1
KONCEPCJE BUD ETOWANIA W JEDNOSTKACH SAMORZ DU
TERYTORIALNEGO
Grzegorz Bucior, Karolina Go ciniak
Istot bud etowania jest alokowanie rzadkich z natury zasobów, co implikuje wybór
pomi dzy potencjalnymi kierunkami wydatkowania rodków finansowych. Wszystkie
bud ety, publiczne czy prywatne, wymuszaj dokonywanie wyborów pomi dzy mo liwymi
do realizacji wydatkami. Bud et jednostki samorz du terytorialnego, jako główne narz dzie
realizacji gospodarki finansowej, musi by instrumentem planowania, zarz dzania i kontroli
w zakresie realizacji zada . Poprzez procedur bud etow jednostki samorz du terytorialnego
musz spełni wymogi ostro no ci, odpowiedzialno ci i efektywno ci w zarz dzaniu
rodkami finansowymi. Ograniczono zasobów publicznych przy jednoczesnej tendencji
zwi kszania zakresu działalno ci jednostek samorz du terytorialnego powoduje, i postulat
efektywno ci staje si szczególnie istotny. Odpowiedzi na potrzeb wprowadzania
modyfikacji w systemie bud etowania rodków publicznych, w celu zwi kszenia
efektywno ci, było rozpocz cie procesu adaptacji w tym obszarze rozwi za stosowanych
dotychczas jedynie w sektorze prywatnym.
Bud etowanie jako kategoria finansowa i metoda zarz dzania jest przede wszystkim
pochodn bud etu i produktem ewolucji zarz dzania finansami
1
. Procedury i techniki
bud etowania stosowane pocz tkowo jedynie dla zarz dzania rodkami publicznymi na
poziomie makroekonomicznym, zostały najpierw przyj te przez sektor przedsi biorstw a
nast pnie przez niego rozwini te. Rozwój bud etowania jako metody zarz dzania ma swój
pocz tek w Stanach Zjednoczonych w okresie II wojny wiatowej
2
. Znacznym impulsem do
rozszerzania zakresu bud etowania był dynamiczny rozwój rachunkowo ci zarz dczej, który
nast pił po wojnie. Rachunkowo zarz dcza zacz ła wspomaga „zarz dzanie przez
1
J. Komorowski, Bud etowanie jako metoda zarz dzania przedsi biorstwem, PWN, Warszawa 1997, s.11.
2
Na podstawie elementów bud etowania rozliczano dostawców zaopatrzenia dla wojska. Por.: R.D. Lee, R.
Johnson, Public budgeting system, An Aspen Publication, Gaithersburg 1998, s. 3 oraz A. Premchand,
Government budgeting and expenditure controls. Theory and Practice, Wydawnictwo Mi dzynarodowego
Funduszu Walutowego, Waszyngton 1989, s. 319-320.
2
bud etowanie” w przedsi biorstwach, co zostało nast pnie okre lone mianem „zarz dzania
przez cele (zadania)”
3
. Jednocze nie obok doskonalenia metod zarz dzania opartych na
wła ciwo ciach bud etu, zachodziła ewolucja instytucji bud etu jako elementu systemu
finansów publicznych. Jednak głównym kryterium usprawnie procedury bud etowej w
sektorze publicznym było realizowanie funkcji i celów finansów publicznych, ze
szczególnym naciskiem na funkcje alokacyjn i redystrybucyjn . Konieczno zwrócenia
szczególnej uwagi na efektywno i racjonalno zarz dzania rodkami publicznymi skłoniła
podmioty sektora publicznego do korzystania z narz dzi i technik bud etowania,
udoskonalonych przez sektor prywatny. W ród głównych koncepcji zarz dzania zasobami
pieni nymi, które znalazły zastosowanie w sektorze publicznym mo na wymieni :
• zarz dzenie przez cele i wyj tki
4
,
• programowanie bud etowe,
• bud etowanie od zera
5
.
