Agnieszka Czerkawska 

 
 

Tworzenie gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów 

alkoholowych 

 

 
Mimo  wielu  lat  praktyki,  tworzenie  gminnych  programów  nadal  nastręcza  wielu  trudności. 
Często  są  one  pisane  wyłącznie  z  pozycji  obowiązku,  jako  dowód  realizacji  wymogów 
ustawowych. Każdy program spełnia natomiast bardzo ważne zadanie: wyznacza konkretne 
sposoby  działania  na  terenie  danej  społeczności  lokalnej  i  jest  podstawą  do  wydatkowania 
publicznych pieniędzy. 
 

 

Z tego powodu znaczenie programów jest ogromne. Powinny być one zbiorem praktycznych 
wskazówek  zarówno  dla  osób  je  realizujących,  jak  i  tych,  dla  których  zapisane  działania  są 
przeznaczone. Z praktyki wynika jednak, że znajomość lokalnych programów zarówno wśród 
podmiotów,  które  są  ich  realizatorami,  jak  i  mieszkańców,  jest  bardzo  niska.  Faktyczna 
znajomość  programów  dotyczy  najczęściej  wąskiego  grona  osób,  które  je  tworzyły  lub 
zatwierdzały.  Dlaczego  tak  się  dzieje?  Przyczyną  takiego  stanu  rzeczy  jest  postrzeganie 
programów jako zbioru „pobożnych życzeń” bądź też katalogu zapisów, które być muszą, a z 
których  tak  naprawdę  nic  nie  wynika.  Ponadto  problemem  jest  to,  iż  brak  im  spójności, 
logiczności zapisów, mają ogólnikowe sformułowania (często mechanicznie powielane) oraz 
napisane są niezrozumiałym językiem.  
 
Tworzenie programów wymaga trzymania się kilku podstawowych zasad i przede wszystkim 
powinno opierać się na: 
 

  przepisach prawa, 
  spójności z innymi pokrewnymi dokumentami, 
  przeprowadzonej diagnozie problemów, zasobów i potrzeb, 
  nowoczesnej wiedzy merytorycznej, 
  rzeczywistych celach i wynikających z nich rezultatach,  
  interdyscyplinarności obszarów’  
  interdyscyplinarności ich twórców, 
  prowadzonej ewaluacji dotychczasowych działań. 
 
 

Konstruowanie programu powinno rozpocząć się od dokładnego sprawdzenia, jakie wymogi 
stawiają  przepisy  prawa  w  zakresie  stworzenia  danego  programu.  Innymi  słowy:  kto 
powinien  inicjować  powstanie  programu,  kto  go  pisać  i  zatwierdzać,  jakie  obowiązkowe 
treści  powinien  zawierać,  na  jaki  okres  ma  zostać  stworzony.  Powyższe  może  wydawać  się 
oczywiste,  jednak  praktyka  pokazuje,  iż  uchwalane  programy  często  nie  zawierają 
obowiązkowych  zapisów  określonych  w  ustawie  o  wychowaniu  w  trzeźwości  i 
przeciwdziałaniu  alkoholizmowi.  Nie  można  zapominać  również  o  innych  pokrewnych 
dokumentach - o strategii rozwiązywania problemów społecznych, wojewódzkim programie 
profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych czy Narodowym Programie. 
 

Podstawą każdego programu powinna być rzetelna diagnoza problemów, zasobów i potrzeb. 
Diagnoza powinna przedstawiać obraz lokalnej społeczności, ocenę stanu problemów (m. in. 
natężenie, ważność, zagrożenia związane z ich kumulowaniem się), lokalnych zasobów (m.in. 
osobowych, materialnych, kulturowych, społecznych). Ponadto, powinna wskazywać mocne i 
słabsze strony systemu rozwiązywania problemów alkoholowych danej społeczności lokalnej, 
a  także  ewentualne  trudności  i  bariery  przy  realizacji  działań  z  nim  związanych.  Na  tej 
podstawie  należy  diagnozować  (rozpoznawać)  potrzeby  (czyli  działania)  niezbędne  do 
rozwiązania  rzeczywistych  problemów.  Należy  wskazać,  które  zasoby  wymagają 
wzmocnienia  i  rozwoju  oraz  gdzie  występują  wyraźne  niedostatki,  czyli  brak  jest  zasobów. 
Diagnoza nie jest tylko wiarygodnym źródłem informacji dla osób konstruujących programy, 
ale  również  ważnym  narzędziem  w  dyskusjach  z  lokalnymi  decydentami.  Może  stanowić 
bardzo ważny argument w rozmowach, któremu trudno zaprzeczać czy go podważać. Jednak 
warunkiem jest by diagnoza była rzetelna i trafna a nie taka, która w ogóle jest.  
 
