plik

SPIS TREŚCI

Wstęp …………………………………………………………………………....….…… str. 4

ROZDZIAŁ I

ISTOTA OBYWATELSTWA UNII EUROPEJSKIEJ

1.1 Rozwój idei obywatelstwa na przestrzeni wieków ………………………...…..…... str. 5

1.1.1 Obywatelstwo w starożytności …………………….………………………..…....... str. 5

1.1.2 Obywatelstwo w średniowieczu i renesansie …………………………….....…...… str. 9

1.1.3 Oświeceniowe wizje obywatelstwa ………………………………….……............ str. 11

1.14 Republikański i liberalny model obywatelstwa ……………………….….…...….. str. 13

1.2 Współczesne definicje obywatelstwa ……………………………………….......… str. 15

1.2.1 Wymiary i modele obywatelstwa europejskiego …………………………….....… str. 15

1.2.2 Obywatel jako kategoria normatywna ………………………………….....……… str. 17

1.2.3 Definicja obywatelstwa w prawie międzynarodowym …………………...…...….. str. 20

1.3 Geneza i ustanowienie obywatelstwa europejskiego ……………………….....….. str. 21

1.3.1 Robert Picard i jego koncepcja międzyobywatelstwa europejskiego …………….. str. 21

1.3.2 Obywatel rynkowy ………………………………………………………….....….. str. 22

1.3.3 Raport Leo Tindermansa ……………………………………………………..….... str. 23

1.3.4 Deficyt demokracji ……………………………………………………….…....….. str. 24

1.3.5 Memorandum hiszpańskie ………………………………………………..….....… str. 27

1.3.6 Ukonstytuowanie obywatelstwa europejskiego w Traktacie z Maastricht ….......... str. 30

ROZDZIAŁ II

PRAWA OBYWATELA UNII EUROPEJSKIEJ

2.1 Prawo do przemieszczania się i przebywania na terytorium innego państwa

członkowskiego …………………………………………………………………...…...... str. 33

2.1.1 Zakres podmiotowy ……………………………………………….…….…...……. str. 35

2.1.2 Zakres przedmiotowy ………………………………………………….…..…….... str. 36

2.1.3 Prawa członków rodziny obywatela Unii Europejskiej …………….…….…….… str. 39

2.1.4 Ograniczenia występujące w swobodzie przepływu osób ………….…….…....…. str. 40

2.2 Prawa wyborcze ………………………………………………………..……….… str. 42

2.2.1 Wybory do Parlamentu Europejskiego …………………………..……........…….. str. 43

2.2.2 Prawo obywatela UE do głosowania w wyborach lokalnych …………………….. str. 48

2.3 Prawo do opieki dyplomatycznej i konsularnej …………………………..…..…….. str. 50

2.4 Prawo petycji do Parlamentu Europejskiego ……………………………..………… str. 53

2.5 Europejski Rzecznik Prawa Obywatelskich …………………………….…....…….. str. 55

2.5 Prawo do informacji …………………………………………………………..…….. str. 57

2.6 Prawo do dobrej administracji ……………………………………………….……... str. 59

ROZDZIAŁ III

OCHRONA PRAW OBYWATELSKICH

3.1 Ochrona sądowa ………………………………………………………………….…. str. 61

3.2 Ochrona pozasądowa ……………………………………………………………….. str. 69

ROZDZIAŁ IV

PERSPEKTYWY ROZWOJU OBYWATELSTWA UE

4.1 Miejsce obywatelstwa UE w systemie ochrony praw podstawowych ……….…..… str. 73

4.1 Obywatelstwo UE w świetle Traktatu z Lizbony ………………………………..…. str. 77

4.2. Propozycje reform obywatelstwa europejskiego …………………………….….…. str. 80

4.3 Edukacja na rzecz obywatelstwa europejskiego ………………………….………… str. 87

4.3.1 Koncepcja „komunitariańska” ………………………………………….………… str. 87

4.3.1 Koncepcja indywidualistyczna …………………………………………………… str. 88

4.4 Programy unijne promujące obywatelstwo Unii Europejskiej ………………….….. str. 92

4.4.1 Program „Europa dla obywateli” na lata 2007-2013 …………………….……..… str. 92

4.4.2 Program „Młodzież w działaniu” ……………………………………….………… str. 93

4.4.3 Program „Kultura” ………………………………………………………….….…. str. 94

4.4.4 Program „MEDIA 2007” …………………………………………………….…… str. 94

4.4.5 Program „Prawa podstawowe i obywatelstwo” na lata 2007-2013 ………..….….. str. 95

4.4.6 Obywatelstwo w świetle siódmego Programu Ramowego ……….……….…..….. str. 96

ZAKOŃCZENIE ………………………………………………………………...…….. str. 99

BIBLIOGRAFIA ………………………………………………………………..……. str. 101

WYKAZ TABEL, RYSUNKÓW I WYKRESÓW …………………..……..….……. str. 106

WSTĘP

Celem ustanowienia obywatelstwa europejskiego było zmniejszenie „deficytu

demokratycznego” Unii Europejskiej. Utworzona na podstawie Traktatu z Maastricht

z 1992 roku instytucja obywatelstwa Unii była z jednej strony potwierdzeniem praw

przyznanych już we wcześniejszych traktatach, z drugiej natomiast była zapowiedzią

zacieśnienia współpracy politycznej, a przede wszystkim wzmocnienia utożsamiania się

obywateli z Unią Europejską. Trudno dziś wskazać na jedną, wyczerpującą definicję

określającą czym jest obywatelstwo europejskie. Samo już pojęcie „obywatelstwo” posiada

swoje źródło w czasach starożytnych, kształtując swoje podstawowe elementy na przestrzeni

dziejów historii. Ciekawie również wygląda katalog praw przyznanych obywatelom Unii,

który jest katalogiem bardzo otwartym niż ściśle określonym. Kwestia ochrony sądowej

i pozasądowej praw obywateli stanowi ważny element, który wzmacnia przestrzeganie prawa

przez instytucje wspólnotowe, jak i państwa członkowskie. Dzięki temu obywatele mogą

dochodzić swoich roszczeń nie tylko na poziomie narodowym, ale również na poziomie

międzynarodowym. Obywatelstwo unijne posiada jeszcze wiele mankamentów, które nie

rozwiązały kolejne po Traktacie z Maastricht traktaty reformujące z Amsterdamu i Nicei.

Również obowiązujący od 1 grudnia 2009 roku nowy Traktat z Lizbony nie wprowadził w tej

sprawie daleko idących zmian. Perspektywy dalszego rozwoju instytucji obywatelstwa

europejskiego będą zależały nie tylko od dobrej koniunktury gospodarczej, pozytywnych

relacji wśród europejskich polityków i przywódców państw członkowskich, ale szczególnie

od samych obywateli Europy. To w głównej mierze od aktywnego korzystania z przyznanych

praw obywatelom Unii będzie zależało, które kwestie należy poprawić w celu lepszego

funkcjonowania Unii Europejskiej.

Przy pisaniu pracy stosowałem metodę opisową wraz z analizą problemów odnoście

obywatelstwa europejskiego. Głównie korzystałem z publikacji znajdujących się w zbiorach

Biblioteki Głównej Uniwersytetu Wrocławskiego oraz biblioteki Wydziału Nauk

Społecznych Uniwersytetu Wrocławskiego. Korzystałem również z materiałów

umieszczonych na stronach internetowych instytucji unijnych oraz artykułów odnoszących się

do obywatelstwa Unii Europejskiej. Praca została napisana przed wejściem w życie 1 grudnia

2009 r. Traktatu z Lizbony. Tematyka niniejszej pracy wymagała ode mnie poszerzenia mojej

wiedzy z zakresu wielu nauk m.in. politologii, europeistyki, prawa, socjologii, ekonomii oraz

statystyki.

Dodatkowo

zamieściłem

mojej

publikacji

diagramy

i wykresy oraz cytaty znanych osobistości, które „ożywiają” treść i stanowią istotne źródło

informacji.

Rozdział I stanowi próbę ukazania zmienności znaczenia kategorii „obywatelstwa” na

przestrzeni wieków, począwszy od starożytności do czasów najnowszych. Dokonując wyboru

opisania historycznego kształtowania się tej instytucji, kierowałem się względami

merytorycznymi w celu ukazania, że współczesne pojęcie „obywatelstwa” posiada długi

rodowód i mimo upływu lat nie można stworzyć w pełni jego wyczerpującej definicji. Z tego

też względu problemy definicyjne występują w odniesieniu do kontrowersyjnego i nowego

pojęcia „Obywatelstwa europejskiego”.

Rozdział II zawiera omówienie katalogu praw przyznanych obywatelom Unii

Europejskiej w tym: prawo do przemieszczania się i pobytu na terytorium państw

członkowskich, bierne i czynne prawo wyborcze do wybieranych organów samorządowych

państw członkowskich oraz do Parlamentu Europejskiego w państwie członkowskim stałego

pobytu, prawo do korzystania z opieki dyplomatycznej i konsularnej władz każdego z państw

członkowskich, prawo do składania petycji do Parlamentu Europejskiego, prawo do

wnoszenia skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich UE, prawo dostępu do dokumentów

Parlamentu Europejskiego, Rady Unii Europejskiej oraz Komisji Europejskiej.

Rozdział III odnosi się do sądowej i pozasądowej ochrony praw obywateli Unii

Europejskiej. Do sądowej ochrony praw należy odwołanie się wpierw do sądów krajowych,

a w razie konieczności do sądów wspólnotowych – Sądu Pierwszej Instancji i Europejskiego

Trybunału Sprawiedliwości. Do pozasądowej ochrony praw należy m.in. prawo skargi do

Rzecznika Praw Obywatelskich oraz do Komisji Europejskiej. Opisałem także procedury

sądowe oraz wyszczególniłem rodzaje skarg jakie mogą być kierowane do rozpatrzenia przez

odpowiednie instytucje chroniące prawa obywateli. Zwróciłem również uwagę na znaczenie

włączenia Karty Praw Podstawowych do Traktatu z Lizbony oraz miejsca obywatelstwa UE

w systemie ochrony praw podstawowych.

Rozdział IV przedstawia perspektywy rozwoju instytucji obywatelstwa europejskiego.

Wskazałem w tym rozdziale na propozycje reform, których celem jest wzmocnienie

i promocja praw obywatelskich m.in. poprzez prowadzenie edukacji europejskiej. Na końcu

wyszczególniłem programy unijne promujące postawę obywatelską wśród mieszkańców

Europy.

ROZDZIAŁ I

ISTOTA OBYWATELSTWA UNII EUROPEJSKIEJ

1.1 Rozwój idei obywatelstwa na przestrzeni wieków.

Pojęcie obywatelstwa jest kategorią złożoną i nie dającą się uzbroić w jasno określone

ramy. Jego znaczenie zmieniało się w ciągu wieków, nabierając nowych elementów lub

przeciwnie, pozbywając go ważnych części. Obywatelstwo jest pojęciem interpretowanym

w różnoraki sposób, na którego kształt mają wpływ uwarunkowania historyczne, kulturowe,

etymologiczne, prawne i polityczne. Dlatego też wyjaśnienie historii powstania i rozwoju

pojęcia obywatelstwa pomoże zrozumieć obecny kształt instytucji obywatelstwa

europejskiego. Chciałbym przedstawić najbardziej trafne definicje obywatelstwa.

Rozdział ten przybliży genezę obywatelstwa od starożytności do czasów nowożytnych, aby

następnie odnieść się do kategorii obywatelstwa Unii Europejskiej. „Trudno jest bowiem

podjąć płodną dyskusję na temat przyszłych dróg rozwoju obywatelstwa bez gruntownego

zbadania dotychczasowych losów jego ewolucji”

1.1.1 Obywatelstwo w starożytności.

Greckie pojęcie „obywatel” (polites

) entomologicznie wywodzi się od terminu polis,

czyli państwa-miasta. Każda jednostka zamieszkująca daną polis była częścią tej zbiorowości.

Pierwotnie do grona obywateli zaliczano wyłącznie jednostki wywodzące się z ziemskiej

arystokracji rodowej (bogaci autochtoni), które posiadały środki do samodzielnego uzbrojenia

się i obrony państwa. Zmiany nastąpiły w wyniku reformy przeprowadzonej

w 594 r. p.n.e. przez Solona – ateńskiego męża stanu. Solon powiązał posiadanie części praw

(zwłaszcza odnoszących się do godności piastowania urzędów) z cenzusem majątkowym.

Następnie ustawodawstwo Klejstenesa – założyciela ateńskiej demokracji, stworzyło

tzw. nowych obywateli, którymi mogli stać się również stale zamieszkujący Ateny

obcokrajowcy (metojkowie). Natomiast Perykles (V w. p.n.e.) w 452 r. p.n.e. wprowadził

K. Trzciński, Obywatelstwo w Europie, Z dziejów idei i instytucji, Warszawa 2006, s. 8.

W pierwotnym swym znaczeniu słowo politikos oznaczało „dotyczący obywateli” zaś, utworzony zapewne

przez Arystotelesa, termin politica oznaczał spełnianie powinności obywatelskiej jakim było świadome
i aktywne uczestnictwo w życiu i rządzeniu polis [w:] K. Nawratek, Miasto jako idea polityczna, Kraków 2008,
s.15.

prawo ograniczające obywatelstwo do tych Ateńczyków, których oboje rodzice byli

obywatelami Aten.

