K
on
trola zarządcza w jednostce sektora finansów pub
licznych
Kontrola
zarządcza
w jednostce
sektora finansów
publicznych
Procedury
Wzory dokumentów
Praktyczne przykłady
ISBN 978-83-269-4051-4
Sprawdź nasze publikacje na:
BIBLIOTEKA JEDNOSTEK PUBLICZNYCH I POZARZĄDOWYCH
UOJ 30
Cena 119,00 zł
Kontrola
zarządcza
w jednostce
sektora finansów
publicznych
Procedury
Wzory dokumentów
Praktyczne przykłady
Autor:
Maria Kucharska-Fiałkowska
Wydawca:
Natalia Gowin
Redaktor:
Lidia Pogodzińska
Koordynator produkcji:
Mariusz Jezierski
Korekta:
Zespół
Skład, łamanie:
Raster Studio
Druk:
MillerDruk, ul. Jagiellońska 82, 03-301 Warszawa
ISBN 978-83-269-4051-4
Wydawnictwo Wiedza i Praktyka sp. z .o.o.
03-918 Warszawa, ul. Łotewska 9a
Tel. 22 518 29 29, faks 22 617 60 10,
NIP: 526-19-92-256
Numer KRS: 0000098264 – Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy, Sąd Gospodarczy
XIII Wydział Gospodarczy Rejestrowy. Wysokość kapitału zakładowego: 200.000 zł
Copyright by Wydawnictwo Wiedza i Praktyka sp. z o.o.
Warszawa 2015
Publikacja „Kontrola zarządcza w jednostce sektora finansów publicznych” chroniona jest
prawem autorskim. Przedruk materiałów opublikowanych w niniejszej publikacji – bez zgody
wydawcy – jest zabroniony. Zakaz nie dotyczy cytowania publikacji z powołaniem się na źródło.
Publikacja „Kontrola zarządcza w jednostce sektora finansów publicznych” została przygotowana
z zachowaniem najwyższej staranności i wykorzystaniem wysokich kwalifikacji, wiedzy
i doświadczenia autorów oraz konsultantów. Zaproponowane w publikacji porady i interpretacje
nie mają charakteru porady prawnej. Ich zastosowanie w konkretnym przypadku może wymagać
dodatkowych, pogłębionych konsultacji. Publikowane rozwiązania nie mogą być traktowane jako
oficjalne stanowisko organów i urzędów państwowych. W związku z powyższym redakcja nie
może ponosić odpowiedzialności prawnej za zastosowanie zawartych w publikacji wskazówek,
przykładów, informacji itp. do konkretnych przykładów.
Informacje o prenumeracie:
Tel: 22 518 29 29
e-mail: cok@wip.pl
Spis treści
Rozdział 1. System kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych .......... 7
Kontrola zarządcza w jsfp
4
Wykaz aktów prawnych ........................................................................................................................ 135
Wstęp
Kontrola zarządcza to pojęcie wprowadzone ustawą z 27 sierpnia 2009 r. o fi-
nansach publicznych1. Zmieniło ono sposób postrzegania kontroli w jednostkach
sektora publicznego z działań skierowanych na kontrolę finansową, funkcjonującą
na gruncie poprzedniej ustawy, na działania związane z całokształtem zarządzania
jednostką i zapewnieniem odpowiedniego realizowania jej celów. Dokonana została
więc zmiana jakościowa spojrzenia na funkcjonowanie jednostek sektora publiczne-
go. Wymagało to zmiany podejścia z nacisku kładzionego na aspekt finansowy i rozli-
czeniowy na zrozumienie jednostki jako całości działającej w systemie obejmującym
wiele procesów wpływających na jakość gospodarowania środkami publicznymi.
Kontrola zarządcza, funkcjonująca w porządku prawnym już od ponad 5 lat,
gdyż zmiana weszła w życie od 1 stycznia 2010 r., nadal przysparza wielu problemów.
Spotykają one głównie osoby, które są wyznaczone do sprawowania roli koordyna-
torów kontroli zarządczej w imieniu kierownika jednostki. Niestety obszar kontroli
zarządczej nadal spotyka się z niezrozumieniem problemu, jest traktowany jako
konieczność wypełniania kolejnych dokumentów, a nie jako skuteczne zarządzanie
jednostką. Co więcej, na funkcjonowanie kontroli zarządczej negatywnie wpływa
sama nazwa pojęcia. Sformułowanie „kontrola” ugruntowane w sektorze publicz-
nym jako działalność związana z wykrywaniem słabości i nieprawidłowości oraz ich
korygowaniem powoduje zachwianie postrzegania kontroli zarządczej jako procesu
stricte związanego z bieżącym zarządzaniem.
