1
Załącznik nr 2 do Stanowiska Unii Metropolii Polskich z 24 kwietnia 2013 r.
w sprawie sukcesywnej kodyfikacji prawa urbanistycznego
(planowania i zagospodarowania przestrzennego)
dr Igor Zachariasz
Doradca Unii Metropolii Polskich
Instytut Badań i Ekspertyz Samorządowych
Uczelnia Łazarskiego
Deregulacja prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego
- diagnoza i założenia
Opracowanie zostało wykonane na zlecenie Unii Metropolii Polskich, na
podstawie koncepcji zawartych w:
(1) stanowisku Unii Metropolii Polskich z dnia 18 czerwca 2010 r. - Przesłanki i
tezy do projektu memoriału Unii Metropolii Polskich w sprawie stopniowej
naprawy prawodawstwa przestrzennego;
(2) materiałach autorstwa A. Lubiatowskiego - „Jak podać rękę niewidzialnej
ręce rynku inwestycyjnego” [w:] Materiały Unii Metropolii Polskich na
konferencję Okręgowej Izby Urbanistów w Warszawie, Polskiego Związku
Firm Deweloperskich i Unii Metropolii Polskich w Białymstoku z dnia 31 maja
i 1 czerwca 2012 r. oraz niepublikowanym materiale „Robocza koncepcja
sukcesywnej kodyfikacji prawa urbanistycznego” (styczeń 2013);
(3) raporcie autorstwa H. Izdebskiego, A. Nelickiego, I. Zachariasza -
„Zagospodarowanie przestrzenne. Polskie prawo na tle standardów
demokratycznego państwa prawnego” sporządzonego w ramach programu Ernst
& Young „Sprawne Państwo”, Warszawa 2007.
Podstawowym celem przedkładanych założeń deregulacji prawa
planowania i zagospodarowania przestrzennego jest:
(1) uproszczenie systemu aktów planowania przestrzennego, jednocześnie
osiągnięcie spójności czasowej i przestrzennej w realizacji inwestycji
publicznych i zamierzeń ochronnych realizowanych przez administrację
publiczną z realizacją inwestycji podmiotów zewnętrznych wobec administracji
publicznej, zwłaszcza podmiotów prywatnych, w konsekwencji ograniczenie
regulacji prawnych o charakterze specjalnym w planowaniu przestrzennym;
(2) zwiększenie ochrony praw uczestników procesu planistycznego, w tym osób
trzecich, w szczególności podmiotów korzystających z już ukształtowanych i
wykonywanych praw podmiotowych, w tym z prawa własności, na obszarach
objętych procesem planistycznym.
Proponowana deregulacja prawa planowania i zagospodarowania
przestrzennego jest pierwszym etapem sukcesywnej kodyfikacji prawa
urbanistycznego. Docelowo kodyfikacja swym zakresem winna objąć wszelkie
akty
ustawowe
regulujące procesy planowania i zagospodarowania
2
przestrzennego na poziomie lokalnym, regionalnym i krajowym, tworząc akt
prawny o charakterze kodeksowym, spójny z Kodeksem Budowlanym,
opracowywanym w Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego przy
Ministrze Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.
I. Diagnoza spójności systemu aktów planowania przestrzennego
I.1. W systemie prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego można
wyróżnić (1) akty planowania ogólnego i (2) akty planowania specjalistycznego.
Akty planowania ogólnego oraz akty planowania specjalistycznego winny
tworzyć zintegrowany system aktów planowania przestrzennego
1
.
Do aktów planowania ogólnego w obowiązującym stanie prawnym
zaliczyć należy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego gminy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (plan
miejscowy), plan zagospodarowania przestrzennego województwa, koncepcję
przestrzennego zagospodarowania kraju. Są to akty planistyczne regulujące
całościowo i kompleksowo - w ramach przyznanych jednostce administracyjnej
zadań - zagospodarowanie przestrzenne tej jednostki lub jej fragmentu (plan
miejscowy). Zakres treściowy oraz zasady stanowienia aktów planowania
ogólnego określone są w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012, poz. 647, ze zm.) - dalej
u.p.z.p.
Aktami planowania specjalistycznego są akty określające sieci
infrastrukturalne albo sieci terenów chronionych. Do aktów planowania
specjalistycznego zaliczamy przykładowo plany ochrony przyrody, plany
ochrony krajobrazu, plany sieci dróg, plany sieci szkół, etc. Zakres materialny,
zasady i tryb sporządzania planów specjalistycznych określone zostały w
odrębnych od u.p.z.p. aktach ustawowych.
Dualizm aktów planistycznych - ogólne i specjalistyczne - w mniejszym
lub większym zakresie, istnieje we wszystkich współczesnych państwach i jest
pochodną procesów fragmentaryzacji i specjalizacji administracji publicznej,
także administracji samorządowej
2
. Dualizm ten prowadzi do konieczności
zintegrowania z jednej strony ogólnych i całościowych koncepcji rozwojowych
administracji rządowej i samorządowej poszczególnych stopni (gminy oraz jej
części podlegających procesom urbanizacji, regionu, państwa), z drugiej strony
do umożliwienia wyspecjalizowanym organom administracji publicznej
realizacji poszczególnych zadań publicznych (elementów infrastruktury,
wprowadzania działań ochronnych), na podstawie ogólnych koncepcji
rozwojowych i w zgodzie z przyjętymi w nich założeniami. W takim ujęciu
planowanie specjalistyczne winno być podporządkowane planowaniu ogólnemu
i stanowić w istocie jego element składowy, a akty planowania
1
Z.Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2003, s. 84.
2
Z.Leoński, Nauka administracji, Warszawa 2004, s. 130-132.
3
specjalistycznego winny tworzyć części składową aktów planowania ogólnego o
charakterze kierunkowym.
I.2. Plany specjalistyczne - określające sieci infrastrukturalne albo sieci terenów
chronionych - mogą mieć różną formę prawną. Są albo aktami prawnymi o
mocy powszechnie obowiązującej (np. plan zrównoważonego rozwoju
publicznego transportu zbiorowego, plan sieci autostrad) albo aktami
wewnętrznymi (np. plany sieci dróg wojewódzkich). Różny charakter prawny
aktów planowania specjalistycznego (wewnętrzne versus powszechnie
obowiązujące) jest efektem m.in. tego, że aktów prawnych o charakterze
wewnętrznym nie postrzega się jako aktów wzajemnie wiążących podmioty
administracyjne w swych działaniach (zob. pkt I.6 i I.7.).
W systemie planistycznym, akty o charakterze wewnętrznym winny być
aktami przygotowującymi inwestycje czy zamierzenia ochronne administracji.
Ich rolą jest zachowanie spójności podejmowanych przez administrację
publiczną przedsięwzięć określanych na różnych poziomach planowania
ogólnego. Z kolei akty o mocy powszechnie obowiązującej służyć winny
realizacji tych zamierzeń (całych sieci lub ich fragmentów), nakładając
jednocześnie obowiązki (przyznając uprawnienia) podmiotom zewnętrznym
wobec administracji (zwłaszcza prywatnym). Właściwe organy administracji
publicznej w każdej z dziedzin planowania specjalistycznego winny być
wyposażone w możliwość stanowienia dwóch wskazanych rodzajów źródeł
prawa, tak by mieć podstawę z jednej strony dla koordynacji podejmowanych w
przestrzeni przedsięwzięć w odniesieniu zarówno do planów ogólnych jak i
projektowanego systemu infrastrukturalnego (ochronnego), z drugiej strony
realizować swoje zadania w przestrzeni.
I.3. Obok aktów planistycznych - ogólnych i specjalistycznych - w polskim
systemie planowania i zagospodarowania przestrzennego występują także
„decyzje lokalizacyjne”. Obejmują one (1) decyzje o warunkach zabudowy i
zagospodarowania terenu, o których mowa w przepisach u.p.z.p. a także (2) inne
decyzje (np. ustalenie obszaru zamkniętego, lokalizacja drogi publicznej),
którymi dokonuje się rozstrzygnięcia odnośnie zagospodarowania określonej
przestrzeni - decyzje co do zakresu podejmowane na podstawie innych niż
u.p.z.p. ustaw administracyjnego prawa materialnego.
Decyzje lokalizacyjne wydaje się na podstawie przepisów proceduralnych
właściwych dla indywidualnych aktów stosowania prawa - na podstawie ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z
2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) – dalej K.p.a., pomimo że nie są one pod
względem materialnoprawnym indywidualnymi aktami stosowania prawa
3
.
3
Szerzej zob. I. Zachariasz, Czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją
administracyjną? [w:] Kierunki reformy prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego, red.
I. Zachariasz, Warszawa 2012, s. 154 i nast.
4
Decyzje lokalizacyjne oraz decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu
publicznego mają być w intencji ustawodawcy narzędziem umożliwiającym
administracji publicznej realizację inwestycji o charakterze infrastrukturalnym.
Wyparły one w systemie planistycznym akty planistyczne o mocy powszechnie
obwiązującej (plany miejscowe), na podstawie których zarówno realizowano
elementy infrastruktury publicznej (elementy ochronne), jak i inwestycje
prywatne. Proces wypierania decyzjami lokalizacyjnymi aktów planistycznych o
mocy powszechnie obowiązującej jest związany z brakiem zasadniczego
rozstrzygnięcia, jaką funkcję w systemie prawa planowania i zagospodarowania
przestrzennego ma spełniać plan miejscowy.
W latach 1961-94 plan miejscowy był podstawą wszelkiej działalności
inwestycyjnej oraz zamierzeń ochronnych zarówno państwa, jak i podmiotów
prywatnych. Od powszechności pokrycia planami obszaru państwa odeszła
ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999
r. Nr 15, poz. 139, ze zm.), a w zasadzie konsekwentnie dopiero przepisy
u.p.z.p. Określa się to mianem zniesienia zasady „zabudowy planowej”
4
. Temu
odejściu nie towarzyszyła konieczna rewizja funkcji planu miejscowego w
innym w swej konstrukcji systemie prawa planowania i zagospodarowania
przestrzennego. Jednocześnie w nowych warunkach planistycznych -
zakładających brak obligatoryjności planu miejscowego jako podstawy
inwestycji publicznych - powstała luka prawna, polegająca na braku możliwości
realizacji zamierzeń przestrzennych przez administrację publiczną na terenach,
gdzie nie było obowiązujących planów miejscowych. Zatem w konsekwencji
odrzucenia idei „zabudowy planowej” stało się konieczne wprowadzenie,
innych niż plan miejscowy, instrumentów prawnych pozwalających na
realizację inwestycji publicznych oraz stwarzających podstawy dla ochrony
terenów i przestrzeni państwa tego wymagających. Działania te nie muszą być
związane z koniecznością przyjmowania kompleksowych przestrzennie
regulacji prawnych w zakresie rozwoju osadnictwa, zwłaszcza nowej zabudowy.