W Atenach powstały dwa rodzaje obywatelstwa pełnoprawne i ograniczone. Czynny

udział w życiu obywatelskim przynależał tylko wolnym mieszkańcom płci męskiej

(stanowili oni mniejszość społeczeństwa). Mężczyźni stawali się obywatelami czynnymi wraz

z uzyskaniem pełnoletniości. Wówczas to wpisywano ich do rejestru obywatelskiego

Wszyscy mężczyźni-obywatele, niezależnie od poziomu zamożności mieli prawo przemawiać

i głosować na zgromadzeniach wspólnoty (eklezja), gdzie podejmowano najważniejsze

decyzje polityczne. Praw politycznych nie posiadali: dzieci, kobiety, niewolnicy

i cudzoziemcy

Obywatelstwo zapewniało swoim depozytariuszom równość (insomia) wobec prawa

oraz wolność (eleuteria). Równość praw oznaczała takie samo traktowanie obywateli przed

sądem, przy rozdziale funkcji państwowych oraz podczas przemówień w eklezji.

Wolność, która była istotnym atrybutem obywatelstwa, wiązała się z aktywnością w sferze

publicznej. Pojmowano ją jako odpowiedzialną współpracę wszystkich obywateli na rzecz

dobra wspólnego

. Status obywatelski posiadał wyraźny wymiar materialny determinował

bowiem zdolność do nabywania ziemi, zapewniał uprawnienia do otrzymania spadku po

zmarłym. W szczególnych przypadkach tj. zapomogi, rozdawnictwo żywności istniała

możliwość zwrócenia się o pomoc do państwa. Jednak z obywatelstwem związane były

również różne powinności. Możemy do nich zaliczyć przede wszystkim: służbę wojskową

i obronę państwa oraz płacenie podatków. Obywatelstwo w Atenach stało się w praktyce

swoistym układem interesów. W przypadku obywatelstwa pełnego wypracowano bowiem

prostą zasadę, zgodnie z którą więcej praw dawało więcej obowiązków

Polis ateńska stworzyła pionierski wzorzec obywatelstwa i wyznaczyła kryteria bycia

obywatelem: wolne urodzenie, pochodzenie, wiek, miejsce zamieszkania, płeć

Pełnoprawni obywatele posiadali prawo do rządzenia i sądzenia

. Jednakże aktywne

korzystanie z tych przywilejów nie było jedynie i wyłącznie prawem, ale stanowiło moralny

nakaz. Zdaniem Arystotelesa istotą pojmowania roli obywateli w starożytnej Grecji był fakt,

iż człowiek jest istotą państwową (zoon politikon), a społeczeństwo polityczne oznacza

K. Trzciński, Obywatelstwo w Europie, Z dziejów …, op. cit., s. 28.

Por. A. Rzegocki, W stronę wolności. Lord Acton – w stronę wolności, Kraków 2004, s. 112-142.

A. Wiktoria – Święcka, Europa obywateli [w]: Podstawy europeistyki. Podręcznik akademicki,

pod red. W. Bokajło, A. Pacześniak, Wrocław 2009, s. 679.

K. Trzciński, , Obywatelstwo w Europie. Idea i jej wyraz formalny w perspektywie historycznej,

[w:] Studia Europejskie, 2002, nr 2 (22), s. 46-47.

K. Trzciński, Obywatelstwo w Europie, Z dziejów …, op. cit., s. 37.

Por. R. Scruton, Słownik Myśli Politycznej, Poznań 2002, s. 248.

związek wolnych i równych obywateli reprezentujący najwyższy etap rozwoju moralnego

społeczeństwa

Obywatelstwo starożytnego Rzymu stworzone zostało pierwotnie na gruncie państwa

o charakterze municypalnym. W przeciwieństwie do antycznej Hellady posiadało charakter

terytorialnie ekstensywny. Pierwszymi pełnoprawnymi obywatelami nadtybrzańskiej osady

byli wolno urodzeni, majętni tubylcy, których łączyły silne więzy rodzinne. Stopniowy

rozwój obywatelstwa rzymskiego postępował dwutorowo. Z jednej strony obejmował on

coraz szerszą część rodzimej społeczności, z drugiej zaś towarzyszył ekspansji Rzymu na

nowe obszary geograficzne. W III w. p.n.e. dokonano zrównania w prawach obywateli

wszystkich wolnych członków społeczeństwa miasta Rzym. Ten przywilej nie objął

mieszkańców podbitych terytoriów. Rzymianie stosowali bowiem zasadę personalności

prawa. Mieszkaniec imperium spoza stolicy był w niej traktowany według norm prawnych

obowiązujących w miejscu jego urodzenia (pierwotnego zamieszkania)

Koncepcja obywatelstwa uległa znacznej ewolucji w Rzymie, w okresie swej

największej świetności. Obywatelstwo (cives Romani) można było nabyć poprzez: urodzenie

się w rodzinie obywateli rzymskich; w wyniku formalnego wyzwolenia; w trybie nadania lub

zakupu obywatelstwa. Z tytułu bycia obywatelem wynikało wiele uprawnień m.in.: prawo

zezwalające na zawieranie związków małżeńskich; prawo dające możliwość zawierania

umów, prawo do wnoszenia skargi do sądu. Z posiadaniem obywatelstwa łączyły się także

określone stanowiska publiczno-prawne tj. służba wojskowa, prawo do glosowania

w zgromadzeniach ludowych; prawo do zajmowania stanowisk publicznych; prawo

dzierżenia władzy; prawo własności oraz zdolność testamentowa. Posiadanie obywatelstwa

w okresie świetności Rzymu dawało ponadto prawo do zwolnienia z podatków

. Podobnie

jak w greckiej polis, rzymskie obywatelstwo mogło być pełne, a zatem zawierać prawa

polityczne, bądź niepełne

W starożytnym Rzymie obywatelstwo odnosiło się bardziej do katalogu przywilejów

i ochrony praw obywateli niż do ich aktywnego uczestnictwa w życiu publicznym. Zdaniem

rzymskiego mówcy – Cycerona, więzią łączącą wszystkich obywateli była równa podległość

prawu, a związki obywateli stanowiły przede wszystkim instytucje publiczne. Cesarz Rzymu

Marek Aureliusz podnosił natomiast kwestię moralności obywatela, a za cnoty uważał

A. Wiktoria – Święcka, Europa obywateli, op. cit., s. 700.

K. Trzciński, , Obywatelstwo w Europie, Idea …, op. cit., s. 48.

A. Wiktoria – Święcka, Europa obywateli, op. cit., s. 679.

Por. A. Rzegocki, W stronę wolności …, op. cit., s. 112-142.

rozsądek i zgodę

. Greckie polis obejmowało wyłącznie społeczność miejską. Model rzymski

promował zaś obywatelstwo ponadnarodowe, wieloetniczne. Stąd bezpośrednio w Rzymie

zaistniała instytucja podwójnego obywatelstwa, gdzie obywatel był lojalny wobec miasta

swojego urodzenia oraz wobec całego imperium

. Rzym wykorzystał więc instytucję

obywatelstwa do wzmocnienia swojej władzy nad ludnością obszernego terytorialnie

imperium

1.1.2 Obywatelstwo w średniowieczu i renesansie.

Rozwój swobód miejskich w wiekach średnich doprowadził do uzyskania przez

miasto statusu suwerennego organizmu o formalnej autonomii. Niezależne obywatelstwo

ukonstytuowało prawo obywatelstwa miejskiego (ius civile, ius civilis). Obywatelstwo

miejskie było zbiorem wielu różnych praw, którymi dysponowanie obwarowane było również

szeregiem obowiązków m.in. płaceniem podatków. Każdy posiadacz statutu civitas mógł

np. partycypować w sprawach publicznych miasta, lecz jego wpływ na losy całego kraju miał

charakter bardzo ograniczony. Obywatelstwo miejskie odegrało za to istotną rolę jako

instrument edukacyjny w zakresie uczenia jednostek samorządności

Pierwotną formą nabycia obywatelstwa przez osoby stanu wolnego był domicyl, czyli

stałe zamieszkiwanie w mieście. Jednak nowelizowane statuty miejskie szybko przyjmowały

za główną zasadę przyznawania obywatelstwa w drodze urodzenia z rodziców obywateli

(ius sanguinis) lub urodzenia na terenie miasta (ius soli). Łatwość uzyskania obywatelstwa

zwiększył napływ ludności do miast. W celu zatrzymania migracji doprowadzono do

zaostrzenia warunków otrzymania obywatelstwa. W wyniku wprowadzonych zmian

podstawowym warunkiem korzystania z praw obywatelskich stało się więc posiadanie

nieruchomości. Istniała również możliwość nabycia obywatelstwa poprzez jego wykupienie,

lecz przywilej ten dotyczył osób posiadających odpowiedni kapitał. Zabroniono przyznawania

obywatelstwa zbiegłym poddanym, gdyż ich napływ do miast zwiększał liczebność ubóstwa.

Doprowadziło to do sytuacji w której obywatele miast byli mieszczanami, lecz nie wszyscy

mieszkańcy miast – obywatelami

. Z czasem obywatelami stawali się również

przedstawiciele patrycjatu i pospólstwa. Natomiast niepłacący podatki plebs został

Por. S. Barańczak, Cnota, nadzieja, ironia, Londyn 1990, s. 71-85.

K. Trzciński, Obywatelstwo w Europie, Z dziejów …, op. cit., s. 60-62.

A. Wiktoria – Święcka, Europa obywateli, op. cit., s 701.

K. Trzciński, Obywatelstwo w Europie, Z dziejów …, op. cit., s. 65-66.

Ibidem, s. 70-72.

wykluczony z prawa posiadania obywatelstwa

. Na katalog wolności miejskich składały się

m.in. wolność osobista, wolność swobodnego przemieszczania się, dziedziczenia, korzystania

z dóbr ziemi, a także możliwość wykonywania dowolnej profesji. Mogli oni brać udział

w elekcji władz; w zgromadzeniach, na których uchwalano lokalne prawa i wysokość

podatków oraz decydujących o wydatkowaniu dochodów miasta

. Obywatele w mniejszym

lub większym stopniu korzystali ze swoich praw politycznych.

Koncepcja obywatelstwa była elementem zainteresowania myślicieli wieków średnich.

Wśród filozofów tamtych czasów można zauważyć występowanie przeciwstawnych opinii na

temat władzy. Na przykład Dante Alighieri – włoski filozof, akcentował konieczność

zagwarantowania wolności obywatela w państwie w drodze wprowadzenia rządów prawa.

W jego koncepcji monarcha miał zapewniać ład społeczny, a obywatele mogli wpływać na

kształtowanie porządku prawnego. Z kolei Jan z Paryża podkreślił kluczową pozycję

obywateli w państwie do tych osób, którzy posiadali prawo do ustanawiania norm życia

społecznego, wybierania monarchy, oceny jego rządów, pozbawieniu go tronu. Pochodziła

ona z wyboru, nie zaś z boskiej legitymizacji i stanowiła wyraz woli jej członków. Natomiast

zdaniem Marsyliusza z Padwy – włoskiego filozofa i pisarza politycznego, obywatel to każda

wolna jednostka, która była zaangażowana w życie wspólnoty i posiadała wpływ na rządy

w państwie. Idea suwerenności ludu, będąca jego autorstwem, stała się gwarancją wolności

obywatelskich. Podkreślając zalety republiki włoskiej (comune) myśliciel ten wskazywał na

aktywność jako cechę obywatela. Mógł nim być tylko ten kto uczestniczy w rządzeniu

i debatach publicznych. Leonardo Bruni – włoski humanista kojarzył obywatelstwo

z rozwojem państwa i pomyślnością jego członków

Swój wkład w rozwój koncepcji obywatelstwa wniósł również Niccolo Machiavelli.

Ważnym dla zrozumienia jego filozofii jest cnota virtu obywatela. Jest to zbiór specyficznych

sprawności politycznych tj. energii, inicjatywy, zdolności do podejmowania decyzji

i szybkiego działania. Machiavelli głosił, że partykularna chciwość musiała zostać zastąpiona

obywatelską mądrością i virtu, który gwarantował wolność jednostki. Zdaniem Thomasa

Smitha w czasach renesansowej republiki cnota virtu była istotnym elementem w procesie

budowy doskonałej wspólnoty obywatelskiej. Według niego, mądrym jej członkiem

A. Wiktoria – Święcka, Europa obywateli, op. cit., s. 681.

K. Trzciński, , Obywatelstwo w Europie, Idea ..., op. cit., s. 52.

Por. H. Maskowska, Włochy – średniowiecze. Skrypt dla studentów italianistyki, Katedra Italianistyki

Uniwersytetu Warszawskiego Warszawa 2007, s. 119.
www.italianistyka.uw.edu.pl/h_manikowska_wlochy_sredniowieczne.pdf

wspólnoty był tylko ten, kto wyrzekając się interesu własnego, przyczyniał się aktywnie do

tworzenia jej w imię dobra wspólnego.

