1

Główne zagadnienia do zaliczenia dla uczestników wykładu z PPP – 2017

1. Istota partnerstwa publiczno-prywatnego,

Przedmiotem PPP jest wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk

pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym. Podział zadań jest oparty na tej

zasadzie, że dany etap realizuje podmiot, który jest w tym wypadku bardziej efektywny. Celem jest

uzyskanie korzyści większych od tych, które można uzyskać w wyniku tradycyjnego zamówienia

publicznego.

Partnerstwo jest porozumieniem między dwoma lub więcej stronami, które współpracują na rzecz

wspólnego celu. Partnerzy mają wspólne prawa i wspólne obowiązki, a gdy te warunki nie są

spełnione, partnerstwo nie działa. Partnerstwo wymaga woli współpracy wszystkich

zaangażowanych stron. Ponadto opiera się ono na jasno i uważnie skonstruowanych

porozumieniach określających prawa i obowiązki zaangażowanych stron oraz ustanawia ramy

umożliwiające reagowanie na powstające nowe sytuacje. Rola podmiotu publicznego nie ogranicza

się do zamówienia danego świadczenia u kontrahenta i wypłaty wynagrodzenia. PPP można

rozumieć jako prywatyzację działalności gospodarczej związanej ze świadczeniem usług

publicznych, ale odpowiedzialność za dostępność do tych usług pozostawać powinna nadal domeną

władzy publicznej. PPP nie jest zatem prywatyzacją, ale ją zastępuje, zapewniając przy tym

sprawiedliwość społeczną.

PPP nie jest transferem własności, ale jest techniką finansową wykorzystywaną do realizacji

konkretnego projektu. Za każdym razem jego kształt wynika z warunków lokalnych i specyfiki

problemu.

Różnica między współdziałaniem (krótkookresowe, bez budowania powiązań między stronami)

a partnerstwem (długookresowe). Partnerstwo – wzajemne relacje pomiędzy stronami, oparte na

zaufaniu, mające na celu osiągnięcie wspólnych celów.

- umowa wieloletnia zawarta pomiędzy PP a PPr;

- obydwie strony umowy są zaangażowane w jej wykonanie;

- przedmiotem umowy jest przedsięwzięcie, co oznacza, że partner prywatny zaangażowany jest

w kilka etapów realizacji inwestycji, tj. np. zaprojektowanie, budowa, finansowanie, eksploatacja;

- własność powstałej infrastruktury przez okres obowiązywania umowy pozostaje po stronie

podmiotu publicznego oraz zostaje przeniesiona na podmiot publiczny po zakończeniu umowy;

- partner prywatny osiąga przychody z realizowanego w ramach PPP przedsięwzięcia, w postaci

pożytków, które one przynosi (np. w postaci płatności podmiotów trzecich) albo w postaci płatności

ze strony podmiotu publicznego;

- umowa o ppp oparta jest na podziale ryzyka;

- ze względu na specyfikę jednej ze stron umowy (podmiot publiczny) podstawą do zawarcia

umowy o PPP powinna być korzyść dla interesu publicznego z zastosowania tej formuły realizacji

przedsięwzięcia.

Przesłanką do wyboru PPP jako formy realizacji przedsięwzięcia są korzyści dla interesu

publicznego przeważające w stosunku do korzyści wynikających z innych sposobów realizacji

(m.in. oszczędność, jakość, niższa uciążliwość dla otoczenia).

2. Główne uwarunkowania rozwoju PPP na świecie i w Polsce

Podstawowym uwarunkowaniem rozwoju PPP na świecie i w Polsce jest fakt silnego ograniczania

wielkości funduszy publicznych, jednoczesny wzrost zadłużenia oraz rosnące oczekiwania

społeczne dotyczące wolumenu i standardu świadczonych usług. Wykorzystanie PPP do

skutecznego i efektywnego sposobu rozwiązywania problemów wymaga woli politycznej

rządzących, urealnionej sekwencją działań regulacyjnych i wykonawczych. Dzięki PPP strona

publiczna uzyskuje dostęp do prywatnego kapitału, projekty realizowane są szybciej i taniej (na

podstawie danych brytyjskiego Krajowego Urzędu Kontroli), jakość usług jest wyższa (prywatny

ma dostęp do innowacyjnych technologii, efekt skali), umożliwia niewliczanie zobowiązań

finansowych zaciąganych w ramach zawartej umowy o PPP do długu publicznego (jeśli prywatny

bierze odpowiedzialność za ryzyko budowy oraz dostępności lub popytu).

Niezbędnym warunkiem rozwoju partnerstwa jest kapitał społeczny, który jest znacznie szerszym

pojęciem niż sam kapitał ludzki, ponieważ obejmuje zaufania, normy i powiązań danej

społeczności. Pozwala on na powstanie kultury przedsiębiorczości i innowacyjności.

Ustawa z 2005r. – bubel prawny - na jej podstawie nie podjęto żadnego przedsięwzięcia w formule

PPP. Nowa, uproszczona w 2008r. i w 2009r. ustawa o koncesjach na roboty budowlane i usługi.

Od 2006r. możliwość finansowania PPP środkami z UE.

Czynnikiem decydującym w największej mierze o sukcesie PPP jest wytworzenie sprawnych

mechanizmów współpracy pomiędzy głównymi podmiotami życia społeczno-gospodarczego

(zarówno powiązania formalne, jak i nieformalne). Jednocześnie, niezbędna jest świadomość, że

sektor publiczny nie jest w stanie samodzielnie sprostać potrzebom, oczekiwaniom i aspiracjom

społeczeństwa w dostarczaniu usług publicznych i tworzeniu nowoczesnej infrastruktury dla ich

świadczenia.

Istotny wpływ na funkcjonowanie PPP ma również działania instytucji rządowych i pozarządowych

świadczących usługi doradcze i promujące PPP. W Polsce jako przykład można podać Centrum

Partnerstwa Publiczno-Prywatnego założony w 2008r.

Od 2011r. działa Porozumienie w sprawie Platformy PPP – ministerstwa, prezydenci największych

miast, BGK, PARP, UZP, związki powiatów i miasteczek, gmin wiejskich, województw.

W 2013r. uruchomiono Wydział PPP w Ministerstwie Gospodarki.

Problem: za działania promujące PPP podejmowały się MG, MRR, PARP – brak koordynacji

działań.

