad w sali

posiedze

plenarnych. Wobec nieskuteczno

ci tego apelu, traktuj

c jednocze

nie

liwo

ci z art. 10 ust. 1 pkt 13 regulaminu jako wysoce niewskazane (jak

najbardziej słusznie zreszt

), podj

ł si

rozwi

zania mniej dolegliwego, a zarazem

chroni

cego w nale

yty sposób prawa, powag

i godno

ść

Sejmu. Zdecydował on

wobec powy

szego o przeniesieniu tocz

cego si

33 posiedzenia plenarnego do sali

im. Kazimierza Pu

ka (tzw. sali kolumnowej).

Nale

y w tym miejscu zaznaczy

e przepisy regulaminowe nie okre

laj

expressis verbis sali w której dopuszczalne s

(albo mo

liwe) obrady plenarne izby.

Regulamin Sejmu na oznaczenie miejsca odbywania obrad posługuje si

dwoma

okre

leniami, mianowicie „sala posiedze

” (art. 172 ust. 1, pkt 3; art. 175 ust. 1; art.

175 ust. 5) i „sala obrad” (art. 1 ust. 3). Zarazem regulamin nie okre

la, która

konkretnie sala, w obr

bie budynków nale

żą

cych do Sejmu RP, jest sal

posiedze

albo sal

obrad. Co wa

ne, w regulaminie Sejmu nie został równie

nigdzie

sformułowany wyra

ny zakaz odbywania posiedze

w innej sali ani

eli sala w której

zwyczajowo odbywaj

plenarne posiedzenia izby. Uzna

wobec tego nale

Marszałek Sejmu, jako podmiot regulaminowo zwołuj

cy posiedzenia Sejmu mo

e –

w szczególnych przypadkach – zwoła

posiedzenie plenarne izby w innej sali ani

eli

sala okre

lana mianem sali posiedze

albo sali obrad

. Jest to zreszt

rozwi

zanie

ze wszech miar pragmatyczne, gdy

uchwałodawca nie jest w stanie przewidzie

wszystkich okoliczno

ci jakie in spe mog

zaistnie

, a jakie – w warunkach skrajnych

– mogłyby uniemo

liwi

odbywanie posiedze

plenarnych, ergo wykonywanie

konstytucyjnych funkcji Sejmu. Raz jeszcze bowiem nale

y przypomnie

e do prac

sejmowych stosuje si

podstawowa (sformułowana w tre

ci preambuły do konstytucji

RP) dyrektywa działania wszystkich instytucji publicznych, jak

jest działanie rzetelne

i sprawne. Sejm i jego organ kierowniczy jakim jest Marszałek Sejmu musi mie

liwo

ść

podejmowania decyzji, które b

zmierzały do mo

liwie maksymalnego i

efektywnego wykonywania ustrojowych zada

władzy ustawodawczej. W

przeciwnym bowiem razie, gdyby takich mo

liwo

ci nie było, prace Sejmu mogłyby

zosta

sparali

owane, a Marszałek Sejmu naraziłby si

na zaniechanie, które

godziłoby w jego konstytucyjnie zadekretowan

funkcj

jak

jest przewodniczenie

Zreszt

na uzna

e na podstawie przepisów regulaminowych sal

posiedze

albo sal

obrad

jest sala (ka

da) w której tocz

obrady plenarne, bez apriorycznego wskazywania na konkretn

sal

obradom izby i strze

enie jej praw (art. 110 ust. 2). Nale

y te

nadmieni

e na

kontynuacj

33 plenarnego posiedzenia Sejmu została wybrana najwi

ksza (po

wła

ciwej czy te

zwyczajowej sali posiedze

plenarnych) sala w kompleksie

budynków sejmowych, sala która historycznie była u

ywana ju

do takich celów.

Warto w tym miejscu nadmieni

e wła

nie w sali kolumnowej odbyło si

posiedzenie Sejmu VI kadencji w dniu 12 sierpnia 2010 roku. Decyzj

tak

podj

ówczesny Marszałek Sejmu Grzegorz Schetyna, gdy

istniały przeszkody w

liwo

ci odbycia posiedzenia w dotychczasowej, tradycyjnej sali posiedze

plenarnych. M.in. ta decyzja, o odbyciu posiedzenia plenarnego Sejmu w sali

kolumnowej mo

e by

(i powinna by

) traktowana jako precedens, czyli wzorzec

rozstrzygania podobnych spraw na przyszło

ść

, czyli mo

liwo

ci przeniesienia obrad

Sejmu do sali kolumnowej, w tych wszystkich sytuacjach, w których niemo

liwe jest

albo mocno utrudnione korzystanie z wła

ciwej sali posiedze

plenarnych. Warto te

przypomnie

e w sali kolumnowej obradował równie

Senat I kadencji i a

momentu oddania wła

ciwej sali posiedze

plenarnych Senatu było to „zwyczajne

miejsce” obrad drugiej izby parlamentu. Na koniec nale

y te

pami

e decyzja

jak

podj

ł Marszałek w dniu 16 grudnia 2016 roku sprzeciwiła si

działaniom, które

nie maj

nic wspólnego z typow

w demokracji parlamentarnej form

działania

opozycji, i które przybrały de facto posta

filibusteringu ale w jego oryginalnej,

historycznej postaci, a wi

c jako swoistego piractwa sejmowego, którego celem jest

po prostu sparali

owanie prac izby parlamentarnej. Tymczasem działania opozycji

czy te

– mówi

c bardziej

le – mniejszo

ci parlamentarnej nigdy nie powinny

zmierza

do zablokowania albo zawieszenia (zerwania) prac (obrad) parlamentu.