O ile w ostatnich piętnastu latach nastąpiła konieczność stworzenia aktów
prawnych, umożliwiających działania inwestycyjne (ochronne) poza terenami
przewidzianymi do rozwoju osadnictwa, objętymi kompleksowymi regulacjami
planu miejscowego, to nie ma żadnych prawnych przeszkód, co więcej istnieją
ku temu konstytucyjne przesłanki (zob. II.1.), aby zadania te wykonywać przy
pomocy instrumentów klasycznych dla prawa planowania i zagospodarowania
przestrzennego, jakimi są plany przestrzenne o mocy powszechnie
obowiązującej (akty prawa miejscowego), a nie w formie przewidzianej dla
decyzji administracyjnych (indywidualnych aktów stosowania prawa).
Trzeba także podkreślić, że wprowadzona w roku 2003 instytucja decyzji
o warunkach zabudowy, jako podstawy lokowania inwestycji niebędących
inwestycjami celu publicznego, stanowi w istocie substytut planu miejscowego
4
M. Szewczyk, Realizacja inwestycji na obszarach bez planów miejscowych [w:] Kierunki reformy …op.cit,
Warszawa 2012, s. 92.
5
o ograniczonym przestrzennie stosowaniu
5
. Jest bowiem wydawana w celu
określenia warunków zagospodarowania przestrzennego, o ile teren
projektowanej inwestycji spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Z racji, że decyzja o warunkach zabudowy (jak również decyzja o ustaleniu
lokalizacji inwestycji celu publicznego czy inne decyzje lokalizacyjne) nie jest
aktem stosowania prawa, nie powinna być wydawana w formie i w procedurze
określonej przez K.p.a. (właściwej dla indywidualnego aktu stosowania prawa)
6
.
I.4. Akty planistyczne o charakterze ogólnym i specjalistycznym oraz decyzje
lokalizacyjne nie tworzą spójnego i wzajemnie zależnego systemu aktów
prawnych.
Wzajemna
zależność tych
aktów powinna
skutkować
uporządkowanym rozwojem przestrzennym objętych nimi terenów. W
konsekwencji na szczeblu lokalnym powstawaniu nowych terenów osadniczych
powinny towarzyszyć niezbędne inwestycje w zakresie infrastruktury
technicznej. Jednocześnie, niezależnie od nowych terenów osadniczych, czy
przy okazji porządkowania terenów już zabudowanych na szczeblu lokalnym,
winny następować inwestycje w sieci ponadlokalne, zwłaszcza metropolitalne
(techniczne, społeczne i ekologiczne) warunkujące sprawne funkcjonowanie
metropolii (wielkiego miasta), oraz integrację podstawowych dla rozwoju kraju
terenów osiedleńczych przez rozwój infrastruktury publicznej o charakterze
krajowym. Z takimi uporządkowanymi czasowo i przestrzennie procesami nie
mamy do czynienia, co wskazuje na całkowitą niesprawność i brak
efektywności istniejącego systemu aktów planistycznych
7
.
I.5. W orzecznictwie sądów administracyjnych podjęta została próba integracji
systemu aktów planowania ogólnego z decyzjami administracyjnymi. Próbą taką
jest wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r. (II OSK 1250/08), LEX nr 552846, w
którym sąd ten stwierdził, że skonkretyzowane działania w zakresie zmiany
przeznaczenia terenu, przewidziane w miejscowych planach zagospodarowania
5
Z. Czarnik, Istota i zakres władztwa planistycznego gminy, Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka 2010, nr
3, s. 20 i n.
6
W sprawie funkcji decyzji o warunkach zabudowy wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny
stwierdzając, iż cel decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zasadniczo różny od celu
planu miejscowego - jest nim mianowicie przesądzenie, w sytuacji braku planu, na podstawie przepisów prawa
planistycznego, zawartego w ustawach szczególnych, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami
(Postanowienie NSA z dnia 18 lipca 2005 r., II OPS 3/05, ONSAiWSA 2006, nr 1 poz. 2). Rozstrzygnięcie NSA
nie pozwala jednak przyjąć, iż w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy mamy do czynienia co do
istoty z decyzją administracyjną. Celem tego procesu, zgodnie z konkluzją NSA, jest poszukiwanie barier
prawnych w określeniu warunków prawnych wnioskowanych przez zainteresowanego, a nie nałożenie
uprawnienia czy obowiązku o charakterze indywidualnym i konkretnym na podstawie normy prawnej.
7
Diagnoza stanu zaplanowania i zagospodarowania kraju w tym zakresie byłą ostatnio przedmiotem licznych
publikacji, np. A. Olbrysz, J. Koziński, Raport o finansowych efektach polskiego systemu gospodarowania
przestrzenią, Zespół Badawczy „Finanse w urbanizacji”, Warszawa 2011; J. Koziński, Doktryna swobody
budowlanej. Aspekty ekonomiczne i urbanistyczne, Zeszyt Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów 2012, nr 1.
A. Kowalewski, Koszty chaosu urbanizacyjnego, Warszawa 2012, tekst dostępny na stronie internetowej:
http://www.kongresbudownictwa.pl/pliki/nowelizacja%20prawa%20budowlanego/koszty%20chaosu%20urbani
zacyjnego%20nbp.doc.
6
przestrzennego oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania
terenu, powinny być formułowane i realizowane zgodnie z lokalnymi zasadami
zagospodarowania przestrzennego wynikającymi ze studium uwarunkowań i
kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wyrok ten jednak nie
wpłynął na zmianę linii orzeczniczej sądów administracyjnych
8
.
I.6. Niespójność systemu aktów planistycznych jest spowodowana m.in.
brakiem
doktrynalnego
wyodrębnienia
aktów
o
charakterze
wewnątrzadministracyjnym (aktów adresowanych wyłącznie do podmiotów
administracji i wiążących - w ramach kompetencji przyznanych ustawowo
organowi stanowiącemu taki akt - inne organy administracyjne w realizacji
swoich zadań). Tymczasem w każdym państwie prawnym o rozbudowanym
systemie
administracji
publicznej
akty
planistyczne
o
charakterze
wewnątrzadministracyjnym stanowią najbardziej istotny element systemu
planistycznego, pozwalający zarówno na koordynację podejmowanych w
przestrzeni zadań w obrębie administracji, jak i tworzący stabilny fundament dla
działań administracji w stosunku do podmiotów zewnętrznych, gwarantując z
kolei podmiotom prywatnym stabilność i przewidywalność prawa, a także
ochronę praw osób trzecich w korzystaniu z przestrzeni publicznych i
prywatnych.
I.7.
Brak
doktrynalnego
wyodrębniania
systemu
aktów
wewnątrzadministracyjnych wynika z przyjętej na gruncie wykładni przepisów
konstytucyjnych koncepcji systemu źródeł prawa, w którym wyróżnia się (1)
akty normatywne o charakterze powszechnie obowiązującym i (2) akty
normatywne o charakterze wewnętrznym
9
. System ten odwołując się do innego
niż klasyczne rozumiane pojęcia „normy prawnej” nie jest zbudowany w swych
doktrynalnych założeniach na relacjach pomiędzy prawodawcą a adresatami
stosunków prawnych ukształtowanych w podjętym akcie. Przyjęty doktrynalnie
konstytucyjny system aktów prawnych utożsamia rodzaj aktu prawnego z
adresatem zawartych w nich przepisów
10
(np. ustawa, rozporządzenie, akt prawa
miejscowego obowiązują „każdego” a zarządzenie – szerzej każdy akt
wewnętrzny - tylko jednostki podporządkowane organowi). W konsekwencji
system ten nie daje podstaw dla organizacji działania organów państwa na
8
Za reprezentatywne dla linii orzeczniczej można uznać następujące tezy NSA: (1) z wyroku z dnia 30
października 2008 r., II OSK 1294/07, LEX nr 516797, w którym NSA stwierdził, że ustawodawca nie
przewidział sankcji w przypadku, gdy organ administracji wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i
zagospodarowania terenu, a następnie o pozwoleniu na budowę, które to decyzje nie pozostają w zgodzie z
ustaleniami studium; (2) w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., II OSK 1888/07, LEX nr 470928, w którym NSA
stwierdził, że studium nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, w związku z czym nie może
stanowić materialnoprawnej podstawy odmowy dopuszczenia przedsięwzięć inwestycyjnych.
9
S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Poznań 2003, s. 44-45.
10
Szerzej I. Zachariasz, O znaczeniu doświadczenia historycznego dla jakości prawa administracyjnego [w:]
Kryzys prawa administracyjnego? Tom I: Jakość prawa administracyjnego, red. D. Kijowski, A. Miruć,
A. Suławko-Karetko, Warszawa 2012 r., s. 99-102.
7
gruncie hierarchicznego systemu aktów prawa wewnątrzadministracyjnego,
takie działanie możliwe jest wyłącznie na gruncie aktów prawa powszechnie
obowiązującego.
W praktyce działania państwa i jego administracji tworzy się oczywiście
ustawy czy rozporządzenia, które zawierają wyłącznie przepisy adresowane do
organów państwa, czy węziej do organów i podmiotów administracji publicznej
(np. budżet, instrukcje kancelaryjne), jednak akty te klasyfikowane są jako akty
prawa o mocy powszechnie obowiązującej. Tego typu klasyfikacja w przypadku
prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego destabilizuje system
planistyczny, bowiem każde przyporządkowanie w swej istocie aktu
wewnątrzadministracyjnego do aktów prawa powszechnie obowiązującego
skutkuje poglądem o związaniu jego przepisami podmiotów zewnętrznych
wobec administracji (zwłaszcza podmiotów prywatnych), co w przypadku
planów zagospodarowania przestrzennego (ogólnych i specjalistycznych) w
konsekwencji rodzi zobowiązania odszkodowawcze.