Polskie PPP wyróżnia się duża różnorodnością w zakresie podejmowanych przedsięwzięć, co

również ukazuje, że jest to raczkujący dopiero segment gospodarki, który nie wypracował jeszcze

własnych mechanizmów.

Istnieje silna, pozytywna korelacja pomiędzy skalą wykorzystania formuły PPP w świadczeniu

usług a aktywnie realizowaną, świadomą polityką uruchamiania specjalnych regulacji prawnych,

nie tylko na poziomie rozwiązań ustawowych, ale także standaryzacji procedur postępowania.

Mniej istotne dla stworzenia przyjaznego dla PPP otoczenia prawnego okazało się istnienie (lub

brak) odrębnej dla PPP regulacji prawnej w postaci jednego kompleksowego aktu prawnego.

Istotniejsze jest to, czy takie regulacje zostały w ogóle wprowadzone –dla rozwoju PPP niezbędne

są przede wszystkim jasne i zrozumiałe reguły gry. Ważne jest także – nie tylko w aspekcie

ochrony interesu społecznego – istnienie jasnej wykładni kryteriów wyboru formuły PPP, zalecanej

lub obowiązkowej procedury przygotowania projektu, trybu wyboru partnera publicznego,

procedury akceptacyjnej i wreszcie systemu monitoringu realizacji projektów i efektów ich

wdrożenia.

W większości krajów stosuje się unormowany tryb przygotowania (procedury) projektu PPP.

W ponad połowie z państw ma on charakter obligatoryjny, narzucony prawem stanowionym bądź

w formie ustaw etc. Upowszechniane są wzorce dobrych praktyk przez lub z udziałem instytucji

publicznych. Np. w Indiach pomoc ze strony agencji rządowych uzależniona jest od zastosowania

zalecanego standardu postępowania. W Polsce brakuje normalizacji procesu przygotowania,

realizacji i nadzoru. W ponad połowie państw obowiązkowe są analizy przedrealizacyjne oceniające

korzyści z zastosowania PPP (Value for Money) – w Polsce nie ma tego. W zdecydowanej

większości państw wskazuje się preferowane sektory do wykorzystania PPP.

3. Modele i formy funkcjonowania PPP (cechy i przykłady). Tryb i niezbędne działania

związane z umową PPP.

Model niemiecki – łączy w sobie funkcje właściciela infrastruktury komunalnej i operatora, przy

czym zarówno infrastruktura, jak i operator ją obsługujący są własnością gminy. Zdecydowana

większość polskich przedsiębiorstw ciepłowniczych i wodno-kanalizacyjnych funkcjonuje wg tego

modelu. Wadą jest znaczne ograniczenie samodzielności operatora i duży wpływ polityki na jego

funkcjonowanie. Kompetencje odnoście ustalana cen za usługi leżą przeważnie w gestii władz

gminy. Brak możliwości zaplanowania cen, a więc także przychodów na kilka lat z góry

uniemożliwia przygotowanie dobrego biznesplanu, który mógłby być podstawą do poszukiwań

źródeł finansowania dla niezbędnych inwestycji. Zalety: dla władz gminy – łatwość utrzymania

kontroli nad daną sferą gospodarki komunalnej. Dla uboższych mieszkańców – z reguły niskie

ceny. Dla dyrekcji przedsiębiorstwa będącego operatorem – relatywnie niewielka odpowiedzialność

za stan przedsiębiorstwa, powiązana z dość wysokim poziomem bezpieczeństwa, gdyż ewentualne

problemy musi rozwiązać gmina.

Model brytyjski – łączenie funkcji właściciela infrastruktury i operatora. Infrastruktura stanowi

własność prywatną inwestora. Gmina nie ma zagwarantowanej kontroli nad daną sferą gospodarki

komunalnej. W przypadku monopolu naturalnego wpływ na pewne jej elementy może sobie

zagwarantować tylko poprzez odpowiednie zapisy w umowie sprzedaży infrastruktury, w

momencie prywatyzacji. Ważna rola przypada wtedy branżowemu organowi regulacyjnemu, który

powinien kontrolować wzrost taryf oraz ewentualnie określać zasady przyłączenia do sieci nowych

odbiorców. Wdrożenie modelu brytyjskiego w warunkach monopolu naturalnego niesie za sobą

problemy związane z taryfami oraz profilem potencjalnego partnera. Konieczne jest określenia

długoterminowego wzrostu taryf. Ze względu na brak substytutów dla danego rodzaju usługi, nie

można dopuścić, aby swobodnie określano poziom cen. Z drugiej strony, ceny powinny pokrywać

koszty stałe, koszty zmienne i marżę dla przedsiębiorstwa. Zalety tego modelu: podmiot prywatny

ma stabilniejsze warunki działania w porównaniu z firmami funkcjonującymi zgodnie z modelem

niemieckim, jest mniej uzależniona od doraźnych decyzji politycznych. Gmina nie ponosi kosztów

związanych z dostosowaniem jakości usług do zmieniających się wymogów zewnętrznych.

W UK dominują PPP w edukacji, służbie zdrowia.

Model francuski – oddzielenie funkcji właściciela infrastruktury i operatora. Właścicielem całego

majątku pozostaje gmina. Wybór operatora na drodze przetargu. Przed wyborem gmina powinna

określić, czy posiadany majątek wydzierżawi, czy przekaże do administrowania. Kontrakt powinien

regulować: jakość usług, utrzymanie, odtwarzanie, rozbudowę majątku, opłaty za korzystanie

z majątku (przy dzierżawie), usuwanie awarii, sposób finansowania inwestycji, remontów, sposób

wynagradzania operatora. Podstawowa wersja to dzierżawa, która jest możliwa tylko, gdy gmina

ma możliwość sfinansowania niezbędnych inwestycji.

BOT – (build-operate-transfer) buduj-świadcz usługi-przekaż – Airport Link, Sydney. Udział

inwestora prywatnego polega na zaprojektowaniu, wybudowaniu, zarządzaniu i eksploatacji

wybudowanej infrastruktury przez określony czas, po upływie którego obiekt jest przekazywany

partnerowi publicznego do dalszej eksploatacji; celem jest przeniesienie ryzyka projektowego,

budowlanego i związanego z eksploatacją na partnera prywatnego.

