informacja w sprawie kontroli

MINISTERSTWO INFRASTRUKTURY

Departament Strategii

Budownictwa i Mieszkalnictwa

I N F O R M A C J A

w sprawie kontroli ministra właściwego

do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej

działalności spółdzielni mieszkaniowych

Materiał na posiedzenie Kierownictwa Ministerstwa Infrastruktury

w dniu 29 grudnia 2010 r.

Warszawa, 20 grudnia 2010 r.

Wstęp

Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej,

sprawuje kontrolę nad działalnością spółdzielni mieszkaniowych na podstawie przepisów art.

93a ustawy Prawo spółdzielcze (dalej ups) od dnia 22 lipca 2005 r.

Informacje w sprawie kontroli Ministra nad spółdzielniami mieszkaniowymi przedstawiane

były kilkakrotnie Kierownictwu resortu. Ostatnia szczegółowa informacja obejmowała okres

od wejścia w Ŝycie przepisów art. 93a ups do dnia 30 czerwca 2009 r. W informacji tej

szczegółowo przedstawiono m.in.:

zakres uprawnień ministra wynikający z przepisów art. 93a ups,

tryb i zasady załatwiania wniosków i skarg kierowanych do ministra w sprawach o

naruszenie prawa lub niegospodarność organów spółdzielni mieszkaniowych,

najczęściej powtarzające się zarzuty wobec organów spółdzielni mieszkaniowych.

Informacja ta opublikowana na stronie internetowej Ministerstwa spotkała się z Ŝywym

zainteresowaniem spółdzielczych związków rewizyjnych, budząc liczne komentarze (kopie:

zał. nr 2 - pisma Związku Rewizyjnego Spółdzielni Mieszkaniowych RP z Warszawy z dnia 5

sierpnia 2009 r.; zał. nr 3 - odpowiedzi Ministra z dnia 8 września 2009 r.).

W bieŜącym roku Minister pismem z dnia 15 września 2010 r. zwrócił się do Krajowej Rady

Spółdzielczej i spółdzielczych związków rewizyjnych z prośba o przekazanie uwag, sugestii,

przemyśleń i propozycji zmian w zakresie kontroli spółdzielni mieszkaniowych, które

mogłyby być wykorzystane w pracach nad zmianami systemowymi w tym zakresie. Prośba

dotyczyła równieŜ przekazania informacji o mechanizmach kontrolnych w spółdzielniach

funkcjonujących w innych krajach europejskich, ze szczególnym wskazaniem na te

rozwiązania, które mogłyby być wykorzystane w wspomnianych wyŜej pracach (zał. nr 4).

W ramach ww. konsultacji społecznych wypowiedziały się jedynie Związek Rewizyjny

Spółdzielni Mieszkaniowych RP ograniczając swoją odpowiedź do wskazania kilku kwestii,

które zdaniem Związku wymagają uprzedniego przedyskutowania (zał. nr 5 - kopia pisma z

dnia 1 października 2010 r.) i Regionalny Związek Rewizyjny Spółdzielczości

Mieszkaniowej z Katowic (zał. nr 6 – kopia pisma z dnia 4 października 2010 r.).

Sporządzając obecną informację w sprawie kontroli Ministra nad działalnością spółdzielni

mieszkaniowych, uznając za niezasadne powtarzanie kwestii przedstawionych uprzednio,

ograniczono się do zaprezentowania istotnych i zasadniczych uwarunkowań prawnych, które

determinują zakres i charakter sprawowanej przez Ministra kontroli.

II.

