Sprawozdanie - Audyt wewnetrzny i kontrola finansowa w 2007 roku

Spis treści

PODSUMOWANIE .................................................................................................... 3

AUDYT WEWNĘTRZNY W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ ........................ 4

2.1

Zatrudnienie w komórkach audytu wewnętrznego w jednostkach podsektora
rządowego ................................................................................................................... 4

2.2

Zatrudnienie w komórkach audytu wewnętrznego w jednostkach samorządu
terytorialnego .............................................................................................................. 6

2.3

Wyniki pracy audytu w 2007 roku w jednostkach podsektora rządowego.................. 7

2.4

Weryfikacja i ocena prawidłowości wykonywania audytu wewnętrznego w JSFP .. 12

2.5

Audyt wewnętrzny zlecony......................................................................................... 14

2.6

Ochrona stosunku pracy audytorów wewnętrznych.................................................. 15

ZARZĄDZANIE RYZYKIEM................................................................................ 16

3.1

Podstawowe problemy funkcjonowania zarządzania ryzykiem w jednostkach
podsektora rządowego............................................................................................... 16

PRACE LEGISLACYJNE ....................................................................................... 19

UPOWSZECHNIANIE STANDARDÓW .............................................................. 20

WNIOSKI NA PRZYSZŁOŚĆ ................................................................................ 20

1. PODSUMOWANIE

Rok 2007 był szóstym rokiem funkcjonowania systemu audytu wewnętrz-
nego i kontroli finansowej w administracji publicznej. Dokładne dane odno-
ś

nie jednostek zobowiązanych do prowadzenia audytu wewnętrznego przed-

stawiono w tabeli poniŜej.

Obowiązek pro-

wadzenia audytu

wewnętrznego

Obowiązek za-

trudnienia audy-

tora wewnętrz-

nego

Obowiązki

sprawozdawcze

względem Mini-

stra Finansów

Liczba jednostek sektora
finansów publicznych,
w tym:

2557

1269

648



liczba jednostek pod-
sektora rządowego

1936

648



liczba jednostek sa-
morządu terytorial-
nego

621

Tabela 1. Jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane do prowadzenia audytu we-
wnętrznego w 2007 roku (według stanu na 31 grudnia 2007 r.)

W 1269 jednostkach powinien być zatrudniony audytor wewnętrzny, w po-
zostałych 1300 audyt wewnętrzny prowadzą audytorzy z jednostek nadzoru-
jących lub nadrzędnych.

Na koniec 2007 roku w komórkach audytu wewnętrznego jednostek

podsektora rządowego liczba obsadzonych etatów, na których zatrudnieni
byli pracownicy wynosiła 860, w jednostkach samorządu terytorialne-
go(JST) były to 424 etaty

Prace audytu w minionym roku, wzorem lat ubiegłych, obejmowały

w podsektorze rządowym blisko 2600 zadań audytowych. Kształtowanie się
liczby wykonywanych zadań audytowych w poszczególnych latach przed-
stawiono w

zał

czniku nr 1

. WdroŜenie rekomendacji z audytów

przyczyniło się do usprawnienia funkcjonowania poszczególnych jednostek,
w tym m.in. do poprawy efektywności pracy, usprawnienia procesów, po-
prawy skuteczności mechanizmów kontroli wewnętrznej.

Z analizy rocznych sprawozdań przekazywanych przez audytorów

wewnętrznych wynika, iŜ w dalszym ciągu audytorzy wewnętrzni badają
głównie obszary o charakterze obsługowym (71% zadań).

Niniejsze  sprawozdanie  przedstawia  wyniki  analiz  informacji  gromadzo-
nych  przez  Departament  Koordynacji  Kontroli  Finansowej  i  Audytu  We-
wnętrznego w trybie określonym w rozdziale 5 ustawy o finansach publicz-
nych,  dotyczy  więc  w  głównej  mierze  danych  pochodzących  z  jednostek
podsektora rządowego, objętych obowiązkiem sprawozdawczym oraz oceną
przeprowadzaną przez upowaŜnionych pracowników Departamentu KF.

2. AUDYT WEWN

TRZNY W ADMINISTRACJI

PUBLICZNEJ

Zakres

danych

Większość  informacji  dotyczących  audytu  wewnętrznego  sporządzono
w oparciu  o  dane  ujęte  przez  audytorów  wewnętrznych  w sprawozdaniach
z wykonania  planów  audytu  wewnętrznego  za  2007  rok  oraz  pilotaŜowe
oceny  przeprowadzone  przez  upowaŜnionych  pracowników  Departamentu
KF w trzech jednostkach resortu finansów.

Do prowadzenia audytu wewnętrznego w podsektorze rządowym we-

dług stanu na 31 grudnia 2007 roku zobowiązanych było 648 jednostek, na-
tomiast  do  złoŜenia  sprawozdania  z  wykonania  planu  audytu  za  2007  rok
691  jednostek  (róŜnica  wynika  ze  zmian  organizacyjnych  w  administracji:
likwidacji lub zmiany statusu prawnego części jednostek, np. przekształce-
nie  Ministerstw  Transportu,  Budownictwa  i  Gospodarki  Morskiej  w  Mini-
sterstwo  Infrastruktury;  audytorzy  wewnętrzni  tych  jednostek  przesyłają
sprawozdania  z  wykonania  planów  audytu  w  przekształcanych  jednost-
kach).

Biorąc pod uwagę ograniczone kompetencje Ministra Finansów w za-

kresie  koordynacji  audytu  wewnętrznego  w  jednostkach  podsektora  samo-
rządowego,  w  celu  uzupełnienia  informacji  o  audycie  w  tych  jednostkach
Departament  KF  zebrał  dane  dotyczące  stanu  zatrudnienia  w  komórkach
audytu wewnętrznego jednostek samorządu terytorialnego .

2.1 Zatrudnienie w komórkach audytu wewn

trznego w

jednostkach podsektora rz

dowego

Podsektor

dowy

Jak wynika z zebranych informacji ponad 90 % spośród 648 zobowiązanych
jednostek podsektora rządowego

zatrudniało audytorów wewnętrznych.

Pozostałe około 10% zobowiązanych jednostek podsektora rządowego nie
zatrudniało audytorów wewnętrznych.

Były to głównie tzw. jednostki progowe – jednostki wojskowe

i szpitale, jak równieŜ uczelnie artystyczne, spośród których zaledwie
jedna rozpoczęła prowadzenie audytu wewnętrznego na podstawie poro-
zumień pomiędzy rektorami.

Jako przyczynę braku zatrudnienia audytora wewnętrznego kie-

rownicy jednostek wskazują brak etatów, niskie zarobki oraz trudności
z pozyskaniem osób legitymujących się wymaganymi przez przepisy
ustawy o finansach publicznych kwalifikacjami zawodowymi.

Liczebno

ść

komórek

audytu

Tylko  10%  jednostek  zatrudnia  dwie  lub  więcej  osób  w  komórce  audytu
wewnętrznego.  Są  to  w głównej  mierze  agencje,  izby  skarbowe  i  celne,
urzędy  wojewódzkie  oraz  ministerstwa.  Większość  zobowiązanych  jedno-
stek  podsektora  rządowego  zatrudnia  w komórce  audytu  jednego  audytora
wewnętrznego.

Zatrudnienie w komórce audytu wewnętrznego kilku audytorów

wewnętrznych umoŜliwia pełniejszą realizację programu zapewnienia ja-

Stan na grudzień 2007 roku.

kości audytu w jednostce.

Uzasadnione trudności z zapewnieniem prawidłowego funkcjono-

wania audytu mogą mieć jednostki zatrudniające audytora wewnętrznego
na część etatu. Taki niekorzystny stan zatrudnienia zadeklarowało aŜ 136
jednostek  (głównie  sądy,  prokuratury,  uczelnie,  regionalne  izby  obra-
chunkowe oraz wojskowe biura emerytalne, instytuty i szpitale). W wielu
spośród  tych  jednostek  audytor  został  zatrudniony  na  1/4  lub  1/5  etatu.
Obowiązujące  przepisy  ustawy  umoŜliwiają  takim  jednostkom  przyjęcie
rozwiązania,  w  którym  audyt  byłby  prowadzony  przez  audytora  zatrud-
nionego  w jednostce  nadzorującej  lub  nadrzędnej  a  w przypadku  uczelni
publicznych na zasadzie porozumień pomiędzy rektorami; rozwiązania te
nie przyjęły się jednak w praktyce.