Dodatkowo
system
aktów wewnątrzadministracyjnych, co do
materialnego zakresu regulacji, jest traktowany lekceważąco przez organy
nadzorcze i sądy administracyjne, które w istocie nie przyznają im walorów
prawnych. Przykładowo toleruje się sytuacje, w których ustalenia planu
zagospodarowania przestrzennego województwa czy koncepcji przestrzennego
zagospodarowania kraju daleko wykraczają poza wskazane w ustawie podstawy
prawne. W konsekwencji rodzi to w doktrynie, niczym nie uzasadniony prawnie
pogląd o różnej mocy przepisów zawartych w tych aktach (wiążących,
ofertowych, diagnostycznych, etc.). Te poglądy z kolei utrwalają patologie w
zakresie tworzenia, a w konsekwencji i w zakresie wykładni prawnej, aktów
wewnątrzadministracyjnych
dokonywanej
na
potrzeby
postępowania
planistycznego przy sporządzaniu gminnych aktów planistycznych, z jednej
strony prowadząc do powszechnego przekraczania zakresu regulacji w stosunku
do wskazanych podstaw prawnych, z drugiej do sankcjonowania takiego stanu
rzeczy przez nadzór i sądy administracyjne
11
.
I.8. System aktów planistycznych o charakterze wewnątrzadministracyjnym jest
także destabilizowany przez orzecznictwo sądów administracyjnych, stojące na
gruncie „wolności budowlanej”, jako naczelnej zasady prawa planowania i
zagospodarowania przestrzennego, w opinii jej zwolenników wywiedzionej z
11
Przykładowo wskazać można na wykładnię art. 11 pkt 4 oraz art. 39 ust. 4 u.p.z.p. Zdaniem Z.
Niewiadomskiego zgodność, o której mowa w art. 11 pkt 4 u.p.z.p. (pomiędzy studium a planem
zagospodarowania przestrzennego województwa) musi dotyczyć inwestycji celu publicznego o znaczeniu
ponadlokalnym, o których mowa m.in. w art. 10 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., natomiast nie można przyjąć, że studium
ma być zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa w „całokształcie jego
ustaleń”, co wynikałoby z gramatycznej wykładni art. 11 pkt 4 u.p.z.p., ze względu na brak hierarchiczności
podporządkowania gminy samorządowi województwa, a w konsekwencji brak zależności pomiędzy
planowaniem przestrzennym na poziomie gminy od planowania na poziomie samorządu województwa, co wnika
z podziału zadań pomiędzy tymi jednostkami, zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz,
red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 121-122.
8
konstytucyjnie gwarantowanej ochrony prawa własności (o wątpliwości tego
poglądu zob. też przypis 12 i wskazana tam literatura) - zwłaszcza dotyczy to
studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,
które może podlegać skutecznemu zaskarżeniu na podstawie art. 101 ustawy z
dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.
1591, ze zm.), dalej u.s.g.
Dominujący w literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowym pogląd
w kwestii prawa własności sprowadza się do twierdzenia, że w związku z
brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. należy opowiedzieć się za konstrukcją
uznającą prawo do zabudowy za element prawa własności, natomiast ustalenia
planu są ingerencją w prawo własności a decyzja o warunkach zabudowy i
zagospodarowania terenu, o ile nie jest sprzeczna z przepisami ustawowymi,
potwierdza prawa właściciela określone we wniosku o jej wydanie. W
konsekwencji decyzje te mają charakter deklaratoryjny (nie są wydawania w
granicach uznania administracyjnego/luzu decyzyjnego/dyskrecjonalnie)
12
. W
konsekwencji studium jako wiążące dla planów miejscowych wpływa na sposób
wykonywania prawa własności i podlega skardze
13
. Praktyka dopuszczająca
skargi na akty prawne o charakterze wewnętrznym, na podstawie art. 101 u.s.g.,
jest szeroko aprobowana w literaturze przedmiotu
14
.
W związku z prezentowanymi wyżej uwagami należy jednak wskazać na
orzecznictwo NSA w zakresie podatkowym upatrujące w studium źródła
zobowiązań podatkowych
15
oraz na przepisy nowego prawa geologicznego i
12
Taki pogląd nie może być utrzymywany, bowiem sprzeczny jest on już nie tylko z celem i funkcją ustawy, ale
z literalnym jej brzmieniem. Prawo do zmiany przeznaczenia terenu nie jest jego uprawnieniem właścicielskim,
tylko kompetencją władzy publicznej, por. I. Zachariasz, Planowanie przestrzenne versus zagospodarowanie
przestrzeni. Podstawowe problemy w orzecznictwie sądów administracyjnych [w:] Przestrzeń i nieruchomości
jako przedmiot prawa administracyjnego. Publiczne prawo rzeczowe, red. I. Niżnik-Dobosz, Warszawa 2012, s.
100 i nast. Systemowa krytyka tych poglądów na gruncie art. 4 i art. 6 u.p.z.p. zob. H. Izdebski [w:] H. Izdebski,
I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, s. 72-76 i
77-92.
13
Zob. np. następujące, reprezentatywne tezy: „Nie można podzielić poglądu, iż właściciele nieruchomości nie
mogą mieć interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., do zaskarżenia uchwały w przedmiocie
studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż nie dotyczy ona ich interesu
prawnego. W ocenie NSA uprawnienie takie przysługuje właścicielom nieruchomości, o ile w konkretnym
przypadku dojdzie do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów dotyczących procedury
przyjmowania studium, gdy prowadzi to do naruszenia władztwa planistycznego gminy” (Wyrok WSA w
Warszawie z 2 listopada 2006 r., IV SA/Wa 1322/06, LEX nr 304089); „Uchwała w sprawie uchwalenia studium
zagospodarowania przestrzennego należy do ustawowo przyznanego władztwa planistycznego, w tym przypadku
gminy, i jako taka, gdy jest zgodna z prawem, może kształtować zakres prawa własności” (Wyrok z 9 lipca 2008
r. WSA w Gdańsku, II SA/Gd 702/07, LEX nr 459339, zob. też m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4.11.2010
r., II SA/Gd 625/10, LEX nr 752585, wyrok WSA w Krakowie z dnia 8.12.2010 r., II SA/Kr 713/10, LEX nr
753600). Por też np. wyrok NSA z dnia 23 maja 2006 r., II OSK 591/05, LEX nr 286103, wyrok NSA z dnia 7
grudnia 2006 r., II OSK 839/06, LEX nr 505890.
14
W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2010, s. 803.
15
Np. orzecznictwo dotyczące powstania obowiązku podatkowego w zakresie podatku od towarów i usług w
związku ze sprzedażą nieruchomości budowlanej oraz przeznaczonej pod zabudowę, zgodnie z którym taki
obowiązek w stosunku do gruntów, na obszarze których nie obowiązuje plan miejscowy albo decyzja o
warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powstaje w związku z przepisem w studium (lub w rejestrze
gruntów i nieruchomości, w tym zakresie istnieje rozbieżność w orzecznictwie) - zob. szerzej: E. Rogala,
9
górniczego, które przypisuje studium walor aktu wiążącego podmioty
zewnętrzne w ich działalności gospodarczej
16
, co nadaje im walory akty prawa
powszechnie obowiązującego, wskazując jednocześnie na nie do końca
określony status prawny tego aktu planistycznego.
I.9. Rozstrzygnięcia materialnoprawne zawarte w decyzjach lokalizacyjnych nie
są podporządkowane przepisom materialnym zawartym w aktach planowania
ogólnego, stanowiąc nie tylko samodzielne podstawy realizacji przedsięwzięć
inwestycyjnych, ale wiążąc także, z mocy przepisów ustawowych,
rozstrzygnięcia aktów planowania ogólnego
17
. Podobnie jest z aktami
planowania specjalistycznego, które często są wiążące dla aktów planowania
ogólnego z racji swego charakteru prawnego
18
. Tymczasem przedsięwzięcia
infrastrukturalne, których planistyczny aspekt normowany jest decyzjami
lokalizacyjnymi czy aktami planowania specjalistycznego, pełnią służebną rolę
wobec układów osiedleńczych o skali lokalnej, regionalnej jak i krajowej, co
wskazywałoby na konieczność podporządkowania ich planowania i realizacji
tym układom, a w konsekwencji podporządkowania ich ustaleń ustaleniom
aktów planowania ogólnego (nie odwrotnie).
Znaczenie dla podatku Vat studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, „Finanse
Komunalne” 2010, nr 10, s. 50-53, tam też analiza orzecznictwa.
16
Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz.
981) podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie
naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego
oraz w odrębnych przepisach, a w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie
naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium oraz w odrębnych przepisach.
17
Przykładowo: (1) art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu
regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego e Świnoujściu (Dz.U. Nr 84, poz. 700, ze zm.), zgodnie z którym
decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu wiąże właściwe organy przy sporządzaniu
studium (planu miejscowego), (2) art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci
telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675), zgodnie z którym decyzja o ustaleniu lokalizacji regionalnej
sieci szerokopasmowej wiąże właściwe organy przy opracowywaniu studium (planu miejscowego), (3) art. 19
ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz.
1568, ze zm.) nakłada obowiązek uwzględniania w studium zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich
otoczenia, innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, parków
kulturowych; (4) art. 118 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze
zm.) nakłada obowiązek uwzględniania w studium ustaleń programu wodno-środowiskowego kraju, planu
gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, planu zarządzania ryzykiem powodziowym, planu
przeciwdziałania skutkom suszy na obszarze dorzecza.
18
Przykładowo zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie
zbiorowym (Dz.U. z 2011 Nr 5, poz. 13, z późn. zm.) każda gmina licząca ponad 50.000 mieszkańców musi
posiadać plan zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego, przy czym jest to akt prawa
miejscowego (art. 9 ust. 3), który określa m.in. ocenę i prognozy potrzeb przewozowych oraz preferencje
dotyczące wyboru rodzaju środków transportu (art. 12 ust. 1). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra
Infrastruktury z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu planu zrównoważonego rozwoju
publicznego transportu zbiorowego (Dz.U. Nr 117, poz. 684) w części tekstowej „planu transportu” określa się
ocenę i prognozy potrzeb przewozowych z uwzględnieniem w szczególności lokalizacji obiektów użyteczności
publicznej oraz gęstości zaludnienia objętego obszarem planu transportowego. Przepisy te zatem jako
powszechnie obowiązujące będą podstawą aktów wykonawczych, w tym indywidualnych, w zakresie
gospodarki przestrzennej a także będą wiążące dla studium (analogicznie dla planu zagospodarowania
przestrzennego województwa).
10
I.10.