W koncepcji Jeana Bodina obywatelem był każdy wolny poddany, który posiadał

jakieś prawa. Jego zdaniem obywatelstwo oznaczało stosunek polityczno-prawny, w myśl

którego suweren, któremu należy się wierność i posłuszeństwo, powinien być sprawiedliwy,

udzielać pomocy i ochrony poddanego. Zgodnie z ideałem republikańskim aktywne życie

polityczne obywateli było celem samym sobie i najwyższą formą życia we wspólnocie, do

których aspiruje większość jednostek

Ważny wkład w myśl nad koncepcją obywatelstwa wniósł również John Locke.

To prawdopodobnie właśnie ten myśliciel dokonał odróżnienia praw człowieka od praw

obywatela. Te pierwsze uznawał bowiem za prawa przyrodzone, zaś drugie – za wynikające

z umowy konstytuującej państwo. Zdaniem Locke’a własność posiadana przez obywateli

i wykształcenie dowodzić miały poczucia odpowiedzialności i dojrzałości do kierowania

sprawami państwa

1.1.3 Oświeceniowa wizja obywatelstwa.

Od XVIII wieku, czyli od czasów uchwalenia francuskiej Deklaracji Praw Człowieka

i Obywatela z 1798 r., pojęcie obywatelstwa wiązano z praktyką walki o możliwość

aktywniejszego członkostwa we wspólnocie i domagania się praw przez grupy pozbawione

pełnego uczestnictwa oraz wpływu na podejmowane przez władze decyzje

. Za podstawowe

atrybuty człowieka-obywatela w deklaracji uznano: wolność, własność, bezpieczeństwo

i opór przeciwko uciskowi. Deklaracji zarzucano jednak obdarzenie niedojrzałych politycznie

„nowych obywateli” w prawa, nie określając przy tym ich obowiązków. Jak później się

okazało doświadczenia rewolucji francuskiej nie zostały należycie wykorzystane.

Test obywatelskości, któremu zostało poddane społeczeństwo francuskie został niezaliczony.

Sprawdziło się Arystelowskie przesłanie, iż „pełnią praw można się cieszyć jedynie wówczas,

gdy umie się z nich odpowiedzialnie korzystać”

Ważny wkład w rozwój kategorii obywatelstwa wnieśli myśliciele oświecenia

tj. Rousseau, Kant, Hobbes. Model obywatelstwa Jana Jakuba Rousseau ukazany w jego

A. Wiktoria – Święcka, Europa obywateli, op. cit., s 702-703.

K. Trzciński, , Obywatelstwo w Europie, Idea …, op. cit., s. 56.

Por. S. Konopacki, Obywatelstwo europejskie a rozszerzenie Unii Europejskiej, w: Studia Europejskie, 1999, nr 4

(12)

op. cit., s. 73.

A. Wiktoria – Święcka, Europa obywateli, op. cit., s 682-683.

Umowie społecznej

zakładał w zasadzie równość ogółu obywateli również na niwie praw

politycznych (wola powszechna), które dawały realną możliwość bezpośredniego wpływu na

kreowanie władzy państwowej oraz uchwalanie ustaw (suwerenność ludu). W jego opinii

ciało obywatelskie przybierało zaś w pełni postać najwyższego ustawodawcy, gdyż było

władne uchwalać prawo w drodze demokracji nie tyle przedstawicielskiej, co raczej

bezpośredniej. Ten śmiały projekt obywatelstwa uniwersalnego z jednej strony zdecydowanie

poszerzał zakres wolności politycznej członków państwa, z drogiej natomiast ograniczał ich

prawo własności. Nierówność majątkowa determinowała bowiem, zdaniem Rousseau,

podziały społeczne i prowadziła wprost do zniewolenia człowieka. Jawiła się jako główny

wróg powszechności obywatelstwa

Idea obywatelstwa w wydaniu Immanuela Kanta stanowiła zaprzeczenie koncepcji

obywatelstwa uniwersalnego Rousseau. Kant stworzył idealny model państwa o ustroju

„obywatelskim”. Opierał się na wspólnym dla wszystkich jego członków porządku prawnym.

Dokonał rozróżnienia pomiędzy przynależnością państwową (Staatsangehörigkeit),

a obywatelstwem (Staatsbürgerschaft), rozumianym jako posiadanie pełni praw publicznych

i niczym nie skrępowane uczestnictwo w sprawach państwa przez część wspólnoty, która

nosiła miano obywateli aktywnych (czynnych). Przynależni do państwa obywatele pasywni

(bierni), choć podlegali wspólnemu prawu, nie mogli go zarazem tworzyć. Dostęp do

prawdziwego ciała obywatelskiego tj. do nabycia pełnej „osobowości obywatelskiej” musiał

się wiązać z uzyskaniem samodzielności ekonomicznej, z byciem „panem samego siebie”.

Koncepcja Kanta, choć była trzeźwą propozycją na miarę epoki, to nie stanowiła nadto

prostego znaku równości pomiędzy wolnościom przysługującym istocie ludzkiej jako takiej

a prawami obywatelskimi.

Z kolei Thomas Hobbes mianem obywatela określał poddanego, ponieważ

ograniczenie wolności jednostki w państwie następowało w wyniku dobrowolnego zrzeczenia

się jej na rzecz władzy absolutnej

. Z tym tokiem myślenia nie zgadzali się jednak Locke

i Mill. Uważali oni, że człowiek jest zdolny do podjęcia działań altruistycznych. Ich zdaniem

to współpraca, a nie przymus, jest naturalnym warunkiem życia społecznego

J. J. Rousseau, Umowa społeczna, Wydawnictwo ANTYK, 2009, op. cit., s. 72.

K. Trzciński, , Obywatelstwo w Europie, Idea …, op. cit., s. 56.

Ibidem, s. 57.

T. Hobbes, Lewiatan, Kraków 1954, s. 157.

A. Wiktoria – Święcka, Europa obywateli, op. cit., s 705.

1.1.4 Republikański i liberalny model obywatelstwa.

W XIX wieku nastąpił wyraźny podział w kwestii interpretacji koncepcji

obywatelstwa na dwa przeciwstawne obozy: republikański (klasyczny) oraz liberalny.

Ten pierwszy nawiązywał do poglądów myślicieli takich jak: Arystoteles, Machiavelli czy

Rousseau

Natomiast liberalnego modelu obywatelstwa należy się doszukiwać w myśli

J. Locke’a, zaś rozwinięcia w twórczości W. von Humboldta, B. Constanta oraz J. S. Milla

Wspomniane rozróżnienie wiąże się z charakterystycznym dla tej epoki porzucaniem szeregu

republikańskich ideałów doby Rewolucji oraz rozwojem liberalnego, indywidualistycznego

podejścia do zagadnień związanych ze statusem jednostki w państwie

Republikańska koncepcja obywatelstwa skupia się na obowiązkach obywateli

w demokratycznej społeczności. Z jednej strony, republikanizm traktował partycypację

i uczestnictwo w życiu politycznym jako aktywną wolność, ale z drugiej zobowiązuje

obywatela do jego udziału w sprawach społeczności. Obywatel był więc postrzegany jako

„nośnik” obowiązków wobec państwa. Obywatelstwo republikańskie jest antybiurokratyczne

i patriotyczne. W swojej klasycznej formie obywatelstwo republikańskie odrzucało

np. wojsko zawodowe zastępując je elementem rotacji politycznych stanowisk oraz

permanentną gotowością do obrony. Obywatele w modelu republikańskim byli równi wobec

siebie, ponieważ każdy z nich posiada umiejętności konieczne do służby państwu. Natomiast

w nowoczesnych wersjach republikanizmu, obywatele powinni kierować się publicznym

interesem nie tylko z powodu ich przekonania, lecz z chęci obrony określonego modelu

społecznego

Według podstawowych założeń liberalnej koncepcji obywatelstwa każdy obywatel

posiada pewne podstawowe prawa, o ile jest lojalny w stosunku do swojego państwa.

Zdaniem Locke’a celem państwa jest dobro obywateli, ochrona ich praw i wolności. Na mocy

kontraktu społecznego zawartego pomiędzy narodem a rządem, obywatelom przysługuje

wolność myśli, własnych przekonań, wyrażania ich, organizowania się, pracy, kupowania

i sprzedawania, oraz swobodnego wybierania rządu i zmieniania go

Por. J.J. Rousseau, Trzy rozprawy o filozofii społecznej, Kraków 1954, s. 279-339.

Por. J.S. Mill, Utylitaryzm. O wolności, Kraków 1959, 224-253.

K. Trzciński, , Obywatelstwo w Europie, Idea …, op. cit., s. 62.

I. P. Koralewski, Tożsamość zbiorowa Unii Europejskiej [w]: Z. Czachóra, Unia Europejska po Traktacie

Ustanawiającym Konstytucję dla Europy, Poznań 2006, s. 17-18.

Pakiet szkoleniowy – Obywatelstwo w Europie, W budowie… Obywatelstwo, młodzież i Europa,

Wydawnictwo Rady Europy, 2003, s. 11.

Trzonem obywatelstwa w ujęciu liberalnym pozostawała zawsze pozycja prawna

jednostki w państwie oraz jej autonomia względem państwa. Równe, a zarazem podmiotowe

traktowanie obywateli przez władzę państwową objawiało się w takich postulatach liberałów,

jak: nietykalność osobista jednostki, wolność wyznania, wolność sumienia czy też tajemnica

korespondencji oraz nienaruszalność miejsca zamieszkania. Prawa te tworzyły

i gwarantowały indywidualną sferę prywatności jednostki i to one właśnie stanowiły

o indywidualistycznym podejściu koncepcji liberalnej do kwestii obywatela w państwie

W socjalnej wersji modelu obywatelstwa liberalnego, obywatele są zainteresowani wysokim

poziomem życia. Prawa socjalne mają niwelować różnice wywołane przez działalność rynku,

dlatego są traktowane jako konieczny element obywatelstwa

W XX wieku domeną państwa narodowego stało się zamykanie przed obcymi

obywatelami,. Kształtowanie się modelu suwerennego państwa, w którym zdecydowana

większość charakteryzowała się tą samą narodowością, usankcjonowało instytucjonalne

urzeczywistnienie się idei obywatelstwa

. W celu upowszechnienia praw politycznych

w państwie niezbędne było ustanowienie prawnych kryteriów przynależności państwowej.

Pochodzenie i miejsce urodzenia zostały ujęte w konstytucjach i prawie pochodnym państw

narodowych jako podstawowe warunki uzyskania obywatelstwa. Chociaż rozwiązania

prawnoustrojowe np. Niemiec związały silnie kwestię obywatelstwa z przynależnością

państwową, to znaczny wzrost liczby ludności i ruchy migracyjne w Europie wymusiły

konieczność naturalizacji obywateli państw obcych

. Początkowo ludność napływowa

stanowiła tanią siłę roboczą, ale z czasem dążyła do przyznania im określonych przywilejów.

Wiek XIX okazał się przełomem w dostępie kobiet do sfery publicznej, co stanowiło

odbicie zasady równości wszystkich obywateli wobec prawa. Proces emancypacji kobiet

nabierał szybkiego rozwoju. Kobiety stały się pełnoprawnymi obywatelkami na początku

XX wieku i otrzymały czynne i bierne prawa wyborcze w większości państw europejskich.

Polityka równości szans odgrywa dziś znaczącą rolę w Europie. Wiek XX uzupełnił istotę

obywatelstwa o prawa społeczne (ekonomiczne, socjalne, kulturalne), dające każdemu

członkowi państwa możliwość korzystania z podstawowych zdobyczy wynikających

z dobrobytu ekonomicznego i socjalnego, w tym z prawa do kształcenia i różnych świadczeń

socjalnych. Tym samym można mówić o ostatecznym ukształtowaniu statusu obywatela

K. Trzciński, , Obywatelstwo w Europie, …, op. cit., s. 63-64.

I. P. Koralewski, Tożsamość zbiorowa Unii Europejskiej …, op. cit., s. 19.

A. Wiktoria – Święcka, Europa obywateli, op. cit., s 709.

K. Trzciński, Obywatelstwo w Europie, Z dziejów …, op. cit., s. 244.

A. Wiktoria – Święcka, Europa obywateli, op. cit., s 684.

1.2 Współczesne definicje obywatelstwa.

Obywatelstwo jest instytucją o bardzo długiej historii. Znaczenie tego pojęcia ulegało

zmianie na przestrzeni wielu lat.

Obywatelstwo rozumiane jest na wiele sposobów, ponieważ

związane z nim tradycje i koncepcje różniły się w zależności od danej epoki historycznej,

w zależności od kraju, jego historii, społeczeństwa, kultury i ideologii. Wszystkie

wyobrażenia o tym, czym jest obywatelstwo, współistnieją ze sobą i tworzą pewnego rodzaju

napięcie, posiadające swoje implikacje ekonomiczne, społeczne i polityczne

Warto przeanalizować kategorię „obywatelstwa” na kilku płaszczyznach w celu wyróżnienia

części składających się na to pojęcie oraz uporządkowanie wiedzy na ten temat.