Koncepcje te stawia si jako alternatyw wobec tradycyjnego bud etowania przyrostowego
zwanego tak e inkrementalnym, które wci dominuje w sektorze publicznym Polski i innych
krajów europejskich. W Stanach Zjednoczonych najszybciej podj to prób reformy bud etu
oraz procedury bud etowej. W swej ewolucji, bud et zmienia posta i znaczenie, staj c si
głównym narz dziem zarz dzania rodkami publicznymi oraz sposobem komunikacji ze
społecze stwem. Bud et jednostki samorz du terytorialnego daje wyraz zamierze
finansowych i programowych samorz du, a nadto podaje uzasadnienie dla tak okre lonej
polityki. Modyfikacja bud etowania jednostek samorz du terytorialnego sprawia, e bud et
nabiera cech:
-
wytycznych dla wydziałów, jednostek bud etowych i innych podmiotów realizuj cych
zadania publiczne,
-
głównego miernika efektywno ci działa wykonywanych przez ww. podmioty,
3
Por.: A.A. Jaruga, W.A. Nowak, A. Szychta, Rachunkowo zarz dcza, Absolwent, Łód 1999, s. 41.
4
Cho zastosowanie tych metod w zarz dzaniu działalno ci podmiotów sektora publicznego ma istotne
konsekwencje dla procedur bud etowych to jednak nie stanowi one koncepcji bud etowania rodków
publicznych i z tego powodu zostan w niniejszej pracy pomini te.
5
Według niektórych autorów bud etowanie zerowe jest odmian programowania bud etowego. Por.: I.S. Rubin,
The Politics of Public Budgeting, Chatham House Publishers, Nowy Jork 2000, s. 88.
3
-
planu finansowego ukazuj cego szeroki obraz kondycji finansowej samorz du,
-
instrumentu przekazu informacji mieszka com, biznesmenom, potencjalnym inwestorom
na danym terenie, przedstawicielom władz centralnych i innym
6
.
1. Inkrementalizm
Inkrementalizm, czy te inaczej bud etowanie przyrostowe, jest koncepcj zarówno
opisow , jak i normatywn . W wersji opisowej, uogólnia empirycznie obserwowane wzory
zmian w bud etach i procesach podejmowania decyzji w sprawach publicznych. Poj cie
„inkrementalizm” odnosi si do regularnych i w miar przewidywalnych zmian bud etu w
kolejnych okresach
7
. Analiza bud etów samorz dowych w Stanach Zjednoczonych
doprowadziła do wniosku, e wi kszo zmian w dochodach i wydatkach bud etowych
mo na opisa liniowym wzrostem w stosunku do poprzedniego roku bud etowego
8
. Oznacza
to, i organy stanowi ce przyznaj rodki na zadania publiczne w stały, stosunkowo łatwy do
przewidzenia sposób. Legislatura ogranicza si zatem do podziału rodków publicznych
według niezmiennych reguł decyzyjnych. Przyrostowe podej cie do wydatków publicznych
opiera si na zało eniu, e konstruowanie bud etu rozpoczyna si od pewnej gwarantowanej
podstawy – okre lonej kwotami, jakie zostały wpisane w bud ecie z poprzedniego roku.
Głównym problemem w zastosowaniu tego mechanizmu pozostaje ustalenie stopy wzrostu.
Inkrementalizm na płaszczy nie normatywnej wi e si ze stabilno ci i przewidywalno ci
decyzji alokacyjnych. Bud etowanie przyrostowe cz sto okre lane jest mianem
„bud etowania liniowego” (ang. line-item budgeting), który to termin podkre la
jednowymiarowo podziału rodków bud etowych. rodki te zwi zane s z kategori
wydatku (np. wynagrodzenia, zu ycie materiałów, obsługa administracyjna itp.) a nie
konkretnym programem.
W ród zalet tak normowanego bud etowania przyrostowego wymienia si nast puj ce:
6
Por.: W. Evans, J. Filas, M. Piszczek, P. Rosenberg, I. Stobnicka, Doskonalenie metod bud etowania. Poradnik
dla polskich samorz dów, ARK, Warszawa 1996, s. 11.
7
Por.: G. B. Peters, Administracja publiczna w systemie politycznym, Scholar, Warszawa 1999, s. 305-306.
8
Badania takie zostały opisane w: O. Davis, M.A.H. Dempster, A. Wildawsky, A Theory of the Budgetary
Process, American Political Science Review 1969/60, s. 528-539.