Zawarte
w
planach
miejscowych
zobowiązania podmiotów
administrujących, w szczególności w zakresie budowy odpowiedniej
infrastruktury publicznej określonej w planie, nie są egzekwowalne przez
nadzór, ani nie mogą być skutecznie dochodzone przed sądami przez
zainteresowanych mieszkańców. Wskutek orzecznictwa sądowego gminy
uchwalające plan miejscowy nie muszą realizować nałożonych na nie ustawami
zadań publicznych w określonym czasie
19
. Tymczasem w przypadku planu
miejscowego przepisy art. 20 ust. 1 i 2 u.p.z.p zawierają wystarczające podstawy
prawne
dla
integracji
planowania
przestrzennego
i
finansowego
(inwestycyjnego)
20
. Wskazane w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zasady finansowania
odnieść trzeba do przepisów rozdziału 2 działu V ustawy z dnia 27 sierpnia
2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.) - dalej: u.f.p.,
z których wynika obowiązek sporządzenia przez gminę wieloletniej prognozy
finansowej. Przepisy art. 226 ust. 1 u.f.p. nakładając na gminę obowiązek
sporządzenia realistycznej prognozy finansowej, zobowiązują do umieszczenia
w załączniku prognozy, zgodnie z art. 226 ust. 3 u.f.p., dla każdego
przedsięwzięcia planowanego przez gminę (1) jego nazwy i celu, (2) jednostki
organizacyjnej odpowiedzialnej za realizację lub koordynującą wykonywanie
przedsięwzięcia, (3) okresu realizacji i łącznych nakładów finansowych, (4)
limitów wydatków w poszczególnych latach, (5) limitu zobowiązań. Z
brzmienia art. 226 ust. 4 pkt 1 u.f.p. nie wynika, aby ten obowiązek został
wyłączony w stosunku do przedsięwzięć określonych w planie miejscowym (ale
także innych aktów planistycznych), o ile nie mają one charakteru rocznego.
Problem braku integracji planowania przestrzennego i finansowego
występuje nie tylko w gminach, ale na każdym poziomie realizacji zadań w
zakresie gospodarowania przestrzenią - także na szczeblu kraju i samorządu
województwa, także w zakresie inwestycji realizowanych na podstawie decyzji
lokalizacyjnych.
I.11. W orzecznictwie toleruje się również praktykę przeznaczania w planach
miejscowych terenów prywatnych pod inwestycje publiczne (w konsekwencji
skutkującej koniecznością dokonania wywłaszczeń) bez zabezpieczenia przez
gminę odpowiednich środków finansowych na ten cel
21
. Dzieje się tak, pomimo
że wykup, o ile nie następuje w ciągu roku, w którym uchwalony został plan
19
Zob. jako reprezentatywną następującą tezę: „z faktu, że budowa urządzeń infrastruktury technicznej należy
do obowiązkowych zadań własnych gminy, oraz że powód kupił pod budowę domów grunt przeznaczony na
takie cele w planie miejscowym przewidującym obowiązek uprzedniego wybudowania na tym terenie
oczyszczalni ścieków, nie wynika obowiązek gminy budowy na tym terenie oczyszczalni w czasie, miejscu i na
cele związane z budową prowadzoną przez powoda” (Wyrok SN - Izba Cywilna z dnia 21 marca 2003 r., II
CKN 1261/2000, LexPolonica nr 377433).
20
„Przedmiotem oceny zgodności z prawem przez organ nadzoru jest nie tylko sama uchwała w sprawie planu
miejscowego, ale także wszystkie załączniki i dokumentacja prac planistycznych” (Wyrok WSA w Warszawie z
19 lutego 2008, IV SA/Wa 1/08, LEX nr 506896).
21
Zob. reprezentatywna teza: „nieporozumieniem są twierdzenia, według których gmina może tylko wtedy
przeznaczać w planie miejscowym tereny będące własnością prywatną na cel publiczny, gdy ma realne
możliwości ich wywłaszczenia” (Wyrok WSA w Krakowie z 19.11.2010, II SA/Kr 806/10, LEX nr 753640).
11
miejscowy, musi podlegać wskazanym w pkt I.10 regulacjom przepisów o
finansach publicznych, oraz pomimo, że Europejski Trybunał Praw Człowieka
wielokrotnie podkreślał, że tego typu praktyki, powodujące odkładanie
zaspokojenia słusznych roszczeń właścicieli terenów objętych realizacją celów
publicznych, naruszają art. 1 Protokołu 1 do Europejskiej Konwencji Praw
Człowieka
22
. Wskutek tak prowadzonej polityki państwa, Trybunał przyznawał
odszkodowania podmiotom prywatnym.
I.12. Proces planistyczny - zarówno w przypadku tworzenia aktów planowania
ogólnego (planów miejscowych) jak i specjalistycznego, w wyniku których
następuje określenie praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych wobec
administracji - powinien odpowiadać podstawowym zasadom procesowym
właściwym dla stanowienia prawa, w szczególności zasadzie równości oraz
zasadzie proporcjonalności.
Zasada równości wskazuje na konieczność traktowania podmiotów
zewnętrznych wobec administracji na tych samych warunkach. Każdy powinien
mieć prawo dostępu do procesu planistycznego, z tej choćby racji, że dotyczy on
nie tylko przestrzeni prywatnych, ale określa także zasady korzystania z
przestrzeni publicznych. W przypadku wydawania decyzji lokalizacyjnych, jak i
decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to prawo jest
podmiotowo ograniczone, pomimo że wydanie decyzji lokalizacyjnej w swym
materialny aspekcie skutkuje tak samo, jak uchwalenie planu miejscowego - nie
tylko określeniem warunków korzystania z przestrzeni prywatnych, ale przede
wszystkim z przestrzeni publicznych.
Nadmienić tu trzeba, że - w wyniku realizacji wymogów prawa
wspólnotowego - podmiotom zewnętrznym wobec administracji przyznano w
Polsce powszechny udział w postępowaniach dotyczących oceny oddziaływania
na środowisko. Także te postępowania są prowadzone w oparciu o przepisy
22
W wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 6 grudnia 2007 r. w sprawie Skrzyński v. Polska (Nr
skargi 38672/02), sąd ten stwierdził, że o ile dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności przy przeznaczeniu
nieruchomości pod inwestycje publiczne, to powinien być określony czas, kiedy ma nastąpić jej realizacja.
Działka przeznaczona w planie miejscowym na ten cel powinna zostać wykupiona albo zamieniona, nie można
bowiem pozostawić właściciela w sytuacji niepewności - tym bardziej, że w takim stanie prawnym faktycznie
jego nieruchomość nie ma wartości, a powyższego nie zmienia fakt, że właściciel mógłby korzystać z działki w
dotychczasowy sposób. W innym wyroku - z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni v. Polska (Nr skargi
22531/05) - Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł, że jeżeli sam podział nieruchomości został uznany za
zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to niedopuszczalna jest odmowa
wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi
(ulicy) tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie uwzględniono tych
dróg, jak również stwierdził, że „przyjmując takie podejście władze mogłyby skutecznie unikać obowiązku
budowy i utrzymywania dróg innych niż główne drogi publiczne przewidziane w planach zagospodarowania
przestrzennego, przerzucając jednocześnie ten obowiązek na indywidualnych właścicieli nieruchomości”.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 grudnia 2009 r. orzekł, że wprawdzie cytowany wyrok
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 6 listopada 2007 r. zapadł na gruncie prawa międzynarodowego, to
jednak w kontekście art. 93 i 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010
Nr 102, poz. 651, ze zm.) jest aktualny również na gruncie stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy.
12
kodeksu postępowania administracyjnego, ale z wyłączeniem stosowania art. 28
K.p.a. dla określania przymiotu strony postępowania.
Zasada proporcjonalności oznacza, że ingerencja w prawa już
ukształtowane i wykonywane nie powinna być większa, niż jest to konieczne dla
realizacji zamierzonego celu. Dotyczy to zamierzeń administracji publicznej, ale
także podmiotów prywatnych. Procesowym odbiciem zasady proporcjonalności
jest zasada ważenia interesów. Została ona sformułowana przez NSA, jednak w
dość okrojonym zakresie. Dotyczy bowiem, według NSA, jedynie relacji
pomiędzy państwem a obywatelem. Poza badaniem sądów administracyjnych
pozostają niezwykle ważne aspekty tej zasady, odnoszące się do prawnych
relacji typu „podmiot publiczny - inny podmiot publiczny” oraz „podmiot
prywatny - inny podmiot prywatny”
23
.
Obowiązujące procedury planistyczne - a także przyjęta przez sądy
administracyjne jak i Trybunał Konstytucyjny wykładnia przepisów
ustrojowych, przede wszystkich art. 101 u.s.g., oraz art. 28 K.p.a. w zakresie
interpretacji pojęcia „interesu prawnego” - nie dają podstaw dla skutecznej
ochrony praw podmiotowych. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że konstrukcja
interesu prawnego zawarta w art. 101 u.s.g. jest analogiczna jak w art. 28 K.p.a.,
jednak przenoszenie cech interesu prawnego z art. 28 K.p.a. na grunt art. 101
u.s.g. odbywa się na zasadzie odpowiedniości, co przesądza, że w chwili
zaskarżenia podmiot wnoszący skargę musi wykazać m.in. aktualność interesu
oraz jego naruszenie uchwałą
24
.
Do tej tezy Trybunału Konstytucyjnego trzeba odnieść się krytycznie,
bowiem pojęcie „interesu prawnego” na gruncie K.p.a. jest pojęciem
procesowym, odnoszącym się do procesowej pozycji strony, tymczasem
konstrukcja interesu prawnego w art. 101 u.s.g. (co potwierdza wykładnia sądów
administracyjnych) odnosi się do kwestii materialnoprawnych - praw i
obowiązków podmiotu wnoszącego skargę, które zostały naruszone uchwałą
(zarządzeniem)
25
. Konieczna wydaje się zmiana sposobu rozumienia interesu
23
Zob. reprezentatywny w tej sprawie wyrok NSA z 19 czerwca 2008 r., II OSK 437/08, LEX 490102; w opinii
NSA „interes społeczny” nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek
„rozważnego wyważania” praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania
przestrzennego; zdaniem NSA podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich
interesów, jakie występują w danej sprawie, a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch
elementów tej zasady - wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważania; nakaz wyważania jest naruszony,
gdy: (1) w ogóle nie doszło do wyważania, (2) do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie
wymagające wyważania interesy, (3) bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek interesu bądź
naruszono zasadę sprawiedliwości.
24
Wyrok TK z dnia 16 września 2008 r., SK 76/06, OTK-A 2008, nr 7, poz. 121.