Uwarunkowania prawne

Przepisy art. 93a ups ustanawiające kontrolę ministra nad spółdzielniami mieszkaniowymi

uprawniają ministra do:

Ŝą

dania od spółdzielni informacji i danych niezbędnych do dokonania oceny zgodności z

prawem i gospodarności jej działalności (art. 93a § 1 ups),

kierowania wniosków o przeprowadzenie lustracji spółdzielni do właściwego związku

rewizyjnego, w którym spółdzielnia jest zrzeszona, lub do Krajowej Rady Spółdzielczej,

gdy spółdzielnia nie naleŜy do Ŝadnego związku; prawo to powstaje wyłącznie w

przypadku powzięcia przez ministra umotywowanych wiadomości pozwalających na

stwierdzenie naruszenia prawa przez spółdzielnię (art. 93a § 2 ups),

w wypadku nie realizowania przez spółdzielnię wniosków z lustracji - nakazania ich

uwzględnienia w terminie 3 miesięcy (art. 93a § 5 ups).

Podstawą dla ministra przy podejmowaniu decyzji, czy dochodzi w danej spółdzielni do

naruszeń prawa w zakresie jej organizacji i działalności są kaŜdorazowo przekazane przez

spółdzielnię informacje i dane. Przepisy art. 93a ups nie dają ministrowi Ŝadnych narzędzi

umoŜliwiających weryfikację tych informacji, np. poprzez wkroczenie do spółdzielni, Ŝądanie

i analizowanie dokumentów źródłowych będących jej własnością, co więcej przepisy te nie

upowaŜniają ministra nawet do Ŝądania kopii dokumentów źródłowych w danej sprawie, a

jedynie do Ŝądania informacji w zakresie wskazanym przez przepis.

Przepisy art. 93a ups

nie dają równieŜ ministrowi Ŝadnej moŜliwości nakładania sankcji na

spółdzielnie mieszkaniowe, związki rewizyjne i Krajową Radę Spółdzielczą z tytułu nie

wykonania Ŝądań ministra. Dotyczy to nie wykonania obowiązku:

w wypadku spółdzielni:

−

informacyjnego wynikającego z art. 93a §1 ups; zachowanie takie jednak oznacza

naruszenie prawa i moŜe skutkować wnioskiem o lustrację,

−

uwzględnienia wniosków z lustracji; minister moŜe nakazać ich uwzględnienie w

terminie 3 miesięcy; po upływie tego terminu, w wypadku dalszej bezczynności

spółdzielni, monitować Ŝądanie lub zwrócić się do związku rewizyjnego, w którym

spółdzielnia jest zrzeszona lub do Krajowej Rady Spółdzielczej (w wypadku

spółdzielni niezrzeszonych) z prośbą o rozwaŜenie celowości postawienia spółdzielni

w stan likwidacji, tj. zastosowania sankcji przewidzianych w art. 114 § 1 pkt 1 ups;

w wypadku związków spółdzielczych – przeprowadzenia lustracji spółdzielni w terminie

30 dni od dnia otrzymania wniosku ministra; minister moŜe jedynie monitować wszczęcie

lustracji lub ponowić swój wniosek.

Uprawnienia ministra wobec spółdzielni mieszkaniowych, określone w ww. art. 93a ups, nie

są jednak uprawnieniami nadzorczymi. Uprawnienia te nie mają niezbędnego w takim

wypadku atrybutu nadzoru, jakim jest władczy charakter, bowiem ww. przepisy nie

ustanawiają Ŝadnych środków nadzoru, którymi są moŜliwości wiąŜącego wpływania na

działania spółdzielni, nie ustanawiają równieŜ jakichkolwiek moŜliwości władczego i

jednostronnego oddziaływania na czynności podmiotu nadzorowanego. Stanowisko takie

prezentował równieŜ Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 lipca 2009 r.,

sygn. akt K 64/07.

Przepisy te nie przewidują dla ministra równieŜ Ŝadnych moŜliwości wpływania i

jednostronnego oddziaływania na działania spółdzielczych związków rewizyjnych i Krajowej

Rady Spółdzielczej, które to podmioty ustawowo uprawnione są do lustracji spółdzielni

mieszkaniowych.

W ramach realizacji ww. uprawnień ministra nie mamy równieŜ do czynienia z władczym

określeniem przez ministra sytuacji prawnej spółdzielni mieszkaniowej, a więc z wydaniem

decyzji w ramach postępowania administracyjnego. Działania ministra właściwego do

spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, o których mowa w art.