4
• planowanie działalno ci ró nych segmentów sektora publicznego staje si prostsze, a
praca organów stanowi cych łatwiejsza, poniewa mog one po wi ci wi cej uwagi
przypadkom szczególnym dzi ki temu, e zmniejsza si obci enie zwi zane z
wypracowaniem licznych politycznych kompromisów bud etowych,
• podejmowanie decyzji alokacyjnych według prostych, czytelnych i zrozumiałych reguł
daje lepsze rednio- i długoterminowe rezultaty ni opieranie si na (z natury niepewnych)
prognozach gospodarczych i w znacznej mierze ułomnej wiedzy o stosunkach społeczno-
gospodarczych,
• radykalne zmiany w sposobie alokacji bud etowej wi
si z ryzykiem popełnienia
bardzo kosztownych bł dów,
• odrzucenie bud etowego status quo mo e okaza si nieodwracalne, a przywrócenie
wcze niejszej struktury bud etu publicznego - gdyby zmiany okazały si chybione - wi e
si z ogromnymi kosztami,
• wdro enie i stosowanie koncepcji bud etowania przyrostowego jest najłatwiejszym i
najta szym sposobem kreacji bud etu,
• prostota i mo liwo łatwego unormowania bud etowania inkrementalnego sprzyja
procedurom kontrolnym wykonywanym zarówno wewn trz samorz du jak i przez organy
zewn trzne.
Wydaje si , e zwłaszcza ostatnie dwie cechy spo ród wy ej wskazanych, powoduj , i
bud et przyrostowy jest tak powszechny w sektorze publicznym i bywa preferowany przez
organy nadrz dne. Poza tym, zwolennicy inkrementalizmu podtrzymuj tez , e najbardziej
racjonalne podej cie do podejmowania decyzji alokacyjnych polega na
9
:
• dokonywaniu stosunkowo niewielkich zmian,
• uwa nym obserwowaniu konsekwencji tych zmian,
• uwzgl dnianiu konsekwencji w toku podejmowania kolejnych decyzji w sprawach
publicznych,
Inkrementalnemu podej ciu do procesu bud etowego sprzyjaj dwie jego cechy:
9
Por. B. G. Peters, op. cit., s. 307-308.
5
1.
Zło ono bud etowania. Proces przygotowania bud etów publicznych wi e si z
konieczno ci podejmowania decyzji o alokacji i redystrybucji znacznych rodków. We
współczesnych pa stwach wydatki sektora publicznego stanowi nie mniej ni 30%
produktu krajowego. W Polsce skonsolidowane wydatki sektora publicznego w 2003 roku
stanowiły 47,7% produktu krajowego brutto, co oznaczało konieczno wydania około
287 mld PLN na szczeblu centralnym oraz blisko 96 mld na poziomie lokalnym. Decyzje
o sposobie rozdzielenia tych ogromnych rodków mi dzy setki programów oferuj cych
obywatelom najrozmaitsze wiadczenia i usługi, trzeba podj w stosunkowo krótkim
czasie i pod naciskiem ró nych interesów politycznych. Zrozumiałe wi c jest traktowanie
bud etu z poprzedniego roku jako podstawowego układu odniesienia do bud etu nowo
tworzonego.
2.
Powtarzalno bud etowania. Wi e si to ze wzgl dnie stałym otoczeniem formalno-
prawnym gospodarki bud etowej. Poza tym, potrzeby społeczno ci cho nie maj ce
charakteru stałego nie zmieniaj si istotnie z roku na rok. To jest powodem, i organy
stanowi ce podejmuj podobne decyzje o strukturze bud etu w kolejnych latach, co
nieuchronnie prowadzi do rutynizacji przygotowania bud etu. Osoby odpowiedzialne w
organach za opracowywanie bud etu współpracuj zwykle ze sob przez wiele lat,
wskutek czego odwołuj si oni do wspólnie uzgodnionej koncepcji wła ciwej struktury
wewn trznej bud etu. Dzi ki temu zakres czynno ci zwi zanych z przygotowaniem
bud etu ogranicza si do dokonania niewielu – cz sto nieistotnych - zmian.
Pocz wszy od wczesnych lat sze dziesi tych coraz cz ciej i mocniej podnoszono
niedostatki i ograniczenia przyrostowego bud etowania. Aaron Wildavsky stwierdził wprost,
e bud et przyrostowy stosowany w sektorze publicznym jest
10
:
• nieracjonalny, gdy skoncentrowany jest głównie na dochodach a nie na wydatkach,
• fragmentaryczny, bowiem dobrze opisuje jedynie zmiany, a te z natury samej metodologii
s niewielkie,
• okre laj cy zbyt krótki okres bud etowy, bo prezentuje plan na zaledwie jeden rok, czyli
okres zbyt krótki dla realizacji wielu projektów i programów społecznie u ytecznych,
• konserwatywny, w sensie niech ci do podejmowania odwa niejszych zmian.