Po  sformułowaniu  wniosków  z  przeprowadzonej  diagnozy  należy  na  ich  podstawie  określić 
rekomendacje  do  dalszych  działań,  czyli  cele.  Celem  jest  stan,  jaki  należy  osiągnąć  po 
zrealizowaniu  programu.  Cele  powinny  być  formułowane  zgodnie  z  regułą  SMART  (z  ang. 
specific, measurable, acceptable, realistic, timed), czyli powinny być: 
 

  konkretne – krótko i konkretnie określać to, co ma być, co ma się zdarzyć, 

  mierzalne – formułowane przez mierzalne (weryfikowalne) rezultaty, umożliwiające 

rozpoznanie 

osiągnięcia 

przez 

odwołanie 

do 

konkretnych 

wskaźników 

(obserwowalnych,  mierzalnych,  odczuwalnych),  czyli  cel  musi  być  możliwy  do 

sprawdzenia, 

  aprobowane, akceptowane – opisują to, co chcemy osiągnąć i co jest do przyjęcia (a 

nie  to,  co  musi  być/jest  wymuszane),  są  pożądane  i  adekwatne  do  rozpoznanych 

problemów, 

  realistyczne – możliwe do osiągnięcia, 

  terminowe – określone w czasie. 

 
Do  określonych  celów  należy  dobierać  działania,  następnie  wskaźniki  oraz  rezultaty. 
Wszystko  to  musi  być  powiązane,  cele  wynikają  z  diagnozy,  działania  z  celów,  natomiast 
realizacja  działań  powinna  przynieść  efektywne  rezultaty,  które  będą  osiągnięciem 
założonych  celów.  Przy  tym  nie  można  zapominać  o  zasobach  i  możliwościach  jakie  są  na 
danym  terenie.  Określanie  nierealnych  celów  prowadzi  do  traktowania  programów  jako 
zbioru  zapisów  oderwanych  od  problemów  i  potrzeb  danej  społeczności.  Należy  również 
pamiętać  o  konieczności  określania  faktycznej  hierarchii  problemów  jak  i  wyznaczaniu 
priorytetów, czyli określenia, co jest najpilniejsze (np. co leży u podstaw innych problemów). 
Problemy  społeczne  charakteryzuje  to,  że  nigdy  nie  są  jednoznaczne,  najczęściej  nakładają 
się na siebie, przenikają, jedne wynikają z drugich, a także oddziaływają na siebie wzajemnie. 
Zajęcie się jednym problemem, który w rzeczywistości jest skutkiem innego, może prowadzić 
do  sytuacji,  że  koncentrując  się  w  głównej  mierze  na  skutkach,  będziemy  nieustannie 

ograniczać ich konsekwencje, które w sposób naturalny będą, jeżeli nawet nie zwiększać się 
to nieustannie pojawiać z tym samym lub większym natężeniem. 
 
Tak będzie również w przypadku, kiedy działania nakierujemy na rozwiązywanie problemów 
o  niewielkim  natężeniu  a  co  za  tym  idzie  nieodczuwanych  w  sposób  dotkliwy  przez 
społeczność lokalną. 
 
Jedną  z  ważniejszych  zasad  w  procesie  tworzenia  lokalnego  programu  powinna  być 
interdyscyplinarność  jego  twórców.  Nie  jest  możliwym  stworzenie  dobrego  programu  w 
pojedynkę.  Niezależnie  od  określonych  (lub  nie)  przepisów  w  tym  zakresie,  stworzenie 
zespołu ds. opracowania konkretnego programu jest niezbędne. Zespół powinien być forum 
ekspertów,  w  którego  skład  powinni  wejść  przedstawiciele  podmiotów  i  instytucji 
bezpośrednio  oraz  pośrednio  zajmujących  się  danym  obszarem  problemowym.  Warto 
również  zaprosić  osoby,  które  mają  wiedzę  i  umiejętności  w  tworzeniu  modelowych 
programów  czy  projektów.  Oczywiście  zawsze  będzie  jedna  osoba,  która  będzie  miała  na 
sobie  odpowiedzialność  przygotowania  całokształtu  projektu  programu,  a  co  za  tym  idzie 
również  odpowiedzialność  przewodniczeniu  zespołowi  ekspertów.  Ze  względu  na 
obowiązkowość  uchwalania  programów  przez  samorząd  najczęściej  będzie  to  urzędnik 
gminy. 
 