93a ups nie są prowadzone w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Najczęściej powtarzające się zarzuty wobec organów spółdzielni mieszkaniowych podzielić

moŜna na trzy grupy:

brak rzetelności i obiektywności przeprowadzonych lustracji,

nieprawidłowe rozliczenia finansowe pomiędzy spółdzielnią a członkami,

naruszenia prawa przez organy spółdzielni.

Przepisy art. 93a ups nie uprawniają ministra do oceniania i kwestionowania zapisów

protokołu z lustracji, gdyŜ zgodnie z art. 93 §1 ups protokół lustracji jest dokumentem

urzędowym, a to co zostało w nim zaświadczone korzysta z domniemania prawdziwości

(autentyczności) oraz zgodności z prawdą. W przypadku formułowania przez członków

zarzutów wobec lustratorów i samej instytucji lustracji jako takiej nie moŜe być prowadzone

postępowanie wyjaśniające. Za treść protokołów (rzetelność ustaleń) odpowiedzialni są

lustratorzy, którzy je sporządzili, zaś rzetelność ustaleń lustracji moŜe być sprawdzona jedynie

w trybie lustracji sprawdzającej. Do wnioskowania o lustrację sprawdzającą

uprawnione są jedynie organy samorządowe spółdzielni w wypadku, gdy kwestionują

jej ustalenia. Minister, z uwagi na brak uprawnień władczo-nakazowych w stosunku do

spółdzielni mieszkaniowych, nie moŜe samodzielnie decydować o uruchomieniu lustracji

sprawdzającej.

Kwestie nieprawidłowości w rozliczeniach finansowych pomiędzy członkami i innymi

właścicielami praw do lokali a spółdzielnią, w świetle przepisów art. 93a ups, równieŜ nie

podlegają ocenie ministra. Do Ministra wpływają liczne skargi w zakresie tych rozliczeń,

jednakŜe organami właściwymi do autorytatywnego rozstrzygania takich spraw są sądy

powszechne.

III.

Sprawy rozpatrzone przez Ministra w trybie art. 93a ustawy Prawo spółdzielcze

W okresie od wejścia w Ŝycie przepisów art. 93a ups, tj. od dnia 22 lipca 2005 r. do dnia 30

listopada 2010 r., do Ministerstwa wpłynęło około 3150 pism od członków spółdzielni, osób

niebędących członkami, posłów na Sejm RP działających z inicjatywy członków w sprawach

dokonania oceny zgodności z prawem i gospodarności działalności spółdzielni. Pisma te

dotyczyły około 700 spółdzielni mieszkaniowych z terenu całej Polski, co stanowi około 20%

ogólnej liczby spółdzielni mieszkaniowych.

Zgodnie z uprawnieniami wynikającymi z art. 93a §1 ups, w przypadku kaŜdego pisma w

ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego kierowane były do spółdzielni Ŝądania

informacji i danych w sprawach przedstawianych zarzutów. Informacje zbierane były równieŜ

z Krajowej Rady Spółdzielczej i spółdzielczych związków rewizyjnych, które dokonują

lustracji spółdzielni.

Przekazane przez spółdzielnie i związki spółdzielcze informacje i dane stanowią podstawę dla

Ministra przy podejmowaniu decyzji, czy dochodzi w spółdzielni do naruszeń prawa w

zakresie jej organizacji i działalności.

Po analizie informacji zebranych postępowaniach wyjaśniających Minister:

w około 2400 przypadkach (76% spraw) podjął działania w efekcie, których sprawy

przedstawione przez respondentów zostały zbadane w toku lustracji, w tym:

w 30 przypadkach stwierdził naruszenie prawa przez spółdzielnię i skierował

wnioski do właściwych dla spółdzielni związków rewizyjnych lub Krajowej Rady

Spółdzielczej o lustracje (1% spraw) wskazując równocześnie okres, który naleŜy

objąć lustracją i jej zakres;