Opozycja swoimi działaniami powinna zatem zwraca

uwag

, powinna pokazywa

alternatywn

polityk

, powinna punktowa

bł

dy ekipy rz

cej ale winna to robi

zawsze w formach i przy u

yciu

rodków regulaminowo przewidzianych. Inna

sprawa,

e w Polsce form takich, zarezerwowanych wył

cznie dla opozycji, nie ma

gdy

sama opozycja jest bytem politycznym a nie prawnym. Zaistniałe wydarzenia

powinny wi

c przynie

ść

tak

e ewentualn

redefinicj

opozycji parlamentarnej i jej

(wreszcie!) regulaminowe zakotwiczenie. Mogłoby si

to sta

przy okazji pisania

nowego regulamin sejmowego. Potrzeb

napisania od nowa regulaminu dobitnie

ukazuj

wydarzenia zwi

zane z przebiegiem 33 posiedzenia Sejmu. Potrzeba taka

jest zreszt

od lat wskazywana przez doktryn

prawa konstytucyjnego

. Tak długo

jak długo nie b

dziemy mieli nowego, pełnego regulaminu tak długo b

dzie on

jedynie cz

ęś

ciowo i okazjonalnie dostosowywany do zaistniałych zdarze

okoliczno

ci, które ka

dorazowo wskazuj

w jakich obszarach ujawniaj

nowe

wyzwania i wynikaj

ca z nich potrzeba prawnej reglamentacji.

Ostatni

spraw

proceduraln

, któr

nale

y podnie

ść

jest kwestia zarz

dzenia

przez Marszałka Sejmu głosowania przez podniesienie r

ki i przeliczenie głosów

przez sekretarzy a nie, jak ma to miejsce, najcz

ęś

ciej przez podniesienie r

ki i u

ycie

systemu elektronicznego liczenia głosów. Co do zasady głosowanie odbywa si

przez podniesienie r

ki przy równoczesnym wykorzystaniu urz

dzenia do liczenia

głosów (art. 188 ust. 2 pkt 1 regulaminu). Inna form

, równie

z wykorzystaniem

systemu elektronicznego, jest u

ycie kart do głosowania podpisanych imieniem i

nazwiskiem posła (tzw. glosowanie imienne – art. 188, ust. 2 pkt 2 regulaminu).

Niemniej działaj

c racjonalnie i pragmatycznie regulamin Sejmu wyra

nie

postanawia,

e w razie niemo

ci przeprowadzenia głosowania przy pomocy

urz

dzenia do liczenia głosów, Marszałek Sejmu mo

e zarz

dzi

głosowanie przez

podniesienie r

ki i obliczenie głosów przez sekretarzy (art. 188 ust. 3). Regulamin

zastrzega przy tym wyra

nie,

e wyniki głosowania s

ostateczne i nie mog

przedmiotem

dyskusji,

zastrze

eniem

procedury

reasumpcji.

Zasady

przeprowadzenia reasumpcji okre

laj

przepisy art. 189 regulaminu. Zgodnie z nimi

w razie gdy wynik głosowania budzi uzasadnione w

tpliwo

ci, Sejm mo

e dokona

reasumpcji głosowania. Wniosek w tej sprawie musi by

zgłoszony wył

cznie na

posiedzeniu, na którym odbyło si

głosowanie i musi on mie

form

pisemn

podpisan

przez co najmniej trzydziestu posłów. Uwzgl

dniaj

c powy

sze nale

stwierdzi

e przyprowadzenie głosowania bez u

ycia aparatury do liczenie głosów,

co miało miejsce w dniu 16 grudnia 2016 roku, odbyło si

zgodnie z postanowieniami

art. 188 regulaminu Sejmu.

Nawi

zuj

c jeszcze do precedensowego rozstrzygni

cia z sierpnia 2010 roku,

kiedy to na mocy decyzji Marszałka Sejmu G. Schetyny przeprowadzono 73

posiedzenie Sejmu VI kadencji w sali kolumnowej nale

y przypomnie

e równie

wtedy głosowania odbyto na podstawie art. 188 ust. 3 regulaminu, czyli poprzez

odniesienie r

ki i obliczenie głosów przez sekretarzy. Rozwianie takie, w momencie

Por. M. Zubik, O potrzebie uchwalenia nowego regulaminu Sejmu, „Przegl

d Sejmowy” 2001, nr 4,

s. 49 i nast.

odbywania posiedzenia w sali kolumnowej jest konieczne z tej prostej przyczyny,

nie zainstalowano w tej sali systemu elektronicznego zliczania głosów. Zostaje

wobec tego wypełniona przesłanka zastosowania głosowania przewidzianego przez

art. 188 ust. 3 regulaminu, jak

jest niemo

ść

przeprowadzania głosowania przy

yciu urz

dzenia do liczenia głosów.