Uprawnienia

Według danych przesłanych w sprawozdaniach przez zobowiązane jednost-
ki podsektora rządowego łączna liczba osób zatrudnionych w komórkach
audytu wewnętrznego w 2007 roku wynosiła 980 to mniej o 74 osoby w po-
równaniu z rokiem ubiegłym.

742 osoby to audytorzy wewnętrzni czyli osoby posiadające

uprawnienia audytora wewnętrznego i zatrudnione na stanowisku audyto-
ra wewnętrznego lub kierownika komórki audytu wewnętrznego.

Coraz mniejszy procent osób zatrudnionych w komórkach audytu

stanowi  personel  pomocniczy  (w  latach  2005,  2006.  2007  było  to  odpo-
wiednio: 19%, 10%, 7%) natomiast rośnie  liczba osób (o 9 % w porów-
naniu  z  rokiem  minionym)  posiadających  wymagane  kwalifikacje  zawo-
dowe, które nie zostały zatrudnione na stanowisku audytora wewnętrzne-
go. Takie zatrudnienie dotyczy 161 osób, co stanowi 16 % ogólnej liczby
zatrudnionych w komórkach audytu wewnętrznego. Kształtowanie się za-
trudnienia  w  komórkach  audytu  wewnętrznego  w  latach  2004-2007
przedstawiono w

zał

czniku nr 2.

Analiza zatrudnienia w komórkach audytu wewnętrznego

76%

16%

Os oby legitymujące s ię złoŜonym z wynikiem pozytywnym egzaminem na audytora wewnętrznego
zatrudnione na s tanowis ku audytor wewnętrzny lub kierownik komórki audytu wewnętrznego (742 os oby)

Pers onel pomocniczy (67 os ób)

Os oby legitymujące s ię złoŜonym z wynikiem pozytywnym egzaminem na audytora wewnętrznego
niezatrudnione na s tanowis ku audytor wewnętrzny lub kierownik komórki audytu wewnętrznego (161 os ób)

Os oby nielegitymujące s ię złoŜonym z wynikiem pozytywnym egzaminem na audytora wewnętrznego
zatrudnione na s tanowis ku audytor wewnętrzny lub kierownik komórki audytu wewnętrznego (10 os ób)

Wykres 1. Kwalifikacje zawodowe pracowników komórek audytu wewnętrznego.

Większość  (92%)  zatrudnionych  osób  w  komórkach  audytu  wewnętrznego
posiada  wymagane  przepisami  ustawy  kwalifikacje  zawodowe,  w  tym  aŜ
16%  osób  pomimo  posiadania  odpowiednich  kwalifikacji  nie  zostało  za-
trudnionych na stanowisku audytora wewnętrznego.

Szczegółowe dane, dotyczące stanu zatrudnienia w komórkach audytu we-
wnętrznego w 2007 roku w rozbiciu na grupy jednostek, zostały przedsta-

wione w

zał

czniku nr 3.

Organizacyj-

ne podpo-

dkowanie

audytorów

Standard niezaleŜności organizacyjnej wypełniany w praktyce poprzez bez-
pośrednie podporządkowanie audytora wewnętrznego (kierownika KAW)
kierującemu jednostką deklaruje 95% jednostek, które złoŜyły sprawozda-
nia.

2.2 Zatrudnienie w komórkach audytu wewn

trznego w

jednostkach samorz

du terytorialnego

W 2007 roku spośród 621 zobowiązanych do prowadzenia audytu jednostek
samorządu terytorialnego 63 % zatrudniało audytorów wewnętrznych.

W 231 jednostkach (37 %) nie zatrudniono audytorów, w tym w 82

jednostkach nie wydzielono etatów dla komórek audytu wewnętrznego.

W trzech jednostkach audytor wewnętrzny został zatrudniony na

umowę zlecenie.

W jednostkach zatrudniających audytorów wewnętrznych naj-

mniejsza  część  etatu  na  jaką  zatrudniono  audytora  to  1/8  etatu.  W  pozo-
stałych dwóch jednostkach  dysponujących  taką częścią  etatu na tym sta-
nowisku  brak  zatrudnienia.  Dominuje  jednak  zatrudnienie  na  1  etat  co
stanowi  66  %  ogólnej  liczby  jednostek  zatrudniających  audytorów.  Na
więcej niŜ 1 etat audytorów wewnętrznych zatrudnia jedynie 11% jedno-
stek samorządu terytorialnego, w tym jedna jednostka z 9 etatową komór-
ką audytu.

Wnioski

W  roku  2007  zauwaŜalne  są  skutki  wprowadzonych  29  grudnia  2006  r.
przepisów zmieniających ustawę o finansach publicznych w zakresie audytu
wewnętrznego.  Pomimo  znacznego  rozszerzenia  katalogu  kwalifikacji  za-
wodowych  uprawniających  do  prowadzenia  audytu  wewnętrznego  oraz  re-
zygnacji z nadawania uprawnień audytora wewnętrznego przez Ministra Fi-
nansów  na  rzecz  certyfikatów  międzynarodowych  nie  zanotowano  znaczą-
cego  dopływu  audytorów  wewnętrznych  do  sektora  publicznego.  Dostrze-
galne są problemy jednostek związane z zatrudnieniem wykwalifikowanych
osób (37% jednostek samorządu terytorialnego i 10% jednostek podsektora
rządowego)  oraz  spadek  zatrudnienia  w  komórkach  audytu  wewnętrznego
podsektora  rządowego  w porównaniu  do  roku  2006.  Prowadzenie  audytu
przez audytora zatrudnionego w jednostce nadzorującej lub nadrzędnej lub,
w przypadku uczelni publicznych, na zasadzie porozumień pomiędzy rekto-
rami; nie przyjęło się w praktyce.

PrzewaŜająca większość komórek audytu wewnętrznego pozostaje

jednoosobowa Przepisy ustawy wymagają zatrudnienia audytora na podsta-
wie umowy o pracę, nie dopuszczając moŜliwości zaangaŜowania audytora
na podstawie umów o charakterze cywilnoprawnym, choć takie rozwiązanie
jest stosowane w kilku przypadkach w praktyce.

Trudności z zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania audytu

mogą mieć szczególnie jednostki zatrudniające audytora wewnętrznego
na część etatu. W wielu spośród tych jednostek audytor został zatrudnio-
ny na 1/4 lub 1/5 etatu, w kilku nawet na 1/8 etatu. Zatrudnienie w takiej
formie stanowi jedynie wypełnienie ustawowego obowiązku prowadzenia
audytu nie zapewnia natomiast jego wykonywania w sposób profesjonal-
ny - zgodny ze standardami.

2.3 Wyniki pracy audytu w 2007 roku w jednostkach

podsektora rz

dowego

Sprawozda-

nia

Analizę wybranych zagadnień funkcjonowania audytu wewnętrznego
w 2007 roku przeprowadzono na podstawie złoŜonych sprawozdań
z wykonania planów audytu wewnętrznego za 2007 rok.

Zgodnie z

art. 53 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r.

o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.)

audytorzy

wewnętrzni zatrudnieni w jednostkach, o których mowa w

art. 49 ust. 1

i 2

, przedstawiają kierownikom jednostek oraz Ministrowi Finansów

sprawozdania z wykonania planów audytu za rok poprzedni – w terminie
do końca marca roku następnego. Obowiązek przedstawienia sprawozda-
nia Ministrowi Finansów nie dotyczy audytorów wewnętrznych jednostek
podsektora samorządowego, w odniesieniu do których kompetencje Mini-
stra Finansów wykonują odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta),
starosta lub marszałek województwa.

Spośród 691 zobowiązanych w 2007 roku jednostek sektora finan-

sów publicznych sprawozdania zostały przedstawione przez audytorów
wewnętrznych 579 jednostek (84 %).