Niniejsza publikacja ma pomóc osobom, które zajmują się zagadnieniami kon-
troli zarządczej, w praktycznym rozwiązywaniu problemów. Zamiarem autorki jest
też podniesienie świadomości roli kontroli zarządczej w zarządzaniu podmiotem
sektora finansów publicznych dla poprawy jakości gospodarowania majątkiem pub-
licznym. Sektor finansów publicznych jest obszarem wielu wrażliwych zdań, gdy
oczekiwania odbiorców usług realizowanych przez poszczególne jednostki, środki
finansowe ponoszone na ich wytworzenie, a więc i koszty społeczeństwa podlegają
1
Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 5 sierpnia 2013 r.
poz. 885 z późn. zm.).
Kontrola zarządcza w jsfp
6
krytycznej ocenie i wpływają bezpośrednio na wizerunek zarówno tych jednostek, jak
i pracowników w nich zatrudnionych. Sektor publiczny nie jest w obecnych czasach
postrzegany pozytywnie. W społecznościach lokalnych, w których występuje bieżący
kontakt z mieszkańcem czy podmiotem gospodarczym, poziom realizacji kontroli
zarządczej poddany jest stałej weryfikacji. Dlatego prawidłowo wdrożona kontrola
zarządcza daje szanse na zamianę tego postrzegania, nawet jeśli nie w całości, to
przynajmniej w przypadkach jednostkowych. Obszar funkcjonowania kontroli za-
rządczej w przekazanej Państwu publikacji zostanie więc ograniczony do podmiotów
sektora finansów publicznych na szczeblu samorządowym.
Nie istnieje jedno modelowe podejście do kontroli zarządczej. W większości
jednostek stosuje się podobne rozwiązania, mające odniesienie do szczebla admi-
nistracji publicznej, jak tworzenie planów działania, sprawozdań z ich wykonania,
składanie oświadczeń o stanie kontroli zarządczej. Jest to rozwiązanie dobre, ale
nie można uznać, że wypełnienie tych dokumentów, a także innych, które służą ich
sporządzeniu, wyznacza już końcowy standard kontroli zarządczej. W wielu przy-
padkach zdarza się, że zarządzający jednostką otrzymują od kierowników jednostek
wyniki samooceny wskazujące, że wszystko działa prawidłowo. Tymczasem poprzez
audyty czy kontrole zewnętrze okazuje się, że jest to przekonanie błędne. Kontrola
zarządcza, jak zwykłe zarządzanie, jest bowiem procesem ciągłym, w którym wystę-
pują niedociągnięcia, gdyż jest to zjawisko dynamiczne, obarczone ryzykiem, które
niejednokrotnie się materializuje.
Dlatego też autorka podjęła się zadania opisania procesu kontroli zarządczej
w sposób, który ma pozwolić osobom dopiero wchodzącym w tę tematykę na zro-
zumienie procesu jako całości, a tym, którzy już zajmują się koordynacją kontroli
zarządczej, osobom kierującym jednostkami, dodatkowe spojrzenie na proces już
prowadzony, pod kątem możliwości jego modyfikacji czy też usprawnienia. Jest to
spojrzenie autorskie, oparte zarówno na analizie aktów prawnych, judykaturze, li-
teraturze oraz własnych doświadczeniach z zakresu organizacji w jednostce sektora
finansów publicznych oraz koordynacji kontroli zarządczej.
W kolejnych częściach książki zostaną przedstawione przepisy prawne, ich in-
terpretacja oraz praktyczne przykłady, w jaki sposób mogą zostać wykorzystane
mechanizmy kontroli zarządczej dla budowania prawidłowo funkcjonującej i do-
brze postrzeganej jednostki sektora finansów publicznych. Zostaną przedstawione
przykłady, jak można wykorzystywać narzędzia kontroli zarządczej nie tylko do
wypełnienia obowiązku prawnego, ale także praktycznego i skutecznego działania.
Podane w załącznikach przykłady zarządzeń, wzorów dokumentów mają wyłącz-
nie charakter przykładowy. Ujęte w nich zagadnienia mają zakres na tyle szeroki,
aby Czytelnik miał możliwość wybrania dla siebie korzystnych zapisów oraz dosto-
sowania ich do praktyki w danej jednostce.
Rozdział 1.
System kontroli zarządczej w jednostkach
sektora finansów publicznych
Przepisy prawa w zakresie kontroli zarządczej
Pojęcie kontroli zarządczej nie znajduje wielu odniesień w przepisach prawnych.