1.2.1 Wymiary i modele obywatelstwa europejskiego.

Wyróżnić możemy następujące wymiary obywatelstwa:



Wymiar normatywny – obywatelstwo jest analizowane na podstawie przepisów

prawa pozytywnego, określając status jednostki jako członka wspólnoty politycznej.

Podkreśla się tutaj formalne członkostwo jednostki w zorganizowanej wspólnocie

politycznej. Obywatel zostaje obdarzony określonymi prawami oraz obciążony

obowiązkami wobec wspólnoty. Do najważniejszych praw politycznych należy

współudział obywatela w procesie podejmowania decyzji. W tym ujęciu podstawową

cechą obywatelstwa jest więc równość wszystkich osób wobec prawa.



Wymiar socjologiczny – obywatelstwo to wyznacznik posiadania określonego

pakietu praw i uprawnień, zapewniających pełne uczestnictwo jednostki

w społeczeństwie. To posiadanie pewnych praw jest warunkiem definiującym

członkostwo w określonej wspólnocie politycznej.



Wymiar polityczny – w politologii pojęcia obywatelstwa używa się zwykle do

opisania stopnia i poziomu aktywności politycznej jednostki. Tradycje takiego

rozumienia sięgają starożytnej Grecji i podkreślają znaczenie uczestnictwa jednostki

w rządzeniu.



Wymiar psychologiczny – obywatelstwo odnosi się do poczucia tożsamości

politycznej jednostki oraz znaczenia tożsamości dla podejmowanych przez jednostkę

decyzji politycznych. Kwestia ukształtowania tożsamości politycznej obywatela jest

Cyt. za: Pakiet szkoleniowy – Obywatelstwo w Europie, W budowie… Obywatelstwo, młodzież i Europa, op.

cit., s. 31.

istotna dla każdej wspólnoty, gdyż to od poczucia więzi zależy legitymizacja decyzji

podejmowanych w danym społeczeństwie

Zbliżony podział opracował również dr Ruud Veldhuis –

Dyrektor ds. Europejskich

Projektów w Niderlandzkim Centrum ds. Politycznego Zaangażowania. W

swojej publikacji

„Education for Democratic Citizenship, Core Competenceis, Variables and International

Activities”

, który wyróżnił następujące wymiary:



Polityczny wymiar obywatelstwa odnosi się do praw i obowiązków politycznych.

Rozwijanie go powinno następować poprzez zdobywanie wiedzy o systemie

politycznym oraz upowszechnianie postaw demokratycznych i umiejętności

zaangażowania społecznego.



Wymiar społeczny obywatelstwa odnosi się do zachowań pomiędzy jednostkami

i wymaga pewnej dozy lojalności i solidarności. Aby rozwijać ten wymiar, niezbędne

są umiejętności społeczne i wiedza o stosunkach panujących w danym społeczeństwie.



Wymiar kulturowy obywatelstwa odnosi się do świadomości wspólnego

dziedzictwa kulturowego. Powinien być rozwijany poprzez szerzenie wiedzy na temat

dziedzictwa

kulturowego,

historii

oraz

podstawowych

umiejętności

(kompetencja językowa, umiejętność czytania i pisania).



Wymiar ekonomiczny obywatelstwa odnosi się do związku pomiędzy jednostką

a rynkiem pracy i rynkiem konsumentów. Implikuje on prawo człowieka do pracy i do

minimalnego poziomu życia. Kluczową rolę w rozwijaniu wymiaru ekonomicznego

odgrywają umiejętności ekonomiczne (związane z wykonywaniem pracy zawodowej

lub inną działalnością gospodarczą) oraz szkolenia i kursy zawodowe.

Współcześnie można przywołać modele obywatelstwa, które określają członkostwo

w społeczności politycznej, jaką stanowi państwo narodowe:



Model oparty na prawach – charakterystyczny dla liberalizmu. Dotyczy prawnej

relacji obywateli względem państwa.



Model oparty na obowiązkach – charakterystyczny dla nurtu konserwatywnego,

którego korzeni należy szukać w tradycji odpowiedzialności obywatelskiej

A. Bodnar, Obywatelstwo wielopoziomowe. Status jednostki w europejskiej przestrzeni konstytucyjnej,

Warszawa 2008, s. 22-23.

Pakiet szkoleniowy – Obywatelstwo w Europie, W budowie… Obywatelstwo, młodzież i Europa, op. cit. s. 33.

i społecznej nauce Kościoła. Wśród obowiązków obywatelskich wyróżnić można:

wierność, posłuszeństwo, służbę wojskową oraz płacenie podatków.



Model oparty na partycypacji – charakterystyczny dla demokracji. Odwołujący się

do aktywnej roli obywatela i idei społeczeństwa obywatelskiego. Występuje w nurtach

neorepublikańskich.



Model oparty na tożsamości – charakterystyczny dla komunitaryzmu. Istoty

obywatelstwa nie stanowią jedynie prawa i obowiązków, ale również identyfikacji

z kulturą własnego społeczeństwa. Ważne jest posiadanie określonej tożsamości

narodowej

Obywatelstwo jest więc pojęciem dynamicznym, złożonym i integralnym. Dla jego

zrozumienia należy posłużyć się rozbudowanym schematem pojęciowym. Obejmuje on

wymiar indywidualny i zbiorowy obywatelstwa, a także jego aspekt wewnętrzny

i zewnętrzny. Indywidualny wymiar obywatelstwa dotyczy osobistych wartości i perspektyw

(w wewnętrznym aspekcie) oraz indywidualnych zachowań, praw i obowiązków

(w aspekcie zewnętrznym). Wymiar zbiorowy obywatelstwa obejmuje z kolei zbiorowe

wartości, pojęcia i koncepcje ( w aspekcie wewnętrznym) oraz struktury kulturowe, społeczne

i ekonomiczne (w aspekcie zewnętrznym). Posługując się tymi dwoma podejściami można

zbadać złożoność i dynamikę pojęcia obywatelstwa. Oba stanowiska badawcze opisują

interakcje pomiędzy jednostką a wspólnotą; które mają istotne znaczenie dla definicji

obywatelstwa. Pierwsze wychodzi od pojęcia społeczności zbiorowej, a drugie od jednostki

1.2.2 Obywatelstwo jako kategoria normatywna.

Obywatelstwo to przede wszystkim kategoria normatywna, choć nadaje się mu

również szarszy kontekst polityczny. To polityczne pojmowanie obywatelstwa akcentuje

podmiotowość jednostki wobec państwa i władzy publicznej.

Obywatelstwo jako więź

prawna jednostki z państwem nie jest kwestionowana, ale prowadzi do różnych koncepcji

w ocenie treści tej więzi. Jego istotą jest istnienie opartego na ustawie, względnie trwałego

w czasie i przestrzeni węzła prawnego łączącego jednostkę (osobę fizyczną) z państwem.

Jest ono nieprzerwane od jego powstania do ustania. Trwałość w przestrzeni implikuje

A. Wiktoria – Święcka, Europa obywateli, op. cit., s. 716.

T Pakiet szkoleniowy – Obywatelstwo w Europie, W budowie… Obywatelstwo, młodzież i Europa, op. cit.,

s. 31-32.

istnienie obywatelstwa niezależnie od tego, czy jednostka przebywa na terenie państwa,

którego jest obywatelem

. Jego treścią jest formalno-prawne ustalenie przynależności danej

osoby do danego państwa, konsekwencją czego jest wzajemny układ praw i obowiązków

jednostki oraz państwa.

Zasady nabycia i utraty obywatelstwa oraz wynikające z niego prawa

i obowiązki są prawnie zagwarantowane.

Samo obywatelstwo jest zatem instytucją o treści

formalno-prawnej, stanowiącą podstawę do istnienia wzajemnych praw i obowiązków, które

z pewnym uproszczeniem można określić jako treść materialno-prawną obywatelstwa

Rysunek 1. Obywatelstwo. Schemat pojęciowy.

Źródło:

Pakiet szkoleniowy – Obywatelstwo w Europie, W budowie… Obywatelstwo, młodzież i Europa,

Rysunek 2 – Schemat obywatelstwa, s. 32.

Na podstawie ewolucyjnej kategorii obywatelstwa można wyodrębnić trzy elementy

konstytuującą tą kategorię. Pierwszym elementem są prawa, które określają prawną relację

jednostki do państwa. Dostęp, jako drugi element obywatelstwa, dotyczy warunków,

w których zachodzi relacja między obywatelem i wspólnotą. Dostęp zależy od społeczno-

kulturowych, ekonomicznych i politycznych mechanizmów przyznawania lub nie

przyznawania jednostkom określonych praw. Trzeci element odnosi się do sposobów

przynależności do wspólnoty. Można wyróżnić dwa sposoby. Jeden opiera się na tożsamości

i ewoluuje przez praktyki społeczne w obrębie wspólnoty. Drugi opiera się na prawnie

stwierdzonym obywatelstwie i prawnych powiązaniach z całością. Istnieje więc różnica

między obywatelstwem jako statusem definiującym prawną przynależność obywatela do

danego systemu politycznego a obywatelstwem w znaczeniu pełnego członkowstwa we

wspólnocie. Pełne prawo oznacza, że obywatele mają prawa i możliwości pełnego udziału we

wspólnocie

J. Jagielski, Tezy wykładu nt. Obywatelstwo Dziś: modele i praktyka,

www.wne.uw.edu.pl/studia_podyplomowe/mm/ii/materialy2007/ODMP.pdf, s.2-3.

A. Wiener, Obywatelstwo [w]: Unia Europejska – organizacja i funkcjonowanie, M Cini, PWE, Warszawa

2007, s. 555-556.

W ujęciu normatywnym

obywatelstwo wiąże się z prawami, dostępem

i przynależnością do określonej wspólnoty. Jako instytucja prawna umocowana w konstytucji

państwa, obywatelstwo definiuje, kto ma prawo przynależeć do danej wspólnoty, a kto się do

niej nie zalicza. Choć obywatelstwo zawsze pociąga za sobą pewne uniwersalne zdefiniowane

prawa i obowiązki wynikające z członkowstwa, poszczególne wspólnoty definiują

i interpretują obywatelstwo rozmaicie, w zależności od swojego indywidualnego

historycznego rozwoju, to znaczy praktyk społecznych, które określają znaczenie

obywatelstwa w obrębie danego systemu politycznego. Praktykę życia politycznego

i rozwiązania legislacyjne, które składają się na to szczególne rozumienie obywatelstwa,

określa się jako praktykę obywatelstwa, podczas gdy znaczenie, jakie nadaje obywatelstwu,

jest nazywane ideałem obywatelstwa.

Zdaniem Zofii Sokolewicz – profesor Instytutu Etnologii i Antropologii Kulturowej

Uniwersytetu Warszawskiego, pojęcie obywatelstwa ma dość szeroki zakres. Z wielości cech

obywatelstwa można stworzyć następującą zwięzłą, lecz nie zawierających wszystkich

elementów składowych obywatelstwa definicję: Obywatelstwo jest relacją między państwem

a jednostką zamieszkującą na terenie danego państwa, co wiąże się z przyznaniem jednostce

zbioru praw i statusu (ekonomicznego, politycznego, społecznego), które mogą być

egzekwowane z powodu niedoboru dóbr lub społecznych nierówności istniejących

w państwie. Ze względu na stosunek władzy można określić, czy państwo służy obywatelowi

czy jest odwrotnie. Obywatelstwo ma charakter indywidualny, zmienny i historyczny, gdyż

z czasem katalog praw przyznanych obywatelowi może ulec rozszerzeniu na jego korzyść lub

ograniczeniu na jego niekorzyść, dlatego też obywatel powinien cenić i walczyć w obronie

przyznanych mu praw obywatelskich

Według niemieckiego filozofa – Jurgena Habermasa za obywatelstwo można uznać

trwałą więź łączącą jednostkę z państwem, objawiającą się w jako przynależność państwowa

i w wymiarze materialnym jako status pełnego i wspólnego z innymi jednostkami udziału

w prawach (w tym politycznych) i obowiązkach określanych przez porządek prawny danego

państwa. Taka definicja obywatelstwa jest typowa dla demokracji partycypacyjnej.

Obywatelstwo jest więc pokojowym dążeniem mającym charakter dialogu, realizowanym

w sferze publicznej. Warunkiem właściwego funkcjonowania demokracji jako systemu jest

wykształcenie takiego obywatela, aby w drodze konsensusu mógł osiągać swoje cele,

zaspakajając przy tym swoją potrzebę emancypacji. Zbliżoną definicję możemy odnaleźć

Por. Z. Sokolewicz, Obywatelstwo a narodowość. Uwagi w związku z ustanowieniem obywatelstwa Unii

Europejskiej, Studia Europejskie, 1/1997, s. 15.

w twórczości F. A. Hayek’a. Jego zdaniem obywatelstwo jest praktyczną realizacją kodeksu

moralnego opartego na osobistym rozwoju i dobrowolnej współpracy, a nie na represyjnej

i kompulsywnej sile interwencji państwowej.