Dotąd, pomimo telefonicznych i e-mailowych monitów, sprawoz-

dania nie przedstawiła Szkoła Główna Handlowa w Warszawie.

Ze 111 jednostek w wyniku monitowania przesłano pisma wyja-

niające informujące o przyczynach przekroczenia terminu, niemoŜliwo-

ci wywiązania się z obowiązku ustawowego lub o braku audytora we-

wnętrznego.

Zało

enia

analizy

Analizę obszarów działalności jednostek, w których audytorzy wewnętrzni
przeprowadzili zadania audytowe w roku 2007 sporządzono przyjmując po-
dział działalności jednostek na trzy zasadnicze obszary:

działania podstawowe, statutowe, charakterystyczne dla kaŜdej

jednostki z osobna lub dla danej grupy jednostek sektora finansów pu-
blicznych jak np. urzędy skarbowe. W ramach działalności podstawowej
moŜna wyodrębnić procesy obejmujące np.: wydawanie decyzji, upowaŜ-
nień, postępowanie administracyjne, nadzór, prowadzenie rejestrów itd.

działania wspomagające, obejmujące ogólnie rozumiany proces

zarządzania  jednostką,  zapewniające  sprawność  i  skuteczność  realizacji
procesów  podstawowych.  Procesy  wspomagające  przenikają  cała  jed-
nostkę  a  odpowiedzialność  za  nie  ponosi  całe  kierownictwo.  Działania
wspomagające  -  wspólne  dla  wszystkich  jednostek  sektora  finansów  pu-
blicznych  mogą  obejmować:  planowanie  i  wykonanie  dochodów
i przychodów  oraz  wydatków  publicznych,  zamówienia  publiczne,  ra-
chunkowość i sprawozdawczość, zarządzanie majątkiem, zasobami ludz-
kimi, organizacje i zarządzanie ryzykiem, politykę informacyjną jednostki
i systemy informatyczne.

działania związane z dysponowaniem środkami z UE, obejmu-

jące procesy realizowane przez poszczególne jednostki na wszystkich
szczeblach zarządzania środkami z UE.

Zamieszczone  poniŜej  wykresy  przedstawiają  procent  zadań  audytowych
zrealizowanych  w  2007  roku  w  trzech  opisanych  obszarach  działalności
jednostek  podsektora  rządowego:  ogółem  oraz  w  rozbiciu  na  grupy  jedno-
stek.

Wyniki

analizy

Zadania audytowe

zwi

zane z

dysponowaniem

rodkami z UE;

Zadania audytowe

w obszarach

działa

wspomagaj

cych;

71%

Zadania audytowe

w obszarach

działa

podstawowych;

21%

Wykres 2. Procent zadań audytowych zrealizowanych w 2007 roku w poszczególnych obszarach
działalności jednostek.

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Jednostki, o których mowa w art. 121 ust. 2

ustawy o finansach publicznych

M inisterstwa, KPRM

Urz

dy centralne, RCL, UKIE

Urz

dy wojewódzkie

Urz

dy celne / izby celne

Urz

dy kontroli skarbowej

Urz

dy skarbowe / izby skarbowe

Fundusze celowe, ZUS, KRUS, NFZ

stwowe osoby prawne (z wył

czeniem

uczelni publicznych)

Uczelnie publiczne

Powszechne jednostki org anizacyjne

prokuratury

Jednostki org anizacyjne Słu

by Wi

ziennej

Reg ionalne izby obrachunkowe

Jednostki prog owe podsektora rz

doweg o

Zadania audytow e w obszarach działa

w spomagaj

cych

Zadania audytow e zw i

zane z dysponow aniem

rodkami z UE

Zadania audytow e w obszarach działa

podstaw ow ych

Wykres 3. Procent zadań audytowych zrealizowanych w 2007 roku w poszczególnych obszarach
działalności jednostek, w rozbiciu na grupy jednostek.

Jak wynika z przeprowadzonej analizy audytorzy wewnętrzni objęli audy-
tem wewnętrznym w 2007 roku przede wszystkim obszary ryzyka związane
z działaniami wspomagającymi jednostek.

Około 21 % zrealizowanych zadań audytowych dotyczyło działań

podstawowych  jednostek.  Najwięcej  zadań  przeprowadzono  odpowiednio
w obszarach:  gospodarki  finansowej,  zarządzania  (w  tym  zasobami  ludzki-
mi),  zarządzania  majątkiem,  zamówień  publicznych,  systemów  informa-
tycznych oraz bezpieczeństwa. Około 8 % spośród wszystkich wykonanych
zadań audytowych przeprowadzono w obszarach związanych z dysponowa-
niem środkami z budŜetu UE.

To znaczny udział zwaŜywszy na fakt, Ŝe nie wszystkie jednostki

dysponują środkami z UE. Zadania te były realizowane przez audytorów
jednostek  uczestniczących  w  procesie  zarządzania  środkami  z  UE  lub  je
wydatkujących  tzn.  jednostek  z  grupy  państwowych  osób  prawnych  za-
wierającej  agencje,  urzędów  wojewódzkich  oraz  urzędów  centralnych  i
ministerstw.

Podobnie rozkładają się proporcje zadań audytowych zaplanowanych do
przeprowadzenia w 2008 roku, pomimo większej liczby zaplanowanych za-
dań w obszarach działalności podstawowej planuje się wykonać około 15 %
zadań.

Zadania

audytowe

Audytorzy  wewnętrzni  jednostek  zobowiązanych  do  przedstawiania  Mini-
strowi  Finansów  sprawozdań  z  wykonania  planów  audytu  wewnętrznego
zrealizowali łącznie 1929 zaplanowanych na rok 2007 zadań audytowych, tj.
77% planu (na poziomie porównywalnym do roku 2006).

Ze względu na rodzaj audytu było to odpowiednio: 657 audytów

finansowych, 930 audyty zgodności, 996 audytów działalności, 133 audy-
tów informatycznych (przy czym większość zadań audytowych kwalifi-
kowano do kilku rodzajów audytu).

Struktura przeprowadzanych audytów wskazuje na znaczną dys-

proporcję  w  przeprowadzaniu  audytów  informatycznych  w  stosunku  do
pozostałych rodzajów audytu. Jak wynika z przeprowadzonej analizy ob-
szarów  ryzyka  objętych  audytem  wewnętrznym  w  2007  roku  zadania
w obszarze  IT  dotyczyły  przede  wszystkim  bezpieczeństwa  informacji,
legalności  uŜytkowanego  oprogramowania  oraz  zakupów  sprzętu
i oprogramowania. PowyŜsze wskazuje na przypisywanie przez jednostki
niskiej  rangi  działaniom  związanym  z  informatyką,  co  w  konsekwencji
wpływa  na  niską  ocenę  ryzyka  w  obszarach  związanych  np.  z  projekto-
waniem lub funkcjonowaniem w jednostkach systemów informatycznych.

Z opinii rzeczoznawców audytorzy wewnętrzni skorzystali (18 ra-

zy) głównie przeprowadzając audyty informatyczne.

Spośród zaplanowanych zadań audytowych 137 wykonanych au-

dytów dotyczyło dysponowania środkami z budŜetu UE.

W 1820 przypadkach przeprowadzono czynności sprawdzające.

Audytorzy określili teŜ liczbę niezrealizowanych zadań audytowych
w odniesieniu do planu. Liczba niezrealizowanych, zaplanowanych zadań
audytowych wynosi 582 (tj. 23%, w roku 2006 odpowiednio 22% planu).

Niezrealizowanie zadań ujętych w planie wiązało się głównie

z wykonywaniem dodatkowych zadań pozaplanowych. Wykonano łącz-
nie 668 takich zadań, z których 33 % stanowiły zadania o charakterze do-
radczym.

Zadania doradcze polegały w głównej mierze na: opiniowaniu pro-

jektów aktów prawnych, analizach i konsultacjach w zakresie wewnętrz-
nych procedur, doradztwie w zakresie postępowania o udzielenie zamó-
wienia publicznego, udziale w zespołach zadaniowych oraz przeprowa-
dzaniu szkoleń.