w 1 przypadku skierował doniesienie do organów ścigania,

w około 2360 przypadkach (około 75% rozpatrzonych spraw) analiza informacji

nie upowaŜniała do jednoznacznego stwierdzenia naruszenia prawa przez spółdzielnię,

to zaś wykluczyło moŜliwość wnioskowania o lustrację, zatem kaŜdorazowo do

spółdzielni kierowane były pisma z zaleceniem zbadania w toku lustracji

obowiązkowych wszystkich spraw podniesionych w pismach do Ministerstwa,

w około 760 przypadkach (24% spraw) analiza informacji wskazywała na brak

uzasadnienia dla badania przedstawionych spraw w trybie lustracji (np. w wypadku

zarzutów braku rzetelności i obiektywności zakończonych lustracji, itp.).

Niejednokrotnie wszczęcie przez Ministerstwo postępowania wyjaśniającego powoduje, Ŝe

spółdzielnie - w obawie przed ewentualnym wnioskiem Ministra o lustrację – same

wyprzedzająco podpisują z wybranym związkiem rewizyjnym umowę o lustrację i przekazują

jej kopię do wiadomości Ministerstwa.

Po zakończeniu lustracji, zarówno wszczętych z wniosków Ministra jak i będących

konsekwencją Ŝądania rozszerzenia lustracji ustawowych Ministrowi przedkładane były

ustalenia lustracji i oceny polustracyjne. Z ich analizy wynika, Ŝe w około połowie

przypadków ustalenia lustracji potwierdziły zasadność zarzutów członków.

Wszystkie lustrowane spółdzielnie poinformowały o stanie i sposobie realizacji wniosków

polustracyjnych, zatem nie wystąpiła potrzeba nakazywania ich uwzględnienia, w trybie art.

93a §5 ups.

Szczegółowe zestawienie spraw rozpatrzonych w trybie art. 93 ups zawiera tabela (zał.

nr 1).

IV.

Działania uzupełniające

W celu uzupełnienia wiedzy o związkach rewizyjnych dokonujących lustracji spółdzielni

mieszkaniowych oraz mając na uwadze zapewnienie prawidłowości działania tych związków

i z uwagi na potrzebę zaufania spółdzielców do tych instytucji Podsekretarz Stanu w

Ministerstwie Infrastruktury pan Piotr Styczeń zwrócił się do Krajowej Rady Spółdzielczej o

przekazanie informacji o przeprowadzonych lustracjach tych związków (art. 257 §2 tej

ustawy Prawo spółdzielcze) (zał. nr 7 – kopia pisma z dnia 13 grudnia 2010 r.). Oczekujemy

na informacje Rady w ww. sprawie.

Informacje końcowe

Przedmiotem prac komisji sejmowych są dwa projekty ustaw zawierające propozycje

dotyczące kontroli działalności spółdzielni, są to:

•

poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo spółdzielcze, ustawy o spółdzielniach

mieszkaniowych oraz ustawy o biegłych rewidentach i ich samorządzie (druk sejmowy nr

2510) oraz

•

poselski projekt ustawy o spółdzielniach (druk sejmowy nr 3493).

Pierwszym z nich zajmuje się od dnia 18 listopada 2009 r. Komisja Infrastruktury, zaś drugim

od dnia 26 listopada 2010 r. Komisja Gospodarki.

W obu ww. projektach proponowane jest wprowadzenie nowych zasad kontroli spółdzielni,

podniesienie rangi i statusu osób uprawnionych do wykonywania tej kontroli oraz nałoŜenie

na ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej

nowych obowiązków i uprawnień w zakresie kontroli nad spółdzielniami mieszkaniowymi.

