plik

Unia przeciw integracji

[podpis] ROMAN HERZOG *, FRITS BOLKESTEIN * *, LÜDER GERKEN* * * ;TŁUM. MARCIN ŁAZAROWICZ
Gazeta Wyborcza nr 106, wydanie z dnia 08/05/2010Świąteczna, str. 14

EUROPA

Integracja europejska będzie miała przyszłość, jeśli będzie przynosiła korzyści swoim obywatelom. Dziś jest od tego być może
dalej niż kiedykolwiek

ROMAN HERZOG *, FRITS BOLKESTEIN * *, LÜDER GERKEN* * *

Nowa Komisja Europejska wprowadzi w życie traktat lizboński. Powinno się to stać okazją do poważnej refleksji nad polityką
Unii w państwach członkowskich, a więc także w Niemczech.

Ponad 80 proc. obowiązujących w Niemczech aktów prawnych stanowionych jest dziś w Brukseli. Stwierdziła to ostatnio służba
naukowa Bundestagu. Za sprawą traktatu lizbońskiego udział ten z pewnością się nie zmniejszy.

Unia Europejska ma na koncie sukcesy, jak wprowadzenie euro czy rozwój rynku wewnętrznego. Jednocześnie w wielu
przypadkach, w których działanie na poziomie europejskim byłoby wskazane, nie umiała przeciwstawić się egoizmom państw
członkowskich, np. w kwestii konsekwentnego rozwijania wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa czy w sprawie
liberalizacji przewozów kolejowych. Nie udało się stworzyć nowych regulacji dla przemysłu farmaceutycznego, nie powiodła się
też próba stworzenia wspólnego rynku usług medycznych i wprowadzenia swobody zatrudniania pracowników z nowych państw
członkowskich. Unia naruszała jednocześnie przepisy kompetencyjne albo ignorowała zasadę pomocniczości. Przykładem są
prace nad unormowaniem kwestii świadczeń socjalnych dla samotnych kobiet, próby uregulowania w skali unijnej systemów
emerytalnych czy, co brzmi już groteskowo, rozważania Brukseli na temat regulacji dotyczących komunikacji miejskiej i
dopuszczalnej maksymalnej prędkości w miastach.

W niektórych obszarach Unia musi być silniejsza, ale jednocześnie musi wystrzegać się podejmowania dowolnie wybranych
kwestii politycznych.

Za dużo regulacji

Sytuacja nie jest prosta już choćby ze względu na liczbę 27 komisarzy, którzy mają swoje własne, często przeciwstawne
interesy polityczne. Na Komisję próbują też wpływać politycy z krajów członkowskich i organizacje, które nie są w stanie
walczyć o swoje doraźne interesy na forum krajowym. W procesie ustawodawczym na porządku dziennym są kompromisy z
j

ednej strony pomiędzy Komisją Europejską, Parlamentem Europejskim i Radą, z drugiej zaś pomiędzy państwami

członkowskimi. Nie dziwi więc ani to, że w tym gąszczu interesów produkuje się więcej regulacji, niż to konieczne, ani też to, że
są one często nieefektywne.

Jednak kto chce efektywnie rządzić, musi umieć obronić się przed przerostem biurokracji i obierać klarowny kurs.

Dużym wyzwaniem dla Unii Europejskiej jest wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa, która w porównaniu ze stopniem
integracji w

zakresie polityki gospodarczej jest bardzo słabo rozwinięta.

Jeszcze większym wyzwaniem jest jednak odzyskanie przez Unię poparcia obywateli oraz dużej części uczestników życia
gospodarczego. Jego brak zagraża samej idei integracji europejskiej. Może to mieć dla Unii trudne do przewidzenia skutki,
łącznie z możliwością jej rozpadu.

Strata tego poparcia bierze się przede wszystkim z dziś już nieomal powszechnego wrażenia, że Bruksela tworzy prawo,
lekceważąc obywateli oraz zakorzenione tradycje i kultury narodowe, nieustannie regulując sprawy, które - jeśli w ogóle -
mogłyby być uregulowane lokalnie albo regionalnie.