6
Najpowa niejszy zarzut stawiany bud etowi liniowemu polega na oderwaniu
bud etowych wydatków od programów realizowanych przez jednostk bud etuj c . Robert
Lee oraz Ronald Johnson stwierdzaj , e system bud etowania przyrostowego nie oferuje
mechanizmu modyfikacji realizowanych programów i zada
11
. rodki publiczne przypisane
s do obszarów działania wydziałów lub podmiotów zale nych jednostek wykonuj cych
bud et. Taki sposób rozdziału publicznych rodków ma niewielki zwi zek z realizacj
programów i projektów okre lonych według priorytetów przyj tych przez władze samorz du.
Dysponenci otrzymuj rodki według jasnych reguł na poziomie podobnym do poprzedniego
okresu bud etowego i nast pnie wypełniaj przypisane im zadania w oparciu o przyznane
rodki. Nie sprzyja to działaniom poprawiaj cym racjonalno i efektywno wydawania
publicznych pieni dzy a w wielu wypadkach wr cz przeciwnie, powoduje nadu ycia i
marnotrawstwo. wiadomo ci głego wzrostu przypisanych rodków mo e prowadzi do
rozlu nienia kontroli nad przepływem zasobów pieni nych i w konsekwencji powodowa
niegospodarno .
Krytyka inkrementalizmu podnosi, i promuje on my lenie zorientowane na podtrzymywanie
status quo i nie sprzyja nowym koncepcjom wykorzystywania zasobów publicznych. Dzieje
si tak głównie ze wzgl du na nieuchronne wpadanie w rutyn podczas procesu bud etowego.
Trudno wprowadza zmiany, gdy główn zasad konstrukcji bud etu jest oparcie go na
danych z poprzedniego roku.
Powy sze wady bud etowania przyrostowego skłoniły teoretyków i praktyków do
podj cia działa zmierzaj cych do pokonania ogranicze wbudowanych w mechanizmy
inkrementalnych procedur alokacji zasobów publicznych. Główn przesłank zainteresowania
si alternatywnymi procedurami kształtowania bud etu publicznego było u wiadomienie
ograniczono ci rodków publicznych przy ci głym zgłaszaniu zapotrzebowania przez
społeczno na spełnianie coraz szerszych potrzeb. Wraz z rozwojem społeczno-
ekonomicznym, obywatele oczekuj podnoszenia poziomu realizacji zada publicznych, a to
wymaga wi kszych nakładów. Jednocze nie zrozumiano, i nadmierna fiskalizacja
gospodarki wywiera ujemny wpływ na wielko dochodów pa stwowych. Relatywnej
poprawy w realizacji zada nale y zatem szuka w usprawnianiu procedur zarz dzania
10
A. Wildawsky, A budget for all seasons? Why the traditional budget lasts, Public Administration Review
1978/38, s. 501.
11
R. D. Lee, R. Johnson, op. cit., s. 108.
7
zasobami publicznymi. W rezultacie zwrócono uwag na procedury bud etowe nie stosowane
dot d w sektorze publicznym ale od wielu lat wykorzystywane z powodzeniem w podmiotach
sektora prywatnego.
2. Programowanie bud etowe
Alternatywn , w stosunku do inkrementalizmu, metod kształtowania bud etu
publicznego, stanowi tzw. „programowanie bud etu”, czyli PPBS (ang. Planning,
Programming, Budgeting Systems). W literaturze przedmiotu w ramach programowania
bud etowego wyodr bnia si najcz ciej dwa podej cia
12
:
1)
bud etowanie wykonania (ang. performance budgeting)
13
,
2)
bud etowanie programów (ang. program budgeting).
Ró nice w metodologii obu metod s nieznaczne. Najogólniej rzecz ujmuj c, bud etowanie
wykonania charakteryzuje si :
• identyfikacj i skupieniem si na programach uznawanych za znacz ce,
• okre leniem parametrów i wska ników wykonania ka dego istotnego programu,
• kalkulacj całkowitego kosztu wykonania programu.
Według Glorii Grizzle podobne cechy mo na nada bud etowaniu programów i trudno w
zwi zku z tym traktowa te koncepcje jako odmienne
14
. Wydaje si , i nale y zgodzi si z
Irene S. Rubin, która twierdzi, e bud etowanie wykonania kładzie nacisk na skuteczno
działania, za filarem bud etowania programów jest ocena celowo ci działa
15
. Bud etowanie
12
Por.: A. Wildavsky, Budgeting. A Comparative Theory of Budgetary Processes, Transaction Publishers, New
Brunswick 1986, s. 320; A.W. Steiss, C. Nwagwu, Financial Planning and Management in Public Organization,
opublikowane na: www-personal.umich.edu/~steiss; J. Cutt, Programme budgeting in developing countries: Its
application and relevance in the context of national planning, Public Finance 1972/3, s. 294.