25
Uchwała, o jakiej mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., powinna także rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji
materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. W
konsekwencji aby uchwała rady gminy bezpośrednio naruszała interes prawny skarżącego, musi mieć
„zewnętrzny” charakter, tzn. adresatem jej przepisów muszą być podmioty pozostające poza strukturą
organizacyjną gminy (Szerzej zob. np. G. Jyż [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie
gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 763 i n.). W wyroku z dnia 25 stycznia 2008 r., I SA/Łd 1041/07, LEX
nr 462667, WSA w Łodzi stwierdził, że „związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, prawnie
gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., winien
13
prawnego na gruncie art. 101 u.s.g. (analogicznie na gruncie innych ustaw
ustrojowych określających zasady skargi na uchwały prawa miejscowego)
pozwalająca na skuteczną ochronę praw podmiotowych w procesie
planistycznym.
Obowiązująca linia orzecznicza ma na celu maksymalizację praw
inwestorów. W sposób nieuzasadniony pomija ukształtowane i realizowane już
prawa podmiotów zewnętrznych wobec administracji, w tym prawa
właścicielskie, oraz faktyczne interesy na terenie obejmowanym regulacją
planistyczną (planem miejscowym, decyzją o warunkach zabudowy i
zagospodarowania terenu). A przecież w planowaniu mamy do czynienia z
procesem prawotwórczym, a nie z procesem indywidualnego stosowania prawa.
Sądy administracyjne, na gruncie przepisów ustrojowych, ograniczają krąg osób
legitymowanych do skargi na akty planistyczne - utożsamiając istnienie interesu
prawnego, elementu niezbędnego do wniesienia skargi, z prawem właściciela - a
także dość wąsko interpretują fakt naruszenia tak określonego interesu
prawnego
26
.
I.13. Zasadniczego uporządkowania proceduralnego i organizacyjnego wymaga
zwłaszcza proces planowania wewnątrzadministracyjnego, który prowadzić
winien do podejmowania przez organy rządowe oraz organy jednostek
samorządu terytorialnego aktów planowania ogólnego i specjalistycznego z
poszanowaniem zasady pomocniczości. Proces ten powinien prowadzić do
rozstrzygnięć podejmowanych w oparciu o podstawowe zasady planowania i
zagospodarowania przestrzennego i w tym aspekcie być także nadzorowany i
kontrolowany sądownie.
Określone w art. 1 ust. 1 u.p.z.p. zasady ładu przestrzennego i
zrównoważonego rozwoju oraz zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. klauzule
generalne w praktyce planistycznej nie stanowią przesłanek dla określania przez
administrację przedsięwzięć w aktach planistycznych i przy wydawaniu decyzji
lokalizacyjnych. Jest to konsekwencją z jednej strony słabego nadzoru nad
działalnością planistyczną organów administracji publicznej, z drugiej strony
przyjętej przez sądy administracyjne linii orzeczniczej, wykluczającej zawarte w
art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. zasady i klauzule generalne jako materialne podstawy dla
polegać na tym, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę
prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację”.
26
Zob. reprezentatywne tezy w tej sprawie w następujących wyrokach: (1) Interes prawny ma właściciel
nieruchomości a nie ma go podmiot nie posiadający tytułu prawnego do gruntu położonego na obszarze objętym
planem, nawet ten, komu przysługuje roszczenie o ustanowienie prawa do gruntu (Wyrok NSA z 29 grudnia
1999 r, sygn. akt IV S.A. 1501/99, publ. LEX nr 48196, Wyrok WSA w Warszawie z 6 sierpnia 2008 r., IV
SA/Wa 602/08,http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/ACDB668F3C); (2) Dzierżawca nieruchomości ma interes
faktyczny a nie prawny w ustaleniach planu miejscowego i w związku z tym nie podlega on ochronie w
postępowaniu
planistycznym
(Wyrok
NSA
z
26
września
2008
r.,
II
OSK
312/08,
http://orzeczenia.nasa.gov.pl/doc/47E9FCB19E); (3) Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o których
mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. postanowieniami studium, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy
uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzenia lub
właściwość organów w tym zakresie (wyrok NSA z 22 sierpnia 2008 r., II OSK 1027/11, LEX nr 969575).
14
rozstrzygnięć podejmowanych w decyzjach administracyjnych, pomimo dość
jednoznacznej opinii zawartej w literaturze przedmiotu, iż te zasady i klauzule
generalne mają podstawową rolę w całym systemie planowania
zagospodarowania przestrzennego
27
. W tej sytuacji wydaje się konieczne
rozbudowanie
przepisów
dotyczących
roli
materialnych
zasad
zagospodarowania przestrzennego, w szczególności wprowadzenie nowych
zasad nakładających na podmioty administracji publicznej obowiązki w zakresie
bardziej ekonomicznego wykorzystania przestrzeni. Konieczne jest także
rozbudowanie i wzmocnienie merytoryczne nadzoru nad aktami planowania
przestrzennego, w tym wprowadzenie obowiązku ich uzasadniania w
odniesieniu do podstawowych zasad planowania i zagospodarowania
przestrzennego.
Procedura sporządzania aktów planistycznych przez podmioty
administracji publicznej oparta jest o tryb uzgodnieniowy. Budzić on może
zasadnicze wątpliwości w świetle konstytucyjnie deklarowanej zasady
współdziałania władz oraz zasady pomocniczości umacniającej uprawnienia
obywateli i ich wspólnot jako podstawy współdziałania władz publicznych. Tryb
uzgodnieniowy jest także krytykowany ze względu na oparcie go o przepisy
K.p.a., których nie da się do tej procedury stosować odpowiednio, wbrew
wskazaniom ustawowym
28
.
Dlatego konieczne jest odejście w wewnątrzadministracyjnej procedurze
planistycznej od instytucji uzgodnień i wprowadzenie nowych zasad
proceduralnych, pozwalających na projektowanie przedsięwzięć krajowych i
regionalnych synergicznie z planowaniem przestrzennym w gminach. Zasady te
winny opierać się na wzajemnym informowaniu i opiniowaniu projektowanych
przedsięwzięć, zgodnie z podstawowymi zasadami materialnoprawnymi i
klauzulami generalnymi określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Jednocześnie
winny one wymuszać podejmowanie rozstrzygnięć w aktach planistycznych
zgodnie z podstawowymi zasadami ustrojowymi, w tym zasadami
pomocniczości, zrównoważonego rozwoju, proporcjonalności.
W zakresie organizacyjnym konieczne jest stworzenie instytucji prawnych
gwarantujących wpływ i uczestnictwo gmin na planowanie regionalne i krajowe.
Zmiany w tym zakresie winy być dokonywane wraz ze zmianami wynikającymi
z innej organizacji polityki rozwoju, które projektowane są w związku z
wdrażaniem Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2010-2020. W
konsekwencji powinny być spójne z przygotowywanymi zmianami w ustawie z
dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009
nr 84 poz. 712, ze zm.), zwłaszcza z postulowanym w ramach tych prac
27
Szerzej zob. H. Izdebski [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu... op.cit., s. 34-39; Z.
Niewiadomski, Wartości w planowaniu przestrzennym w świetle orzecznictwa NSA [w:] A. Fogel, Z. Cieślak,
Wartości w planowaniu przestrzennym, Warszawa 2010, s. 20; T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s. 15-16.
28
Szerzej w zob. T. Bąkowski, Prawne procedury planowania przestrzennego w kontekście ochrony interesu
publicznego oraz interesu indywidualnego [w:] Kierunki reformy prawa planowania...op.cit., s. 44-47.
15
rozwojem organizacyjnym Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu
Terytorialnego w układzie terytorialnym
29
.
II. Założenia deregulacji planowania przestrzennego z elementami
uzasadnienia
II.1. Podstawowymi przesłankami prawnymi, na których oparto proponowaną
deregulację prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego są przepisy
konstytucyjne:
- art. 5 Konstytucji nakładające na państwo polskie obowiązek strzeżenia
dziedzictwa narodowego oraz zapewniania ochrony środowiska przy kierowaniu
się zasadą zrównoważonego rozwoju; zasada zrównoważonego rozwoju jest
jednym z podstawowych wyznaczników wzajemnego wyważania interesów
publicznych i prywatnych w procedurach opracowywania i uchwalania planów
zagospodarowania przestrzennego
30
;
- art. 21 oraz art. 64 w związku z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji chroniące
własność i zezwalające na ingerencję w prawo własności w drodze ustawy, z
zachowaniem zasady proporcjonalności, z jednoczesnym poszanowaniem
wolności i praw innych oraz art. 1 do Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji
Praw Człowieka; podstawowym założeniem deregulacji jest przyjęcie, że
własność podlega ochronie w stanie istniejącym, a nie w planowanym
31
- tym
samym zmiana przeznaczenia terenu może być efektem aktu planistycznego
administracji publicznej, oraz zagwarantowanie, zgodnie z orzecznictwem
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka: (1) jako zasady uprawnienia do
spokojnego korzystania z własności (the principle of the peaceful enjoyment of
property), (2) zakazu pozbawiania własności, dopuszczając jednocześnie
możliwość ustawowego ograniczenia tego zakazu, oraz (3) prawa państwa do
kontroli korzystania z własności nieruchomości gruntowych, zgodnie z
interesem ogólnym, poprzez ustanowienie i wykonywanie ustaw uznanych za
konieczne dla tego celu; podstawowym wyznacznikiem ochrony tak
rozumianego prawa własności jest konieczność proporcjonalności działań
zakładająca
zachowanie rzetelnej równowagi (fair balance/just balance) między
interesem wspólnoty i wymaganiami ochrony fundamentalnych praw jednostki
na wszystkich poziomach decydowania o zmianie przeznaczenia własności
29
Zob. opinia Unii Metropolii Polskich z dnia 4 kwietnia 2013 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy o
zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw w wersji przedstawionej przez Ministra
Rozwoju Regionalnego w dniu 26 marca 2013 r.
30
Szerzej o zasadzie zrównoważonego rozwoju jako podstawowej zasadzie ustrojowej, regulującej także procesy
zagospodarowania przestrzennego zob. np. A. Fogel, Prawna ochrona przyrody w lokalnym planowaniu
przestrzennym, Warszawa 2011, s. 72 i nast.
31
Szerzej H. Izdebski [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu...op.cit., s. 83.
