Opinia prof. KJ dr. hab. Grzegorza Górskiego z 4 stycznia 2017 r.

Opinia została sporządzona przez eksperta zewnętrznego – na zlecenie Biura Analiz Sejmowych – w celu

przygotowania materiałów odpowiadających na pytania zgłoszone przez posłów, organy Sejmu lub Kancelarii

Sejmu.

Biuro Analiz Sejmowych

OPINIA ZLECONA

Prof. KJ dr hab. Grzegorz Górski

Kolegium Jagiello

skie

Toru

ska Szkoła Wy

sza

BAS-2777/16

Warszawa, 04 stycznia 2017 r.

Analiza prawna

dotycz

ca konsekwencji wi

ążą

cych si

z zachowaniem posłów blokuj

cych od

dnia 16 grudnia 2016 r. mównic

i fotel Marszałka oraz Sal

posiedze

oraz

analiza mo

liwo

ci post

powania Marszałka Sejmu w celu przywrócenia

porz

dku na Sali obrad

W nocy z 16 na 17 grudnia 2016 roku podczas trwaj

cego posiedzenia Sejmu

RP doszło do zablokowania przez grup

posłów Platformy Obywatelskiej,

Nowoczesnej pl oraz PSL mównicy sejmowej, a nast

pnie fotela Marszałka Sejmu.

Wskutek tego zdarzenia Marszałek kontynuował posiedzenie Sejmu w Sali

Kolumnowej, po czym zako

czył posiedzenie Sejmu po wyczerpaniu przyj

tego

wcze

niej porz

dku obrad.

Post

powanie Marszałka Sejmu, który kontynuował obrady Sejmu w innym ni

sala obrad pomieszczeniu opierało si

na przysługuj

cych mu uprawnieniach

wynikaj

cych z:

1. przepisu art. 110 ust. 2 Konstytucji RP (Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r.

(Dz. U. Nr 78, poz. 483 z pó

n. zm.) – Marszałek Sejmu przewodniczy

obradom Sejmu i strze

e praw Sejmu);

2. przepisu art. 10 ust. 1 pkt. 1 – 6 Regulaminu Sejmu (uchwała Sejmu RP

z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu RP (M. P. z 2012 r. poz. 32

z pó

n. zm.) - Marszałek Sejmu:

1) stoi na stra

y praw i godno

ci Sejmu,

2) reprezentuje Sejm, 3) zwołuje posiedzenia Sejmu, 4) przewodniczy

obradom Sejmu, 5) czuwa nad tokiem i terminowo

prac Sejmu i jego

organów;

3. przepisu a

rt. 175 Regulaminu Sejmu: (

Marszałek Sejmu czuwa nad

przestrzeganiem w toku obrad Regulaminu Sejmu oraz powagi i porz

dku na

sali posiedze

Mimo zgodnego z Regulaminem Sejmu zako

czenia posiedzenia Sejmu po

wyczerpaniu przewidzianego porz

dku obrad, na sali obrad Sejmu pozostała grupa

posłów z Platformy Obywatelskiej oraz Nowoczesnej pl, którzy o

wiadczyli,

e nie

opuszcz

tego pomieszczenia Sejmu do momentu „wznowienia obrad Sejmu” w dniu

11 stycznia 2017 roku. Powody pozostawania na sali obrad motywowane były ró

nie.

Pocz

tkowo formułowano postulat przywrócenia prawa posła Szczerby oraz

wycofania si

Marszałka Sejmu z propozycji dotycz

cych nowych zasad

funkcjonowania mediów w Sejmie, a obecnie podnoszone jest twierdzenie

o „nielegalnym” uchwaleniu bud

etu. I w tym zakresie argumentacja jest zmienna,

bowiem pocz

tkowo eksploatowano i

bud

et został uchwalony w niewła

ciwym

pomieszczeniu oraz

e na Sal

Kolumnow

wpuszczano tylko posłów PiS, obecnie

usiłuje si

eksploatowa

twierdzenie o braku quorum podczas głosowania nad

bud

etem. Pojawiaj

podobne oczekiwania ponownego głosowania ustawy

dezubekizacyjnej.

Co szczególnie istotne, te zmienne argumentacje oraz fakt blokowania sali obrad,

zostały w pełni zaakceptowane przez kierownictwa partii politycznych: Platformy

Obywatelskiej oraz Nowoczesnej pl, a tak

e organizacji społecznej KOD.