13
Szeroka prezentacja zagadnie zwi zanych z bud etowaniem wykonania znajduje si w pracy zbiorowej
b d c zbiorem wa niejszych artykułów z tej dziedziny. Por.: G. J. Miller, W.B. Hildreth, J. Rabin (red.),
Performance-based Budgeting. An ASPA Classic, Westview, Boulder 2001.
14
G.A. Grizzle, Performance Measures for Budget Justification: Developing a Selection Strategy, Public
Productivity and Management Review 1985/9, s. 328.
15
I.S. Rubin, op. cit., s.88.
8
programów bywa uznawane za ulepszon wersj bud etowania wykonania, gdy celowo
działania nie mo e by rozpatrywana w oderwaniu od jego skuteczno ci
16
.
W literaturze przyjmuje si , e opracowanie i pierwsze wdro enie procedury
programowania bud etowego miało miejsce w Departamencie Obrony Stanów
Zjednoczonych w latach sze dziesi tych ubiegłego wieku
17
, cho Guy B. Peters wskazuje, i
pewne elementy programowania bud etowego były wprowadzone ju w okresie II wojny
wiatowej dla zarz dzania dostawami wojennymi armii Stanów Zjednoczonych
18
. Szybko
doceniono zalety programowania bud etowego i od lat sze dziesi tych w wielu krajach
zacz to stosowa t metod w bud etowaniu działalno ci podmiotów sektora publicznego.
Dotyczy to mi dzy innymi Kanady, Izraela, Japonii i Norwegii. Organizacja Narodów
Zjednoczonych zacz ła zaleca stosowanie programowania bud etowego jako najwła ciwszej
procedury dla zarz dzania skromnymi zasobami publicznymi w krajach Trzeciego wiata.
Programowanie bud etowe jest prób integracji trzech podstawowych funkcji
gospodarki podmiotów sektora publicznego tj. planowania, programowania i bud etowania, w
jeden zwarty system (st d cz sto u ywana nazwa tej koncepcji: Planning-Programming-
Budgeting)
19
. Planowanie rozumiane jest tutaj jako okre lanie celów działania jednostki w
bli szej lub dalszej przyszło ci. Programowaniem jest organizacja działa zmierzaj cych do
osi gni cia celów. Wymaga to zdefiniowania programów, projektów i poszczególnych
działa . Bud etowanie natomiast oznacza ogół czynno ci zwi zanych z wykonaniem
programów.
Programowanie bud etu opiera si na zało eniu, e wszystkie programy usług publicznych
realizowane przez podmioty sektora publicznego s ze sob powi zane, a ich cele mog by
osi gane na wiele sposobów. Koncepcja PPBS wymaga:
• mo liwie jak najdokładniejszego zdefiniowania celów sektora publicznego,
• wskazania najlepszych sposobów osi gni cia tych celów.
16
Por.: A.W. Steiss, C. Nwagwu, op. cit., s. 19.
17
Por.: C. Tyer, J. Willand, Public Budgeting in America A Twentieth Century Retrospective, Journal of Public
Budgeting, Accounting and Financial Management 1997/9 t. 2.
18
B. G. Peters, op. cit., s. 311.
19
Por.: T. Sudama, PPBS and theories of decision-making, bureaucracy, and politics, Public Finance 1977/3.
9
Z tego powodu, skuteczno implementacji i stosowania opisywanej koncepcji zale y w
znacznej mierze od poprawno ci danych wyj ciowych. Szczegółowa analiza tych informacji
umo liwia wskazanie wła ciwych rozwi za w aspekcie maksymalizacji efektywno ci i
racjonalno ci.
Dalsze cechy koncepcji programowania bud etowego mo na przedstawi nast puj co
20
:
• Programy s rezultatem perspektywicznej wizji rozwoju poszczególnych obszarów
działania jednostki sektora publicznego.
• Programowanie rozwoju i funkcjonowania jednostek samorz du terytorialnego opiera si
na planach finansowych obejmuj cych długoterminowy horyzont czasowy oraz na
analizach wykonalno ci planowanych przedsi wzi .