Jak wspomniano we wstępie, pojęcie kontroli zarządczej zostało wprowadzone nową
ustawą o finansach publicznych z 2009 roku od 1 stycznia 2010 roku. W uzasad-
nieniu do projektu ustawy wskazano, że pojęcie kontroli zarządczej w jednostkach
sektora finansów publicznych w miejsce obecnego terminu „kontrola finansowa”
zostało wprowadzone, gdyż „Dotychczasowa praktyka związana z funkcjonowaniem
w przepisach pojęcia kontroli finansowej pokazuje, iż jest ona utożsamiana wyłącznie
z czysto finansowym aspektem działalności jednostki. Zamierzeniem projektodawcy
jest objęcie zakresem kontroli zarządczej wszystkich aspektów działalności jednostki.
Podstawowym elementem kontroli zarządczej w administracji jest odpowiedzialność
każdego kierownika jednostki za wdrożenie i monitorowanie takich elementów kon-
troli zarządczej, aby jednostka osiągała wyznaczone jej cele w sposób zgodny z pra-
wem, efektywny, oszczędny i terminowy”
2
. Odzwierciedleniem tego uzasadnienia
jest przepis art. 68 ustawy o finansach publicznych definiujący kontrolę zarządczą
jako ogół działań podejmowanych do zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób
zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy.
Przepisy ustawy o finansach publicznych określają również, jaki jest cel wdrożenia
kontroli zarządczej. Jest to, w szczególności, zapewnienie:
•
zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi;
•
skuteczności i efektywności działania;
2
Uzasadnienie do projektu ustawy o finansach publicznych, Sejm RP VI kadencji, nr druku: 1181
z 20 października 2008 r.
Kontrola zarządcza w jsfp
8
•
wiarygodności sprawozdań;
•
ochrony zasobów;
•
przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania;
•
efektywności i skuteczności przepływu informacji;
•
zarządzania ryzykiem
3
.
Należy tu zwrócić uwagę na zapis wskazujący na otwarty charakter tego katalogu.
Osoba odpowiedzialna za wdrożenie kontroli zarządczej w jednostce powinna więc
zapewnić realizację powyższych celów, ale może także go rozszerzyć o każdy aspekt,
który przyczyni się do zgodnego z prawem, efektywnego, oszczędnego i terminowego
sposobu wykonywania zadań i osiągania wyznaczonych celów.
Pojęcia „kontrola zarządcza”, na gruncie wskazanych przepisów, nie można więc
umiejscawiać tylko w wybranych obszarach działalności jednostki. Jest to system,
którym należy objąć całokształt funkcjonowania danej organizacji. Rozumienie kon-
troli zarządczej opiera się na takich samych podstawach jak pojęcia zarządzania,
z tym że ma odniesienie do sektora finansów publicznych, w którym występują
szczególne uwarunkowania prawne i formalne. Niekiedy spotyka się informacje,
że od 2010 roku nie ma już kontroli finansowej. Jest to błędne. Fakt, że kontrola za-
rządcza wchłonęła pojęcie kontroli finansowej, nie oznacza, że od 2010 roku aspekt
prawidłowości rozliczeń został zmarginalizowany. Należy pamiętać, że sformułowania
definiujące kontrolę zarządczą, a więc zgodność z prawem, efektywność, oszczędność
i terminowość są immanentnie powiązane z prawidłowym dokonywaniem operacji
gospodarczych i ich finansowaniem ze środków publicznych.
Kontrola zarządcza, jako proces, wymaga udokumentowania. W zakresie do-
kumentacji kontroli zarządczej przepisy są dość oszczędne. Przepisy wykonawcze
do art. 70 ustawy o finansach publicznych określają zasady sporządzania planów
działalności i sprawozdania z jego wykonania
4
oraz wzór oświadczenia o stanie
kontroli zarządczej
5
. Nie są to jednak regulacje obowiązkowe dla sektora samorzą-
dowego. Obowiązki związane ze sporządzaniem planów działalności, sprawozdań
oraz składaniem oświadczeń o stanie kontroli zarządczej przypisane są do szczebla
ministrów, na co wskazuje jednoznacznie wymieniony przepis art. 70 ustawy o fi-
nansach publicznych. Mimo że literalnie przepisy nie obligują wójtów, burmistrzów,
prezydentów miast czy też kierowników jednostek samorządowych do sporządzania
tych dokumentów, mogą, a nawet powinny być one wdrażane do systemu kontroli
zarządczej w samorządzie. Co więcej, mogą być publikowane na stronach podmio-
towych Biuletynu Informacji Publicznej, gdyż stanowi to wyraz realizacji zasady
3
Art. 68 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r.
poz. 885 ze zm.).
4
Rozporządzenie ministra finansów z 29 września 2010 r. w sprawie planu działalności i sprawo-
zdania z jego wykonania (Dz.U. z 7 października 2010 r. nr 187, poz. 1254).
5
Rozporządzenie ministra finansów z 2 grudnia 2010 r. w sprawie wzoru oświadczenia o stanie
kontroli zarządczej (Dz.U. z 17 grudnia 2010 r. nr 187, poz. 1254).