Zał

cznik nr 4

przedstawia szczegółowe zestawienie zadań audyto-

wych przeprowadzonych w 2007 roku w podziale na grupy JSFP.

rednia

liczba zada

rednia liczba zrealizowanych zadań audytowych przez audytora wewnętrz-

nego w 2007 roku wynosiła w podsektorze rządowym 2,88. W latach po-
przednich było to odpowiednio: w 2006 roku 2,71 audytów oraz 2,51 audy-
tów w roku 2005.

Wyniki

audytów

Podstawowe uwagi i wnioski audytorów wewnętrznych zostały sformuło-
wane w kilku głównych obszarach dotyczących przede wszystkim działal-
ności wspomagającej jednostek:

•

ochrona danych osobowych,

•

bezpieczeństwo informatyczne danych,

•

zamówienia publiczne,

•

rodki zakładowego funduszu świadczeń socjalnych,

•

inwentaryzacja,

•

rodki unijne,

•

rachunkowość finansowa.

Problem inwentaryzacji oraz rachunkowości, księgowości i spra-

wozdawczości finansowej, poruszany był we wszystkich grupach jedno-
stek objętych obowiązkiem prowadzenia audytu wewnętrznego.

Ochrona danych osobowych oraz bezpieczeństwo informatyczne

danych wykazywane były przez: prokuratury, sądy, ministerstwa, urzędy
centralne, ZUS, KRUS, jednostki organizacyjne SłuŜby Więziennej, re-
gionalne izby obrachunkowe.

Efektywność planowania i realizacji zakupów, przestrzeganie we-

wnętrznych procedur zamówień publicznych wskazywały: sądy, minister-
stwa, urzędy wojewódzkie, jednostki progowe podsektora rządowego.

Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych - sposób wykorzysta-

nia  środków,  wzmocnienie  systemów  kontroli  wewnętrznej  i  finansowej
powiązanych  z  procesem  obsługi  ZFŚS  był  licznie  występującym  tema-
tem prac audytowych w: ministerstwach, urzędach centralnych, urzędach
wojewódzkich, urzędach kontroli skarbowej.

Z informacji zawartych w sprawozdaniach wynika, Ŝe przedstawione przez
audytorów wewnętrznych rekomendacje w większości zostały przyjęte
przez kierownictwo jednostek i przyczyniły się do:

•

poprawienia skuteczności działania jednostki w badanym zakresie,

•

usprawnienia danego procesu,

•

zmniejszenia ryzyka niewłaściwego wykorzystania posiadanych zaso-
bów, poprawy efektywności wykorzystania zasobów,

•

poprawy efektywności/skuteczności mechanizmów kontroli wewnętrz-
nej,

•

uaktualnienie procedur wewnętrznych,

•

wprowadzenia procedur

•

wprowadzenia lub uszczegółowienia procedur dotyczących bezpieczeń-
stwa systemów informatycznych, zarządzania sprzętem i oprogramowa-
niem komputerowym,

•

opracowania pisemnych procedur dotyczących obiegu dokumentów fi-
nansowo- księgowych,

•

zapewnienia działania zgodnego z prawem w zakresie przestrzegania
procedur administracyjnych,

•

uporządkowania kwestii obowiązków i odpowiedzialności osób zaanga-
Ŝ

owanych w realizację i rozliczenie projektów badawczych współfinan-

sowanych ze środków UE i innych źródeł zagranicznych a takŜe wpro-
wadzenia procedur w tym procesie.

Plany audytu

wewn

trzne-

Analizę wybranych zagadnień funkcjonowania audytu wewnętrznego prze-
prowadzono na podstawie złoŜonych planów audytu wewnętrznego na 2008
rok.

Zgodnie z

art. 53 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r.

o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.)

audytorzy

wewnętrzni zatrudnieni w jednostkach, o których mowa w

art. 49 ust. 1

i 2

, przedstawiają kierownikom jednostek oraz Ministrowi Finansów do

końca  października  kaŜdego  roku  plan  audytu  wewnętrznego  na  rok  na-
stępny.  Obowiązek  przedstawienia  planów  Ministrowi  Finansów  nie  do-
tyczy  audytorów  wewnętrznych  jednostek  podsektora  samorządowego,
w odniesieniu  do  których  kompetencje  Ministra  Finansów  wykonują  od-
powiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek wo-
jewództwa.

Spośród 641

jednostek sektora finansów publicznych (JSFP) zo-

bowiązanych plany audytu wewnętrznego do końca lutego 2008 roku zo-
stały przedstawione przez audytorów wewnętrznych 581 jednostek
(91%).

Z 60 jednostek, które nie złoŜyły planów audytu w wyniku moni-

towania  przesłano  pisma  wyjaśniające  informujące  o  przyczynach  prze-
kroczenia  terminu  (3 długotrwałe  zwolnienia  lekarskie,  2  urlopy  macie-
rzyńskie  oraz  przekształcenie  organizacyjne  Ministerstwa  Infrastruktury)
lub braku audytora wewnętrznego (54 jednostki).

Wyniki

analizy

Jak wynika z przeprowadzonej analizy audytorzy wewnętrzni planują objąć
audytem wewnętrznym w 2008 roku przede wszystkim obszary ryzyka
związane z działaniami wspomagającymi jednostek.

Zaledwie około 15% planowanych zadań audytowych dotyczyć będzie

działań podstawowych jednostek.

Najwięcej zadań zostanie przeprowadzonych odpowiednio w obsza-

rach: planowania i wydatkowania środków publicznych, rachunkowości
i sprawozdawczości, zarządzania, zarządzania majątkiem oraz zamówień
publicznych.

Około 6% spośród wszystkich planowanych zadań audytowych zosta-

nie przeprowadzonych w obszarach związanych z dysponowaniem środkami
z budŜetu  UE.  Zadania  te  będą  realizowane  przez  audytorów  jednostek
uczestniczących  w  procesie  zarządzania  środkami  z UE  lub  je  wydatkują-
cych  tzn.  jednostek  z  grupy  państwowych  osób  prawnych  zawierającej
agencje, urzędów wojewódzkich oraz urzędów centralnych i ministerstw.

Około 6 % spośród wszystkich planowanych zadań audytowych to za-

dania zlecone.

Wnioski

Analiza obszarów działalności jednostek objętych audytem wewnętrznym

Jednostek zobowiązanych do zatrudnienia audytora wewnętrznego według stanu na 31 października 2007 roku było 650, w

tym do złoŜenia planów 647 jednostek (liczba nie uwzględnia jednostek, w których audyt jest prowadzony przez audytora
wewnętrznego jednostek nadrzędnych lub nadzorujących). W wyniku zmian organizacyjnych liczba ta według stanu na 26
lutego 2008 roku wynosiła 641 jednostek.

w 2006,  2007  roku  oraz  w  planach  audytu  na  2008  rok,  wskazuje  na  przy-
wiązywanie  szczególnej  wagi  do  działalności  wspomagającej  jednostek
w pracy  audytu.  Biorąc  powyŜsze  pod  uwagę  w  2007  roku  podejmowano
działania  koordynacyjne  w  celu  zmniejszenia  istniejącej  dysproporcji  w
działaniach audytu. Utrzymująca się niezmiennie skłonność do audytowania
działalności wspomagającej jednostek wskazuje, iŜ przyczyna problemu ma
charakter systemowy.

Jako jedną z przyczyn takiej sytuacji moŜna więc wskazać zasadę

podporządkowania audytora wewnętrznego dyrektorowi generalnemu we
wszystkich  urzędach  w rozumieniu  przepisów  o  słuŜbie  cywilnej.  Doty-
czy  to  takŜe  sądownictwa  powszechnego,  gdzie  audyt  jest  podporządko-
wany dyrektorowi sądu nie zaś prezesowi sądu a takŜe niektórych uczelni
publicznych. Takie podporządkowanie audytu w naturalny sposób powo-
duje nadmierne skupienie się audytorów na obszarach działalności obsłu-
gowej  np.:  rachunkowości,  sprawozdawczości,  kadrach,  czy  zamówie-
niach publicznych, nie zaś na działaniach które mają wpływ na realizację
podstawowych celów jednostek.