Właśnie po to, by zapobiec takiej sytuacji, do traktatów europejskich wpisano tzw. zasadę pomocniczości. We wszystkich
przypadkach podwójnego ustawodawstwa daje ona przepisom krajowym przewagę nad unijnymi. Unia może się włączyć tylko
wtedy, gdy dany problem nie może być rozwiązany w skali kraju, lecz jedynie na płaszczyźnie europejskiej.

Do tej pory zasady prawa unijnego stanowiły, że kryterium jest odpowiedź na pytanie, czy w danym przypadku mamy do
czynienia z problemem wykraczającym poza granice jednego państwa. Wydaje się, że to powinno być oczywiste.

Jednak już dziś w świadomości brukselskich polityków, urzędników i przedstawicieli różnych gremiów zasada pomocniczości nie
ma prawie znaczenia. Wbrew pierwotnej intencji dziś w Brukseli hasło "pomocniczość" rozumie się najczęściej następująco: jeśli
Bruksela daje pieniądze, to znaczy, że dany problem lepiej rozwiązać na płaszczyźnie unijnej. I dlatego właśnie Unia chętnie te
pieniądze daje. Na tym tle może niepokoić fakt, że kryterium, czy dany problem ma charakter transgraniczny, zostało usunięte z
traktatu lizbońskiego.

Co można zrobić? Nie można zdać się na Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Ma on interes w ciągłym zwiększaniu
kompetencji Unii, podobnie jak Parlament Europejski. Z tego powodu państwa członkowskie, zarówno w przestrzeni publicznej,

jak i w mediach, powinny uważnie śledzić działania tych instytucji. Z ich strony musi płynąć czytelny komunikat, że tylko sprawy
o istotnym ponadnarodowym znaczeniu mogą być regulowane na poziomie unijnym.

Rządy muszą stać na straży zasady pomocniczości

Stróżami zasady pomocniczości powinny być przede wszystkim parlamenty państw członkowskich. Jest to w ich interesie, by w
istotnych kwestiach zachować możliwość kształtowania prawa na płaszczyźnie krajowej. Nie będzie to jednak proste.
Parlamenty krajowe mają możliwość blokowania unijnego prawa niezgodnego z zasadą pomocniczości. Problemem jest bardzo
k

rótki okres, jaki parlamenty mają na zgłoszenie sprzeciwu, oraz to, że muszą uzgodnić to z parlamentami innych państw

członkowskich. Powinny zatem powstać efektywne struktury, które pozwolą na szybkie uzgadnianie stanowisk w parlamentach i
między parlamentami.

Co najmniej równie ważne jest, by Bundestag i Bundesrat wspólnie z parlamentami innych państw członkowskich tak szybko,
jak to możliwe, doprowadziły do precedensu w postaci zawetowania konkretnej regulacji unijnej ze względu na niespełnienie
kryterium

problemu przekraczającego granice państw. Tylko tak da się politycznie zrekompensować to, że ten warunek nie jest

już elementem zapisanego prawa unijnego.

Stróżami zasady pomocniczości muszą w drugiej kolejności być rządy państw członkowskich, w Niemczech - rząd federalny.
Gdy w grę wchodzą plany polityczne, które nie dadzą się pogodzić z ideą pomocniczości lub wręcz są sprzeczne z podziałem
kompetencji, musi w końcu nauczyć się mówić stanowcze "nie" w negocjacjach i głosowaniach w Radzie.

Dotychczas Niemc

om to nie wychodziło. Najnowszym tego przykładem są unijne wytyczne, które samotnym (!) kobietom

gwarantują prawo do roszczeń socjalnych względem państwa. W decydującym dniu ministerialnych obrad rząd wyraźnie
obstawał przy stanowisku, że Unia nie ma ustawowej delegacji do stanowienia prawa w tym zakresie i pomysł ten jest
bezprawnym atakiem na narodowe systemy opieki socjalnej. Na koniec powstrzymał się od głosu, aby jednak tych wytycznych
nie blokować. W rzeczywistości nie zdarzyło się to po raz pierwszy. W Brukseli takie zachowanie podczas głosowań nazywane
jest "German vote".