DBFO (design-build-finance-operate)-projektuj, buduj, finansuj, zarządzaj – umowa z podmiotem

prywatnym na projekt, budowę, finansowanie i obsługę obiektu przez czas określony, po upływie

którego obiekt wraca do sektora publicznego. Przedsięwzięcie jest finansowane ze środków

prywatnych. Istnieje możliwość odzyskania kosztów poniesionych przez stronę prywatną poprzez

subwencje ze środków publicznych. Inwestor prywatny musi zaprojektować, zbudować, pozyskać

fundusze i eksploatować; ponosi ryzyko projektowe, budowy i eksploatacji; po czasie infrastruktura

przekazywana do publicznego. Maksymalne obciążenie partnera prywatnego odpowiedzialnością za

projekt. Model dobry przy projektach, gdzie najważniejsza jest eksploatacja (gospodarka odpadami,

wodno-kanalizacyjna, dróg). Umowy te są dużo bardziej skomplikowane, dłużej negocjowanie niż

przy BOT. Duże koszty zmiany partnera prywatnego. Wymusza zmianę systemu zarządzania.

BOO (build-own-operate) – buduj-bądź właścicielem-eksploatuj – rozszerzenie modelu DBFO;

w modelu tym inwestor prywatny poprzez pobieranie opłat za usługi świadczone na wybudowanej

infrastrukturze otrzymuje zwrot nakładów poniesionych na jej budowę oraz jest właścicielem

wybudowanej infrastruktury.

BOOT (build-own-operate-transfer) – buduj-bądź właścicielem – eksploatuj – przekaż – partner

prywatny projektuje i buduje z własnych środków wymaganą infrastrukturę, potem zarządza nią

i utrzymuje przez cały czas trwania kontraktu; inwestycja jest własnością prywatną; koszt bieżącej

eksploatacji oraz ewentualna spłata długu są pokrywane z subwencji publicznej; po określonym

czasie prawo własności przechodzi na podmiot publiczny.

BTL (built-transfer-lease) buduj-przekaż-dzierżaw – partner prywatny finansuje i realizuje

inwestycję biorąc na siebie ryzyko przekroczenia kosztów i opóźnień w realizacji inwestycji;

następnie prawo własności do inwestycji zostaje przekazane na rzecz podmiotu publicznego,

a podmiot prywatny na podstawie umowy dzierżawy zajmuje się eksploatacją obiektu w imieniu

strony publicznej.

BOR (build-operate-renewal) – buduj – eksploatuj – odnawiaj koncesję – koncesja sensu stricte;

gdy wynagrodzeniem partnera prywatnego jest prawo do pobierania pożytków z przedmiotu PPP,

albo przede wszystkim to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej; zastosowana jest tu zasada

rynkowa „korzystający płaci” oraz przeniesiono na partnera prywatnego ryzyko projektowe,

budowlane oraz związane z eksploatacją.

4. Korzyści wypływające z PPP dla władz publicznych i podmiotów prywatnych

Zgodnie z przeprowadzonym w 2012 roku w USA badaniami, główną motywacją do PPP dla władz

miasta jest możliwość osiągnięcia lepszych rezultatów poprzez lepsze zarządzanie, budowanie

relacji, dostęp do większej ilości zasobów.

- strona publiczna uzyskuje dostęp do kapitału prywatnego;

- umożliwia odroczenie wydatków publicznych i rozłożenie ich na cały okres funkcjonowania

projektu – płatności (wynagrodzenie) na rzecz partnera prywatnego zaczynają być świadczone

dopiero z chwilą uruchomienia świadczenia usług;

- możliwość tańszej realizacji projektu;

- szybsza i sprawniejsza realizacja niż w sposób tradycyjny;

- wyższa jakość usług, innowacyjne rozwiązania;

- umożliwia podział ryzyka;

- odpowiedni podział ryzyka umożliwia niewliczanie zobowiązań finansowych do długu

publicznego;

- całkowite koszty realizacji projekty określone przed podjęciem decyzji inwestycyjnej, co pozwala

określić potrzeby budżety publicznego, także w przyszłości;

- długoterminowy charakter umów PPP tworzy sprzyjające warunki stabilnego wzrostu

gospodarczego

- ograniczenie zadań własnych samorządów

- poprawa stanu infrastruktury

5. Bariery utrudniające rozwój PPP, niepowodzenia na tym polu i zagrożenia związane z

PPP

Bariery: Brak skutecznych regulacji prawnych – np. ustawa z 2005r. to bubel prawny – na jej

podstawie nie podjęto żadnego przedsięwzięcia w formule PPP.

Brak skutecznego wsparcia instytucjonalnego administracji publicznej, zapewniającej bardziej

efektywne zarządzanie projektami PPP. W Polsce nie została powołana centralna instytucja

wspierająca rozwój partnerstwa, co ma miejsce w wielu krajach, które z sukcesem realizują PPP.

Brak wzorów umów i sprawnej rządowej instytucji zajmującej się doradztwem ws. PPP.

Problemem może być również negatywny obraz PPP w społeczeństwie, który budowany jest

poprzez nagłośnianie nieudanych przedsięwzięć.

Brak współpracy i stosowania najlepszych praktyk.

Niestabilne, nieprecyzyjne ustawodawstwo – przykład: zamieszanie związane z zaliczaniem PPP

jako długu publicznego po rozporządzeniu MF z XII 2010r., wiele samorządów wycofało się

z planowanych projektów

Niepowodzenia:

Główne powody niepowodzeń: złe przygotowanie projektów i brak porozumienia kontrahentów co

do warunków finansowania przedsięwzięć.

Przykład: obsługa transportu drogowego w gminie Łazy

Przyczyna: niewywiązywanie się partnera prywatnego z podjętych zobowiązań

Przykład: zagospodarowanie i zarządzanie kąpieliskiem nad jeziorem Niesłysz

Przyczyna: rozwiązany za porozumieniem stron z uwagi na zmianę koncepcji gminy odnośnie

formuły funkcjonowania kąpieliska.

Przypomnijmy że już w grudniu 2012 pisaliśmy na naszej stronie o raporcie NIK gdzie Najwyższa

Izba Kontroli negatywnie oceniła przygotowanie i prowadzenie przez Miasto Gostynin

przedsięwzięcia Termy Gostynińskie. W wyniku nierzetelnego przygotowania koncepcji

przedsięwzięcia, a także błędów na etapie negocjacji Pan Burmistrz wybrał niewiarygodnego

partnera prywatnego, a postanowienia umowy koncesji nie zabezpieczały należycie interesu miasta.