• Cała działalno podmiotu bud etuj cego składa si z programów. Ka dy wyodr bniony
program dzieli si na corocznie realizowane zadania.
• Podczas przygotowania bud etów nale y uwzgl dnia wszystkie zmiany czynników
wewn trznych i zewn trznych wpływaj cych na aktualnie realizowane programy.
• Ka dy program musi posiada zestaw norm i wska ników zarówno w uj ciu
warto ciowym jak i ilo ciowym. Dzi ki temu mo na oceni skuteczno wykonania
programów.
• W procedurze bud etowej powinni uczestniczy wszyscy zainteresowani. Roszczenia i
oczekiwania zgłaszane podczas konstrukcji projektu musz ł czy si ze wskazaniem
alternatywnych sposobów działania i okre leniem ich finansowych konsekwencji.
• Faz wykonania bud etu programów cechuje rejestracja wszystkich kosztów
bezpo rednich i po rednich programu co umo liwia prawidłow ocen realizacji i
sposobów reakcji na ewentualne odchylenia.
W rezultacie stosowania programowania bud etowego, w jednostkach samorz dowych
osi gane s nast puj ce cele:
• korelacja technicznych i finansowych aspektów programów oraz zada ,
• poprawa procedur przygotowania i realizacji bud etu na wszystkich poziomach zarz du,
20
Por.: A. Schick, The Road to PPB: The stages of budget reform, Public Administration Review 1966/26, s.
243.
10
• ułatwienie oceny jako ci projektu bud etowego przez organy nadzoruj ce,
• poprawienie efektywno ci audytu wykonania bud etu przez uprawnione podmioty,
• uczynienie z bud etu wraz z zał cznikami dokumentu zrozumiałego i jasnego dla
szerokiego zakresu zainteresowanych odbiorców.
W praktyce polskiego samorz du szybko zwrócono uwag , i konstrukcja bud etu
stosowanego w jednostkach samorz du terytorialnego nie sprzyja realizacji postulatu
uczynienia z bud etu efektywnego narz dzia zarz dzania programami i zadaniami.
Zaowocowało to próbami wdra ania alternatywnych sposobów bud etowania. W wyniku tego
mo na zaobserwowa tendencj wyst puj c w polskich jednostkach samorz du
terytorialnego do stosowania pewnych elementów zarz dzania przez cele, programowania
bud etowego oraz bud etowania zerowego
21
. W literaturze najcz ciej spotyka si nazw
„bud et zadaniowy” lub „bud etowanie zadaniowe” dla okre lenia tej formy zarz dzania
rodkami publicznymi. Poj cie „bud et zadaniowy” mo e by rozumiane jako planowe
zestawienie dochodów i wydatków jednostki samorz du terytorialnego, przeznaczonych na
finansowanie okre lonych zada publicznych.
3. Bud etowanie „od zera”
Bud etowanie „od zera”, inaczej zwane metod ,,zerowej podstawy” (ang. Zero-Base
Budgeting - ZBB) było odpowiedzi na postulat radykalnego zerwania z przyrostowym
sposobem kształtowania bud etu. Podstawow ide w tej koncepcji jest coroczne
przygotowanie od podstaw propozycji bud etowych. Radykalne zerwanie z „baz
historyczn ” i coroczne redefiniowane programów i zada wymusza racjonalizacj w
rozdziale rodków publicznych. Jak słusznie wskazuje Zyta Gilowska, ideałem w
reformowaniu polskiego systemu bud etowego byłoby wdro enie bud etowania zerowego
cho by raz na dwa lata
22
. Procedura bud etowa tej metody jest bowiem jednocze nie
dyscyplinuj ca, efektywna i podnosz ca elastyczno realizacji bud etu. Praktyka jednak
pokazuje, i ze wzgl du na zło ono struktury wydatków publicznych spełnienie tej
propozycji nie jest mo liwe na poziomie całego bud etu pa stwa czy te jednostki samorz du
21
Por.: S. Owsiak (red.), Bud et władz lokalnych, PWE, Warszawa 2002, s. 88.
22
Z. Gilowska, Finansowanie samorz du terytorialnego według ustaw o finansach publicznych orz o dochodach
jednostek samorz du terytorialnego, Samorz d Terytorialny 1999/3, s. 12.
11
terytorialnego. Celowym wydaje si jednak zastosowanie bud etowania zerowego dla
pewnych obszarów funkcjonowania podmiotów sektora publicznego.