Podobne zagrożenie ma miejsce w przypadku propozycji wytycznych mających znacznie rozszerzyć europejskie
ustawodawstwo przeciwdziałające dyskryminacji. Zgodnie z oczekiwaniami Komisji, poważnie wspartej przez Parlament
Europejski, sklepy i restauracje nieprzystosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych będą musiały być przebudowane, a
także niepełnosprawni najemcy będą mogli żądać takiej przebudowy mieszkań, która dostosuje je do ich potrzeb. Niemiecki
rząd stwierdził naruszenia zasady pomocniczości i wyraził swój sprzeciw wobec tych praktyk. W rzeczywistości nie mamy tu do
czynienia z problemami nie do rozwiązania w skali poszczególnych państw. Budynki nie przewędrują nagle z kraju do kraju.
Rząd federalny mógłby zablokować ten projekt, wetując go, przypuszczalnie jednak do tego nie dojdzie.

Zważywszy na te problemy niemieckich władz legislacyjnych i wykonawczych, politykom muszą patrzeć na ręce media i opinia
publiczna. Wzmocnienie za

sady pomocniczości ma tu szczególne znaczenie - powinna ona stać się maksymą i podstawową

zasadą obowiązującą przy podejmowaniu decyzji w Unii w każdej dziedzinie.

W świetle zasady pomocniczości można wskazać trzy ważne obszary - politykę socjalną, politykę antydyskryminacyjną (z
wyłączeniem nierównego traktowania ze względu na narodowość i cechy pokrewne) i politykę edukacyjną - które leżą w
kompetencjach państw członkowskich, ponieważ nie dotyczą problemów przekraczających granice państw.

W rzeczywistości jest jednak inaczej. Obok już obecnie podejmowanych społecznych i antydyskryminacyjnych działań Unii w
Brukseli przy wykorzystaniu procesu bolońskiego odnoszącego się do szkolnictwa wyższego czyni się starania, by zdobyć
wpływ na całą politykę edukacyjną. Niemcy będą musiały uważać, jeśli będą chciały ochronić przed "europejską standaryzacją"
-

na niewątpliwie niższym poziomie - swój system kształcenia zawodowego.

Co innego polityka stabilizacyjna Unii. W ciągu najbliższych pięciu lat będzie ona odgrywała rolę pierwszoplanową. Od
momentu wprowadzenia euro nieodzowna stała się unijna kontrola deficytów budżetowych państw członkowskich. W Unii
Walutowej poszczególne państwa członkowskie mają możliwość i są zachęcane do nadmiernego zadłużania się kosztem
innyc

h państw członkowskich, podczas gdy Europejski Bank Centralny może interweniować tylko za pomocą wspólnej dla

wszystkich państw Eurolandu polityki pieniężnej.

Podczas kryzysu finansowego i gospodarczego państwa członkowskie zadłużyły się na skalę zapierającą dech w piersiach.
Unia musi nieustannie zmuszać je do polityki konsolidacji finansów. Komisja rozpoczęła 20 postępowań w sprawie nadmiernego
deficytu, co daje pewną nadzieję. Dopiero się jednak okaże, czy ma ona siłę polityczną, by konsekwentnie podążać tą drogą.