16
gruntowych
32
a jednocześnie zagwarantowanie praw procesowych chroniących
osoby trzecie
33
- przestrzeń bowiem ma wymiar publiczny i jest dobrem rzadkim
(trudno odnawialnym) i z tej racji winna podlegać szerokiej kontroli społecznej;
- art. 94 Konstytucji
stwarzający podstawę prawną dla przyznania organom
samorządu terytorialnego oraz terenowym organom administracji rządowej
kompetencji stanowienia aktów prawa miejscowego, obowiązujących na
obszarze działania tych organów; zgodnie z zasadami konstytucyjnymi,
wiązanie podmiotów zewnętrznych w zakresie ich praw i obowiązków
związanych z zagospodarowaniem przestrzennym winno odbywać się w ramach
konstytucyjnie przyznanych organom samorządu i administracji rządowej
kompetencji prawotwórczych, a nie aktów stosowania prawa w sprawach
indywidualnych (decyzji administracyjnych).
Tak rozumiane zasady główne proponowanej deregulacji prowadzą do
przyjęcia założenia, że w nowym porządku prawnym zmianę stanu istniejącego
należy optymalizować wg prymatu planu alokacji nad planem lokalizacji, a w
konsekwencji prymatu planu lokalizacji nad planem budowy. W takim systemie
plany ogólne o charakterze kierunkowym będą pełniły podstawową rolę w
alokacji przedsięwzięć przestrzennych, w stosunku do planów miejscowych
lokalizujących te przedsięwzięcia w konkretnej przestrzeni gminy i realizacji
zabudowy przez podmiot indywidualny. Lokalizacja inwestycji (zmiana
przeznaczenia terenu) będzie następowała na podstawie aktu prawa
miejscowego, stanowiącego dla inwestora (osób trzecich) prawo (źródło praw i
obowiązków) a dla organu władzy zobowiązanie (zadanie do realizacji w
określonym czasie i w konkretnej przestrzeni).
Założenia deregulacji prawa planowania i zagospodarowania
przestrzennego zgodne są z Planem Rozwoju i Konsolidacji Finansów 2010-
2011, w którym Rada Ministrów założyła „uproszczenie zasad lokalizacji
inwestycji w obszarze już zabudowanym i wyposażonym w niezbędną
infrastrukturę w ramach uzupełnienia zabudowy”, a także „integrację procedur
planistycznych i środowiskowych, pozwalających w jednym postępowaniu, a
nie w oddzielnych, określić wszystkie istotne uwarunkowania lokalizacji
inwestycji”.
Jednocześnie założenia deregulacji realizują postulaty zawarte w „Celu 6:
Przywrócenie i utrwalenie ładu przestrzennego” Koncepcji Przestrzennego
Zagospodarowania Kraju 2030 przyjętej przez Radę Ministrów uchwałą nr 239
z 13 grudnia 2011 r. (M.P. z 2012 r. poz. 252). W szczególności prezentowana
koncepcja deregulacji realizuje następujące wskazane w ww. rozdziale KPZK
kierunki działań: „2.2. Zbudowanie sprawnego systemu planowania
32
Szerzej w sprawie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w kwestii własności zob. np. A.
Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz do art. 19-59 oraz
do protokołów dodatkowych, Tom II, red. L. Garlicki, Warszawa 2011, s. 468 i nast.
33
Zob. w tej materii wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt Kp 7/09 (OTK ZU
Nr 3/A, poz. 30) mający znaczenie nie tylko dla ukształtowania procedury wydawania pozwolenia na budowę.
17
przestrzennego” oraz „2.3. Zapewnienie praworządności w planowaniu i
realizowaniu procesów przestrzennych”.
Prezentowane założenia deregulacji stanowią wstępny etap kodyfikacji
prawa urbanistycznego. Zostały w nim pominięte kwestie integracji planowania
przestrzennego z planowaniem rozwoju oraz z prawem środowiskowym,
zwłaszcza w zakresie osiągnięcia spójności procedur planowania z oceną
oddziaływania przedsięwzięć na środowisko. Zarówno w prezentowanych
założeniach deregulacji, jak i w dalszych procesach zmierzających do
kodyfikacji prawa urbanistycznego postępować należy zgodnie ze Strategia na
rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu
społecznemu EUROPA 2020 - podstawowym długookresowym programem
rozwoju społeczno-gospodarczego Unii Europejskiej, zobowiązującym państwa
członkowskie do minimalizacji marnotrawstwa, minimalizacji energochłonności
i minimalizacji emisyjności. Ta „strategia 3M” powinna także stanowić
podstawowy wyznacznik konstrukcji nowego prawa urbanistycznego.
II.2. Deregulacja prawa planowania przestrzennego w pierwszym etapie winna
objąć dwa podstawowe działania:
Likwidację decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
(decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o
warunkach zabudowy) a także innych decyzji lokalizacyjnych i
zastąpienie ich aktami prawnymi o mocy powszechnie obowiązującej,
umożliwiającymi lokalizowanie elementów sieci infrastrukturalnych oraz
określanie zasad prawnych ochrony terenów cennych środowiskowo i
przyrodniczo oraz ochrony innych terenów przed chaotyczną i
nieekonomiczną zabudową.
Poszerzenie ochrony praw podmiotowych uczestników procesów
planistycznych - nie tylko właścicieli i inwestorów, ale także osób
trzecich - przez zmianę zasad skargi na uchwały w sprawie przyjęcia
aktów prawa miejscowego (planów miejscowych), na podstawie których
dokonywana jest ingerencja w prawa podmiotowe.
II.3. W ramach pierwszego działania (zniesienie decyzji lokalizacyjnych)
proponuje się zniesienie obowiązujących przepisów rozdziału 5 u.p.z.p.
(Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalanie warunków zabudowy w
odniesieniu do innych inwestycji) oraz wprowadzenie w ich miejsce przepisów
prawnych integrujących planowanie specjalistyczne z planowaniem ogólnym.
Proponuje się, aby tytuł nowego rozdziału nosił nazwę: „Planowanie
przestrzenne sieci infrastruktury technicznej i społecznej oraz terenów
chronionych”. Nowe przepisy będą określały formę prawną, materialny zakres i
procedurę sporządzania aktów planowania specjalistycznego:
18
planów sieci, określających sieci infrastrukturalne (drogi, linie kolejowe,
korytarze przesyłowe, szkoły, domy pomocy społecznej etc.) oraz sieci
terenów chronionych (ze względów środowiskowych, krajobrazowych,
przyrodniczych, kulturowych, zagrożenia powodziowego etc.) na
obszarze działania jednostki samorządu terytorialnego albo organu
administracji rządowej, którym przepisy ustawowe przyznają takie
kompetencje
- gminie, powiatowi, samorządowi województwa,
wojewodzie, organom rządowej administracji specjalnej;
planów miejscowych, lokalizujących poszczególne elementy sieci
infrastrukturalnych oraz przedsięwzięcia na terenach chronionych przez
organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy administracji
rządowej (redefinicji wymaga pojęcie planu miejscowego oraz jego
zakres - zob. II.9.).
II.4. Proponuje się do rozważenia dwa warianty uregulowania prawnego w
zakresie planów sieci infrastrukturalnych oraz przedsięwzięć na terenach
chronionych:
Wariant I - nowe przepisy (1) w sposób systemowy będą regulowały
formę prawną, zakres materialny, właściwość organów i procedurę
sporządzania planów sieci a ponadto (2) przepisy z innych ustaw
administracyjnego prawa materialnego, określające dziś zakres materialny
oraz właściwość organów w zakresie planowania specjalistycznego,
zostaną przeniesione do u.p.z.p. - odpowiednio do części nowego
rozdziału porządkującej planowanie sieci na poziomie gminy, powiatu,
samorządu województwa oraz administracji rządowej w województwie i
administracji specjalnej; w zależności od potrzeb przenoszone przepisy
zostaną odpowiednio zmodyfikowane w stosunku do wymogów
określonych systemowo, a tym samym ustawy te ulegną deregulacji w
zakresie tych przepisów (w niektórych przypadkach stracą moc w
całości);
Wariant II - nowe przepisy (1) w sposób systemowy będą regulowały
formę prawną, zakres materialny, właściwość organów i procedurę
sporządzania planów sieci a ponadto (2) w innych ustawach
administracyjnego prawa materialnego zostaną dokonane odpowiednie
zmiany w przepisach regulujących planowanie sieci w dostosowaniu do
przepisów systemowych, bez deregulacji tych ustaw w tym zakresie.
Przedstawione dwa warianty regulacji mają charakter techniczny.
Zważywszy, iż docelowo, w związku z tworzeniem kodeksu urbanistycznego,
19
wszelkie przepisy dotyczące planowania przestrzennego winny znaleźć się w
jednym kompleksowym akcie prawnym, rekomenduje się wybór wariantu I.
Gdyby kwestia kodyfikacji prawa urbanistycznego została przesunięta w
czasie - w celu osiągnięcia spójności planowania ogólnego ze specjalistycznym,
można zaproponować działanie opisane w wariancie II.
W każdym z wyżej wymienionych wariantów plany sieci:
- będą aktami prawnymi o charakterze wewnętrznym; za ich sporządzanie w
przypadku jednostek samorządu terytorialnego będą odpowiedzialne organy
wykonawcze a przyjmowane będą przez organy uchwałodawcze, natomiast w
przypadku organów administracji rządowej sporządzanie i przyjmowane będą
przez ustawowo wskazany organ (wojewoda, organ administracji specjalnej);
- będą stanowiły części planów kierunkowych (zob. pkt II.7.) na poziomie
gminy, samorządu województwa i kraju, natomiast na poziomie powiatu
zostanie ustanowiony jedynie wymóg zgodności tych planów z planami
kierunkowymi gminy i samorządu województwa (właściwe organy gminy i
samorządu województwa będą umieszczać ustalenia planów sieci powiatu w
planach kierunkowych);
- będą wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych, na podstawie których
będą realizowane poszczególne elementy sieci (analogicznie jak dziś wiążące są
ustalenia studium przy sporządzaniu planów miejscowych). W związku z
doktrynalnymi
poglądami
w
zakresie
systemu
aktów
prawa
wewnątrzadministracyjnego (zob. pkt I.7. i I.8.) proponuje się, aby określając
zależność pomiędzy planami kierunkowymi (zob. pkt II.7.) a planami sieci
powielać obowiązujące dziś przepisy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. („ustalenia planu
kierunkowego są wiążące przy sporządzaniu planów sieci”) oraz art. 20 ust. 1
u.p.z.p. („organ ustanawia plan sieci, po stwierdzeniu jego niesprzeczności z
ustaleniami planu kierunkowego”). W ten sposób zagwarantowana zostanie
postulowana w obowiązującej Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania
Kraju „hierarchiczność” systemu publicznych aktów planistycznych, w którym
plany sieci podporządkowane zostaną planom kierunkowym.