Odnosz

c si

do wskazanej postawy grupy posłów, stwierdzi

nale

y co

nast

puje:

W Preambule Konstytucji RP (Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U.

z 1997 roku Nr 78, poz. 483 z pó

n. zm.) zawarte jest stwierdzenie:

„pragn

c na zawsze zagwarantowa

ć́

prawa obywatelskie, a działaniu

instytucji

publicznych zapewni

ć́

rzetelno

ść́

i sprawno

ść́

(…) Wszystkich,

którzy dla dobra Trzeciej Rzeczypospolitej t

Konstytucj

ą̨

stosowali,

wzywamy,

aby (…)

poszanowanie tych zasad mieli za niewzruszon

podstaw

ę̨

Rzeczypospolitej Polskiej”.

Tym samym ustrojodawca wskazał, i

zadaniem organów i instytucji

stosuj

cych Konstytucj

, ma by

zagwarantowanie sprawno

ci działania instytucji

publicznych. Najwa

niejsz

instytucj

publiczn

Rzeczypospolitej jest maj

cy mandat

narodowy parlament, składaj

cy si

z dwóch izb – Sejmu i Senatu. Z cał

pewno

podj

te przez wskazan

grup

posłów, a usankcjonowane decyzjami kierownictw ich

partii działania, pozostaj

w jaskrawej sprzeczno

ci z tak klarownie wyło

wol

ustrojodawcy.

Wskaza

tu nale

y równie

na brzmienie przepisu art. 11 ust. 1 zd. 2

Konstytucji, w

wietle którego partie polityczne zrzeszaj

ą̨

na zasadach dobrowolno

i równo

ci obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na

kształtowanie polityki pa

stwa.

Opisane wy

ej działanie, polegaj

ce na blokowaniu mównicy sejmowej oraz

fotela marszałka Sejmu nie s

metodami demokratycznymi. Wynika to wprost

z przepisów reguluj

cych status posłów i okre

laj

cych precyzyjnie, co wchodzi

w zakres wykonywania mandatu posła. Przepis art. 6 ust. 2 ustawy o wykonywaniu

mandatu posła i senatora (ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora

z dnia 9 maja 1996 roku, Dz.U. z 2016 r. poz. 1510 z pó

n. zm.) jako działalno

ść

wchodz

w zakres sprawowania mandatu okre

lił z

głaszanie wniosków,

wyst

pienia lub głosowania na posiedzeniach Sejmu, Senatu lub Zgromadzenia

Narodowego oraz ich organów, na posiedzeniach klubów, kół i zespołów poselskich,

senackich lub parlamentarnych, a tak

e inn

działalno

ść

zwi

zan

nieodł

cznie ze

sprawowaniem mandatu.

Dodatkowo stosownie do przepisu art. 14 ust. 1 wy

ej wskazanej ustawy,

poseł w

wykonywaniu obowi

zków poselskich w szczególno

ci ma prawo:

1) wyra

swoje stanowisko oraz zgłasza

wnioski w sprawach rozpatrywanych na

posiedzeniach Sejmu i jego organów;

2) wybiera

i by

wybieranym do organów Sejmu;

3) zwraca

do Prezydium Sejmu o rozpatrzenie okre

lonej sprawy przez Sejm lub

komisj

sejmow

;

4) zwraca

do komisji sejmowej o rozpatrzenie okre

lonej sprawy;

uczestniczy

podejmowaniu

poselskich

inicjatyw

ustawodawczych

i uchwałodawczych oraz w rozpatrywaniu projektów ustaw i uchwał Sejmu;

6) uczestniczy

w dyskusji nad sprawami rozpatrywanymi przez Sejm lub komisje

sejmowe;

7) wnosi

interpelacje i zapytania poselskie.

Wreszcie jako jeszcze jeden obszar działalno

ci wchodz

cej w zakres

mandatu mo

na wskaza

dyspozycj

przepisu art. 19 ust. 1 ustawy, w

wietle której

wykonywaniu mandatu poseł lub senator ma prawo, je

eli nie narusza dóbr

osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wst

pu do

pomieszcze

, w których znajduj

te informacje i materiały, oraz wgl

w działalno

ść

organów administracji rz

dowej i samorz

du terytorialnego, a tak

spółek z udziałem Skarbu Pa

stwa oraz zakładów i przedsi

biorstw pa

stwowych

i samorz

dowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej.

Nie mie

ci si

w poj

ciu działalno

ci zwi

zanej nieodł

cznie ze sprawowaniem

mandatu jak równie

innej działalno

ci zwi

zanej nieodł

cznie ze sprawowaniem

mandatu ani blokowanie mównicy sejmowej, ani blokowanie fotela Marszałka Sejmu,

ani – jak to okre

lono ostatnio – trwaj

ca okupacja sali obrad Sejmu. Wszystkie te

formy działania, wykraczaj

poza sprawowanie mandatu. Nie mo

na tych działa

uzna

tak

e za odpowiadaj

ce standardowi metod demokratycznych.