Na temat obywatelstwa wypowiedział się także T. H. Marshall, który jest uważany za

twórcę liberalnej koncepcji ewolucji praw obywatelskich. Wskazywał on na to, że prawa

obywateli niekoniecznie są wyprowadzane w tym samym czasie. Również ich

zinstytucjonalizowanie nie oznacza, że korzystają z nich wszyscy obywatele na równych

prawach. Obywatelstwo składa się z różnych aspektów, które czasem łączy się w jedną

całość, a kiedy indziej pozostają rozproszone na różnych poziomach, przynosząc obywatelom

różne skutki. Zdaniem Marshalla „Obywatelstwo to status nadany wszystkim pełnoprawnym

członkom społeczeństwa. Wszyscy posiadający ten status są równi pod względem praw

i obowiązków wynikających z niego. […] Obywatelstwo wymaga bezpośredniego poczucia

przynależności do wspólnoty opartego na lojalności względem cywilizacji, która jest wspólną

własnością. Jest to lojalność wolnych ludzi obdarzonych prawami i chronionych przez prawo

zwyczajowe”

Przynależność ta nie jest równoznaczna z poddaniem się jednostki

jednostronnej władzy państwa, lecz wyznacza relację dwustronną opartą na wzajemnych

uprawnieniach i obowiązkach

1.2.3 Definicja obywatelstwa w prawie międzynarodowym.

Zgodnie z prawem międzynarodowym

każde państwo samo określa, kto jest jego

obywatelem. Zatem tworzenie norm prawnych dotyczących nabycia i utraty obywatelstwa,

jak również podejmowanie decyzji administracyjnych przy wykonywaniu tych norm należy

do kompetencji własnej państwa, chyba, że przyjmuje ono w tym zakresie konkretne

zobowiązania międzynarodowe. Zasada ta została potwierdzona w orzecznictwie sądów

międzynarodowych oraz w umowach międzynarodowych

Konwencja w sprawie pewnych zagadnień dotyczących kolizji ustaw o obywatelstwie,

podpisana w Hadze 12 IV 1930 r., stwierdza w art. 1, że „Każde państwo władne jest określić

w swym ustawodawstwie, kto jest jego obywatelem. Ustawodawstwo to winno być przyjęte

przez inne państwa, byleby było zgodne z umowami międzynarodowymi, zwyczajem

A. Wiktoria – Święcka, Europa obywateli, op. cit., s 711-712.

J. Jagielski, Tezy wykładu …, op. cit., s.2

W. Góralczyk, S. Sawicki, Prawo międzynarodowe publiczne w zarysie, Warszawa 2001, s. 250.

międzynarodowym i zasadami prawnymi ogólnie uznanymi w przedmiocie obywatelstwa”

W 1997 r. Rada Europy przyjęła Konwencję o obywatelstwie, którą Polska podpisała

w 1999 r. Konwencja stanowi, że obywatelstwo, jako związek prawny między osobą fizyczną

a państwem, nie określa przynależności etnicznej jednostki. Państwo samo określa, kto może

być jego obywatelem. Przyjęte warunki muszą być jednak zgodne z właściwymi umowami

międzynarodowymi, prawem zwyczajowym oraz powszechnie uznanymi zasadami prawa

odnoszącymi się do obywatelstwa. Powinny ponadto uwzględniać następujące zasady: prawo

każdej osoby fizycznej do posiadania obywatelstwa, dążenie do unikania statusu

bezpaństwowca, zakaz arbitralnego pozbawiania obywatelstwa

1.3 Geneza i ustanowienie obywatelstwa europejskiego.

Rozpatrując różne sposoby definiowania kategorii obywatelstwa należy stwierdzić, że

obywatelstwo europejskie to pewna nowa forma prawna. Chociaż idea obywatelstwa

europejskiego znalazła swoje odzwierciedlenie w prawie traktatowym dosyć późno, to jednak

dyskusja na jej temat sięga co najmniej drugiej połowy lat 40. XX wieku

. (Uzupełnić)

1.3.1 Robert Picard i jego koncepcja międzyobywatelstwa europejskiego.

Za prekursora koncepcji obywatelstwa europejskiego można uznać Roberta Picarda,

który był specjalistą w zakresie prawa międzynarodowego prywatnego. W swojej teorii

tzw. międzyobywatelstwa europejskiego (fr. Intercotoyenneté européenne) pochodzącej

z 1947 r., Picard traktował międzyobywatelstwo europejskie jako czasową naturalizację, której

skutkiem było uzyskanie wszystkich praw i obowiązków obywateli przez cały okres

zamieszkiwania na obszarze określonego państwa należącego do europejskiej unii

politycznej

. R. Picard uważał, że międzyobywatelstwo europejskie może być wdrażane

stopniowo, w miarę pogłębiania integracji politycznej Europy.

Proces ten nie mógł szybko przebiegać z uwagi na konieczność wypracowania

wspólnej kultury moralnej oraz zasad prawa publicznego i prywatnego państw europejskich.

Wyróżnił on dwie grupy praw obywateli. Do pierwszej grupy zaliczył: prawa i wolności

W Polsce zagadnienia obywatelstwa są obecnie regulowane w ustawie o obywatelstwie polskim z 15 II 1962 roku,

Dz.U. Nr 10, poz. 49

W. Góralczyk, S. Sawicki, Prawo międzynarodowe …, op. cit., s. 250-251.

C. Mik, Obywatelstwo europejskie w świetle prawa wspólnotowego i międzynarodowego, Toruń1994, s. 64-65.

S. Konopacki, Dylematy obywatelstwa europejskiego, Studia Europejskie, 4/2003, s. 53.

osobiste, wolność słowa, prawo do zrzeszania się i zgromadzeń oraz swobodę poruszania się

i osiedlania. Pozostałe prawa: prawo do sądu, prawo do pracy, prawo do własności mogłyby

być przyznane tylko pod warunkiem poszanowania suwerenności danego państwa.

Picard wyróżnił także zestaw obywatelskich obowiązków. Do obowiązków obywateli państw

zrzeszonych w unii europejskiej należało m.in. płacenie podatków oraz służba wojskowa.

Koncepcja Picarda wpisywała się w powojenny, federalistyczny nurt jedności demokratycznej

Europy. Już na pierwszym Kongresie Haskim w 1948 r. głoszono konieczność przeniesienia

suwerennych praw na rzecz europejskiej unii politycznej. Niestety słabość Rady Europy

uniemożliwiła wdrożenie tego projektu w życie. Postanowiono więc pójść „okrężną drogą”

i skoncentrowano się na integracji gospodarczej, aby następnie w późniejszym czasie przejść

do integracji politycznej

1.3.2 Obywatel rynkowy.

Przez wiele lat Wspólnoty Europejskie koncentrowały więc swoją uwagę na realizacji

celów ekonomicznych. Przywódcy polityczni postanowili zniwelować podziały o charakterze

gospodarczym, aby umożliwić pokojowy rozwój państw europejskich. W prawodawstwie

wspólnotowym jednostki traktowane były w kategoriach ekonomicznych. Posługiwano się

terminem „pracownicy”, a nie „obywatele”

. Jednakże wraz z wprowadzeniem pojęcia

„obywatela rynkowego” (market citizenship

) integracja europejska zaczęła wychodzić poza

wąsko rozumianą swobodę przepływu pracowników

. Choć celem Wspólnot nie było

przyznanie „obywatelom rynkowym” konkretnych indywidualnych praw to zadaniem tych

obywateli

było

urzeczywistnienia

funkcjonowania

Wspólnego

Rynku.

Bez ich współuczestnictwa i korzystania ze swobód rynkowych nie byłoby to możliwe.

Prawa „obywateli rynku” ulegały stopniowemu rozszerzeniu

w traktatach i prawie wtórnym,

lecz miały one ściśle funkcjonalny charakter i pozostawały w bezpośrednim związku

z ekonomicznym charakterem zadań podejmowanych przez osoby korzystające z tych praw

Od początków lat 70. XX w. Wspólnoty Europejskie wstąpiły na nowy etap rozwoju.

Wraz z przystąpieniem kolejnych państw zaistniała potrzeba reformy w wyniku grożącego

Por. A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, Warszawa 2004, s. 14-15.

S. Konopacki, Dylematy …, op. cit., s. 53.

Por. A. Root,Market Citizenship: Experiments in Democracy and Globalization, Londyn 2007, str. 187-188.

A. Wiener, Obywatelstwo, op. cit., s. 559.

A. Bodnar, Obywatelstwo wielopoziomowe, op. cit., s. 77.

A. Gubrynowicz, Obywatelstwo Unii Europejskiej – stan obecny i perspektywy [w]: Obywatelstwo Unii

Europejskiej, Warszawa 2008, s. 7.

kryzysu instytucjonalnego. Jednak opinia publiczna sceptycznie podchodziła do

proponowanych zmian: rozszerzenia Wspólnot oraz wzmocnienia wspólnotowych instytucji,

gdyż nie rozumiała w pełni idei integracji. Przywódcy europejscy podjęli więc szereg działań

w celu zmniejszenia deficytu demokracji i zbliżenia obywateli do Europy

m.in. przez

przeprowadzenie bezpośrednich wyborów do Parlamentu Europejskiego. Obywatelstwo Unii

postanowiono rozwijać w dwóch pakietach obejmujących „unię paszportową”

(swoboda przemieszczania) oraz „specjalne prawa” (prawo obywateli do głosowania

i kandydowania w wyborach)

. Na szczycie w Paryżu w 1974 r. przedstawiono raport

Komisji Europejskiej pt. „Europa Obywateli”. Zawierał on propozycje ustanowienia unii

paszportowej, czyli wprowadzenia jednolitych paszportów dla obywateli państw

członkowskich. Paszporty gwarantowały obywatelom swobodę przemieszczania po

terytoriach państw WE oraz ich równe traktowanie w państwach trzecich. Wprowadzenie

paszportów europejskich wpłynęło na polityczny rozwój Wspólnot oraz przyczyniło się do

zlikwidowanie zjawiska w którym za swobodą przekraczania granic nie szły uprawnienia

charakterystyczne dla ustroju demokratycznego. W wyniku zaistniałej sytuacji politycy

przekonywali się do wprowadzenia możliwości przekazania mobilnym obywatelom praw

wyborczych na poziomie lokalnym oraz prawa dostępu do urzędów publicznych w krajach

członkowskich.

1.3.3 Raport Leo Tindermansa.

Przełomowym dokumentem w kształtowaniu obywatelstwa europejskiego był Raport

Tindemansa (od Leo Tindemansa, premiera Belgii) z 1975 r. Główną ideą raportu był postulat

pogłębienia polityki zagranicznej państw członkowskich, traktowany jako miernik ich postaw

prointegracyjnych, oraz założenie o potrzebie łącznego traktowania spraw gospodarczych

i politycznych przez upoważnione w tym zakresie organy Wspólnoty

. W tym dokumencie

podkreślono, że integracja nie może iść w oderwaniu od obywateli i ich potrzeb. Dlatego

należy zmienić wizerunek Wspólnoty w oczach obywateli oraz przybliżyć i wyjaśnić im ideę

integracji. Integracja musi oznaczać dla nich określone korzyści. Zniesienie granic,

ujednolicenie przepisów celnych, edukacja europejska i wymiana dzieci i młodzieży oraz

promocja nauki języków i poznawania kultury to te czynniki, które powinny najbardziej

B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, Wrocław 2000, s.23.

A. Wiener, Obywatelstwo, op. cit., s. 561.

A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 22-23.

M. Nadolski, Z dziejów integracji europejskiej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2004, s. 65.

zintegrować ludność państw członkowskich

. Po raporcie L. Tindemansa powstały kolejne

projekty, istotne dla tworzenia podstaw przyszłego obywatelstwa Unii Europejskiej.

Należy tutaj wymienić raport Scelby

przygotowany z ramienia Parlamentu Europejskiego

w 1977 r. Stwierdzono w nim, że przekształcenie Wspólnoty w organizację ponadnarodową

wymaga przyznania jej obywatelom praw podstawowych, cywilnych i politycznych

przysługujących obywatelom państw narodowych

1.3.4 Deficyt demokracji.

Jedną z najważniejszych decyzji podjętych przez WE w celu zmniejszenia deficytu

demokratycznego było przeprowadzenie w 1979 r. powszechnych i bezpośrednich wyborów

do Parlamentu Europejskiego. Pomimo niedoskonałości systemu wyborczego (brak jednolitej

ordynacji wyborczej), wybory do Parlamentu Europejskiego stały się jedną z podstaw

budowy obywatelstwa UE

. Na początku lat 80. XX wieku dynamiczny rozwój praktyki

obywatelstwa uległ jednak spowolnieniu. Niepewność ekonomiczna, obawy państw przed

utratą swojej suwerenności w zakresie podejmowania decyzji, rosnące zaniepokojenie

eurosklerozą, nierozwiązane problemy budżetowe doprowadziły do koncentracji uwagi na

rynku i integracji gospodarczej. Priorytet przyznano nie integracji pozytywnej (budowaniu

Unii Europejskiej, tworzeniu obywatelstwa), ale integracji negatywnej (usuwaniu barier na

wolnym rynku). Praktyka obywatelstwa w tym okresie skupiła się raczej na dostępie do

uczestnictwa w sensie społeczno-ekonomicznym niż na dostępie do systemu politycznego

(prawie do głosowania). Kierunek integracji wyznaczał w tym czasie ówczesny

przewodniczący Komisji Europejskiej – Jacques Delors, który nawoływał do stworzenia

„Europy bez granic przed 1992 rokiem”. Poza usunięciem wewnętrznych granic w obrębie

Wspólnoty, program jednolitego rynku wzbogacono wówczas o nowe strategie mające na

celu ukształtowanie tożsamości europejskiej

Dopiero w połowie lat osiemdziesiątych podjęto wzmożone wysiłki na rzecz

utworzenia Unii Europejskiej i opracowania nowego Traktatu o Unii Europejskiej.