Bud etowanie „od zera” polega na kształtowaniu programów w taki sposób, jakby
realizowane procesy rozpoczynały si po raz pierwszy. Podej cie takie wymusza coroczne
rozwa enie priorytetów programowych oraz alternatywnych sposobów ich wykonania
23
.
Organy kreuj ce bud et zobowi zane s do oceny wszystkich programów na pocz tku
procesu bud etowania pod k tem decyzji o tym, które programy nale y kontynuowa ,
wyeliminowa lub wykona w inny sposób. Przy bud etowaniu zerowym corocznie
konstruuje si przyszłe programy od poziomu zerowego oraz rozwa a si warianty ich
wykonania.
Zastosowanie metody bud etowania zerowego powoduje nało enie na wydziały i jednostki
realizuj ce programy, obowi zku przygotowania kilku (co najmniej dwóch) wersji propozycji
bud etowych. Najbardziej ostro na wersja bud etu to tzw. „bud et przetrwania” zasilony
rodkami na poziomie niezb dnym do osi gni cia minimalnego stopnia wykonania
okre lonego programu. Po przeciwnej stronie znajduje si wariant optymistyczny bud etu,
zakładaj cy otrzymanie rodków w wysoko ci umo liwiaj cej nakłady inwestycyjne słu ce
poprawie jako ci wiadczenia usług publicznych. Poza tym, zwykle opracowuje si wersj
bud etu przy zało eniu, e ogólne kwoty przyznane podmiotowi zostan zredukowane o 5-10
procent lub utrzymane na poziomie zeszłorocznym.
Bud etowanie zerowe mo e przynie wiele korzy ci dla stosuj cych go podmiotów,
wa niejsze z nich to:
• wykrywanie i likwidacja nieefektywnych programów b d te sposobów wykonania
programów,
• decentralizacja planowania, co prowadzi do rozszerzenia zakresu personelu
zaanga owanego w proces bud etowania,
• usuwanie nieprawidłowo ci w przebiegu procesów na etapie planowania,
• mo liwo powstania nowatorskich, w tym niekonwencjonalnych rozwi za i sposobów
działania.
23
Por.: T.H. Hammond, J.H. Knott, A Zero-Based Look At Zero-Base Budgeting, Transaction, New Brunswick
1979., s. 14.
12
Stosowanie metody bud etu zerowego napotyka na kilka zasadniczych trudno ci
powoduj cych, i obecnie procedura ta jest rzadko stosowana w czystej postaci. Główne
problemy polegaj na tym, i :
• podmioty samorz du lokalnego zobowi zane do przygotowywania kilku wersji bud etu
twierdz , e przekracza to ich mo liwo ci finansowo-organizacyjne,
• podmioty samorz du lokalnego niech tnie godz si na ujawnianie informacji o poziomie
minimalnych nakładów koniecznych do ich przetrwania,
• organizacje b d ce podmiotami w bud etowanych programach d
do unikni cia
corocznych dyskusji i negocjacji o celowo ci i sensie swojego istnienia,
• cykliczna weryfikacja programów mo e prowadzi do likwidacji tych programów usług
publicznych, które nie ciesz si poparciem dobrze zorganizowanych grup wyborców, a to
stanowi zagro enie dla podmiotów realizuj cych te programy.
Abstrahuj c od zasadno ci wy ej wskazanych zastrze e i mo liwo ci ich przezwyci enia
stwierdzi nale y, e bud etowanie zerowe jest koncepcj bardziej racjonaln ale
jednocze nie równie bardziej pracochłonn i kosztown ni bud etowanie przyrostowe.
Bariery w stosowaniu tej metody powoduj , i zaleca si j tylko wtedy, gdy konieczna jest
zmiana zapotrzebowania na efekty pracy danej jednostki bud etowej ze strony otoczenia lub
te jednostka jest zmuszona do dokonania ci bud etowych zwi zanych z trudn sytuacj
finansow .
Spis literatury:
1. Cutt J., Programme budgeting in developing countries: Its application and relevance in the
context of national planning, Public Finance 1972/3.
2. Davis O., Dempster M.A.H., Wildawsky A., A Theory of the Budgetary Process, American
Political Science Review 1969/60.
3. Evans W., Filas J., Piszczek M., Rosenberg P., Stobnicka I., Doskonalenie metod
bud etowania. Poradnik dla polskich samorz dów, ARK, Warszawa 1996.