NIK skierowała do Prokuratora Okręgowego w Płocku zawiadomienie o ujawnieniu w trakcie

kontroli faktów uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstw przez Burmistrza

Miasta

Gostynina

. W zawiadomieniu wskazano na nadużycie uprawnień i niedopełnienia obowiązków

przez Burmistrza czym wyrządził szkodę majątkową Gminie Miasta Gostynin w wielkich rozmiarach

w kwocie co najmniej 7 665 001 zł przez wydatkowanie powyższej kwoty na rzecz Spółki "Termy

Gostynińskie" Sp. z .o.o. - co wyczerpuje dyspozycję art. 296 par. 1 i 3 kodeksu karnego."

"Ponadto, będąc funkcjonariuszem publicznym Burmistrz poświadczył nieprawdę w dokumentach,

co do okoliczności mającej znaczenie prawne m.in. poprzez zatwierdzenie środków do wypłat na

wystawionych przez Spółkę Termy Gostynińskie Sp. z o.o. fakturach - na których niezgodnie z

prawdą wpisano, że "Wydatek jest współfinansowany przez Unię Europejską ze środków

Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego

Województwa Mazowieckiego 2007-2013". Ponadto w protokołach odbioru nr 3 (z dnia 1 grudnia

2011 r ) i 2 (z dnia 1 marca 2011 r) niezgodnie z prawdą poświadczył, że przedstawiono projekt

budowlany wraz z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę - której to decyzji nie uzyskano - co

wyczerpuje dyspozycję art 271 par. 1 i 3 kodeksu karnego. "

Z raportu zbiorczego NIK czytamy że miasto poniosło koszty z tytułu projektu "Termy

Gostynińskie" w wysokości blisko 15 mln zł, gdzie NIK uznało 7,7 mln jako niegopodarne co

stanowiło 52% ogółu dotychczasowych kosztów.

Raporcie NIK czytamy również że:

"Urząd Miasta w Gostyninie dysponował dwiema opiniami prawnymi wskazującymi, że umowa nie

uzależnia realizacji inwestycji od otrzymania dofinansowania z UE i nie przewiduje wstrzymania

robót i oczekiwania na otrzymanie dotacji. Opinie wskazywały też możliwość dochodzenie kar

umownych od koncesjonariusza za brak realizacji umowy. Mimo takich analiz, Burmistrz Miasta

Gostynina podzielał stanowisko koncesjonariusza, że wykonywanie umowy koncesji jest uzależnione

od dofinansowania."

W związku z wcześniejszym raportem oraz innymi wydarzeniami z udziałem Burmistrza Miasta

grupa trzech radnych zbiera podpisy pod zwołaniem referendum. Którego celem jest odwołanie

Burmistrza z zajmowanego stanowiska. Z przeprowadzonej ankiety wśród grupy

mieszkańców spore niezadowolenie wywołuje fakt braku możliwości odwołania również całej

rady.

Koncesja na budowę term gostynińskich dla spółki „Termy Gostynińskie” Sp. z o.o. wygasła

wskutek nieprzyznania 72 mln zł dofinansowania z Unii Europejskiej na mocy zapisu w aneksie nr

1 z dnia 27 lutego 2012 roku do Umowy Koncesji z dnia 11 lipca 2010 roku. Rozwiązanie umowy

nastąpiło automatycznie, bez żadnych roszczeń finansowych z obu stron tj. Koncesjodawcy czyli

Gminy Miasta Gostynina oraz Koncesjonariusza czyli spółki Termy Gostynińskie

Spółka Termy Gostynińskie sp. z o.o. wygrała przetarg 28 maja 2013 r i do dnia dzisiejszego

nie podpisała aktu notarialnego na podstawie, którego stałaby się właścicielem działek

należących do Gminy Miasta Gostynina. Zgodnie z regulaminem przetargu wadium w przypadku

uchylenia się spółki „Termy Gostynińskie” Sp. z o.o. od podpisania umowy, przepada na rzecz

sprzedającego.

Prokuratura postawiła zarzut pięciu członkom zarządu Termy Gostynińskie Sp. z o.o., że nie

złożyli oni wniosku do sądu o ogłoszenie upadłości spółki mimo powstania warunków

uzasadniających jej upadłość (zobowiązania spółki przekroczyły jej majątek).

Niezrozumiały jest dla wielu osób fakt, że Burmistrz Miasta Gostynina Paweł Kalinowski,

powołujący się na wystąpienie pokontrolne NIK na temat realizacji Term Gostynińskich w

swojej kampanii na burmistrza, chce teraz prowadzić dalej rozmowy ze spółką „Termy

Gostynińskie” Sp. z o.o. mając dosłownie na wyciągnięcie ręki gotowego na rozpoczęcie

działań inwestora z Gostynina.

Jak długo obecna władza ma zamiar jeszcze tkwić w marzeniach o Termach

Gostynińskich? Może wreszcie nadszedł czas po prostu na ich realizację...

Czekaliśmy dokładnie rok na jakiekolwiek działania Burmistrza Pawła Kalinowskiego w sprawie

rozliczenia poprzedniego włodarza Włodzimierza Śniecikowskiego za 7,6 mln zł niegospodarności

związanej z Termami Gostynińskimi. Obecny Burmistrz ma szeroki dostęp do dokumentów

związanych z inwestycją Termy Gostynińskie i osób jakie wówczas współdziałały z byłym

burmistrzem, dlatego zasadnym są oczekiwania osób, którym zależy na rozliczeniu tej inwestycji.