Już w projekcie Jednolitego Aktu Europejskiego znalazł się zapis na temat obywatelstwa

europejskiego. Zawarto w nim stwierdzenie, że każdy obywatel państwa członkowskiego

B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 24.

M. Scelby – były premier rządu włoskiego.

A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 22-23.

Ibidem, s. 24.

A. Wiener, Obywatelstwo, op. cit., s. 562.

uzyskiwał członkostwo obywatela Unii i posiadał prawo udziału w życiu politycznym UE. Na

spotkaniu w Fontianbleau w 1984 r. opracowano kolejne etapy powstawania Unii

Europejskiej. Powołano także Komisję pod przewodnictwem włoskiego polityka Pietra

Adonnino. Wynikiem prac komisji były dwa raporty (z marca i czerwca 1985 r.).

Pierwszy z nich dotyczył swobodnego przepływu osób oraz kontroli obywateli na granicach

wewnętrznych WE poprzez wprowadzenie paszportów europejskich. Wskazywano w nich na

potrzebę rozszerzenia prawa pobytu i prawa do zatrudnienia, szczególnie w odniesieniu do

tzw. wolnych zawodów. Podkreślono również konieczność wzajemnego uznawania

dyplomów i egzaminów. Drugi raport koncentrował swoją uwagę na prawach politycznych,

które miały podkreślić ponadnarodowe znaczenie obywatelstwa europejskiego. Postulowano:



wprowadzenie jednolitej ordynacji wyborczej do Parlamentu Europejskiego i prawa

petycji do tego organu,



ustanowienie Rzecznika Parlamentu Europejskiego oraz opieki konsularnej obywateli

Wspólnot w państwach trzecich,



czynne i bierne prawo wyborcze na poziomie lokalnym oraz podstawowe prawa

polityczne, takie jak wolność wypowiedzi czy zgromadzeń, jak również utworzenia

wspólnych reprezentacji sportowych,



wprowadzenia wspólnej monety oraz ustanowienia wspólnego hymnu i flagi

Wspólnot

Polityka swobodnego przepływu pracowników i kontrola granic zewnętrznych Unii

były jednym z ważniejszych aspektów do unormowania. Niektóre państwa Wspólnoty podjęły

we własnym gronie działania w celu pogłębienia integracji. 4 czerwca 1985 r. Belgia,

Holandia, Francja, Luksemburg i RFN zawarły w miejscowości Schengen porozumienie, na

mocy którego stopniowo miała zostać zniesiona kontrola graniczna pomiędzy nimi.

Postanowienia obejmowały nie tylko obywateli państw sygnatariuszy tej umowy, ale także

obywateli innych państw członkowskich WE. Powyższe działanie przyczyniło się do

promocji Europy bez granic. Została również rozwinięta współpraca w zakresie udzielania

wiz oraz przepisów dotyczących uchodźców i prawa azylowego. Ostatecznie umowa weszła

w życie w 1995 r. W jej wyniku zniesiono kontrole na granicach wewnętrznych między

państwami Układu z Schengen

. System Schengen zakłada również usprawnienie

i intensyfikację kontroli na granicach zewnętrznych oraz wspólną politykę wizową i azylową.

A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 25-26.

B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 26-27.

Z punktu widzenia kształtowania tożsamości i jedności europejskiej były to decyzje bardzo

ważne

Nieznaczne zmiany odnoście obywatelstwa europejskiego wprowadził, podpisany

w lutym 1986 r., Jednolity Akt Europejski. Z jednej strony zamknął pewien etap integracji

dzięki ujednoliceniu i uporządkowaniu przepisów traktatów założycielskich, a z drugiej

przygotował WE do dalszych reform

. W JAE prawnie nie ukonstytuowano obywatelstwa

europejskiego. JAE nie zmienił tym samym statusu obywateli państw członkowskich, którzy

w dalszym ciągu byli traktowani jako „uprzywilejowani cudzoziemcy”. Co prawda przyznane

im prawa ekonomiczne i polityczne uzyskały rangę traktatową i ochronę ze strony instytucji

Wspólnot, ale zostały za to obwarowane określonymi warunkami. Niemniej jednak Jednolity

Akt Europejski był kolejnym krokiem w przód w celu utworzenia obywatelstwa Unii

W Jednolitym Akcie za zasadniczy cel integracji regionalnej uznano zmniejszenie rozpiętości

w poziomie uprzemysłowienia i różnic w rozwoju gospodarczym między regionami

w państwach członkowskich

Dopiero wraz z początkiem lat dziewięćdziesiątych XX wieku doszło do istotnej

zmiany w zakresie kształtowania instytucji obywatelstwa europejskiego. Podczas tworzenia

Unii Europejskiej kwestia „zbliżenia do obywateli” znajdowała się w centrum uwagi

polityków europejskich. Podjęto w tym czasie wiele inicjatyw, które wzmacniały potrzebę

ustanowienia obywatelstwa UE

. Pierwszym znaczącym aktem było tzw. memorandum

belgijskie ogłoszone przez rząd Belgijski w marcu 1990 r. Zaproponowano w nim

rozszerzenie praw obywateli państw członkowskich poprzez włączenie do nowego traktatu

przepisów dotyczących praw człowieka, praw socjalnych oraz opracowania jednolitej

ordynacji wyborczej do Parlamentu Europejskiego. Memorandum belgijskie było impulsem

do dalszych dyskusji na temat obywatelstwa europejskiego. Następnie w wyniku prac

specjalnie powołanej w 1990 r. Komisji opracowano dwa raporty tzw. Raporty Martina.

Pierwszy z nich, wydany w marcu 1990 r. dotyczył polityki socjalnej i ochrony środowiska,

czyli obszarów bliskich obywatelom. Drugi raport, z 11 lipca 1990 r., postulował włączenie

do Traktatu o UE Deklaracji PE dotyczącej praw człowieka

Ważną inicjatywę podjęli w kwietniu 1990 r., Helmut Kohl – kanclerz Niemiec

i Francois Mitterand – prezydent Francji. Wystosowali oni list do irlandzkiej prezydencji,

M. Nadolski, Z dziejów integracji europejskie, op. cit., s. 67.

L. Ciamaga i in., Unia Europejska, Warszawa 1998, s. 16.

A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 26-27.

M. Nadolski, Z dziejów integracji europejskiej, op. cit., s. 70.

A. Wiktoria – Święcka, Europa obywateli, op. cit., s. 688.

A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 28-29.

w którym zwrócili się do Rady Europejskiej z propozycją rozpoczęcia przygotowań do

konferencji międzyrządowej na której planowano wzmocnić demokratyczną legitymizację

Unii. W odpowiedzi na ten apel premier Hiszpanii Felipie Gonzalez przedstawił 4 maja 1990

r. propozycję wprowadzenia osobnego rozdziału o obywatelstwie UE w tekście nowego

traktatu. W szczególności projekt ten dotyczył: swobody przepływu osób, prawa do osiedlania

się i uczestniczenia w wyborach lokalnych i do PE, praw w obszarze opieki zdrowotnej,

edukacji, kultury, ochrony środowiska, praw konsumenta, opieki konsularnej

i dyplomatycznej

O istocie oraz koncepcji obywatelstwa europejskiego dyskutowano także podczas

obrad konferencji międzyrządowej w Dublinie (25-26 czerwca 1990 r.). Zapisanie

w Traktacie o Unii Europejskiej przepisów prawnych odnoszących się do obywatelstwa

europejskiego uznano jako lek na kryzys tożsamości europejskiej i sposób na legitymizację

decyzji w oczach obywateli

. W lipcu 1990 r. Parlament Europejski zaproponował

przyznanie praw wyborczych do PE i samorządów lokalnych w państwach członkowskich ze

względu na miejsce zamieszkania obywatela Unii

1.3.5 Memorandum hiszpańskie.

Najbardziej znaczące opracowanie dotyczące obywatelstwa przygotowane zostało

przez rząd Hiszpanii we wrześniu 1990 r. W Memorandum hiszpańskim wskazywano na

realne działania w celu poprawy warunków życia obywateli. Wielokrotnie podkreślano

znaczenie obywatelstwa dla urzeczywistnienia Unii Europejskiej. Instytucja obywatelstwa

europejskiego miała ewoluować wraz z rozwojem integracji między państwami

członkowskimi. Zwracano szczególną uwagę na potrzebę likwidacji nierówności

ekonomicznych i socjalnych między regionami Unii i ich mieszkańcami. Obywatelstwo

europejskie powinno zawierać specjalne prawa podstawowe, dotyczące wszystkich obywateli

państw członkowskich bez względu na ich aktywność ekonomiczną, czyli pełną swobodę

przemieszczania się, prawo do stałego pobytu oraz udziału obywateli w życiu politycznym

w miejscu swojego pobytu (udział w wyborach do PE i w wyborach do samorządów

lokalnych).

A. Domagała, Prawa jednostek wynikające z obywatelstwa Unii, [w:] A. Florczak (red. nauk.)

2009, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2009, s. . 129.

A. Wiktoria – Święcka, Europa obywateli, op. cit., s. 688.

A. Bodnar, Obywatelstwo wielopoziomowe, op. cit., s. 79.

Kolejne prawa wymienione w memorandum hiszpańskim tj.: prawa socjalne, ochrona

zdrowia, edukacja, kultura, ochrona środowiska i prawa konsumenta miały towarzyszyć

demokratyzacji Unii Europejskiej, a ich rozwój zależeć miał od samych obywateli.

Podkreślano również aby obywatelstwu europejskiemu nadać rangę międzynarodową, w celu

zapewnienia obywatelom państw członkowskich ochrony dyplomatycznej i konsularnej.

Wymagało to jednak zawarcia układów z państwami trzecimi. W celu ochrony wyżej

wymienionych praw proponowano powołać instytucję Ombudsmana, do którego obywatele

mogliby kierować petycje oraz który odgrywałby rolę mediatora między obywatelami

a sądami krajowymi. Postulowano również możliwość odbycia przez obywateli państw

członkowskich służby wojskowej w dowolnym kraju UE. Memorandum hiszpańskie

zawierało więc najbardziej przemyślaną i kompletną wizję obywatelstwa europejskiego.

Zaproponowano określony zestaw praw składających się na obywatelstwo Unii oraz

rozwiązania w celu ich rzeczywistego funkcjonowania. Twórcy memorandum byli także

świadomi trudności i wyzwań związanych z procesem wprowadzenia obywatelstwa Unii

Europejskiej

W odpowiedzi na inicjatywy podejmowane przez państwa członkowskie, Komisja

Europejska wydała 21 października 1990 r. formalną opinię, w której przedstawiła propozycje

powołania Unii Politycznej. KE poparła wnioski premiera Hiszpanii, aby obywatelstwo było

instytucją dynamiczną i uzupełniało obywatelstwo krajowe. W opinii Komisji prawa

obywatela

europejskiego

powinny

objąć

podstawowe

prawa

człowieka

(odwołanie do Konwencji z 1950 r.), prawo do swobodnego przemieszczanie się i pobytu oraz

uczestnictwa w wyborach lokalnych i do Parlamentu Europejskiego. Istniała również potrzeba

zdefiniowania pojęć dotyczących praw cywilnych, ekonomicznych i socjalnych. Komisja

zwróciła też uwagę na znaczenie instytucji reprezentujących regiony w krzewieniu

świadomości europejskiej w społeczeństwie

. Na szczycie w Rzymie w dniach 14-15 grudnia

1990 r. Rada Europejska wskazała na zagadnienia, którymi powinna się zająć Konferencja

Międzyrządowa, chodziło o zakres praw cywilnych, ekonomicznych i społecznych obywateli

przebywających w państwach pobytu i poza UE oraz powołanie Rzecznika Praw

Obywatelskich UE

Projekty kształtu obywatelstwa europejskiego były różne. Począwszy od

zagwarantowania pełnego zakresu praw, poprzez wprowadzenie pewnych ograniczeń,

Por. B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 35-37.

A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 31.