 

 

Poza  wiedzą  w  zakresie  zasad  konstruowania  programu  niezbędna  jest  nowoczesna  i 
profesjonalna wiedza merytoryczna dotycząca obszaru problemowego, w szczególności: 
 

   dotycząca  istoty  danego  problemu  (m.in.  czym  się  charakteryzuje,  jak  się  objawia, 

kogo dotyczy i dlaczego), 

   przyczyn i korelacji jego występowania, 

   skutecznych  (sprawdzonych)  sposobów  (zasobów)  jego  zapobiegania,  zmniejszania 

czy rozwiązywania. 

 

Bez  tej  wiedzy  nie  jest  możliwe  określenie  adekwatnych  celów,  a  przede  wszystkim 
skutecznych działań. 
 
 
Zgodnie z ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi prowadzenie 
działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji 
społecznej  osób  uzależnionych  od  alkoholu  należy  do  zadań  własnych  gmin.  Zadania  te 
obejmują w szczególności: 
 
  zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych 

od alkoholu, 

  udzielanie  rodzinom,  w  których  występują  problemy  alkoholowe,  pomocy 

psychospołecznej i prawnej, a w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie, 

  prowadzenie  profilaktycznej  działalności  informacyjnej  i  edukacyjnej  w  zakresie 

rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii, w szczególności 
dla  dzieci  i  młodzieży,  w  tym  prowadzenie  pozalekcyjnych  zajęć  sportowych,  a  także 
działań  na  rzecz  dożywiania  dzieci  uczestniczących  w  pozalekcyjnych  programach 
opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych, 

  wspomaganie  działalności  instytucji,  stowarzyszeń  i  osób  fizycznych,  służącej 

rozwiązywaniu problemów alkoholowych, 

  podejmowanie interwencji w związku z naruszeniem przepisów określonych w art. 13

1

 i 

15 ustawy oraz występowanie przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego, 

  wspieranie  zatrudnienia  socjalnego  poprzez  organizowanie  i  finansowanie  centrów 

integracji społecznej. 

 
Realizacja  powyższych  zadań  prowadzona  jest  w  postaci  Gminnego  Programu  Profilaktyki  i 
Rozwiązywania  Problemów  Alkoholowych,  który  stanowi  część  strategii  rozwiązywania 
problemów społecznych i jest uchwalany corocznie przez radę gminy. Gminny  Program jest 
realizowany  przez  ośrodek  pomocy  społecznej,  o  którym  mowa  w  przepisach  o  pomocy 
społecznej lub inną jednostkę wskazaną w programie. W celu realizacji programu wójt (ew. 
burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika.  
 
Wójtowie  (ew.  burmistrzowie,  prezydenci  miast)  powołują  Gminne  Komisje  Rozwiązywania 
Problemów Alkoholowych, które w szczególności inicjują działania w zakresie określonym w 
art.  4

1

  ust. 1.  W  skład  gminnych  komisji  rozwiązywania  problemów  alkoholowych  wchodzą 

osoby  przeszkolone  w  zakresie  profilaktyki  i  rozwiązywania  problemów  alkoholowych. 
Zasady wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych 
określa się w gminnych programach rozwiązywania problemów alkoholowych. 
 
Ustawodawca  przekazując  samorządom  gminnym  obowiązki  w  zakresie  realizacji  zadań 
związanych  z  profilaktyką  i  rozwiązywaniem  problemów  alkoholowych  zadbał  o  odrębne 
środki  finansowe  na  ich  realizację.  Zgodnie  z  art. 18

2

  ustawy  o  wychowaniu  w  trzeźwości  i 

przeciwdziałaniu alkoholizmowi: „Dochody z opłat za zezwolenia wydane na podstawie art. 
18  lub  art.  18

1

  oraz  dochody  z  opłat  określonych  w  art.  11

1

  wykorzystywane  będą  na 

realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz 
Gminnych  Programów,  o  których  mowa  w  art.  10  ust.  2  ustawy  z  dnia  29  lipca  2005  r.  o 
przeciwdziałaniu narkomanii, i nie mogą być przeznaczane na inne cele.” 
 