Zgodnie ze zmianami proponowanymi w projekcie zawartym w druku sejmowym 2510

minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej

uprawniony byłby m.in. do:

przeprowadzania z własnej inicjatywy lustracji spółdzielni mieszkaniowej w przypadku,

gdy spółdzielnia nie poddaje się lustracji obowiązkowej przewidzianej w ustawie; obecnie

kompetencje takie posiadają związki rewizyjne i Krajowa Rada Spółdzielcza (art. 91 §1

projektu),

określenia kryteriów kwalifikacyjnych lustratorów oraz trybu przeprowadzenia lustracji

(art. 92a §3 projektu),

ustalania standardów zawodowych obowiązujących lustratorów (art. 92b §3 projektu),

nadawania uprawnień lustracyjnych na podstawie postępowania kwalifikacyjnego

zakończonego wynikiem pozytywnym (art. 93c §1 projektu),

powoływania i odwoływania, w drodze zarządzenia, Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej

i Odpowiedzialności Zawodowej,

orzekania, w drodze decyzji, o zastosowani kar dyscyplinarnych wobec lustratora z tytułu

odpowiedzialności zawodowej, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego oraz

wszczynania takiego postępowania z własnej inicjatywy lub na wniosek Krajowej Rady

Spółdzielczej (art. 93f §1 i 2 projektu),

określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowego zakresu wiedzy wymaganej w

postępowaniu kwalifikacyjnym, sposobu i trybu przeprowadzenia postępowania

kwalifikacyjnego i z tytułu odpowiedzialności zawodowej, i innych kwestii.

Do kompetencji Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej i Odpowiedzialność Zawodowej

naleŜałoby prowadzenie zarówno postępowania kwalifikacyjnego decydującego o uzyskaniu

uprawnień zawodowych lustratora, jak i postępowania w przedmiocie odpowiedzialności

zawodowej, które moŜe doprowadzić do utraty tych uprawnień.

W projekcie proponuje się równieŜ zmianę ustawy o biegłych rewidentach i ich samorządzie

by biegli rewidenci mogli pełnić obowiązki lustratorów spółdzielni mieszkaniowych oraz

ustawy o NajwyŜszej Izbie Kontroli by mogła ona kontrolować pod względem legalności i

gospodarności działalność tych spółdzielni mieszkaniowych, które w jakiejkolwiek formie

korzystały z pomocy państwa.

Rząd w swoim stanowisku stwierdził, Ŝe propozycje zawarte w tym projekcie a dotyczące

m.in. obowiązków nałoŜonych na ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki

przestrzennej i mieszkaniowej budzą liczne wątpliwości natury merytorycznej i legislacyjnej.

Przepisy dotyczące lustracji proponowane w poselskim projekcie ustawy o spółdzielniach

mieszkaniowych (druk sejmowy nr 3493) są w znacznym stopniu wzorowane na propozycjach

przedstawionych w omówionym wyŜej projekcie poselskim (druk sejmowy nr 2510). Zmiany

polegają głównie na tym, Ŝe wprowadza się nadzór właściwych ministrów nad spółdzielniami

i związkami spółdzielczymi (art. 123) oraz odmienne zasady kwalifikacji lustratora,

przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną i

Odpowiedzialności Zawodowej w celu nadania uprawnień lustracyjnych.

Istotne jest, Ŝe w art. 123 projektu ustawy, który ustanawia nadzór właściwych ministrów nad

spółdzielniami brak jest jednoznacznej definicji nadzoru. Być moŜe projektodawcy

wychodzili z załoŜenia, Ŝe wystarczającym jest, iŜ w orzecznictwie Trybunału

Konstytucyjnego znalazł wyraz pogląd, Ŝe przez nadzór naleŜy rozumieć określone procedury

dające odpowiednim organom państwowym, wyposaŜonym w stosowne kompetencje, prawo

ustalania stanu faktycznego, jak teŜ korygowania działalności organu nadzorowanego.

NiezaleŜnie od przyjęcia przytoczonego poglądu, jako wyczerpującego pojęcie nadzoru,

wydaje się zasadnym uzupełnienie projektu o przepisy określające:

jakie procedury oraz jakie kompetencje w ramach nadzoru ma organ nadzorujący

(właściwy minister) w stosunku do podmiotu nadzorowanego (spółdzielnia, związek

spółdzielczy),

formę prawną rozstrzygnięć ministra (np. decyzje administracyjne) i tryb ich zaskarŜania.