Oprócz polityki stabilizacyjnej w najbliższych latach zasadniczą rolę będzie odgrywać polityka klimatyczna. Ponieważ gazy
cieplarniane nie zatrzymują się na granicach państw, to także jest wyzwaniem dla Unii. Należy pochwalić przełomową decyzję
dotyczącą obrotu prawami do emisji (EU-ETS - Europejski System Handlu Emisjami). W warunkach gospodarki rynkowej jest to
bowiem najbardziej efektywna metoda, by zarówno producentów, jak i konsumentów zachęcić do zachowań sprzyjających
środowisku naturalnemu. Sprowadza się ona do konieczności ponoszenia kosztów zależnych od wielkości emisji CO2. Powinno
to konsekwentnie obowiązywać wszystkich emitentów CO2, a więc użytkowników benzyny, ropy naftowej i oleju opałowego.
Zasadę tę można wprowadzić bez zbędnej biurokracji. Trzeba tylko zobowiązać producentów i importerów do zakupu praw do
emisji.

Komisja winna jednocześnie zadbać o uchylenie tych przepisów, które utrudniają działanie EU-ETS. Są to "nakazy" i "zakazy",
które uniemożliwiają osiągnięcie założonych celów klimatycznych jak najmniejszym kosztem. Przykładem jest zakaz używania
żarówek. Służy on głównie temu, by ukryć przed obywatelami prawdziwe koszty ochrony klimatu. Za sprawą tego przepisu nie
będzie środowisku oszczędzony ani jeden gram CO2. Jego emisja towarzysząca produkcji prądu elektrycznego i bez tego jest
kompensowana -

oszczędności w korzystaniu z oświetlenia prowadzą faktycznie do zmniejszenia emisji CO2. Niewykorzystane

prawa emisji będą jednak użyte przez innych emitentów i doprowadzi to do zwiększonej emisji w innych działach gospodarki.
Tak więc górny pułap stężenia CO2 i tak zostanie osiągnięty. Ponadto przepisy takie jak zakaz używania żarówek zmniejszają
akceptację dla polityki Unii w społeczeństwie.

Komisja powinna również nalegać na zlikwidowanie subwencji dla produkcji energii odnawialnej. Zwiększają one niepotrzebnie
koszty prowadzenia polityki "klimatycznej", stwarzają bowiem sztuczne zachęty do budowania urządzeń prądotwórczych, które
bez tego wsparcia nigdy nie miałyby racji bytu. Energia odnawialna staje się przez to bardziej konkurencyjna, bo do jej produkcji
niepotrzebne są żadne lub prawie żadne prawa do emisji.

W kwestii polityki klimatycznej Unia stoi przed dylematem. Obowiązek zdobywania praw do emisji w branżach energochłonnych
prowadzi do zwiększenia kosztów, co musi spowodować znaczne pogorszenie konkurencyjności europejskich przedsiębiorstw.
Konsekwencją mogą być upadłości lub przenoszenie firm za granicę. Żadna to jednak ulga dla klimatu, jeśli na skutek
stosowania w Europ

ie polityki klimatycznej produkcja zostanie przeniesiona do innej części świata i emisja tam się zwiększy.

Słusznie więc Komisja niedwuznacznie wypowiada się w sprawie światowego handlu prawami do emisji. Jeśli porozumienia nie
uda się osiągnąć - co grozi po fiasku szczytu klimatycznego w Kopenhadze - nie da się uniknąć rekompensowania firmom
europejskim ponoszonych przez nie dodatkowych kosztów.

Wyzwaniem dla Unii jest również ochrona konsumenta - obecnie funkcjonuje 27 osobnych porządków. Zmniejsza to gotowość
przedsiębiorstw do zaopatrywania klientów z innych krajów i gotowość nabywców do kupowania za granicą - obie strony nie
wiedzą bowiem, jakie mają prawa. Pomoże tu pełna harmonizacja praw konsumenckich. Naturalnie nie może to oznaczać
nadmiernej ochro

ny konsumenta, która spowoduje zwiększenie kosztów, a zatem i cen. W konsekwencji zwłaszcza biedniejsza

część społeczeństwa musi ograniczyć konsumpcję.