 

 
Inicjowanie  działań  z  zakresu  profilaktyki  i  rozwiązywania  problemów  alkoholowych 
mających  następnie  odzwierciedlenie  w  gminnych  programach,  należy  (jak  wynika  z 
cytowanych  wyżej  zapisów  ustawy  o  wychowaniu  w  trzeźwości)  do  Gminnych  Komisji 
Rozwiązywania  Problemów  Alkoholowych.  Tworzenie  polityki  w  tym  zakresie  poprzez 
uchwalanie  dokumentu,  jakim  jest  Gminny  Program  jest  obowiązkiem  Rady  Gminy, 
natomiast realizacja zadań z niego wynikających należy do jednostki w nim wskazanej bądź 
powołanego  pełnomocnika.  W  praktyce  jednak  to  jedno  z  priorytetowych  zadań  komisji 
często  nie  jest  realizowane,  inicjatywa  leży  po  stronie  koordynatora/pełnomocnika,  zaś 
komisja co najwyżej opiniuje projekt programu. Jest to niezgodne z intencją ustawodawcy, a 
także  z  założeniami  pisania  programów.  Gminna  Komisja  Rozwiązywania  Problemów 
Alkoholowych jest ciałem eksperckim ze względu na różnorodność swoich członków, którzy 

dodatkowo posiadają stosowne przeszkolenie oraz ze względu na przypisane jej zadania. To 
gminna komisja powinna być miejscem wymiany wiedzy, doświadczeń, miejscem dyskusji o 
problemach oraz o zasobach, miejscem do inspirowania działań. Jeżeli w gminnej komisji nie 
ma  przedstawicieli  wszystkich  instytucji  i  podmiotów,  a  zatem  nie  jest  spełniany  warunek 
„pełnej eksperckości/interdyscyplinarności”, to nic nie stoi na przeszkodzie by do pracy nad 
inicjowaniem zadań zaprosić dodatkowych ekspertów. 
 
Obszar  związany  z  profilaktyką  i  rozwiązywaniem  problemów  alkoholowych  jest  bardzo 
zróżnicowany.  Dlatego  osoby  bezpośrednio  zajmujące  się  profilaktyką  i  rozwiązywaniem 
problemów alkoholowych muszą mieć wiedzę z szerokiego spektrum zagadnień, czasami po 
części nie związanych ze sobą. Patrząc na zadania wynikające z ustawy, które realizowane są 
w ramach gminnych programów, będzie to wiedza między innymi z zakresu:  
 
  medycyny – w odniesieniu do zagadnień dotyczących uzależnienia od alkoholu, 

  psychologii  –  w  doniesieniu  do  zagadnień  związanych  z  uzależnieniem, 

współuzależnieniem, przemocą w rodzinie, pomocą rodzinie z problemem alkoholowym, 

  pedagogiki  - w odniesieniu do działań profilaktycznych 

  socjologii  –  w  odniesieniu  do  zagadnień  związanych  z  analizą,  badaniami, 

diagnozowaniem, ewaluacją, statystyką, planowaniem, 

  prawa  –  znajomość  aktów  prawnych,  ich  analiza,  interpretacja,  jak  również 

przygotowywanie aktów prawnych, 

  finansów    -  planowanie  budżetu,  wydatkowanie  środków  finansowych,  analiza, 

sprawozdawczość. 

 

Oddzielną  kwestią  jest  zawartość  Gminnych  Programów  Profilaktyki  i  Rozwiązywania 
Problemów Alkoholowych jako dokumentów. Gminny Program jest załącznikiem do uchwały 
Rady Gminy. Powinien zawierać cele, działania, wskaźniki, efekty oraz posiadane zasoby. W 
programie  nie  powinno  się  umieszczać  pełnej  diagnozy,  danych  statystycznych,  wyników 
badań, a w szczególności  tabel i wykresów. Program, który ma 30 stron (z czego 28  zawiera 
wyniki  badań  i  liczby),  nie  jest  prawidłowo  opracowany.  Istotą  programu  jest  jasne 
wskazanie  tego,  co  chcemy  osiągnąć  i  zaprezentowanie  zadań  do  realizacji.  Diagnoza 
powinna  prowadzić  do  wniosków,  rekomendować  działania,  oraz  określać  priorytety. 
Powinno  się  zawrzeć  informację  o  sposobie  dokonania  diagnozy  oraz  podać  miejsce,  gdzie 
można się z nią szczegółowo zapoznać. Sam gminny program nie powinien również zawierać 
treści  edukacyjnych.  Jeżeli  gminny  program  ma  być  na  przykład  przedstawiany  nowo 
wybranej Radzie Gminy, to warto dodatkowo przygotować materiały edukacyjne dla radnych 
oraz  specjalne  wystąpienie  wyznaczonej  osoby  (dbając  równocześnie  o  zaplanowanie 
większej ilości czasu w porządku obrad sesji Rady).  
 