Za inwestycje sieciowe, w rozumieniu nowych przepisów, uważać się
będzie wszelkie inwestycje infrastrukturalne tworzące sieci infrastrukturalne:
drogowe, transportowe, energetyczne, wodno-kanalizacyjne, ciepłownicze ale
także sieci infrastruktury społecznej: szkoły, przedszkola, domy pomocy
społecznej, szpitale, etc. dla których sporządza się plany tych sieci określone
dziś w ustawach administracyjnego prawa materialnego.
Plany sieci winny być zoperacjonalizowane. Muszą zawierać wiążące
ustalenia dotyczące przewidywanych do realizacji elementów infrastruktury w
kategoriach właściwych dla przepisów o finansach publicznych. Proponuje się
wprowadzenie wymogu, aby inwestycje sieciowe określone w planie sieci oraz
koszty wynikające z planów ochrony terenów (w tym koszty eksploatacyjne),
których realizację planuje się w okresie objętym wieloletnią prognozą finansową
albo Wieloletnim Planem Finansowym Państwa (WPFP), sporządzanymi na
20
podstawie przepisów o finansach publicznych, były obowiązkowe ujmowane w
ww. dokumentach. W przypadku gminy, samorządu województwa i organów
administracji rządowej, wymóg finansowego zabezpieczenia kosztów budowy i
eksploatacji przewidywanych przedsięwzięć określonych w planie sieci będzie
realizowany na poziomie planu kierunkowego, z którym plany sieci muszą być
zintegrowane.
Wprowadzenie integracji planistycznej, zmuszającej organy administracji
publicznej do ekologicznego i ekonomicznego wykorzystania terenów, jest
podyktowane narastającą patologiczną praktyką otwierania nowych terenów pod
osadnictwo, bez analizy potrzeb w tym zakresie. Z danych Ministerstwa
Transportu,
Budownictwa
i
Gospodarki
Morskiej
34
wynika, że w
obowiązujących planach miejscowych przeznaczono łącznie ponad 1.214.945 ha
terenów pod zabudowę jedno- i wielorodzinną, natomiast w studiach
uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin wyznaczono
4.388.260 ha takich terenów, co już dziś (na podstawie planów) teoretycznie
pozwala na osiedlenie na nich ok. 77 miliona ludzi, a docelowo (w studiach) 316
mln ludzi
35
.
II.5. W nowej regulacji zasad lokalizowania elementów sieci infrastrukturalnych
- a także określania praw i obowiązków w korzystaniu z przestrzeni w stosunku
do podmiotów zewnętrznych wobec administracji na terenach chronionych -
proponuje się wprowadzenie obowiązku lokalizowania ich (określania praw i
obowiązków) w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
(plan miejscowy). W przepisach zastępujących obowiązujące przepisy rozdziału
5 u.p.z.p. określona zostanie właściwość organów sporządzających i
uchwalających plan. Natomiast zakres materialny zostanie określony
następująco:
W wariancie I (zob. pkt II.4.) - w odrębnych przepisach zastępujących
obowiązujące przepisy rozdziału 5 u.p.z.p. zostanie wprowadzony zakres
materialny dla lokalizowania w planach miejscowych elementów sieci
infrastrukturalnych, a także określania praw i obowiązków w korzystaniu
z przestrzeni w stosunku do podmiotów zewnętrznych wobec
administracji na terenach chronionych.
W wariancie II (zob. pkt II.4.) - zasadnicza nowelizacja obowiązującego
art. 15 u.p.z.p. określi zakres planu miejscowego w przypadku
sporządzania planów sieci zgodnie z wariantu II z pkt. II.4.
34
Strona: http://www.transport.gov.pl/2-48edcaaad83e1-1789468-p_1.htm.
35
Za A. Kowalewski, Koszty chaosu urbanizacyjnego,
http://www.kongresbudownictwa.pl/pliki/nowelizacja%20prawa%20budowlanego/koszty%20chaosu%20urbani
zacyjnego%20nbp.doc.
21
Plany miejscowe lokalizujące elementy sieci infrastrukturalnych - a także
plany określające prawa i obowiązki w korzystaniu z terenów chronionych w
stosunku do podmiotów zewnętrznych wobec administracji - będą sporządzane
w procedurze przewidzianej dziś dla planu miejscowego, co wymaga
nowelizacji odpowiednich przepisów rozdziału 2 u.p.z.p. Nowelizacja
wskazanych przepisów w zakresie proceduralnym ma charakter techniczny.
Plany miejscowe lokalizujące elementy sieci (np. plany miejscowe dróg,
plany miejscowe parku krajobrazowego) a także określające prawa i obowiązki
w korzystaniu z przestrzeni w stosunku do podmiotów zewnętrznych wobec
administracji na terenach chronionych będą uchwalane/przyjmowane na
podstawie planów sieci.
W analogii do obowiązujących przepisów w zakresie studium i planu
miejscowego, proponuje się wprowadzenie przepisów wiążących plany
miejscowe, na podstawie których lokalizowane będą poszczególne elementy
sieci, z planami sieci. To znaczy - analogicznie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. -
proponuje się wprowadzenie wymogu, aby „plany sieci były wiążące przy
sporządzaniu planów miejscowych” oraz - analogicznie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
- „organ ustanawia plan miejscowy, po stwierdzeniu jego niesprzeczności z
ustaleniami planu sieci”.
Jednocześnie
wprowadzony
zostanie
wymóg,
aby
wszelkie
rozstrzygnięcia podjęte w planie miejscowym, na podstawie którego realizuje
się element sieci (nakłada obowiązki na podmioty zewnętrzne na terenach
chronionych) mające wymiar finansowy, a których realizacja przekracza rok
budżetowy (w tym koszty eksploatacji), były ujęte w wieloletniej prognozie
finansowej JST albo w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa.
W celu wzmocnienia kontroli nad skutkami finansowymi, zgodność
rozstrzygnięć podejmowanych w planach miejscowy z wieloletnią prognozą
finansową należy potwierdzać kontrasygnatą skarbnika odpowiedniej JST, a w
planach sporządzanych na szczeblu krajowym z WPFP - kontrasygnatą ministra
finansów.
II.6. Konsekwentnie do proponowanych zmian w u.p.z.p. proponuje się także
zniesienie specustaw lub zniesienie części przepisów specustaw (lub zasadniczą
nowelizację w zależności od przyjętego wariantu uregulowania zasad
planowania sieciowego w u.p.z.p.) dotyczących planowania i realizacji
niektórych przedsięwzięć infrastrukturalnych. Zmiany obejmą przepisy:
- ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr
16, poz. 94, ze zm.),
- ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i
realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz.
1194, ze zm.),
22
- ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju
Mistrzostw Europy w Piłce nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 26,
poz. 133, ze zm.),
- ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i
realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz. U. Nr 42, poz.
340, ze zm.),
- ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu
regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. Nr 84,
poz. 700, ze zm.),
- ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci
telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675),
- ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do
realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. Nr 143,
poz. 963).
Eliminacja decyzji lokalizacyjnych, w konsekwencji specustaw (ich
zasadnicza nowelizacja), zakończy błędne stosowanie indywidualnych aktów
stosowania prawa (decyzji administracyjnych) do procesu stanowienia prawa.
Proponowane rozwiązania w zakresie zastąpienia decyzji lokalizacyjnych
realizacyjnymi planami miejscowymi, jest wypełnieniem wymogów zawartych
w art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji.
II.7. W celu zwiększenia spójności aktów planowania ogólnego i
specjalistycznego proponuje się wprowadzenie nowej nazwy - plan kierunkowy
- dla aktów planowania ogólnego o charakterze wewnętrznym. Na nowy system
aktów planowania ogólnego składałby się: (1) plan kierunkowy państwa (zastąpi
koncepcję przestrzennego zagospodarowania kraju), (2) plan kierunkowy
województwa (zastąpi plan zagospodarowania przestrzennego województwa),
(3) plan kierunkowy gminy (zastąpi studium uwarunkowań i kierunków
zagospodarowania przestrzennego gminy).
Równocześnie weryfikacji wymagają ustawowe przepisy określające
treści tych aktów, tak aby osiągnąć spójność przepisów w zakresie materialnym
z treścią planów specjalistycznych. Szczególnym zadaniem gminnego planu
kierunkowego winno być podzielenie obszaru gminy na cztery kategorie
terenów: (1) zabudowanych, (2) chronionych przed zabudową, (3) nie
nadających się do zabudowy oraz (4) nadających się do zabudowy (ewentualnej
ekspansji).
Proponuje
się, celem zachowania spójności systemu aktów
planistycznych, wprowadzenie zasady wzorem obowiązującego art. 9 ust. 4
u.p.z.p. wymogu, aby „plan kierunkowy państwa wiązał przy sporządzaniu
planu kierunkowego województwa” oraz „plan kierunkowy województwa
wiązał przy sporządzaniu planu kierunkowego gminy”. Związanie to dotyczy
materialnego zakresu planów kierunkowych poszczególnych poziomów
planowania określonych w ustawie.
23
Proponowana nazwa „plan kierunkowy” nawiązuje do polskiej tradycji
planistycznej, w której plany tego typu wyznaczały przestrzenny kierunek
rozwoju miejscowości, regionu, państwa. Ma ona wzmocnić rangę aktów prawa
wewnątrzadministracyjnego w systemie planistycznym, uczytelnić - zwłaszcza
podmiotom zewnętrznym wobec administracji - jego strategiczny charakter.
Nazwa „plan kierunkowy” jest rozpoznawalna i używana w innych państwach
europejskich
36
, dzięki czemu będzie jednoznacznie informowała potencjalnych
inwestorów, także zagranicznych, o randze planu i jego znaczeniu w systemie
aktów planistycznych.
W związku z powyższą propozycją, zasadniczej nowelizacji winny ulec
przepisy określające charakter prawny i zakres tych planów – zwłaszcza art. 9,
10, 39, 47 u.p.z.p.
