1

Planowanie w administracji publicznej.

I.

Pojęcie planowania.

Pojęcie planowania (programowania), koordynacji, współdziałania czy kontroli są związane z

zagadnieniami sprawnego działania. Pojęcia te traktuje się jako nieodłączny problem kierownictwa i

administrowania, zaś H.Fayol uważał je za elementy administrowania.

Planowanie odgrywa szczególną rolę w administracji. Jest koniecznym elementem racjonalnego działania.

Prognozowanie pozwala przewidzieć określone skutki w przyszłości. Dzieli się na doświadczenie

zawodowe i intuicję. Przy planowaniu istotna jest rola współdziałania polityków (wybór celów) i

specjalistów (środki realizacji). Współczesna administracja dąży do kształtowania stosunków społecznych i

przeobrażeń w zamierzonym z góry celu. Współcześnie państwo i jego administracja wkraczają w

dziedziny zaspokajania podstawowych potrzeb społecznych – to cel planowania.

Rola planowania w administracji nie będzie jednakowa we wszystkich sferach jej aktywności. Będą np.

sfery gdzie planowanie działalności wręcz nie będzie możliwe lub gdzie nie będzie ono miało większego

znaczenia np. decyzje administracyjne przyznające pewne uprawnienia lub ich odmowa (tam gdzie

administracja działa w tradycyjnych formach stanowiąc np. akty administracyjne planowanie na szeroką

skalę jest nie możliwe, gdyż brak jest danych które by przewidywały jakiego rodzaju akty i w jakiej liczbie

mają być wydane przez administrację.

Sferą która w pierwszej kolejności powinna być objęta planowaniem, jest działalność administracji

polegająca na bezpośrednim przekształcaniu stosunków społecznych, objętych działalnością organizatorską

administracji. Przy tym chodzić tu może o przekształcenia w zakresie komunikacji i rozwoju środków

transportu, planowanie w dziedzinie przestrzennej, w dziedzinie podniesienia zdrowotności, w zakresie

rozwoju sieci szkolnictwa i placówek kulturalnych itp.

Plan jest pierwszą fazą działania administracji, po wykonaniu i kontroli. Plany to pojęcie centralne,

szczególna postać decyzji. Należy rozróżnić dwa pojęcia plan i planowanie.

PLANOWANIE – jest procesem decyzyjnym

PLAN – jest efektem procesu, to akt kompleksowy, jest instrumentem integracji decyzji indywidualnych

Wyróżniamy dwa rodzaje planowania:

- Planowanie w sferze zewnętrznej - gdy dotyczyć ma jednostki (obywatela), powinno być przewidziane

ustawą

- Planowanie w sferze wewnętrznej – wystarczy ogólna norma kompetencyjna

II.

Rodzaje planów:

- krótkoterminowe, będąca w zasadzie planami charakterze wykonawczym (planowanie środków),

- średniookresowe, obejmujące co najmniej okres pięciu lat (są to np. plany stabilizacji gospodarki),

- długookresowe, obejmujące okres powyżej pięciu lat.

Dodatkowo możemy wyróżnić następujące rodzaje planów:

2

- plany ramowe, których wykonywanie następuje poprzez wykonywanie planów cząstkowych,

- plany wykonawcze, stanowiące podstawę do wydawania decyzji w zakresie zabudowy i

zagospodarowania terenu.

Kolejny podziałem jest podział na:

- plany imperatywne, których adresat na prawny obowiązek je wykonać,

- plany indykatywne, których wykonanie nie stanowi prawnego obowiązku bowiem są one planami

ogólnymi, zaznaczającymi jedynie ramy problemu lub też zawierają one tylko ogólne cele.

W celu przyjęcia danego planu organ podejmuje także pewne decyzje, w związku z czym należy przyjąć, iż

planowanie to także rodzaj procesu decyzyjnego. Planowanie dotyczy przede wszystkim przyszłości i

dotyczy przede wszystkim celów ogólnych. Plan to rozstrzygnięcie kompleksowe.

III.