Często w Gminnych Programach umieszczany jest wykaz podmiotów/osób odpowiedzialnych 
za  realizację  poszczególnych  działań.  Skutki  tego  są  takie,  że  przy  większości  działań  mamy 
wskazanych  powtarzających  się  konkretnych  realizatorów  przy  części  ogólnikowych  i 

anonimowych.  Zdarza  się,  iż  wpisywane  są  konkretne  organizacje  pozarządowe,  co  stoi  w 
sprzeczności  z  ustawą  o  działalności  pożytku  publicznego  i  o  wolontariacie.  Tryb  wyboru 
realizatorów  poszczególnych  działań  należy  do  realizatora  wskazanego  w  programie  i  nie 
powinien  mieć  miejsca  na  podstawie  dokumentu,  jakim  jest  program.  To  samo  dotyczy 
harmonogramu przeznaczania konkretnych środków finansowych na poszczególne działania. 
Należy brać pod uwagę, iż każda zmiana w tym względzie, będzie wymagała zmiany uchwały. 
Środki finansowe na realizację Gminnego Programu obowiązkowo zapisywane są w uchwale 
budżetowej  gminy.  Oczywiście  zarówno  tryb  wyboru  realizatorów  jak  i  planowany 
harmonogram  wydatków  powinien  być  ogólnodostępny,  lecz  nie  na  gruncie  samego 
programu.  W ustawie o wychowaniu  w  trzeźwości  i  przeciwdziałaniu  alkoholizmowi  można 
natomiast  znaleźć  zapisy  o  obowiązkowym  wskazaniu  w  Gminnym  Programie  Profilaktyki  i 
Rozwiązywania  Problemów  Alkoholowych  jego  realizatora  oraz  zapisy  o  zasadach 
wynagradzania  członków  Gminnej  Komisji  Rozwiązywania  Problemów  Alkoholowych.  Brak 
jednak w ustawie zapisów dotyczących zasad działania komisji, jej regulaminu itp. 
 
Jednym  z  podstawowych  problemów  przy  konstruowaniu  gminnego  programu  jest 
odpowiedź  na  pytanie:  Jakie  działania  mieszczą  się  w  pojęciu  profilaktyka  i  rozwiązywanie 
problemów alkoholowych, a jakie nie? Odpowiedź nie jest prosta i wymaga dużej wiedzy, a 
także  ewaluowania  dotychczasowych  działań.  Jednak  najprostsza  odpowiedź  brzmi: 
wszystkie  te,  które  zgodnie  z  wiedzą  o  profilaktyce  i  rozwiązywaniu  problemów 
alkoholowych  są  skutecznymi  metodami  zapobiegania  oraz  rozwiązywania  problemów  w 
tym  obszarze.  W  sytuacjach,  kiedy  mamy  wątpliwości  należy  zadać  pytanie:  „Czy  to,  co 
chcemy  osiągnąć,  dobierając  takie  działania,  zapobiegnie  powstawaniu  problemów 
alkoholowych,  ograniczy  je  bądź  rozwiąże?”.  Na  pewno  nie  będzie  w  tym  względzie 
większych problemów, jeżeli konstruowanie programu będzie oparte na rzetelnej diagnozie, 
pisane  w  interdyscyplinarnym  zespole  ekspertów  oraz  przy  założeniu,  że  chociaż  problemy 
alkoholowe  dotykają  wielu  aspektów  życia  społecznego,  to  jednak  wiele  zadań  należy  do 
innych  obszarów  i  zadań  samorządów  gminnych  (bezpieczeństwa  publicznego,  pomocy 
społecznej, kultury fizycznej).