Umiejscowienie audytora wewnętrznego w ramach pionu obsłu-

gowego ogranicza moŜliwość prowadzenia działań w innych „meryto-
rycznych” pionach, gdyŜ zakres audytu z powodu jego umiejscowienia
bywa postrzegany jako działalność dotycząca wyłącznie tego pionu.

2.4 Weryfikacja i ocena prawidłowo

ci wykonywania

audytu wewn

trznego w JSFP

W związku z wejściem w Ŝycie w dniu 29 grudnia 2006 r.

ustawy z dnia

8 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych
innych ustaw (Dz. U. Nr 249, poz. 1832)

uległy zmianie przepisy Rozdziału

ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

W szczególności rozszerzeniu uległ zakres wykonywanych przez Ministra
Finansów zadań w ramach  koordynacji kontroli finansowej i audytu we-
wnętrznego.  Zgodnie  z zapisem  niniejszego  artykułu  koordynacja  obej-
muje m.in. przeprowadzanie weryfikacji i oceny prawidłowości wykony-
wania audytu wewnętrznego.

Organizacja

W 2007 roku opracowano niezbędne dokumenty metodologiczne, określają-
ce sposób i tryb przeprowadzania weryfikacji i oceny, poszczególne etapy
procesu, podstawowe załoŜenia dotyczące wyboru jednostek do objęcia
czynnościami oraz szczegółowy zakres przedmiotowy weryfikacji i oceny.

Cel i zakres

Celem przeprowadzania weryfikacji i oceny jest wzmocnienie i usprawnie-
nie

efektywności

funkcji

audytu

wewnętrznego

prowadzonego

w jednostkach.

W 2007 r. zakresem przedmiotowym weryfikacji objęto w szczegól-

ności:

•

organizację i zarządzanie komórką audytu wewnętrznego, z uwzględ-
nieniem regulacji dotyczących usytuowania komórki audytu, celu i za-
kresu jej działania,

•

planowanie roczne i strategiczne oraz sprawozdawczość roczną,

•

realizację zadań zapewniających, czynności sprawdzających oraz czyn-
ności doradczych.

W toku weryfikacji i oceny dokonywana była ocena zgodności pro-

wadzenia audytu wewnętrznego z wymogami określonymi w:

ustawie o fi-

nansach publicznych

, rozporządzeniach wykonawczych do przywołanej

ustawy, a takŜe wytycznych określonych w

Międzynarodowych Standar-

dach Profesjonalnej Praktyki Audytu Wewnętrznego

Ponadto ocenie została poddana efektywność wykonywania audytu

wewnętrznego, m. in. poprzez porównanie wskaźników w zakresie plano-
wania i realizacji zadań na przestrzeni ostatnich dwóch lat, w tym: planowa-
nie zadań i ich faktyczna realizacja, wykorzystanie dostępnego czasu i zaso-
bów kadrowych oraz czasochłonność wykonywania zadań.

PilotaŜową oceną objęto komórki audytu wewnętrznego w jednost-

kach resortu finansów, tj. Ministerstwa Finansów, Izby Skarbowej w War-
szawie i Urzędu Kontroli Skarbowej w Warszawie.

Wyniki

Po zrealizowaniu czynności i dokonaniu oceny prawidłowości wykonywa-
nia audytu wewnętrznego w ww. jednostkach, opracowano tzw.

Wyniki we-

ryfikacji i oceny

. Wyniki zawierały w szczególności: opisy ustaleń stanu

faktycznego, kryteria oceny, zalecenia w sprawie usunięcia stwierdzonych
uchybień oraz ocenę końcową dla poszczególnych zagadnień objętych we-
ryfikacją i dotyczyły:

•

organizacji komórki audytu wewnętrznego,

•

planowania i sprawozdawczości rocznej,

•

realizacji zadań audytowych.

Na podstawie przeprowadzonej oceny stwierdzono następujące, najistotniej-
sze problemy funkcjonowania audytu wewnętrznego w jednostkach obję-
tych pilotaŜem, dotyczące w szczególności:

Organizacja

komórki

audytu

•

łączenia  komórki  audytu  wewnętrznego  z  komórką  kontroli  wewnętrz-
nej,  co  zdaniem  oceniających  mogło  skutkować  ograniczeniem  nieza-
leŜności  i  obiektywizmu  audytu  wewnętrznego  oraz  mogło  prowadzić
do  ewentualnego  konfliktu  interesów  (np.  w  sytuacji  ustanowienia
wspólnego  przełoŜonego  dla  obu  tych  komórek,  bez  jednoznacznego
określenia  merytorycznej  niezaleŜności  komórki  audytu  wewnętrznego
w  zakresie  realizacji  zadań  audytu  wewnętrznego  mogło  powodować
konflikt  interesów  i  przyczyniać  się  do  wystąpienia  trudności  w  trakcie
dokonywania  przez  komórkę  audytu  wewnętrznego  obiektywnej  oceny
funkcjonowania  systemu  kontroli  instytucjonalnej  oraz  obszarów  dzia-
łalności  jednostki  uprzednio  objętych  kontrolą  dokonaną  przez  pracow-
ników komórki kontroli),

•

nieaktualności uregulowań dotyczących systemu audytu w jednostce
oraz braku ich spójności z innymi regulacjami wewnętrznymi, co mogło
wpływać na skuteczne zarządzanie komórką audytu wewnętrznego lub
nawet na negatywną ocenę legalności działań audytu wewnętrznego,

•

zbyt małej obsady kadrowej w komórkach audytu wewnętrznego  wyni-
kającej  z  ograniczonej  liczby  przyznanych  etatów  i/lub  trudności
z pozyskaniem  audytorów  wewnętrznych  na  rynku  pracy,  co  według
oceniających mogło przełoŜyć się na  realizację ustawowego obowiązku

prowadzenia audytu wewnętrznego w jednostce, jak teŜ, na efektywność
wykonywania audytu wewnętrznego,

Planowanie i

sprawozdaw-
czo

ść

roczna

•

nieuwzględniania  w  analizie  ryzyka,  sporządzanej  na  potrzeby  opraco-
wania  planu  rocznego  i  strategicznego,  wszystkich  zidentyfikowanych
obszarów  ryzyka  w działalności  jednostki,  co  mogło  wiązać  się
z bezpośrednim,  negatywnym  wpływem  na  skuteczność  audytu  we-
wnętrznego w danej JSFP i realizację celów audytu,

•

stosowania metody analizy ryzyka niezgodnej z wewnętrznymi procedu-
rami,

•

realizowania innych zadań (czynności) niezwiązanych z audytem we-
wnętrznym kosztem realizacji zadań audytowych zaplanowanych w
rocznym planie.

Realizacja

zada

audytowych

•

nieprzeprowadzania analizy ryzyka na etapie programowania zadań,
co zdaniem oceniających mogło wpływać na niewłaściwe określenie ce-
lu i zakresu zadań audytowych,

•

niedokumentowania  ww.  analizy  ryzyka,  co  w  ocenie  przeprowadzają-
cych weryfikację, wiązało się z ryzykiem zarzutu niedopełnienia wymo-
gów  formalnych,  związanych  z  prowadzeniem  audytu  wewnętrznego
i niedokumentowaniem  wszystkich  istotnych  czynności  (informacji)
niezbędnych do sformułowania zaleceń audytu wewnętrznego,

•

niestosowania  trybu  dotyczącego  komunikowania  wyników,  określo-
nych w przepisach prawa (np. nieprzedstawianie na piśmie kierowniko-
wi  komórki  audytowanej  uzasadnienia  dotyczącego  nieuwzględnienia
dodatkowych  wyjaśnień  lub  zastrzeŜeń zgłaszanych  przez  kierowników
komórek  audytowanych),  co  zdaniem  oceniających  mogło  wpływać  na
przejrzystość procedur audytu wewnętrznego oraz poprawność wzajem-
nych relacji pomiędzy audytorami a pracownikami JSFP.

2.5 Audyt wewn

trzny zlecony

Audyt wewnętrzny zlecony jako nowe uprawnienie w ramach koordynacji
kontroli finansowej i audytu wewnętrznego wprowadzony został

ustawą

z dnia 8 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz nie-
których innych ustaw (Dz. U. Nr 249, poz. 1832).