Etapy planowania

•

ustalania celów w tym

-wybór problemów i wyznaczenie pola kierowania (określane przez społeczeństwo, polityków,

administrację – są to problemy nieustruktualizowane, które później przyporządkuje się polom

planistycznym)

-określenie problemów planistycznych, które wymagają rozwiązania i uporządkowanie ich wedle

hierarchiczności

-system celów

-horyzont czasowy planowania

Ważnym zadaniem administracji jest promowanie planowania w dłuższej perspektywie czasowej

(przykład: politycy nie chcą odpowiadać za podjęte decyzje przez ich poprzedników)

•

formułowania i dokonywania wyboru alternatyw

-stosowanie zasad indukcji np. „burzy mózgów” lub innych metod heurystycznych; dedukcji

-przyjęcie różnych środków tzw. alternatywne określenie środków

-stosowanie elektronicznej techniki przetwarzania danych (przy podejmowaniu decyzji planistycznych

potrzeba więcej informacji)

-planowanie gromadzenia informacji (statystyk), właśnie gromadzenie informacji jest „przedpolem”

planowania właściwego, pozwala to racjonalnie przeprowadzić proces planowania

-istotna jest również zasada prognozowania w planowaniu. Jest istotna zarówno w podejmowaniu

jednostkowych decyzji przez administrację jak i w podejmowaniu rozstrzygnięć planistycznych

•

kontrola

Kontrola powinna występować zarówno na etapie przygotowania planu, jak i jego wykonania. Należy w

szczególności kontrolować, czy założone cele są realne do osiągnięcia, czy zostały osiągnięte oraz jaki jest

stopień ich realizacji. Plan powinien być tak zbudowany, jak gdyby z natury rzeczy należało go korygować.

3

Wady planowania:

- planowanie ma ograniczony zasięg, nie jest uniwersalne na wszystkie niedostatki

- planowanie ogranicza wolność gospodarczą, dysponowania własnością

- odgórne plany mogą przynieść duże szkody gospodarcze

IV.

Planowanie a polityka

W działalności planistycznej administracji wdrożone są elementy polityczne.

Wyróżniamy:

a)

współdziałanie polityków i administracji w sferze planowania

b)

udział w procesie planowania czynnika politycznego uzyskującego wpływ na decyzje

administracyjne (indywidualne):

c) merytoryczny udział w procesie planowania (polityk uzyskał kwalifikacje fachowe)

d) bądź urzędnicy dostają się do parlamentu i tam wykorzystują wiedze nabyta w trakcie pracy w adm.

V.

Uczestnictwo społeczeństwa w planowaniu

To między innymi organizacje społeczne (związki zawodowe, stowarzyszenia), które spełniają funkcje

doradcze w państwie planującym. To one przestawiają swoje wnioski, opinie w kwestii położenia grup

społecznych. Sprzeciw tych organizacji może doprowadzić do nie wprowadzenia planu, administracja musi

liczyć się także z ich zadaniem.

VI.

Władza ustawodawcza a planowanie.

Wzrost znaczenia planowania w kierowaniu państwem może osłabiać rolę parlamentu. Jednakże władza

ustawodawcza ma pewien wpływ na procesy planowania w państwie tzn.

- parlament często uchwala ustawy, które określają cele(zadania) administracji, a także wysokość środków

- a także parlament uchwala budżet, który jest podstawowym planem finansowym państwa

VII.

Władza wykonawcza a planowanie.

Koordynowanie jest niezbędne we wszystkich fazach planowania czyli w:

I.

ustalania celów

II.

formułowania i dokonywania wyboru alternatyw

III.

określania niezbędnych środków

IV.

faza wykonania planu

V.

faza kontroli

To planowanie charakteryzuje kompleksowość, która przełamuje bariery resortowe. Planowanie to także

proces wzajemnej wymiany informacji, współpracy, dokonywania istotnych uzgodnień. Zaś funkcja

koordynacyjna istotna w planowaniu, pojawia się w procedurze planistycznej i strukturze organizacyjnej

4

aparatu planistycznego. Najważniejszym organem koordynacyjnym na szczeblu centralnym jest Prezes

Rady Ministrów i podporządkowany mu aparat pomocniczy kancelaria PRM.

Planowanie i koordynacja zwiększają przepływ informacji między poszczególnymi jednostkami aparat

administracyjnego. Działania te poszerzają wiedzę i władze administracji.

Funkcje koordynacyjne planów użyteczne są przy planowaniu finansowym i przestrzennym.

VIII.

Szczególne organizacyjne formy planowania

Wyróżniamy specjalne zespoły zadaniowe, które zostają włączone w hierarchię aparatu administracyjnego.

Sztaby planistyczne (małe zintegrowane ze strukturami kierowania, wielkie posiadające własne organy

kierownicze np. Rządowe Centrum Studiów Strategicznych

Wady sztabów:

- żądają prawa do informacji od wszystkich struktur, same opracowują alternatywne projekty, gdzie wybory

dokonuje decydent planistyczny. Dochodzi do autonomii sztabów i zatracenia odpowiedzialności za

podejmowane decyzje.

- struktury macierzowe w planowaniu są wykorzystywane w planowaniu dużych przedsięwzięć

-stosowanie podmiotów prywatnych (specjalistyczne biura zajmujące się np. w gminie plan

zagospodarowania przestrzennego wykonują na zasadach komercyjnych)