Niezale

nie od głoszonych na u

ytek kampanii politycznej pogl

dów,

Polska pozostaje pa

stwem demokratycznym. Ostatnie wybory parlamentarne

przyniosły jednak sytuacj

now

, nieznan

w historii demokratycznych

instytucji w Polsce, w postaci zwyci

stwa w demokratycznych wyborach

ugrupowania, które uzyskało samodzieln

bezwzgl

kszo

ść

w obu

izbach parlamentu. W praktyce politycznej po 1989 roku jest to sytuacja

całkowicie nowa, a w poł

czeniu ze zdobyciem przez to samo ugrupowanie

urz

du Prezydenta RP spowodowały nieznany dot

d stan demokratycznej

przewagi jednego ugrupowania politycznego. Jednak taki stan rzeczy nie

e by

przecie

uznany za wykluczaj

cy istnienie mechanizmów

demokratycznych i zwalniaj

cy przegrane stronnictwa polityczne, z ich

funkcjonowania w ramach istniej

cych instytucji. Polski system konstytucyjny

nie formułuje dopuszczalnej metody walki politycznej, stosowanie przez

mniejszo

ść

działa

, które prowadz

do parali

u instytucji politycznych.

Przywołana dyspozycja zawarta w Preambule wyra

nie wskazuje – na

podstawie specyficznych polskich do

wiadcze

historycznych – potrzeb

zagwarantowania instytucjom publicznym mo

liwo

ci sprawnego działania.

Skoro celem podj

tej blokada mównicy oraz fotela Marszałka Sejmu, za

obecnie sali obrad, jest niedopuszczenie do normalnego funkcjonowania izby

poselskiej, a odblokowanie normalnej mo

liwo

ci działania izby jest

warunkowane ultymatywnie spełnieniem warunków, które nie podlegaj

dyskusji, to takie post

powanie nie mo

e by

uznane za metod

demokratycznego wpływania na rzeczywisto

ść

polityczn

Nale

y tak

e zwróci

uwag

na fakt, i

opisane działania podj

te przez grup

posłów godz

wprost w pozycj

Marszałka Sejmu. Jest ona okre

lona przez:

1. przepis art. 110 ust. 2 Konstytucji RP: Marszałek Sejmu przewodniczy

obradom Sejmu, strze

e praw Sejmu oraz reprezentuje Sejm na zewn

trz;

2. przepis art. 10 ust. 1 pkt. 1 – 6 Regulaminu Sejmu: Marszałek Sejmu:

1) stoi na stra

y praw i godno

ci Sejmu, 2) reprezentuje Sejm, 3) zwołuje

posiedzenia Sejmu, 4) przewodniczy obradom Sejmu, 5) czuwa nad tokiem

i terminowo

prac Sejmu i jego organów

Mamy zatem do czynienia z uniemo

liwieniem wykonywania obowi

zków

przez jedn

z najwa

niejszych instytucji pa

stwowych, a wi

c ostentacyjnym

sprzeniewierzeniem si

dyspozycji okre

lonej w cytowanym fragmencie Preambuły

do Konstytucji RP.

Zachodzi w zwi

zku z powy

szym pytanie, o charakter działania grupy posłów

oraz kierownictw partii politycznych do których oni przynale

żą

, z perspektywy

przepisów prawa karnego.

Kodeks karny (ustawa Kodeks karny z dnia 6 czerwca 1997 r. (Dz.U.

z 2016 r. poz. 1137 z pó

n. zm.) przynajmniej w kilku przepisach mo

na odnie

ść

opisanych wy

ej zachowa

. I tak karalne jest:

1. stosowanie przemocy wobec osoby (tu Marszałka Sejmu) w celu zmuszenia

do okre

lonego zachowania si

(art. 191 § 1 KK);

2. wywieranie przemoc

wpływu na czynno

ci urz

dowe innego organu

stwowego (tu Marszałka Sejmu) (art. 224 § 1 KK);

3. zniewa

anie funkcjonariusza publicznego lub osób do pomocy mu

przybranych podczas i w zwi

zku z pełnieniem obowi

zków słu

bowych

(art. 226 § 1 KK);

4. zniewa

enie

publiczne

konstytucyjnego

organu

Rzeczypospolitej

(art. 226 § 3);

5. przekroczenie uprawnie

przez funkcjonariusza publicznego, skutkuj

działaniem na szkod

interesu publicznego (art. 231 § 1 KK), wreszcie

6. czynienie niezdatn

do u

ycia cudzej rzeczy (art. 288 KK).