Zgodnie z art.63 ustawy, uprawnienie zlecania przeprowadzenia

audytu wewnętrznego zleconego posiada Prezes Rady Ministrów oraz
Minister Finansów za zgodą kierownika jednostki. Uprawnienie Ministra
Finansów moŜe być realizowane przez Generalnego Inspektora Kontroli
Skarbowej w zakresie środków Unii Europejskiej.

Dodatkowo, zgodnie z art. 8a

ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o

słuŜbie cywilnej (Dz. U. Nr 170, poz. 1218 z późn. zm.)

, uprawnienie do

złoŜenia Ministrowi Finansów wniosku o przeprowadzenie audytu zleco-
nego w zakresie zadań wynikających z ww. ustawy przysługuje Szefowi
Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.

Pierwszy

audyt zlecony

W dniu 30 września 2007 r. Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wniósł
o zlecenie przeprowadzenia audytu w wybranych urzędach administracji
rządowej w zakresie wartościowania stanowisk pracy w słuŜbie cywilnej.

Audyt posłuŜyć ma zidentyfikowaniu głównych problemów i błędów po-

pełnionych w trakcie procesu opisywania i wartościowania stanowisk
pracy, (realizowanego na podstawie

Zarządzenia nr 81 Prezesa Rady Mi-

nistrów w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stano-
wisk pracy w słuŜbie cywilnej

), podniesieniu jakości opisów i skorygowa-

niu wyników wartościowania stanowisk pracy oraz ogólnej ocenie całości
audytowanego procesu. Rola audytorów wewnętrznych w procesie pole-
gać będzie na dokonaniu oceny prawidłowości zakończonego w ich jed-
nostkach procesu wartościowania.

Termin realizacji audytu zleconego wyznaczono na 2008 rok. Prace w 2007
roku dotyczące ww. audytu zleconego polegały na określeniu zakresu pod-
miotowego oraz zakresu przedmiotowego audytu.

Do realizacji zadania wytypowano wstępnie 172 jednostki admini-

stracji rządowej: ministerstwa, KPRM, urzędy centralne, UKIE, urzędy
wojewódzkie, urzędy celne, izby celne, urzędy kontroli skarbowej, urzędy
skarbowe, izby skarbowe oraz tzw. jednostki progowe, zatrudniające co
najmniej 100 członków korpusu słuŜby cywilnej.

Zadanie będzie obejmować ocenę cena prawidłowości sporządze-

nia opisów i przeprowadzenia wartościowania stanowisk pracy w słuŜbie
cywilnej, w tym terminowość zakończenia procesu.

2.6 Ochrona stosunku pracy audytorów wewn

trznych

Rozwi

zanie

stosunku

pracy

z audytorem

W 2007 r. przyjęto do wiadomości informacje o 48 przypadkach rozwiąza-
nia  umowy  o  pracę  z  audytorem  wewnętrznym,  w  których  ustanie  zatrud-
nienia nastąpiło: na mocy porozumienia stron (27 przypadków), na wniosek
audytora  (13  przypadków),  wskutek  przeniesienia  słuŜbowego  (6  przypad-
ków), z powodu upływu czasu, na który była zawarta umowa (1 przypadek)
oraz ze względu na likwidację stanowiska słuŜbowego (1 przypadek).

Ponadto w 8 sprawach z wniosków kierowników jednostek o wyraŜe-

nie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z audytorem wewnętrznym: 2
wnioski zostały uwzględnione, 3 nie zyskały akceptacji, natomiast w 3
sprawach stały się bezprzedmiotowe.

Zmiany

warunków

pracy

audytora

W 2007 r. wyraŜone zostały 3 opinie (2 pozytywne i 1 negatywna) na temat
zmiany warunków zatrudnienia audytora wewnętrznego, do wiadomości zaś
przyjęto informacje o modyfikacji treści stosunków pracy nawiązanych z 17
audytorami wewnętrznymi (w większości przypadków zmiany były ko-
rzystne dla audytora).

2006

2007

Rozwiązanie

stosunku pra-

cy z audyto-

rem

Zmiana wa-

runków za-

trudnienia

audytora

Rozwiązanie

stosunku pra-

cy z audyto-

rem

Zmiana wa-

runków za-

trudnienia

audytora

Łączna liczba wniosków,
w tym:



liczba wniosków zała-
twionych negatywnie



liczba wniosków
uwzględnionych



liczba wniosków bez-
przedmiotowych

Liczba przypadków (zgło-
szonych), w których nie była
wymagana zgoda/opinia MF

3. ZARZ

DZANIE RYZYKIEM

3.1 Podstawowe problemy funkcjonowania zarz

dzania

ryzykiem w jednostkach podsektora rz

dowego

Zarządzanie ryzykiem stanowi podstawę utworzenia właściwego  governan-
ce  (ładu  organizacyjnego),  tj.  kombinacji  procesów  oraz  struktur  wprowa-
dzonych przez kierownictwo dla uzyskania przepływu informacji, zarządza-
nia,  kierowania  oraz  monitorowania  działań  w  organizacji  nakierowanych
na  realizację  celów  tej  organizacji.  Korzyści  płynące  z  wdroŜenia  systemu
zarządzania ryzykiem, to przede wszystkim koncentracja działań kierownic-
twa  na  sprawach  istotnych;  krótszy  czas  reakcji  kierownictwa  na  sprawy
kryzysowe;  mniej  nieprzewidzianych  zdarzeń  mających  negatywny  wpływ
na  organizację;  większy  nacisk  w  organizacji  na  poprawne  wykonywanie
właściwych zadań; większe prawdopodobieństwo realizacji celów organiza-
cji;  większe  prawdopodobieństwo  wdroŜenia  planowanych  zmian;  lepsze
wykorzystanie zasobów, bardziej świadome podejmowanie ryzyka oraz de-
cyzji  oraz  większe  zaufanie  społeczeństwa  do  polskiej  administracji  pu-
blicznej.

Wyniki ankiety nt. zarządzania ryzykiem przeprowadzonej wśród kie-

rowników JSFP w 2006 r. wskazały na ograniczony zakres skutecznego za-
rządzania ryzykiem w polskim sektorze finansów publicznych oraz brak
zrozumienia koncepcji i działania zarządzania ryzykiem.

Uwzględniając wyniki ww. ankiety w 2007 r. podjęto w ramach pro-

jektu  Transition  Facility  2004/016-829.01.08  „Zarządzanie  ryzykiem
i wzmocnienie  efektywności  słuŜb  audytu  wewnętrznego  w  JSFP”  szereg
działań mających na celu stworzenie narzędzi wspomagających zarządzanie
ryzykiem  oraz  podniesienie  wiedzy  w  tym  zakresie  wśród  kadry  kierowni-
czej wyŜszego szczebla w JSFP.

Seminaria dla

kierowników

jednostek

Nadzór nad procesem zarządzania ryzykiem powinien spoczywać na jej ści-
słym kierownictwie. Dlatego w 2007 roku zorganizowano cykl seminariów
dla kierowników jednostek sektora finansów publicznych na temat zarzą-
dzania ryzykiem. Seminaria te zostały przygotowane w formie czterech jed-
nodniowych modułów, które obejmowały następujące zagadnienia:

•

ogólne zasady zarządzania ryzykiem i praktyki międzynarodowe;

•

tworzenie ram zarządzania ryzykiem w organizacji;

•

role i odpowiedzialność w systemie zarządzenia ryzykiem;

•

rola audytu wewnętrznego w procesie zarządzania ryzykiem.

Celem seminariów było podniesienie wiedzy oraz świadomości kie-

rowników jednostek nt. systemowego zarządzania ryzykiem oraz ich odpo-
wiedzialności  w  tym  zakresie.  Zaproszenie  do  udziału  w  seminarium  skie-
rowane zostało do kierownictwa ponad 1000 JSFP. W sumie przeprowadzo-
no  96  spotkań,  w  których  uczestniczyły  674  osoby,  z  czego  kierownictwo
jednostek stanowiło ok. 40%.