Niepokojące jest również często spotykane w Komisji podejście, według którego konsumenci są "zdezorientowani", często nie
potrafią działać zgodnie ze swoim prawdziwym interesem, a zatem ktoś - oczywiście Unia - powinien wskazać im "drogę do
szczęścia". Unia powinna powrócić do koncepcji świadomego konsumenta. "Tak" dla neutralnej informacji o produkcie, "nie" dla
wskazówek, które mają skłonić do konkretnego zachowania.

Trzeba także położyć kres skłonności Komisji do ingerowania w proces kształtowania się cen rynkowych; otwarcie głosi ona, że
ostatecznie chciałaby wpływać na wysokość cen wszystkich produktów. Oczekuje bowiem od wspólnego rynku "wyników, które
są akceptowalne socjalnie", nawet jeśli jest to ekonomicznie mniej efektywne. Z ankiet i od organizacji konsumenckich chce się
ona dowiedzieć, czy konsumenci są zadowoleni z wyników gospodarczych. Jeśli nie, chce interweniować. Taka polityka
przypomina jednak czasy go

spodarek centralnie planowanych i trzeba przed nią stanowczo ostrzegać. Ten, kto system cenowy

uczyni instrumentem politycznym, uszkodzi jego zdolność do komunikowania o niedoborach. Zaszkodzi tym samym wszystkim,
zwłaszcza konsumentom.

Nie tylko jednak ha

rmonizacja zasad ochrony konsumenta będzie problemem w rozwoju rynku wewnętrznego przez najbliższe

pięć lat. Jak pokazał kryzys finansowy, państwa członkowskie, gdy stawką są losy krajowych przedsiębiorstw, wciąż tęsknią za
działaniami protekcjonistycznymi. Aby tęsknoty te nie pogrzebały europejskiego rynku, ścisła kontrola pomocy państwa dla
przedsiębiorstw jest dziś ważniejsza niż kiedykolwiek. Unia musi też dołożyć wszelkich starań, by usunąć istniejące jeszcze
ograniczenia rynku wewnętrznego. Dzięki traktatowi lizbońskiemu uzyskała możliwość stworzenia europejskiego prawa ochrony
własności intelektualnej. Możliwość tę powinna wykorzystać.

Państwa członkowskie, a także politycy niemieccy powinni stanowczo wspierać Komisję, o ile będzie ona postępować zgodnie z
prawem europejskim. Jednocześnie powinni publicznie się jej sprzeciwiać i eliminować nadmiar regulacji i przepisy niezgodne z
zasadą pomocniczości. Niemieccy politycy przy najbliższych wyborach będą oceniani także pod kątem dokonań na arenie
europejs

kiej. Nie powinni dłużej stosować sztuczki polegającej na tym, że co trudno przegłosować w Bundestagu, przechodzi

"europejską" ścieżką. Nie powinno być też tak, że kontrowersyjne propozycje legislacyjne z Brukseli nie są podawane w
wątpliwość, co gorsza, są bezrefleksyjnie przyjmowane.

Nie leży to wyłącznie w interesie Niemiec, lecz będzie służyć dalszemu pomyślnemu rozwojowi Unii Europejskiej jako całości.
Integracja europejska będzie miała przyszłość, jeśli będzie przynosiła korzyści swoim obywatelom. Daleko nam do tego, być
może dalej niż kiedyś. A jeżeli ludzie ostatecznie zbuntują się przeciwko Unii, to grozi nam historyczna klęska.

TEKST OPUBLIKOWANY 15 STYCZNIA WE "FRANKFURTER ALLGEMEINE ZEITUNG"

TŁUM. MARCIN ŁAZAROWICZ

* ROMAN HERZOG - niemiecki praw

nik i polityk (CDU). Od 1987 do 1994 r. był prezesem Federalnego Trybunału

Konstytucyjnego, a od 1994 do 1999 r. prezydentem RFN

* * FRITS BOLKESTEIN -

komisarz ds. rynku wewnętrznego w latach 1999-2004

* * * LÜDER GERKEN - niemiecki ekonomista, prezes Centrum Polityki Europejskiej