Zagrożenia:



Wyższy koszt kapitału pozyskiwanego przez partnera prywatnego na rynku;



Wysoki poziom trudności przygotowania projektów (czasochłonność) i związane z tym

wyższe koszty przygotowania;



Utrata możliwości bezpośredniego zarządzania projektem przez sektor publiczny w całym

okresie życia projektu PPP;



Długoterminowy charakter umowy i ryzyko z tym związane – w tym ryzyko polityczne

i ekonomiczne (np. zwrot nakładów odroczony w czasie);



Nieodpowiedni podział ryzyka między partnerów;



Zagrożenie projektu w przypadku upadłości partnera prywatnego



Brak akceptacji społecznej dla udziału sektora prywatnego w świadczeniu usług tradycyjnie

zapewnianych przez szeroko rozumiane państwo, np. usługi komunalne



Niestabilne, nieprecyzyjne ustawodawstwo – przykład: zamieszanie związane z zaliczaniem

PPP jako długu publicznego po rozporządzeniu MF z XII 2010r., wiele samorządów wycofało się

z planowanych projektów

6. Ryzyko związane z PPP, jego rodzaje (przykłady). Podział ryzyka typowy dla stron – przykłady

Podział ryzyka pomiędzy partnerem publicznym a partnerem prywatnym jest determinowany

każdorazowo szeregiem czynników, takich jak charakter przedsięwzięcia, jego ranga (wartość),

lokalizacja itp. Nie ma uniwersalnej formuły rozwiązania tego problemu, a każdy projekt ma

charakter indywidualny. Cechą charakterystyczną PPP jest przeniesienie ryzyka na stronę

posiadającą umiejętności lepszego zarządzania nim. Z tego powodu, konieczna jest analiza ryzyk,

które obejmują cały okres trwania projektu, alokację między stronami i wycenę. Często partner

prywatny jest w stanie ponieść dodatkowe ryzyko, jeśli zwiększy to jego wynagrodzenie. Jednak

przerzucenie całego ryzyka na partnera prywatnego może się okazać zbyt kosztowne lub nie zgłosi

się do niego żaden partner. W wyniku analizy jakościowej ryzyk należy określić podział ryzyk

pomiędzy strony umowy o PPP, prawdopodobieństwo wystąpienia ryzyk, wpływ zdefiniowanych

ryzyk na realizowane przedsięwzięcie. Celem przeniesienia ryzyk jest również dostarczenie zachęt

dla wykonawcy, aby dostarczył projekty na czas, zgodnie z wymaganymi normami i w ramach

budżetu. Podział ryzyk umożliwia również bardziej spójne i przewidywalne wydatki.

Szczególnym rodzajem ryzyka jest fakt, że partner publiczny pełni jednocześnie rolę wspólnika

i regulatora (organ administracyjny).

Ryzyka związane z przygotowaniem projektu – głównie publiczny (słabo zdefiniowany projekt,

utrata kontroli nad kosztami, brak rozpoznania otoczenia rynkowego, opóźnienia).

Słabo zdefiniowany projekt, utrata kontroli nad kosztami, brak rozpoznania otoczenia rynkowego

i opóźnień, ochrony środowiska, pracami archeologicznymi, przepisy regulacyjne, brak poparcie

społecznego dla inwestycji.

Ryzyka związane z budową – prywatny głównie (zmiany kosztów i terminów związanych

z realizacją budowy, przebudowy lub rozbudowy w ramach przedsięwzięcia, jak również

z funkcjonowaniem już udostępnionych składników majątkowych [wady prawne i fizyczne]).

Ryzyko związane z dostępnością – głównie prywatny, publiczny np. ryzyko prawne i polityczne

(wpływające na sposób, jakość lub ilość dostarczanych w ramach realizacji umowy o PPP usług).

Niemożność dostarczenia usług o określonej jakości lub w określonej ilości, brak zgodności

z normami bezpieczeństwa lub innymi normami branżowymi, niska jakość wynikająca z braku

kwalifikacji pracowników, zmiana technologii.

Ryzyko związane z popytem – prywatny (zmiana popytu na określone usługi). Pojawienie się

konkurencji na rynku, cykliczność popytu, zmiana cen za usługi. Powodem może być stosowanie

przestarzałych technologii i pojawienie się nowych trendów rynkowych.

Ryzyka rynkowe (niemożność uzyskania nakładów o określonej jakości i ilości w przewidzianym

terminie, w tym sił roboczej).

Ryzyko polityczne i legislacyjne (niestabilność polityczna, zmiany personalne, niespodziewany

wzrost podatków).

Ryzyko makroekonomiczne (inflacja, kursy walut).

Ryzyko regulacyjne (zmiana systemu opłat, akcyza).

Ryzyko związane z przychodami z przedsięwzięcia (nieporozumienia w kwestii wynagradzania

partnera prywatnego).

Ryzyko związane ze środowiskiem, sporami i siłą wyższą

Przykłady:

- opóźnienie robót budowlanych (prywatny)

- niezgodność z warunkami dotyczącymi ustalonych standardów wykonywania robót (prywatny)

- wzrostu kosztów (prywatny)

- wystąpienia nieścisłości w specyfikacji wyboru partnera prywatnego (publiczny)

- wpływ czynników zewnętrznych (razem)

- nowych technologii (prywatny)

- wystąpienia wad fizycznych lub prawnych, zmniejszających wartość lub użyteczność składnika

majątkowego (publiczny)

- dostępności, jakości (prywatny/razem)

- nieodpowiednich kwalifikacji pracowników (prywatny)

7. Podstawy prawne funkcjonowania PPP w Polsce oraz aktualne usytuowanie PPP w

programie rządowym

W Polsce pierwszy akt prawny dotyczący partnerstwa w 1994r. o autostradach płatnych i

Krajowym Funduszu Drogowym (A1, A2, A4).

Prawo zamówień publicznych – 2004r (koncesja na roboty budowlane).

„Stara” ustawa o PPP – 2005r. – bubel prawny - na jej podstawie nie podjęto żadnego

przedsięwzięcia w formule PPP.

Ustawa o PPP – 2008r. – uproszczona.

Ustawa o koncesji na roboty budowlane i usługi – 2009r. – sprecyzowanie Ustawy o PPP.

Koncesyjne umowy – wynagrodzenie przedsiębiorcy opiera się na opłatach wnoszonych przez

użytkowników usług publicznych świadczonych w ramach kontraktu.

Ustawa o finansach publicznych – 2009r.

Od 2006r. możliwość finansowania PPP środkami z UE.

Umowa o PPP o charakterze cywilno-prawnym, określająca prawa i obowiązki obu stron,

identyfikuje i wycenia ryzyko ich dotrzymania oraz zawiera mechanizm pozwalający na wypłatę

wynagrodzenia dla partnera prywatnego w adekwatnej wysokości do podjętych w umowie

zobowiązań w zakresie poziomu i standardu świadczonych przez niego usług.