Por. Wnioski ze szczytu Rady Europejskiej w Rzymie, 14-15 grudnia:

www.europarl.europa.eu/summits/rome2/default_en.htm

kończąc na utrzymaniu ówczesnych rozwiązań

. Ostateczny stan przepisów o obywatelstwie

był więc wynikiem z trudem wypracowanego kompromisu. Państwa członkowskie nie

zgodziły się na propozycje zaproponowane przez Hiszpanów, aby do praw obywatelskich

zaliczyć prawa socjalne, edukacyjne, zdrowotne czy umożliwić obywatelom Unii odbycie

służby wojskowej w dowolnym państwie członkowskim. Część państw, szczególnie Wielka

Brytania, była sceptycznie nastawiona do obywatelstwa europejskiego, które mogło stanowić

krok w kierunku utworzenia z Unii Europejskiej ponadnarodowej federacji

Chociaż Belgia proponowała, aby rozszerzyć katalog praw, to ostatecznie, 8 listopada 1991 r.,

zatwierdzono już bez zmian postanowienia projektu i potwierdzono je w nowym traktacie.

Dyskusja tocząca się w okresie Konferencji Międzyrządowej, poprzedzającej

ustanowienie Traktatu z Maastricht, pozwala wyróżnić szereg celów i zadań, którym idea

obywatelstwa europejskiego miała służyć. Po pierwsze, koncepcja obywatelstwa unijnego

miała być jedną z form realizacji celów UE – „wzmocnienia ochrony praw i interesów

obywateli państw członkowskich, poprzez wprowadzenia obywatelstwa Unii” (art. 2 Traktatu

z Maastricht). Będąc warunkiem realizacji jednolitego rynku wewnętrznego, Unia miała

polepszyć status obywateli osiedlających się w innych państwach członkowskich w stosunku

do pozycji tzw. uprzywilejowanych obcych. W celu wspierania rozwoju rynku wewnętrznego

należało usunąć wszystkie przeszkody i wprowadzić prawa, które by tą zasadę

przemieszczania się i podejmowania pracy w innym państwie członkowskim uczyniły

bardziej atrakcyjną

. Według raportu Komitetu Parlamentu Europejskiego ds. Swobód

Obywatelskich i Spraw Wewnętrznych (tzw. Irbeni Report) „proces urzeczywistniania

obywatelstwa Unii winien być przez obywateli państwa członkowskich rozumiany, jako lepsza

gwarancja realizacji ich prawa do pracy, godnych warunków życia (minimalna płaca, opieka

zdrowotna, prawo do zamieszkania) i ochrony środowiska

Drugim powodem wprowadzenia obywatelstwa europejskiego była konieczność

zmniejszenia tzw. deficytu demokratycznego, na który składały się trzy czynniki:

a) przesunięcie suwerenności z parlamentów krajowych na szczebel wspólnotowy, gdzie

decyzje podejmowano często w tajemnicy; b) małe znaczenie Parlamentu Europejskiego

w procesie legislacyjnym, chociaż jest to jedyny organ wspólnotowy wybierany

w bezpośrednich i demokratycznych wyborach; c) władza wykonawcza Wspólnot znajdowała

się w wyłącznej gestii Komisji i Rady, na których skład obywatele państw narodowych nie

A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 31.

A. Gubrynowicz, Obywatelstwo Unii Europejskiej – stan obecny i perspektywy, op. cit., s. 8.

S. Konopacki, Dylematy obywatelstwa europejskiego, Studia Europejskie, 4/2003, s. 55.

Ibidem, s.55

mieli praktycznie żadnego wpływu. W tym kontekście, utworzenie obywatelstwa unijnego

miało być istotnym elementem zmniejszenia deficytu demokratycznego i fundamentem

demokratycznej legitymizacji Unii

. Trzecią przesłanką stojącą za ideą obywatelstwa

unijnego było wytworzenie „tożsamości europejskiej”, która mogłaby wzmocnić społeczną

legitymizację procesu integracji Europy. Miało ono być środkiem osiągnięcia przyzwolenia

i wsparcia społecznego, koniecznych dla utworzenia sprawnego rynku wewnętrznego oraz

unii gospodarczo-walutowej

1.3.6 Ukonstytuowanie obywatelstwa europejskiego w Traktacie z Maastricht.

Traktat z Maastricht został podpisany 7 lutego 1992 r. (wszedł w życie 1 listopada

1993 r.). Już w preambule traktatu zaznaczono ustanowienie jednolitego obywatelstwa dla

obywateli państw członkowskich. W

artykule 8 Traktatu UE zapisano, że „każda osoba

posiadająca obywatelstwo państwa członkowskiego staje się obywatelem Unii”. Obywatele

mogą więc korzystać z przyznanych im praw wyróżnionym w Traktacie. Szczegółowa

regulacja obywatelstwa UE została umieszczona w części II traktatu w art. 8-8e. W części tej

zawarto kwestie: uznawania za obywatela, katalogu praw obywatelskich oraz środków

podejmowanych w celu ich wzmacniania i rozwijania.

Katalog praw obywatelskich nie miał sprowadzać się tylko do tych wprost

wymienionych w II części Traktatu UE. Obejmuje on również wszystkie inne, wymienione

w całym Traktacie, uprawnienia służące obywatelom Unii. W artykule 138a TWE

wspomniano o roli partii politycznych w tworzeniu świadomości europejskiej i wyrażaniu

woli politycznej obywateli Unii. Pozostałe artykuły TWE zawierają szczegółowe regulacje

dotyczące praw zawartych w części II traktatu, związanych z instytucjami unijnymi. Oprócz

tego warto wspomnieć o przepisach zawartych związanych z polityką społeczną i edukacją

(Tytuł VIII), kulturą (Tytuł IX), zdrowiem publicznym (Tytuł X), ochroną konsumenta (Tytuł

XI) i ochroną środowiska (Tytuł XVI)

. Do praw obywateli należą również uprawnienia

przyznane jednostkom zawarte we wcześniejszych postanowieniach prawodawstwa

wspólnotowego, wynikające ze swobód rynku wewnętrznego. Należy zauważyć, że niektóre

z praw nie odnoszą się tylko do obywateli Unii, ale przysługują również każdej osobie

fizycznej

lub

prawnej

zamieszkującej

obszarze

państw

członkowskich.

S. Konopacki, Dylematy obywatelstwa europejskiego, op. cit., s. 55.

Ibidem, s. 55

A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 34-35.

Oznacza to, że katalog praw obywateli nie posiada charakteru zamkniętego. W Traktacie

o UE zawarto postanowienia umożliwiające dalszy rozwój instytucji obywatelstwa

europejskiego

. Nowe elementy dotyczące obywatelstwa europejskiego po Traktacie

z Maastricht wprowadziły także traktaty: amsterdamski i nicejski. Swój wkład w rozwój

koncepcji obywatelstwa Unii mają również: Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej

i projekt Traktatu Konstytucyjnego UE.

Do 1992 r. Wspólnoty Europejskie rozwijały się zgodnie z logiką opartą na

poszanowaniu interesów państw członkowskich. WE były nie tyle wspólnotą obywateli,

a raczej wspólnotą państw. Istotnym przełomem w procesie kształtowania ochrony prawnej

obywateli państw członkowskich był Traktat z Maastricht, który stanowił zarazem instrument

pogłębiania integracji europejskiej

. Ustanowienie „obywatelstwa Unii Europejskiej”

stanowiło w polityce Wspólnoty kolejny krok w dobrym kierunku, czyli nawiązania

bezpośredniej relacji między instytucjami Wspólnoty a obywatelami Unii, sprawowania przez

nią opieki nad nimi, ale także odpowiedzialności tych obywateli za decyzje społeczeństwa

obywatelskiego funkcjonującego w tym państwie, w którym aktualnie zamieszkują oraz

odpowiedzialności za sprawy całej Unii

Obywatelstwo w Traktacie z Maastricht pomyślane było właśnie jako sposób na

legitymizację Unii w oczach obywateli. Wynikało to z przekonania, iż w naszej, europejskiej

kulturze politycznej pojęcie obywatelstwa jest tak integralnie związane z poczuciem

przynależności, identyfikacji i lojalności, że wprowadzenie pojęcia obywatelstwa unijnego

zmniejszy dotychczasowy dystans między obywatelami państw członkowskich a instytucjami

unijnymi. Zdaniem Jo Shaw „obywatelstwo nie jest jedynie formalnym pojęciem prawnym,

które UE może swobodnie przyjąć, gdy osiągnęła już odpowiedni stopień dojrzałości swojego

rozwoju. Waluta obywatelstwa niesie za sobą wielki bagaż intelektualny, dotyczący treści,

znaczenia i symbolizmu, którego nie można pominąć i który w istocie może być pozytywnie

wykorzystywany w rozumieniu i dalszym rozwijaniu raczej lakonicznych przepisów Traktatu

WE”

. Jednocześnie obywatelstwo było czymś więcej niż zabiegiem socjotechnicznym.

Było też naturalną konsekwencją zwiększonej rangi instytucji wspólnotowych

Treść

uprawnień wynikających z obywatelstwa unijnego, ustanowionego

w Maastricht, jest bardzo wąska i nieporównywalna z normalnymi uprawnieniami

S. Konopacki, Dylematy obywatelstwa europejskiego, op. cit., s. 56

Ibidem, s. 54.

Z. Sokolewicz, Obywatelstwo a narodowość, op. cit., s. 13

Ibidem, s. 13.

W. Sadurski, Obywatelstwo europejskie, Obywatelstwo europejskie, Studia Europejskie, 4/2005, s. 34.

przypisanymi do obywatelstwa państwowego. Zdaniem Marco Martiniello, jest to co

najwyżej „funkcjonalne półobywatelstwo”

. Uprawnienia obywatelstwa unijnego albo

powtarzają już wcześniej zagwarantowane uprawnienia „unijne” obywateli państw

członkowskich (takie jak wolność przemieszczania się i zamieszkania w ramach całej Unii),

albo stanowią bardzo niewielką „wartość dodaną”. Zdaniem wielu naukowców, zajmujących

się problematyką unijną, obywatelstwo ustanowione w Maastricht miało charakter

pociągnięcia czysto biurokratycznego, odgórnie nadanego, bez realnego znaczenia dla

obywateli Unii. Zdaniem J. Weilera: „Dla wielu to pojęcie <obywatelstwa> jest jednym

z najmniej udanych aspektów <Traktatu> Maastricht, trywialnym i pustym, a zatem

pozbawionym znaczenia. Z tej perspektywy, ci którzy w to pojęcie wierzą, poddają się

myśleniu życzeniowemu, a ci którzy żywią związku z tym jakieś obawy cierpią na

paranoidalne wymysły”. Dodać przy tym warto, że w oficjalnym języku wspólnot pojęcie

obywatelstwa europejskiego pojawiło się na długo przed jego sformalizowaniem w Traktacie

z Maastricht

Niemniej jednak wprowadzenie zapisów o obywatelstwie europejskim do Traktatu

o Unii Europejskiej było wynikiem prawnego „uporządkowania” wszystkich uprawnień

przekazanych obywatelom Unii Europejskiej. Dlatego pomimo występowania wielu

krytycznych uwag należy uznać Traktat z Maastrich za krok w stronę ulepszenia instytucji

obywatelstwa Unii. Jak się później okaże, żaden inny traktat reformujący nie wniesie w tym

aspekcie tak wiele zmian.

Ibidem, s. 34.

Ibidem, s. 35-36.

ROZDZIAŁ II

PRAWA OBYWATELA UNII EUROPEJSKIEJ

2.1 Prawo do przemieszczania się i przebywania na terytorium innego państwa

członkowskiego

Obywatelstwo Unii Europejskiej to złożony zespół praw. Na kształt tej instytucji

wpływa bowiem zarówno prawo pierwotne, jak i wtórne Wspólnot Europejskich.

Obywatelstwa europejskiego nie można traktować więc w oderwaniu od pojęcia

obywatelstwa w prawie wewnętrznym poszczególnych państw członkowskich oraz aktów

prawa międzynarodowego

. Obywatele Unii Europejskiej, mimo odpowiednich postanowień

traktatowych o prawach (art. 17 ust. 2 TWE), dysponują w praktyce wyłącznie

uprawnieniami. Prawo wspólnotowe nie przewiduje obowiązków charakterystycznych dla

krajowego porządku prawnego – służby wojskowej, wierności prawu, płacenia podatków.

Warto zauważyć, że nałożenie na obywateli UE obowiązków wiązałoby się ze zmianą traktatu

ustanawiającego Wspólnotę Europejską, jako że art. 22 TWE przewiduje jedynie procedurę

poszerzenia katalogu praw przysługującym obywatelom Unii Europejskiej. Kwestię

obywatelstwa komplikuje też fakt, że ze sporej części wynikających z niego praw mogą

korzystać wszystkie osoby przebywające legalnie na terytorium Wspólnoty (prawa

konsumenta, opieka socjalna), a nie tylko obywatele państw członkowskich

Dla wszystkich obywateli państw członkowskich UE obywatelstwo Unii oznacza:

 Prawo do swobodnego poruszania się, pobytu i zatrudnienia na terytorium państw

członkowskich (art. 18 TWE).

 Prawo do głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz

w wyborach samorządowych w państwie członkowskim, w którym obecnie

przebywają (art. 19 TWE).