Ostatni

płaszczyzn

oceny przebiegu 33 posiedzenia plenarnego Sejmu jest

płaszczyzna praktyki parlamentarnej. Jak wiadomo dla prawa parlamentarnego

zwyczaje i obyczaje parlamentarne maj

niebagatelne znaczenie

. Najcz

ęś

ciej te

stanowi

one punkt wyj

cia dla jurydyzacji okre

lonego rodzaju zdarze

i wydarze

Tak jest m.in. w Polsce gdzie stosunkowo wiele przepisów regulaminowych zostało

wprowadzonych jako swoista reakcja na konkretne wydarzenia. Jak mo

mniema

, równie

wydarzenia jakie były udziałem 33 posiedzenia plenarnego stan

– wcze

niej czy pó

niej – kanw

dla ewentualnej nowelizacji regulaminu Sejmu

albo (jeszcze lepiej) napisania od podstaw nowego regulaminu. Wydaje si

e ju

dzi

rysuj

dwa obszary takiej przyszłej, potencjalnej regulacji. Jedna dotyczy

form aktywno

ci opozycji parlamentarnej, zarówno pozytywnej (co jest dozwolone i

liwe), jak i negatywnej (poprzez wskazanie zachowa

niedopuszczalnych).

Druga z kolei dotyczy stworzenia wyra

nych, a nie jak ma to miejsce obecnie,

jedynie dorozumianych podstaw dla działa

Marszałka Sejmu, które maj

chroni

prawa i godno

ść

Sejmu, a zarazem przestrzeganie porz

dku i respektowanie

przepisów regulaminowych. Racjonalny uchwałodawca powinien równie

zastanowi

nad wprowadzeniem ewentualnych „klap bezpiecze

stwa” poprzez stworzenie

wyra

nych, regulaminowych podstaw działania izby, tak aby było ono mo

liwe

równie

w sytuacjach skrajnych, kiedy cz

ęść

z ugrupowa

parlamentarnych wyra

nie

torpeduje prac

izby i kiedy zmierza do niekonstytucyjnych rozwi

, których celem

jest nierzetelne i niesprawne działania (a w skrajnych przypadkach nawet brak

działania) organu władzy ustawodawczej jakim jest Sejm RP. W takiej kategorii

nale

y bowiem postrzega

bezprecedensowe, jak dotychczas, działania niektórych

posłów, których celem było niedopuszczenie do prowadzenia obrad przez Marszałka

Por. Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo parlamentarne…, s. 35.

Sejmu poprzez blokowanie stołu prezydialnego. Uzmysławia to,

e by

e w

regulaminie powinny si

znale

źć

zawarte wprost, a nie wyprowadzane przy u

yciu

ró

nych zabiegów wykładniczych, przepisy, które umo

liwi

przeniesie obrad w inne

miejsce ani

eli tradycyjna sala obrad plenarnych. Trudno jest bowiem dopu

tego aby przez okre

lony czas, za spraw

działa

nosz

cych znamiona piractwa

parlamentarnego (filibusteringu) Sejm nie miał faktycznej zdolno

ci do działania i

wykonywania konstytucyjnie przypisanych mu funkcji.

Na koniec nale

y te

powtórzy

star

prawd

e przepisy prawa maj

jedynie

ograniczon

moc sprawcz

. Bez minimalnego poziomu kultury politycznej, bez

umiej

tno

ci zawi

zywania kompromisów i prowadzenia autentycznego dialogu nie

da si

stworzy

parlamentu jako miejsca autentycznej debaty publicznej, w której

rozwa

ane s

i dyskutowane sprawy przykuwaj

ce uwag

wszystkich. Deliberacja

dla której aren

jest pluralistyczny parlament jest sztuk

sam

w sobie, a tak

e – jak

niektórzy mówi

– najwa

niejsz

, pozaprawn

(polityczn

) funkcj

parlamentu.

Tworz

postanowienia regulaminowe ale przede wszystkim kultura elit

politycznych, które musz

zawsze działa

w poczuciu odpowiedzialno

ci przed

wszystkimi, maj

c na uwadze Polsk

traktowan

jako dobro wspólne wszystkich

obywateli (art. 1 Konstancji RP).

Autor:

Prof. UW, dr hab. Jarosław Szymanek

główny specjalista ds. społecznych

Biuro Analiz Sejmowych

Akceptował

Wicedyrektor Biura Analiz Sejmowych

Wojciech Arndt