Dodatkowo, mogą obie strony uczestniczyć w spółce kapitałowej (istniejącej lub ad hoc).

2013r. – nowelizacja ustawy o PPP – zasada, że zobowiązania wynikające z umów PPP nie

wpływają na poziom państwowego długu publicznego, jeśli podmiot prywatny bierze na siebie

ryzyko budowy i popytu lub dostępności.

8. Polskie doświadczenia w zakresie PPP – skala rozwoju PPP w ostatnich latach, struktura,

najbardziej popularne dziedziny,

Ustawa z 2005r. – bubel prawny - na jej podstawie nie podjęto żadnego przedsięwzięcia w formule

PPP. Ustawa o PPP z 2008r. – uproszczona. I 2009 – ustawa o koncesjach na roboty budowlane lub

usługi. Od 2006r. możliwość finansowania PPP środkami z UE.

2009-2012 – 24 zawarte umowy (18 umów koncesji, 6 umów o ppp);

111 ogłoszonych postępowań za zawarcie umowy różnych projektów ppp i koncesji, czyli mniej niż

co czwarte postępowanie kończyło się zawarciem umowy;

Łączna wartość rynku ppp wyniosła w tym okresie ok 700mln zł.

Tylko jedna umowa zawarta przez administrację rządową, a 23 JST.

Najwięcej w Wlkp. 7, śląskim 6 i małopolskim 4.

Dominują projekty obiektów sportowych i rekreacyjnych (basenów, parków wodnych),

zdrowotnych, teleinformatycznych i parkingowych.

Niskie zainteresowanie PPP ze strony sektora publicznego, szczególnie administracji rządowej,

niekorzystny wskaźnik skuteczności prowadzonych postępowań na wybór partnera prywatnego lub

koncesjonariusza (złe przygotowanie projektów, brak porozumienia w kwestii finansów).

2009-2011 – najwięcej sport i rekreacja (40), parkingi (13), ochrona zdrowia (13), budownictwo

mieszkaniowe (9), telekomunikacja (7), gospodarka wodno-kanalizacyjna(7).

2009 – wartość rynku 23mln zł.

2010 – 350mln zł

2011 – 300mln zł. Łączna wartość projektów PPP w Polsce w 2011r. wyniosła 1,5mld zł.

Większość realizowanych na podstawie umowy o koncesję.

Podmiotami ogłaszającymi postępowanie są w zdecydowanej większości JST, następnie jednostki

budżetowe i spółki komunalne.

9. Partnerstwa hybrydowe, doświadczenia polskie i zagraniczne - możliwości dofinansowania

przedsięwzięć PPP z funduszy UE oraz wykorzystanie instrumentów zwrotnych,

przykłady

Partnerstwo hybrydowe to partnerstwo wykorzystujące środki funduszy strukturalnych i Funduszu

Spójności. Stanowią one uzupełnienie finansowania prywatnego. Hybrydowy – środki krajowe

publiczne, funduszy UE i kapitał prywatny. Jego przygotowanie jest dłuższe i droższe niż zwykłego

PPP. Specyficzne ryzyko: ryzyko konieczności zwrotu funduszy unijnych czy ryzyko znaczących

zmian wymagających akceptacji KE. Prywatny – poprawa efektywności, UE – finansowanie i

uwiarygodnienie wobec pozostałych partnerów (w tym instytucji finansujących). UE pokrywała

koszty wstępne studiów projektu i wsparcie instytucjonalne.

Wybór modelu realizacji partnerstwa hybrydowego zależy od wielu czynników: obszaru

(przedmiotu) partnerstwa, dostępności dofinansowania na dany cel, wymagania dotyczące statusu

beneficjentów. Zarówno partner publiczny, jak i prywatny mogą ubiegać o środki z UE – wybierana

jest ta strona, która odpowiada wymaganiom programu operacyjnego, w ramach którego wsparcie

może zostać przyznane.

Wariant pełny – przygotowanie i realizacja procesu inwestycyjnego z udziałem środków UE przez

inwestora prywatnego.

Model mieszany – zakładający pozyskanie finansowania unijnego, jedynie na część (etap) projektu

przez podmiot publiczny.

Wariant operatorski – bazujący na zarządzaniu infrastrukturą współfinansowaną z UE.

Hybrydowe rekomendowane są dla dużych projektów – powyżej 100mln euro. Wskazuje się też na

konieczność analizowania ich w wariancie „łączonym” od początku przygotowania projektu – od

opracowania studium wykonalności.

Ring fencing – podział projektu na dwie części, jedną – realizowaną metodą tradycyjną i

dofinansowaną funduszy UE oraz drugą – realizowaną metodą PPP.

Polska – problemem nie były regulacje UE, tylko kiepskie krajowe regulacje prawne. Pierwsze

cztery polskie hybrydy dotyczą kompleksowej gospodarki odpadami – współfinansowane są z

Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Miejsce realizacji: Poznań, Łódź, Górny

Śląsk i Pomorze. Łączny koszt tych inwestycji szacowany jest na 4,4mld zł (wnioskowana dotacja z

UE to 1,9mld zł).

Inne projekty: infrastruktura miejska (Międzynarodowe Centrum Kongresowe w Katowicach);

Obiekty sportowo-rekreacyjne (hala widowiskowo-sportowa TS Wisła Kraków).

JST w hybrydzie: gmina Solec-Zdrój – budowa kompleksu basenów mineralnych o charakterze

rekreacyjnym i rehabilitacyjnym z zapleczem relaksacyjno-wypoczynkowym (jedyna inwestycja w

PPP w Świętokrzyskim). Gmina dała grunt, 8mln zł z Regionalnego Programu Operacyjnego i

spółka Malinowe Hotele, która jest użytkownikiem i zarządcą kompleksu basenów będących

własnością gminy. Umowa na 27lat. Spółka zobowiązała się do zaprojektowania i budowy

infrastruktury oraz późniejszego zarządzania basenami. Wynagrodzenie stanowią opłat od

użytkowników kompleksu. Kosztowało razem 20mln zł.

Sieć szerokopasmowa Polski Wschodniej – woj. Warmińsko-mazurskie (wartość projektu 314mln

zł, 220mln zł z UE, PO RPW 2007-2013).