II.8. W związku z proponowaną deregulacją, zasadniczej zmiany wymagają
przepisy rozdziału I u.p.z.p. (Przepisy ogólne), w tym:
Art. 1 u.p.z.p. Wprowadzić należy do przepisów tego artykułu nową -
obok zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju - zasadę
wyrażająca się w postulacie: zero tolerancji dla ekspansji zabudowy bez
uzasadniania
ekologicznego,
ekonomicznego
i
estetycznego
(architektonicznego). Zabudowa na obszarach już zabudowanych i
posiadających niezbędne ulice (drogi) oraz infrastrukturę techniczną i
społeczną, powinna być preferowana przed otwieraniem nowych terenów
na osadnictwo.
Art. 2 u.p.z.p. W związku z proponowanymi zmianami, uzupełnieniu i
korekcie winien ulec katalog definicji legalnych. Należy dodać definicje
pojęć porządkujących planowanie przestrzenne na poziomie gminnym,
takich jak (1) obszar zabudowany, (2) obszar chroniony przed zabudową,
(3) obszar nie nadający się do zabudowy oraz (4) obszar nadający się do
zabudowy (ewentualnej ekspansji).
Art. 3 u.p.z.p. W artykule tym należy wprowadzić podział aktów
planistycznych na akty planowania kierunkowego (ogólnego) i plany sieci
(specjalistyczne). W nowej redakcji art. 3 u.p.z.p. należy wprowadzić
zasadę, zgodnie z którą plany sieci są rozwinięciem rozstrzygnięć
zawartych w aktach planowania kierunkowego oraz zasadę, że plany sieci
muszą być zgodne (niesprzeczne) z planami kierunkowymi.
36
Pojęcie planu kierunkowego dla państwowego, regionalnego i lokalnego poziomu planowania stosowane jest
w Szwajcarii - wprowadzone zostało federalną ustawą z 22 czerwca 1979 r. o planowaniu przestrzennym
(Bundesgesetz über die Raumplanung vom 22. Juni 1979, AS 1979 1573), bliżej zob. I. Zachariasz, Prawo
planowania i zagospodarowania przestrzennego w Szwajcarii, Prawo Europejskie w Praktyce Nr 6 (60)
czerwiec 2009 r., s. 31-34.
24
Jednocześnie należy zapisać zasadę integracji planowania
kierunkowego i sieciowego z planowaniem finansowym i inwestycyjnym
(bowiem organy nadzoru i sądy nie zauważają dotychczas, iż wymogi
u.f.p. związane z prognozowaniem przedsięwzięć o charakterze
wieloletnim powinny dotyczyć także planowania miejscowego). Taką
integrację powinno wymuszać wskazywanie horyzontu czasowego
realizacji planów, zarówno po stronie publicznej (przewidzianej w nich
infrastruktury), jak i po stronie prywatnej (czas na realizację zamierzeń
podmiotów prywatnych dopuszczonym planem, co ma znaczenie
zwłaszcza dla planów miejscowych). W tym samym celu należy
wprowadzić zapisy powodujące, że podmioty prywatne w stosunku do
podmiotów publicznych będą mogły skutecznie dochodzić roszczeń
wynikających z planów miejscowych, zwłaszcza w związku z brakiem
realizacji przez podmioty publiczne odpowiedniej infrastruktury
technicznej i społecznej przewidzianej planem.
Art. 4 u.p.z.p. W nowej redakcji art. 4 u.p.z.p. precyzyjnej regulacji
wymaga kwestia kompetencji władz publicznych dotyczących zmiany
zagospodarowania - wprowadzona winna być wyraźnie zasada, że
wszelka zmiana zagospodarowania terenu wymaga przyjęcia planu
miejscowego właściwego organu administracji publicznej, w tym
wszelkie zmiany w zakresie zagospodarowania terenów podejmowanych
przez podmioty prywatne powinny odbywać się na podstawie
obowiązującego planu miejscowego.
II.9. Nowelizacji wymagają także przepisy materialne i proceduralne w zakresie
zasad sporządzania planów miejscowych, w szczególności dotyczące statusu
formalnego podmiotów zewnętrznych wobec administracji.
W ramach nowelizacji art. 15 u.p.z.p. należy wprowadzić zasadę, że
zakres planu miejscowego jest funkcją celu tego planu. Zwłaszcza
wprowadzanie zmian na obszarach zabudowanych powinno być odróżnione od
ekspansji na tereny niezabudowane. W nowym porządku prawnym plan
miejscowy będzie uchwalany dla terenu zorganizowanej zabudowy
(mieszkaniowej, usługowej, etc.) ale także dla realizacji przez poszczególne
podmioty administracji publicznej elementów infrastruktury technicznej czy
społecznej (np. drogi, szkoły, etc.).
W zakresie proceduralnym proponuje się, aby uległa zmianie funkcja
uwag składanych na etapie sporządzania planu miejscowego. Uwagi wnoszone
na etapie sporządzania planu miejscowego (art. 17 ust. 11 u.p.z.p.) winny być
wzięte pod uwagę przez organ administracji publicznej i winno zostać dokonane
ich wyważenie, na zasadach dziś wskazywanych w orzecznictwie sądów
administracyjnych i doktrynie (zob. pkt I.12.) a przesłanki odrzucenia uwag
przez właściwy organ winny być szczegółowo przestawione w uzasadnieniu
25
planu miejscowego. Odrzucenie lub częściowe nieuwzględnienie składanych
uwag winno tworzyć po stronie wnioskodawcy prawo do skargi na uchwalony i
opublikowany (obowiązujący) plan do sądu administracyjnego (istniałby
możliwość zaskarżenia planu wyłącznie po jego wejściu w życie).
W związku z proponowaną zmianą zasad składania uwag i związania
skutku w zakresie ich uwzględnienia z legitymacją procesową, odpowiedniej
zmiany wymagają przepisy o charakterze systemowym, zwłaszcza:
Art. 7 u.p.z.p. W celu wskazania, że odrzucenie uwagi, jej
nieuwzględnienie w części, powoduje możliwość zaskarżenia planu po
jego wejściu w życie.
Art. 20 u.p.z.p. Należy wprowadzić przepisy tworzące lex specialis w
stosunku do art. 101 u.s.g., inaczej kształtujące interes prawny w
przypadku uchwalonego planu miejscowego - osoby, które nie wniosłyby
uwag do projektu planu na etapie wskazanym w art. 17 ust. 11 u.p.z.p. nie
miałyby możliwości skarżenia planu.
Prawo składania uwag powinien mieć każdy zainteresowany, przy czym
interes składającego uwagi może wynikać nie tylko z posiadanej własności na
obszarze objętym planem, ale także z faktu korzystania (nawet potencjalnego) z
przestrzeni publicznych objętych planem. Silną pozycję w postępowaniu
planistycznym powinni mieć zatem wszyscy faktycznie zainteresowani zmianą
przeznaczenia terenu, ze względu na ochronę swoich praw o charakterze
prywatnym, jak i ze względu na ochronę praw o charakterze publicznym (np.
korzystania z przestrzeni i infrastruktury publicznej).
Nadanie legitymacji procesowej podmiotom prywatnym, gdy ich uwagi
zgłaszane w ustawowo określonych procedurach planistycznych nie zostały
uwzględnione, poszerzy ochronę praw podmiotowych. Jest związane z
odrzuceniem poglądu o tożsamości „interesu prawnego” na gruncie art. 101
u.s.g. z „interesem prawnym” na gruncie art. 28 K.p.a. w związku z całkowitą
odmiennością postępowania legislacyjnego (postępowania mającego na celu
ustanowienie prawa) i postępowania w zakresie stosowania prawa. W swej
konstrukcji projektowana podstawa skargi - nieuwzględnienie wniosku w
procesie planistycznym - nawiązuje do doświadczeń innych krajów
europejskich, a także do stosowanej na gruncie rozporządzenia Prezydenta RP z
dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z
1939 r. Nr 34, poz. 216, ze zm.) konstrukcji legitymacji procesowej
37
.
37
Przepisy rozporządzenia z 1928 r. nie wyróżniały strony postępowania ani nie czyniły z kategorii interesu
prawnego przesłanki odwoławczej. Każdy uczestnik postępowania planistycznego był interesownym, któremu
przysługiwało szereg praw procesowych, w tym prawo rozpatrzenia wniosku w procesie sporządzania planu
zabudowania. Wnioski należało uwzględniać, „gdy przeciwko takiemu uwzględnieniu nie przemawia ani interes
publiczny, ani interes innych osób”. Interes ten nie musiał mieć charakteru interesu prawnego, mógł być
interesem faktycznym. Osoby interesowane w terminie dwóch tygodni po wyłożeniu planu mogły zgłaszać
26
II.10. Jednocześnie proponuje się uporządkowanie wewnątrzadministracyjnego
procesu planistycznego przez zniesienie instytucji uzgodnień i zamianę ich na
instytucje opiniowania. Odpowiedniej nowelizacji wymagają przepisy dotyczące
postępowania planistycznego określone w art. 11 i 16 u.p.z.p. Zniesienie
instytucji uzgodnień jest konsekwencją przyjęcia w przedstawionej deregulacji
propozycji hierarchiczności (podporządkowania) aktów planistycznych o
charakterze wewnętrznym niższego stopnia aktom wyższego stopnia (pkt II.7.).
Warszawa, 5 kwietnia 2013 r.
zarzuty przeciw tym planom. Instytucja zarzutu służyła w konsekwencji ochronie interesów mieszkańców na
etapie gotowego planu zabudowania. O ile zgłoszone zarzuty nie zostały uwzględnione przez organ uchwalający
plan, przekazywał on zarzuty organowi nadzorczemu - wojewodzie a w Warszawie ministrowi robót
publicznych, którzy mieli prawo wprowadzenia do planu zabudowania zmian, zgodnie ze zgłaszanymi
zarzutami, o ile zarzuty te były uzasadnione interesem publicznym albo okolicznościami, iż plan wprowadzał
pewne nieusprawiedliwione uciążliwości dla obywateli. W sytuacji, gdy ze względu na zgłaszane zarzuty plan
zabudowania wymagałby nie drobnych zmian, ale zasadniczych poprawek, istotnych ze względu na ochronę
zgłaszanych interesów, organ nadzorczy mógł odmówić zatwierdzenia planu lub jego części, co powodowało
konieczność ponownego opracowania planu lub jego kwestionowanej części. O ile zgłoszone zarzuty nie zostały
uwzględnione przez władze nadzorcze, osoby, które je zgłosiły musiały być o tym zawiadomione i miały prawo
zaskarżyć decyzje organu nadzorczego w tym względzie do Najwyższego Trybunału Administracyjnego
(G.Szymkiewicz, Komentarz do prawa budowlanego w nowym brzmieniu. Część I, Warszawa 1938, s. 62 i 67).