Podr

cznik

zarz

dzania

ryzykiem

W  celu  poszerzenia  wiedzy  uzyskanej  podczas  seminariów  oraz  dostarcze-
nia  praktycznego  przewodnika  wskazującego,  w  jaki  sposób  kierownicy
JSFP  mogą  wdroŜyć  zarządzanie  ryzykiem  w  swoich  organizacjach  opra-
cowano

Podręcznik zarządzania ryzykiem.

Przy opracowywaniu Podręczni-

ka wykorzystano przykłady najlepszych praktyk międzynarodowych, w tym
dokumen

strategiczny Komisji Europejskiej oraz uwzględniono informacje

uzyskane na podstawie wyników ankiety dotyczącej zarządzania ryzykiem.

W Podręczniku zostały omówione zagadnienia dotyczące: pojęcia

ryzyka  i  jego  oceny,  struktury  zarządzania  ryzykiem,  dokumentacji  dot.
zarządzania  ryzykiem,  w  tym  polityki  zarządzania  ryzykiem,  procedury
zarządzania  ryzykiem,  rocznego  raportu  dot.  zarządzania  ryzykiem,  ról  i
zadań  w  systemie,  ładu  organizacyjnego,  etapów  wdroŜenia  zarządzania
ryzykiem oraz sposobów zarządzanie ryzykiem. Ponadto do Podręcznika
załączone  zostały  wzory  następujących  dokumentów:

Polityka zarządza-

nie ryzykiem, Zakres zadań i obowiązków grupy ds. zarządzania ryzykiem,
Szablon  zapisu  wyników  sesji  burzy  mózgów  w  celu  identyfikacji  ryzyka,
Kwestionariusz  identyfikacji  ryzyka,  Lista  mechanizmów  kontrolnych  ry-
zyka  (wewnętrzne  mechanizmy  kontrolne),  Szablon  punktowej  oceny  ry-
zyka, Szablon rejestru ryzyka.

Elektroniczne kopie Podręcznika zostały przekazane wszystkim

uczestnikom seminariów, a następnie dokument udostępniono na stronie in-
ternetowej Ministerstwa Finansów. Opublikowane zostało równieŜ tłuma-
czenie

Pomarańczowej Księgi brytyjskiego Ministerstwa Skarbu Państwa –

Zarządzanie ryzykiem – zasady i koncepcje.

Programy

pilota

owe

W oparciu o wskazówki zawarte w

Podręczniku zarządzania ryzykiem

w ośmiu wybranych jednostkach sektora finansów publicznych wdroŜono
programy pilotaŜowe mające na celu stworzenie podstaw do wdroŜenia sys-
temu zarządzania ryzykiem zintegrowanego z funkcjonującym w jednostce
systemem kontroli zarządczej. Wybrane jednostki to

•

Ministerstwo Finansów;

•

Ministerstwo Transportu (od listopada 2007 r. – Ministerstwo Infrastruk-
tury);

•

Ministerstwo Rozwoju Regionalnego;

•

Urząd Wojewódzki w Katowicach;

•

Starostwie Powiatowym w Legnicy;

•

Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-SpoŜywczych;

•

Szkoła Główna Handlowa w Warszawie;

•

Centralny Szpital Kliniczny Ministerstwa Spraw Wewnętrznych

Ku skutecznemu i spójnemu zarządzaniu ryzykiem w słuŜbach Komisji (SEC/2005/1327)

i Administracji.

Podstawowym załoŜeniem skutecznej realizacji programu pilotaŜowe-

go było zaangaŜowanie kierownictwa wyŜszego szczebla oraz ścisła współ-
praca kierownictwa średniego szczebla z ekspertem, który pełnił rolę dorad-
czą.

Na program pilotaŜowy składały się cztery wizyty ekspertów w

kaŜdej jednostce. W pierwszym etapie działań dokonano oceny obecnego
systemu zarządzania ryzykiem oraz opracowano plan działania. W kaŜdej
jednostce poprowadzono szkolenia i warsztaty nt. procesu i metod analizy
i zarządzania ryzykiem.

Kolejnym etapem było opracowanie w ramach warsztatów doku-

mentacji  ustanawiającej  system,  obejmującej  m.in.  politykę  zarządzania
ryzykiem, strategię, procedury. Dokumenty te były opracowywane w od-
niesieniu  do  celów  strategicznych  jednostki.  W  niektórych  jednostkach
dokumenty te zostały zatwierdzone przez kierownika jednostki, w innych
planowano  dalszy  rozwój  i  akceptację  kierownictwa  w  terminie  później-
szym.

Następnie przeprowadzono identyfikację i ocenę ryzyka, na pod-

stawie których opracowano rejestr ryzyka. Dokument ten pozwala na ana-
lizowanie przekrojowo ryzyka w całej organizacji, określenie odpowied-
nich działań zaradczych w odpowiedzi na ryzyko oraz ustalenie formalnej
odpowiedzialności za ich wdroŜenie. W większości jednostek uzgodniono
częstotliwość aktualizacji rejestru ryzyka.

Kierownictwo kaŜdej z jednostek wyznaczyło osobę, której dele-

gowało  zadania  w  zakresie  nadzoru  nad  aktualizacją  rejestru  ryzyka.  W
niektórych jednostkach utworzono zespół lub komitet ds. ryzyka, któremu
kierownictwo  delegowało  część  uprawnień  w  zakresie  zarządzania  ryzy-
kiem oraz określono częstotliwość ich spotkań (np. raz na kwartał). Dele-
gowanie  uprawnień  nie  oznacza  przekazania  odpowiedzialności  za  sys-
tem, którą ponosi kierownik jednostki. W większości jednostek audytorzy
wewnętrzni  uczestniczyli  w  procesie  wdraŜania  programu  pilotaŜowego
pełniąc role doradczą, szkoleniowców, moderatorów.

Wyniki prac zrealizowanych w ramach programu pilotaŜowego zo-

staną za zgodą kierownictwa jednostek oraz w ustalonym z nimi zakresie
opublikowane jako przykłady dobrych praktyk.

Wnioski

Tematyka zarządzania ryzykiem wzbudziła umiarkowane zainteresowanie
wśród kierowników jednostek. Sytuacja ta moŜe sugerować, Ŝe w przypadku
większości kierowników jednostek brak jest świadomości znaczenia zarzą-
dzania ryzykiem oraz odpowiedzialności kierownictwa jednostki w tym za-
kresie. Kierownicy jednostek uczestniczący w seminariach wykazywali du-
Ŝ

e zainteresowanie tematyką praktycznego wdraŜania systemu zarządzania

ryzykiem oraz efektami planowanych programów pilotaŜowych. RównieŜ w
ramach  jednostek  pilotaŜowych  stopień  realizacji  celów  projektu  w  po-
szczególnych  jednostkach  był  zróŜnicowany  i  w  duŜej  mierze  uzaleŜniony
od poziomu zaangaŜowania kierownictwa. W niektórych jednostkach podję-
to  wcześniej  próby  realizacji  działań  zmierzających  do  wprowadzenia  pod-
staw zarządzania ryzykiem, jednak identyfikacja i ocenia ryzyka nie zawsze
była  przeprowadzana  prawidłowo.  Podstawowym  błędem  był  brak  odnie-
sienia do celów strategicznych jednostki oraz koncentracja na ryzykach kon-
troli zamiast na ryzykach biznesowych. Nie zawsze określano równieŜ dzia-
łania  zaradcze.  Większość  jednostek  pilotaŜowych  sygnalizowało  potrzebę
dalszego  wsparcia  w  procesie  wdraŜania  systemowego  zarządzania  ryzy-

kiem.

4. PRACE LEGISLACYJNE

Rozporz

dzenia

W związku z uchwaleniem

ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o zmianie usta-

wy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 249,
poz. 1832)

, wprowadzającej zmiany w zakresie audytu wewnętrznego m.in.

w postaci instytucji zleconego audytu wewnętrznego, w lipcu 2007 r. rozpo-
częto prace nad projektami rozporządzeń w sprawie:

•

szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzania audytu wewnętrznego;

•

trybu sporządzania oraz wzoru sprawozdania z wykonania planu audytu
za rok poprzedni.