System Gospodarki Odpadami dla Miasta Poznania (wartość projektu 725mln ł, wkład unijny

352mln zł, program POIiŚ 2007-2013) – projekt obejmuje finansowanie, projektowanie, budowę i

eksploatację spalarni odpadów komunalnych. Jest to największa tego typu inwestycja w Polsce,

która zostanie zrealizowana w ramach PPP. Oferta SITA Zielona Energia została wybrana przez

Miasto Poznań w wyniku dwuletniej procedury przetargowej. Spółka zaprojektuje, sfinansuje i

zbuduje, a następnie przez 25 lat będzie eksploatowała instalację termicznego przekształcania

odpadów komunalnych o wydajności 210 000 ton rocznie. Koszt budowy pokryją akcjonariusze

spółki SITA oraz konsorcjum trzech banków – Pekao, PKO BP, BGK. Umowa PPP daje możliwość

zastąpienia części prywatnego finansowania przez środki z Unijnego Funduszu Spójności. Koszt

725mln zł, z UE 35mln zł.

11 programów perspektywy finansowej 2007-2013 – 16 projektów hybrydowych o łącznej

wartości 3 829mln zł. 12 z 16 (wartość 3 598mln zł) posiada podpisane umowy o dofinansowanie i

są one najbardziej zaawansowane pod względem wyboru partnera prywatnego. Większość z nich

jest związanych z sektorem telekomunikacyjnym i stanowi zdecydowaną większość projektów z

przyznanym dofinansowaniem UE.

JESSICA (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas) jest zwrotnym

instrumentem inżynierii finansowej KE, EBI oraz Banku Rozwoju Rady Europy (BRRE). Pozwala

na wykorzystanie funduszy strukturalnych w systemie zwrotnym, czyli oferuje odnawialne

instrumenty finansowe (pożyczki), dając możliwość lepszego wykorzystania środków

pochodzących z funduszy strukturalnych i pozyskania udziału instytucji finansowych, banków i

przedsiębiorców, między innymi dzięki PPP. Projekty realizowane z wykorzystaniem JESSICA

łączą w sobie element komercyjny i społeczny (poprawiają jakość życia mieszkańców). 5

województw w Polsce, wielkopolskie liderem, maz., pom., śl., Zach.-pom. Środki na inicjatywę w

Polsce 257mln euro.

Głównym celem JESSICA jest wsparcie finansowe projektów, które przyczynią się do trwałego i

zrównoważonego podniesienia jakości i atrakcyjności przestrzeni miejskiej. Ważny jest efekt

zachęty: realizacja nowej inwestycji w obszarze miejskim, której powstanie nie byłoby możliwe bez

udziału środków pożyczki. Efekt dźwigni – zdolność przyciągania sektora prywatnego do

projektów realizowanych w ramach zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich.

Przykład, JESSICA: projekt w Sopocie, rewitalizacja dworca PKP i terenów przydworcowych.

Dworzec otwarty w grudniu 2015. Powstanie nowoczesnego dworca kolejowego wraz ze

zintegrowanym kompleksem usługowym oraz rewitalizacja części miasta, gdzie się on znajduje.

Przebudowa ruchu komunikacyjnego w tym regionie. Nowy budynek dworca, parking podziemny i

dwupoziomowy plac miejski. Inwestycje zrealizowała Bałtycka Grupa Inwestycyjna SA. Umowa w

I2012. Zaangażowane jest także PKP, które za przeniesienie prawa własności do części gruntów,

uzyska prawo własności do nowego dworca oraz nieruchomości wspólnych. Całkowity koszt ok

100mln zł, pożyczka z JESSICA to 42mln zł.

10. PPP w infrastrukturze komunalnej, służbie zdrowia, opiece społecznej, rekreacji i

kulturze - dobre praktyki i niepowodzenia

Przykład

Umowa o PPP między gminą Kobylnica a Son Sp. z o.o. Jej przedmiotem jest przebudowa domu

opieki społecznej na potrzeby zakładu opiekuńczo-leczniczego oraz wykonywanie zadań

komplementarnych – świadczenie usług medycznych.

W tej sytuacji zadaniem partnera prywatnego jest sfinansowanie przedsięwzięcia. Podział ryzyka

polega na tym, że podmiot publiczny współpracuje w realizacji przedsięwzięcia, umożliwiając

obciążenie nieruchomości (wkładu własnego) hipoteką, w celu zabezpieczenia finansowania

przedsięwzięcia. Obowiązkiem partnera prywatnego jest przeprowadzenie robót budowlanych oraz

poniesienie związanych z tym ryzyk, ale to podmiot publiczny ma dostarczyć dokumentację

projektową i jest odpowiedzialny za jej potencjalne wady.

Co więcej, roboty budowlane polegające na zagospodarowaniu terenu nieruchomości są

obowiązkiem podmiotu publicznego. De facto zatem zarówno podmiot publiczny, jak i partner

prywatny prowadzą roboty budowlane, ponosząc własne ryzyko w zakresie przyjętych do

wykonania zadań. Przedmiotowa umowa jest doskonałym przykładem bardzo wszechstronnego

podziału zadań pomiędzy podmiot publiczny i partnera prywatnego.

11. Rozwój lokalny kierowany przez społeczność jako nowy instrument stymulowania

partnerstw

Rozwój lokalny kierowany przez społeczność to specyficzne narzędzie stosowane na szczeblu

subregionalnym, komplementarne dla innych rodzajów wsparcia rozwoju na szczeblu lokalnym.

Rozwój lokalny kierowany przez społeczność może mobilizować oraz angażować lokalne

społeczności i organizacje w celu działania na rzecz osiągnięcia celów inteligentnego i

zrównoważonego rozwoju sprzyjającemu włączeniu społecznemu. KE proponuje wprowadzenie

jednej metodologii dotyczącej rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność dla funduszy

określonych we wspólnych ramach strategicznych, która:

- koncentruje się na określonych terytoriach subregionalnych;

- jest kierowana przez społeczność, przez lokalne grupy działania składające się z osób

reprezentujących lokalne interesy publiczne i wielosektorowe strategie rozwoju lokalnego,

dotyczące różnych obszarów, stworzone przy uwzględnieniu lokalnych potrzeb i potencjału;

- zawiera innowacyjne elementy w kontekście lokalnym, nawiązywanie kontaktów oraz

współpracę.