Uzupełniaj

co przywoła

nale

y przepisy Kodeksu wykrocze

(ustawa Kodeks

wykrocze

z dnia 20 maja 1971 roku (Dz.U. z 2015 r. poz. 1094 z pó

n. zm), to

jest przepis art. 49 § 1 sankcjonuj

cy działanie w miejscu publicznym

demonstracyjnie okazuj

ce lekcewa

enie Narodowi Polskiemu, Rzeczypospolitej

Polskiej lub jej konstytucyjnym organom.

nawet bardzo pobie

na analiza post

powania grupy posłów w nocy

z 16 na 17 grudnia 2016 roku oraz w kolejnych dniach wskazuje,

e poszczególne

osoby uczestnicz

ce w blokowaniu mównicy, fotela Marszałka Sejmu oraz okupacji

sali obrad, wypełniły znamiona opisanych wy

ej czynów zabronionych. Stosownie do

tre

ci przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora

a contrario, poseł mo

e by

poci

gni

ty do odpowiedzialno

ci za swoj

działalno

ść

nie wchodz

w zakres sprawowania mandatu. W tym zakresie posłowie nie s

wył

czeni spod konsekwencji tre

ci przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji – w

szyscy s

wobec prawa równi. Poci

gni

cie do odpowiedzialno

ci z tego tytułu wymaga

oczywi

cie zachowania procedur zwi

zanych z uchyleniem posłowi immunitetu.

Podsumowuj

c t

ęść

analizy wskaza

nale

y, i

istniej

przesłanki do

zło

enia przez Marszałka Sejmu, ale tak

e ka

dego posła czy pracownika Sejmu, jak

równie

w istocie ka

dego obywatela, zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia

przest

pstwa, przy czym konieczne jest zindywidualizowanie tych zawiadomie

z przypisaniem konkretnym posłom popełnienia konkretnych czynów zabronionych.

Wydaje si

to niezb

dnie koniecznym, bowiem dotychczasowe tolerowanie

nielegalnych działa

grupy posłów oraz kierownictw ich partii powoduje poczucie

bezkarno

ci, które mo

e przerodzi

w niebezpieczne zjawisko społeczne.

Zach

ceni post

powaniem tych osób obywatele, mog

bowiem nabra

przekonania,

e w imi

le poj

tego „pokoju społecznego” władze publiczne tolerowa

działania polegaj

ce na ostentacyjnym łamaniu powszechnie obowi

zuj

cych norm

prawnych. Dla i tak słabego pa

stwa polskiego, dopuszczenie do takiej sytuacji mo

miertelnym zagro

eniem.

Odmiennym zagadnieniem jest rozwa

enie, jakimi

rodkami dysponuje

Marszałek Sejmu aby doprowadzi

do mo

liwo

ci normalnego funkcjonowania

Sejmu. Z jednej bowiem strony Marszałek Sejmu zwołał na 11 stycznia 2017 roku

kolejne posiedzenie Sejmu, z drugiej za

strony grupa posłów okupuj

cych sal

obrad nie uznaje decyzji Marszałka o zamkni

ciu obrad poprzedniego posiedzenia

żą

da kontynuowania tego posiedzenia po zako

czeniu przerwy.

Rozwa

c mo

liwo

ść

poszukiwania kompromisu, którego inicjatywa mogłaby

wyj

ść

od Marszałka Sejmu, proponowałbym rozwa

nast

puj

cy scenariusz, który

prezentuj

jako roboczy:

1. Nie mo

e by

mowy o podwa

eniu prawidłowo

ci 33 posiedzenia Sejmu,

a zwłaszcza głosowa

w sprawie bud

etu oraz w sprawie ustawy dezubekizacyjnej,

2. Opozycja deklaruje,

e jej celem jest przeprowadzenie debaty nad

bud

etem, której to mo

liwo

ci została rzekomo pozbawiona,

3. Wychodz

c na przeciw temu

żą

daniu – a w tej chwili wydaje si

e ono

pełni kluczow

rol

w narracji opozycji – mo

liwe rozwa

enie inicjatywy rz

dowej

w przedmiocie zmian w uchwalonej i podpisanej ustawie bud

etowej; poniewa

podstawowe parametry bud

etu przyjmowane były we wrze

niu, zatem obiektywnie

istniej

przesłanki do pewnych modyfikacji na obecnym etapie,

4. Procedowanie nowelizacji ustawy bud

etowej mogłoby sta

polem do

debaty z udziałem opozycji, pod warunkiem wszak

e i

jej ramy zostan

wspólnie

ustalone i uj

te w racjonalne wymiary,

5. Debata nad nowelizacj

byłaby zatem ukłonem w stron

opozycji, która

uzyskałaby mo

liwo

ść

zaprezentowania swego stanowiska w sprawie bud

etu na

2017 rok,

eli wskazana

cie

ka kompromisu wokół zagadnienia bud

etu pa

stwa

okazałaby si

niemo

liwa do realizacji, wobec nie przyj

cia propozycji rz

dowej, co

skutkowałoby trwaniem istniej

cego, patologicznego stanu okupacji sali obrad,

nale

y rozwa

inne sposoby zapewnienia sprawnego funkcjonowania izby.

liwe s

tu trzy rozwi

zania:

1) przeprowadzenie najbli

szego posiedzenia Sejmu w Sali Kolumnowej przy

ograniczonym dost

pie mediów (co automatycznie powoduje osłabienie

napi

cia przez brak transmisji), jednak w tym wypadku nale

y unikn

ąć

problemów technicznych wokół quorum i liczenia głosów, oraz odpowiednio

zabezpieczy

mównic

w tym pomieszczeniu przed ponown

okupacj

2) w przypadku procedowania w sali posiedze

, ogłoszenie tajno

ci obrad

stosownie do przepisu art. 113 zd. 2 Konstytucji RP, co automatycznie

skutkuje równie

wyeliminowaniem mediów i nagła

niania przez nie

ewentualnych prowokacji ze strony posłów PO i Nowoczesnej – dobro

stwa wymaga dzi

spokojnej i rzeczowej debaty o bud

ecie i innych

nych sprawach, a obecno

ść

mediów wzmaga niepotrzebnie temperatur

obrad; tajno

ść

obrad na obecnym etapie słu

dzie pogł

bionej

merytorycznej debacie,

3) wprowadzenie na sal

obrad Sejmu grupy funkcjonariuszy BOR,

przydzielonych do ochrony ministrów oraz Marszałków Sejmu – b

oni

dysponowali wszelkimi atrybutami, aby zapewni

ochron

zarówno mównicy

jak i fotela Marszałka Sejmu, co wykluczy mo

liwo

ść

przeprowadzenia

blokady w stylu znanym z ostatniego posiedzenia.

Nie mo

na wykluczy

kombinacji tych trzech elementów w zale

ci od

dynamicznego rozwoju wypadków. Nale

y tak

e wyeliminowa

liwo

ść

wydawania przepustek jednorazowych na okres nast

pnego posiedzenia Sejmu,

bowiem t

drog

na wprowadzi

do pomieszcze

sejmowych osoby, które

podejm

jeszcze bardziej radykalne i destrukcyjne działania.

na te

rozwa

przesuni

cie daty posiedzenia Sejmu o 14 dni w zwi

zku

z konieczno

przygotowania nowelizacji bud

etu. Ju

sama zapowied

takiej

zmiany daty posiedzenia i reakcja na to ze strony grupy posłów i kierownictw ich

partii, udzieli niezawodnej odpowiedzi co do prawdziwych

ródeł inspiracji działa

podj

tych w ostatnich tygodniach.

Proponowane rozwi

zania koncentruj

na poszukiwaniu mo

liwo

znalezienia kompromisu, który z natury rzeczy jest w obecnej sytuacji trudny dla obu

stron konfliktu. Je

eli dla obu stron sprawne funkcjonowanie instytucji pa

stwowych

stanowi wspólnie akceptowan

warto

ść

konstytucyjn

, to powinny one wspólnie

rozwi

kryzys. Obecna wi

kszo

ść

musi bowiem mie

wiadomo

ść

e pr

dzej czy

pó

niej sama stanie si

opozycj

e b

dzie wtedy ewentualnym obiektem

podobnych działa

ze strony wi

kszo

ci, kieruj

cej si

jakim

rodzajem rewan

yzmu.

Podobnie dzisiejsza opozycja, d

ążą

c do przej

cia władzy musi mie

wiadomo

ść

jej przyszli przeciwnicy b

mogli w sposób w pełni uprawniony podejmowa

podobnie destrukcyjne działania pod ich adresem.

wiadomo

ść

tej dosy

oczywistej

ewentualno

ci winna skłania

obie strony do jak najszybszego znalezienia drogi

kompromisowego rozwi

zania sporu. Ewentualne trwanie tego konfliktu spowoduje

długotrwałe, dotkliwe szkody w ci

gle buduj

cej si

tkance polskiej demokracji.