Konsultacje

rodowisko-

Są to akty wykonawcze regulujące sposób wykonywania audytu wewnętrz-
nego  dlatego  teŜ  przyjęto  zasadę  bieŜącej  ich  konsultacji  ze  środowiskiem
audytorów.  W  ramach  prowadzonych  prac  legislacyjnych  zwrócono  się  do
Stowarzyszenia Audytorów Wewnętrznych IIA Polska, Stowarzyszenia Au-
dytorów  Wewnętrznych  Jednostek  Sektora  Finansów  Publicznych,  Stowa-
rzyszenia  Audytorów  Wewnętrznych  Szkół  WyŜszych  oraz  audytorów  we-
wnętrznych z ponad 20 JSFP, z prośbą o zgłaszanie uwag i propozycji odno-
ś

nie nowych regulacji.

Najwa

niej-

sze zmiany

NajwaŜniejsze zmiany wprowadzone w projektach dotyczyły:

•

wprowadzono słowniczek zawierający definicje: zadania zapewniające-
go, czynności doradczych, zadania audytowego, audytu wewnętrznego
zleconego, komórki audytowanej, zaleceń;

•

zobowiązano audytorów wewnętrznych do kierowania się standardami
audytu wewnętrznego, w sprawach z zakresu sposobu i trybu prowadze-
nia audytu wewnętrznego nieuregulowanych w rozporządzeniu;

•

zobowiązano audytorów do określania w rocznym planie audytu we-
wnętrznego istotnych ryzyk wpływających na realizację celów i zadań
jednostki oraz do uwzględniania w procesie planowania rocznego uwag
kierowników jednostek, w których audytor prowadzi audyt wewnętrzny;

•

zobowiązano kierowników komórek audytowanych do przekazywania
na Ŝądanie audytora dokumentów i udzielania informacji w zakresie
związanym z zadaniem przed jego rozpoczęciem;

•

zobowiązano audytorów wewnętrznych do określania podczas planowa-
nia zadań i przygotowania programu zadania istotnych ryzyk wpływają-
cych na realizację celów i zadań jednostki w obszarze objętym bada-
niem;

•

zrezygnowano z obowiązkowego sporządzania protokołów z narad
otwierającej i zamykającej zachowując zasadę udokumentowania prze-
biegu narad;

•

zobowiązano audytorów wewnętrznych do powiązania zaleceń zawar-
tych w sprawozdaniu z zadania audytowego z istotnymi ryzykami
wpływającymi na realizację celów i zadań jednostki, do których odnoszą

się zalecenia;

•

określono tryb i sposobu przeprowadzania audytu wewnętrznego zleco-
nego;

•

uproszczono oraz dostosowano do zmian wyŜej wymienionych wzór
planu audytu oraz sprawozdania z wykonania planu stanowiących za-
łączniki do projektów rozporządzeń.

5. UPOWSZECHNIANIE STANDARDÓW

Program

zapewnienia

jako

Zgodnie z Międzynarodowymi Standardami Profesjonalnej Praktyki Audytu
Wewnętrznego  IIA  w komórkach audytu  wewnętrznego powinny być usta-
nowione  programy  zapewnienia  i  poprawy  jakości.  W  celu  usprawnienia
pracy audytorów wewnętrznych opracowano, w oparciu o materiały Instytu-
tu  Audytorów  Wewnętrznych,  materiał  dotyczący  programu  zapewnienia  i
poprawy jakości (Quality Assurance and Improvement Program). Działania
podejmowane przez audytorów wewnętrznych w ramach Programu powinny
podnieść jakość ich pracy, a tym samym przyczynić się do poprawy stosun-
ków  z  komórkami  audytowanymi  oraz  kierownictwem  jednostek,
a w konsekwencji  przełoŜyć  się  na  poprawę  funkcjonowania  jednostek,
w których prowadzony jest audyt wewnętrzny.

Ankieta

poaudytowa

Opracowano równieŜ przykładowy wzór ankiety poaudytowej, będącej ele-
mentem  bieŜącej  oceny  programów  zapewnienia  i  poprawy  jakości,  której
celem  jest  uzyskanie  przez  audytorów  wewnętrznych  po  zakończonym  za-
daniu  audytowym  informacji  od  osób  z  audytowanej  komórki  nt.  jakości
pracy osób realizujących dane zadanie audytowe.

Pomara

czowa Ksi

Na  stronie  internetowej  Ministerstwa  Finansów  udostępniono  audytorom
wewnętrznym  „Pomarańczową  Księgę  –  Zarządzanie  ryzykiem  –  zasady
i koncepcje”, dokument o zarządzaniu ryzykiem wydany w 2001 roku przez
brytyjskie  Ministerstwo  Skarbu,  stanowiący  wytyczne  do  opracowywania
i wdraŜania procesów zarządzania ryzykiem w organizacjach rządowych.

Podr

cznik

zarz

dzania

ryzykiem

Opracowano  „Podręcznik  wdroŜenia  systemu  zarządzania  ryzykiem
w administracji  publicznej  w  Polsce,  Zarządzenie  ryzykiem  w  sektorze  pu-
blicznym” w celu przedstawienia metodologii umoŜliwiającej kierownikom
JSFP kaŜdego szczebla zrozumienie roli oraz sposobu, w jaki proces zarzą-
dzania  ryzykiem  moŜna  wpisać  do  zakresu  ich  obowiązków.  Skuteczne
wdraŜanie  systemu  zarządzania  ryzykiem  w  jednostkach  przyczyni  się  do
poprawy  governance  (ładu  organizacyjnego)  oraz  wyników  uzyskiwanych
przez polską administrację.

6. WNIOSKI NA PRZYSZŁO

ŚĆ

Działania

systemowe

PowyŜej opisano najistotniejsze problemy w funkcjonowaniu systemu audy-
tu oraz zarządzania ryzykiem jako elementu kontroli finansowej w admini-
stracji publicznej. Dotychczasowa praktyka związana ze stosowaniem poję-

cia kontroli finansowej pokazuje, iŜ jest ona utoŜsamiania prawie wyłącznie
z finansowym aspektem działalności jednostki.

Działania  podejmowane  w  ramach  sprawowanej  koordynacji,  w granicach
określonych  przepisami  ustawy,  nie  pozwalają  na  znaczące  oddziaływanie
na  system.  Konieczne  stało  się  więc  rozwaŜenie  zmian  systemowych  oraz
podjęcie prac legislacyjnych zmierzających do:

•

wprowadzenia pojęcia kontroli zarządczej w miejsce dotychczasowej
kontroli finansowej, w celu wyraźnego wskazania, Ŝe dotyczy ona
wszystkich aspektów działalności jednostki,

•

wypracowania  sposobu  organizacji  audytu  wewnętrznego  w  sektorze
publicznym,  zapewniającego  jego  efektywne  wykonywanie  oraz  unika-
nie  negatywnych  skutków  rozproszenia  zasobu  audytorów  na  małe  jed-
nostki,

•

dostosowania narzędzi koordynacji do nowego systemu, w tym m.in.
dostosowanie systemu sprawozdawczości.

Systemowe zmiany w audycie wewnętrznym powinny dotyczyć za-

równo  zakresu  podmiotowego  audytu  wewnętrznego  jak  równieŜ:  sposobu
certyfikowania  audytorów  wewnętrznych,  rozwiązań  organizacyjnych,  w
szczególności  dotyczących  podporządkowania  audytorów  wewnętrznych  w
ramach resortów i jednostek samorządu terytorialnego, rozwiązań zapewnia-
jących  efektywność  pracy  audytorów,  właściwe  wykorzystanie  funkcji  au-
dytu, w szczególności na szczeblu ministerstw.

Działania

koordynacyj-

Poziom efektywności pracy audytorów w sektorze publicznym jest waŜnym
czynnikiem kształtującym jego wizerunek w szczególności wśród kierowni-
ków  jednostek  będących  głównymi  odbiorcami  wyników  prac  audytu.  Jest
to jednak takŜe czynnik, na który naleŜy wpływać bardziej poprzez działania
o  charakterze  koordynacyjnym  (np.  wskazywanie  dobrych  praktyk,  bench-
marking) niŜ legislacyjnym.

Ponadto działania koordynacyjne w 2008 roku będą obejmowały

wdroŜenie przepisów rozporządzeń, które weszły w Ŝycie z dniem 1 maja
2008 r.