4. Gilowska Z., Finansowanie samorz du terytorialnego według ustaw o finansach
publicznych orz o dochodach jednostek samorz du terytorialnego, Samorz d Terytorialny
1999/3.
13
5. Grizzle G.A., Performance Measures for Budget Justification: Developing a Selection
Strategy, Public Productivity and Management Review 1985/9.
6. Hammond T.H., Knott J.H., A Zero-Based Look At Zero-Base Budgeting, Transaction, New
Brunswick 1979.
7. Jaruga A.A. w Jaruga A.A., Nowak W.A., Szychta A., Rachunkowo zarz dcza,
Absolwent, Łód 1999.
8. Komorowski J., Bud etowanie jako metoda zarz dzania przedsi biorstwem, PWN,
Warszawa 1997.
9. Lee R.D., Johnson R., Public budgeting system, An Aspen Publication, Gaithersburg 1998.
10. Miller G.J, Hildreth W.B., Rabin J. (red.), Performance-based Budgeting. An ASPA
Classic, Westview, Boulder 2001.
11. Owsiak S. (red), Bud et władz lokalnych, PWE, Warszawa 2002.
12. Peters G.B., Administracja publiczna w systemie politycznym, Scholar, Warszawa 1999.
13. Premchand A., Government budgeting and expenditure controls. Theory and Practice,
Wydawnictwo Mi dzynarodowego Funduszu Walutowego, Waszyngton 1989.
14. Rubin I.S., The Politics of Public Budgeting, Chatham House Publishers, New York,
2000.
15. Schick A., The Road to PPB: The stages of budget reform, Public Administration Review
1966/26.
16. Steiss A. W., Nwagwu C., Financial Planning and Management in Public Organization,
opublikowane na: www-personal.umich.edu/~steiss.
17. Sudama T., PPBS and theories of decision-making, bureaucracy, and politics, Public
Finance 1977/3.
18. Tyer C., Willand J., Public Budgeting in America A Twentieth Century Retrospective,
Journal of Public Budgeting, Accounting and Financial Management 1997/9 t. 2.
19. Wildawsky A., A budget for all seasons? Why the traditional budget lasts, Public
Administration Review 1978/38.
20. Wildavsky A., Budgeting. A Comparative Theory of Budgetary Processes, Transaction
Publishers, New Brunswick 1986.
14
Streszczenie
Istota bud etowania wymusza dokonywanie wyborów pomi dzy mo liwymi do
realizacji wydatkami. Szczególnego znaczenia nabiera ona w przypadku jednostek samorz du
terytorialnego, których procedury bud etowe musz spełnia wymogi ostro no ci,
odpowiedzialno ci i efektywno ci w zarz dzaniu ograniczonymi zasobami publicznymi.
Bud et jednostki samorz du terytorialnego jest zarówno wyrazem zamierze finansowych i
programowych, uzasadnieniem dla okre lonej polityki samorz du, jak i sposobem
komunikacji ze społecze stwem.
Dominuj cym w sektorze publicznym Polski i innych krajów europejskich jest nadal
tradycyjne bud etowanie przyrostowe, zwane tak e inkrementalnym. Zgodnie z tym
podej ciem, rodki na zadania publiczne przyznawane s w stały, stosunkowo łatwy do
przewidzenia sposób. Wdro enie i stosowanie koncepcji bud etowania przyrostowego jest
najłatwiejszym, najta szym i najmniej ryzykownym sposobem kreacji bud etu. Posiada ono
jednak du o wad, do których nale y zaliczy nieracjonalno , fragmentaryczno , niech do
podejmowania odwa niejszych zmian i co najwa niejsze – oderwanie bud etów liniowych od
programów realizowanych przez jednostk bud etow .
Wady bud etowania inkrementalnego a tak e u wiadomienie ograniczono ci rodków
publicznych, przy ci głym oczekiwaniu przez społecze stwo realizacji coraz szerszych zada ,
były przyczyn podj cia działa zmierzaj cych do usprawnienia procedur zarz dzania
zasobami publicznymi. Alternatywy zacz to szuka w procedurach bud etowych od wielu lat
wykorzystywanych z powodzeniem w sektorze prywatnym, takich jak „programowanie
bud etowe” czy bud etowanie „od zera”.
Dr G. Bucior, Uniwersytet Gda ski, Wydział Zarz dzania, Katedra Rachunkowo ci,
Mgr K. Go ciniak, Uniwersytet Gda ski, Wydział Zarz dzania, Katedra Rachunkowo ci,