Ta wspólna metodologia pozwoli na powiązane i zintegrowane wykorzystanie funduszy w celu

realizowania strategii rozwoju lokalnego.

Zachęcić społeczności lokalne do opracowywania zintegrowanego podejścia oddolnego w

okolicznościach, w których istnieje potrzeba odpowiedzi na terytorialne i lokalne wyzwania,

wymagające zmian strukturalnych.

Budować możliwości społeczności i stymulować innowacyjność, przedsiębiorczość i możliwości

zmian poprzez zachęcanie do rozwoju i odkrywanie niewykorzystanego potencjału z poziomu

społeczności i terytoriów.

Zwiększać zaangażowanie społeczeństwa, budować poczucie własności społeczności.

Wspomagać zarządzanie wielopoziomowe – zapewnienie kierunku udziału w kształtowaniu

realizacji celów UE.

Kluczowe elementy:

- lokalne grupy działania – przedsiębiorcy, władze lokalne, stowarzyszenia sąsiedzkie i wiejskie,

organizacje społecznościowe etc. Społeczeństwo obywatelskie i sektor prywatny min 50% udziału

w procesach decyzyjnych, a żadna pojedyncza grupa nie może >49%.

Strategie rozwoju lokalnego – spójne z odpowiednimi programami funduszy, które je wspierają.

Obszar, SWOT, założenie, innowacyjny charakter, plan działania, plan finansowy.

Zasięg terytorialny i populacyjny – wystarczająca masa krytyczna do efektywnego wdrożenia.

LEADER: 10000-150000 ludzi. URBAN II – średnie ok 30000.

Wspólna metodologia, spójność i koordynacja

Fundusze:

EFRR/EFS – sprzyjanie włączeniu, spójności gospodarczej, społecznej.

EFFROW (obowiązkowy lokalny rozwój kierowany przez społeczność) – sukces koncepcji rozwoju

lokalnego kierowanego przez społeczność w ramach inicjatywy LEADER. 2304 grupy działania

funkcjonujące w UE, przy całkowitym finansowaniu na poziomie 5,5mld euro (6% EFRROW).

Dostosowane do obszarów, oddolne, publiczno-prywatne, zintegrowane, innowacyjne,

ukierunkowane na współpracę oraz wymaga korzystania z sieci kontaktów.

EFMR (Europejski Fundusz Morski i Rybacki)

12. Zasady leżące u podstaw partnerstw lokalnych na podstawie Programu LEADER oraz

Odnowy Wsi (doświadczenia polskie i zachodnie - przykłady).

EFRROW (lokalny rozwój kierowany przez społeczność jest obowiązkowy dla EFRROW) – sukces

koncepcji rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność w ramach inicjatywy LEADER. 2304

grupy działania funkcjonujące w UE, przy całkowitym finansowaniu na poziomie 5,5mld euro (6%

EFRROW). Dostosowane do obszarów, oddolne, publiczno-prywatne, zintegrowane, innowacyjne,

ukierunkowane na współpracę oraz wymaga korzystania z sieci kontaktów.

Wsparcie dla inicjatywy LEADER jest zapewniane przez UE od 1991r.

13. Partnerstwa międzynarodowe (współpraca transgraniczna, transnarodowa i

transregionalna. Programy Europejskiej Współpracy Terytorialnej

PPP w opiece spolecznej ale bylo o cos o ustawie jak to jest regulowane. 2 Ryzyko popytu w PPP.

3. Korzysci z ppp , trzy przyklady (za 15pkt! ) 4. Rola testu zasadnosi 5. Cos tam o infrastrukturze

komunikacyjnej i przyklady. 6. Jessica opisac cos o tym było

Opieka społeczna w PPP – regulacje – ustawa o PPP (partner prywatny finansuje i dostaje pieniądze

za dostępność) + ustawa o koncesji na roboty budowlane i usługi (gdy potrzebna jest hipoteka,

a partner prywatny bierze na siebie ryzyko popytowe), na podstawie której podmiot prywatny może

otrzymywać wynagrodzenie w postaci pożytków z przedsięwzięcia. Jednocześnie, istnieje

możliwość w ramach koncesji można rozszerzyć swoją ofertę o pobyty i usługi medyczne

finansowane przez NFZ.

Kobylnica – miały prowadzić siostry zakonne, ale nie było pieniędzy, więc gmina odkupiła grunt

i szukała finansowania na przebudową Domu Opieki Społecznej na potrzeby Zakładu Opiekuńczo-

Leczniczego dla pacjentów nerwicami i chorobami psychicznymi. Oparte na ustawie o koncesji.

Problem: krótkookresowe kontrakty z NFZ (1-3 lata przy 30 latach na PPP). Przedmiot:

przebudowa i zapewnienie realizacji działalności o charakterze komplementarnym z zakresu opieki

zdrowotnej lub pomocy społecznej. SON z o.o. odpowiada za roboty budowlane, utrzymanie

obiektu i zarządzanie nim. Ryzyko dla prywatnego: popytu, dostępności i pozyskania finansowania

z NFZ. 30 lat umowa. Część kredytu zabezpieczone hipoteką. Wartość projektu 4,3mln zł.

Szczególnie trudny projekt (NFZ), skuteczne przygotowanie i przeprowadzenie postępowania

koncesyjnego.

Od momentu wejścia w życia ustaw regulujących funkcjonowanie ppp w Polsce, zostało

ogłoszonych kilkanaście postępowań w sektorze ochrony zdrowia. Obecnie w fazie operacyjnej

znajdują się trzy projekty:

1) roboty budowlane polegające na zaprojektowaniu, wykonaniu i wyposażeniu w niezbędne

instalacje obiektu szpitalnego przy SPZOZ Szpitalu Wielospecjalistycznym w Jaworznie z

przeznaczeniem na stację dializ wraz z poradnią nefrologiczną (wartość inwestycji – 6 mln złotych),

2) roboty budowlane polegające na zaprojektowaniu, wykonaniu i wyposażeniu w niezbędne

instalacje i media oraz sprzęt, właściwe dla funkcji i przeznaczenia tego typu obiektu szpitalnego

przy SPZOZ Szpitalu Wielospecjalistycznym w Jaworznie z przeznaczeniem na łóżkowy oddział

nefrologiczny (wartość inwestycji – 1,5 mln złotych),