 Prawo do ochrony dyplomatycznej i konsularnej na obszarze kraju trzeciego,

w którym państwo członkowskie, którego są obywatelami nie ma swojego

przedstawicielstwa (art. 20 TWE).

 Prawo do składania petycji do Parlamentu Europejskiego oraz prawo do zwracania się

do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w celu poinformowania go

o przypadkach złego zarządzania przez instytucje i organy Wspólnot (art. 21 TWE).

B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s.108.

A. Domagała, Prawa jednostek wynikające z obywatelstwa Unii, op. cit., s. 131.

 Prawo do zwracania się do instytucji europejskich w jednym z oficjalnych języków

Unii i do otrzymywania odpowiedzi w tym języku (art. 22 TWE).

 Prawo do dostępu do dokumentów PE, Rady i Komisji (art. 225 TWE)

100

Oprócz katalogu praw wynikających z samej instytucji obywatelstwa Unii prawo

wspólnotowe i unijne zapewnia obywatelom europejskim szereg innych praw:

 Poszanowanie i ochronę godności człowieka jako jednego z celów działania Unii,

 Prawo do równego traktowania obywateli krajów członkowskich oraz zakaz

dyskryminacji (jedna z podstawowych zasad funkcjonowania Unii),

 Katalog podstawowych praw zawartych w Karcie Praw Podstawowych Unii

Europejskiej. Karta Praw Podstawowych została przyjęta w Nicei w grudniu 2000 r.

Stanowi ona katalog praw człowieka gwarantowanych i chronionych przez Unię

Europejską.

101

Prawa obywatela Unii Europejskiej można podzielić zasadniczo na dwie grupy.

Do pierwszej z nich należą prawa polityczne, które zostały przyznane obywatelom państw

członkowskich Traktatem z Maastricht, a do drugiej – prawa ekonomiczne związane

z gospodarczym charakterem Traktatu Rzymskiego. Prawa ekonomiczne dotyczą wyboru

miejsca pracy i osiedlania się. Zostały one w ograniczonym do sektorów przemysłu

węglowego i stalowego zakresie wprowadzone w Traktacie ustanawiającym Europejską

Wspólnotę Węgla i Stali. Następnie były rozwijane w kolejnych Traktatach i w prawie

wtórnym Wspólnot Europejskich. Prawa ekonomiczne zostały przyznane obywatelom państw

członkowskich Unii Europejskiej na długo przed ustanowieniem instytucji obywatelstwa

europejskiego. Na mocy Traktatu z Maastricht zostały wchłonięte przez pojęcie

obywatelstwa, stanowiąc jego główny element

102

Prawo do swobodnego podróżowania po Unii Europejskiej i osiedlania się

w dowolnym państwie członkowskim jest najważniejszym prawem przyznanym obywatelom

Unii. Bez tego przywileju nie byłoby możliwe korzystanie z większości innych praw

przyznanych obywatelom w traktatach. W zakresie legislacji wtórnej, jeszcze długo po

Traktacie z Maastricht przemieszczanie się w granicach Unii regulowało prawodawstwo

100

A. Wiener, Obywatelstwo, op. cit., s. 550.

101

Obywatelstwo europejskie. Pytania i odpowiedzi, Fundacja im. Stefana Batorego, Warszawa 2003, s. 8.

102

M. Łazęcki, Aspekty obywatelstwa europejskiego związane ze swobodą przemieszczania się i wyborem

miejsca pobytu, Prawo Unii Europejskiej, Nr 7–8/2004, s. 74.

przyjęte przed zmianami w 1992 r., ściśle wiążące kwestie przemieszczania się z aktywnością

ekonomiczną lub wymogiem posiadania wystarczających środków na utrzymanie

103

2.1.1 Zakres podmiotowy.

Zakres podmiotowy swobody przepływu pracowników określa krąg osób, które mogą

korzystać z praw wynikających z tej swobody. Podstawą do wyznaczenia zakresu

podmiotowego jest pojęcie „pracownika” – którego treść została określona w orzecznictwie

Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Artykuł 39 TWE jest jednym z ważniejszych

praw dotyczących swobody przemieszczania się pracowników w celu podjęcia pracy, jej

poszukiwania, przebywania osoby na terytorium państwa w którym podjął zatrudnienie

podczas wykonywania pracy, jak i po jej ustaniu. Zdaniem trybunału pojęcie „pracownika”

należy interpretować szeroko, w świetle podstawowego wszelkich przepisów wspólnotowych,

jakim jest najpełniejsze wprowadzenie w życie swobody przepływu pracowników. Mając tak

określone wskazówki interpretacyjne, jednym z pierwszych orzeczeń, gdzie Trybunał podjął

się wykładni tego pojęcia były wyrok w sprawie Lewin

104

. W orzeczeniu tym stwierdzono, iż

pracownikiem jest osoba, która świadczy pracę o określonej wartości ekonomicznej,

a przeciwieństwem pracownika jest osoba świadcząca pracę na tak niewielką skalę, iż można

uważać ja jedynie za uboczną działalność danej osoby, działalność o charakterze

dodatkowym. Gdyby koncepcja do definiowania wspomnianego pojęcia pozostawała w gestii

ustawodawstwa krajowego, każde państwo mogłoby jednostronnie, za pomocą przepisów

wewnętrznych modyfikować znaczenie terminu; „pracownik migrujący”.

W ten sposób byłoby w stanie pozbawiać pewne osoby prawa do korzystania ze swobody

przepływu pracowników, co byłoby bardzo niepożądane.

W miarę dalszego orzecznictwa Europejski Trybunał Sprawiedliwości sprecyzował

trzy przesłanki, które musza być obiektywnie spełnione, aby dana osoba posiadała status

pracownika w świetle art. 39 Traktatu WE. Są to:

1 – świadczenie pracy na rzecz innej osoby o określonej wartości,

2 – podporządkowanie innemu podmiotowi,

3 – wynagrodzenie pieniężne lub świadczenie wzajemne w innej formie

103

A. Gubrynowicz, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 12.

104

Por. Wyrok ETS: Lewin przeciwko Staatssecretaris van Justite, 1982 ECR 1035

www.eurolex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!CELEXnumdoc&lg=en&numdoc=681J0
053

Nie ma natomiast znaczenia formalna podstawa prawna wykonywania pracy

105

. Obywatel

poszukujący zatrudnienia w innym państwie członkowskim ma prawo do pobytu na

gwarantowany okres do pół roku. W przypadku prawa wspólnotowego nie odgrywa roli, czy

dana osoba otrzymuje za wykonaną pacę uposażenie poniżej poziomu uznanego w danym

państwie za niezbędne do utrzymania, czy też pracuje na pełen czy część etatu

106

Zgodnie z art. 18 TWE ust 1. „Każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego

poruszania się i przebywania na terytorium Państw Członkowskich, z zastrzeżeniem

ograniczeń i warunków przewidzianych w niniejszym Traktacie i w postanowieniach

przyjętych w celu jego wykonania”. Zatem nieco odmienne reguły obowiązują osoby aktywne

gospodarczo (pracowników najemnych, osoby samodzielnie prowadzące działalność

gospodarczą, usługodawców i usługobiorców), a inne osoby nieaktywne gospodarczo.

Dodatkowo prawo do swobodnego poruszania się i pobytu na terytorium państw

członkowskich może przysługiwać także studentom, turystom oraz członkom rodzin

obywateli UE, niezależnie od ich obywatelstwa

107

2.1.2 Zakres przedmiotowy.

Zakres przedmiotowy prawa do swobodnego poruszania się i pobytu obejmuje:



prawo do wyjazdu z każdego państwa UE, także tego, którego dana osoba jest

obywatelem,



prawo do wjazdu na terytorium każdego państwa UE,



prawo do przebywania w tym państwie przez określony czas lub zamieszkiwania

w nim na stałe,



prawo do przemieszczania się wewnątrz innego państwa członkowskiego

108

Powyższe prawa skupiają się na zasadzie swobodnego wjazdu i przebywania na

terytorium państwa członkowskiego osób chronionych przez prawo wspólnotowe oraz

wprowadzają zakaz dyskryminacji pomiędzy pracownikami (państwowymi i przyjezdnymi)

na tle narodowościowym. Na znacznym obszarze Unii Europejskiej w 1995 r. zostały

zniesione kontrole na wewnętrznych granicach między państwami UE. Dla obywateli państw,

105

Por. M. Tatara, Zakres podmiotowy artykułu 39 TWE:

www.ue.lubelskie.info.pl/index.php?i=1258&d=1251&z=1258

106

B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 68-70.

107

Ich sytuację reguluje rozporządzenie Rady (EWG) nr 1612/68 oraz Dyrektywa 73/148/EWG.

108

A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 53-55.

które przystąpiły do układu Schengen, oznacza to możliwość swobodnego poruszania się na

po obszarze prawie całej Unii Europejskiej. Obywatele europejscy, podróżując po strefie

Schengen, nie podlegają kontroli paszportowej, choć powinni ze względu na własne

bezpieczeństwo posiadać dokument stwierdzający ich tożsamość i posiadane obywatelstwo

państwa członkowskiego Unii. Państwa należące do układu z Schengen mogą w szczególnych

okolicznościach przywrócić kontrole na swych granicach. Poza obszarem Schengen znajduje

się obecnie Wielka Brytania i Irlandia, a także Liechtenstein, Cypr, Bułgaria i Rumunia.

Osoby udające się do tych państw muszą więc posiadać paszport i poddać się kontroli

granicznej. Każdy obywatel europejski, który opuszcza obszar Strefy Schengen musi również

dysponować paszportem, gdyż na granicach zewnętrznych Unii nadal obowiązują kontrole

paszportowe i celne

109

Obecnie kwestie przepływu osób reguluje dyrektywa 2004/28/WE. Dyrektywa

podkreśla prawa obywatela UE jako podmiotu przemieszczającego się, natomiast mniejszą

uwagę zwraca na kwestię przyczyn migracji grup osób (studentów, przedsiębiorców,

emerytów, rodzin pracowników). Swoboda nie ma więc charakteru absolutnego. Podstawą do

odmowy wjazdu osobom na terytorium państwa mogą być kwestie ochrony zdrowia chorób

(stanowią one przedmiot przepisów ochronnych w państwie przyjmującym), porządku

i bezpieczeństwa publicznego (w szczególności: handel narkotykami, niezrównoważenie

emocjonalne, wyraźne zaburzenia psychiczne). Państwo przyjmujące nie ma natomiast prawa

odmówić wjazdu osobie, która w przeszłości była karana. Również charakter pracy, jaką

osoba chciałaby wykonywać, nie powinien podlegać ocenie państwa

110

. Prawo

przemieszczania się nie usuwa także prerogatyw państwa goszczącego do rejestrowania

przepływu (za pomocą np. procedur meldunkowych)

111

Przebywanie na terytorium innego państwa członkowskiego UE niż kraj ojczysty

przez pierwsze 3 miesiące nie podlega żadnym ograniczeniom formalnym. Dłuższy pobyt

wiąże się jednak z koniecznością uzyskania zezwolenia wystawionego przez państwo, na

którego terytorium przebywa obywatel UE. W celu uzyskania zezwolenia należy udowodnić

posiadanie wystarczającego zabezpieczenia materialnego i ubezpieczenia zdrowotnego,

a także przedstawić dokumenty potwierdzające istnienie związków rodzinnych (wymagane

może być np. tłumaczenie aktów stanu cywilnego). Uzyskanie tego zezwolenia nie stanowi

warunku korzystania z pobytu, ale jego brak powoduje utrudnienia w dostępie

109

Obywatelstwo europejskie. Pytania i odpowiedzi, op. cit., s. 11-12.

110

B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 20.

111

A. Domagała, Prawa jednostek wynikające z obywatelstwa Unii, op. cit., s. 132-133.

np. do świadczeń zdrowotnych czy socjalnych. Może również skutkować wydaniem nakazu

opuszczenia kraju. Po złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt władze danego kraju

mają obowiązek w ciągu 6 miesięcy podjąć decyzję w tej sprawie. W wypadku pobytu

dłuższego niż 1 rok zainteresowana osoba powinna uzyskać zezwolenie na okres co najmniej

5 lat. Przedłużenie zezwolenia powinno być automatyczne, jeżeli nie nastąpi zmiana sytuacji

wnioskodawcy. Zezwolenie ma być wydawane bezpłatnie lub w wysokości odpowiadającej

kosztom wydania krajowego dowodu tożsamości

112

Na postawie Rozporządzenia Rady UE 1612/68 każda osoba mająca obywatelstwo UE

uzyskała prawo do podjęcia pracy na terytorium Wspólnoty. Jej prawa i obowiązki

w przypadku zatrudnienia, są takie same, jak uprawienia obywateli państwa przyjmującego,

wynikające ze stosunku pracy. Państwa członkowskie nie mogą zatem wprowadzać

ilościowych ograniczeń przy zatrudnianiu obywateli innych państw członkowskich lub

utrudniać im podjęcia pracy. Chyba, że przy wymagają formalnego potwierdzenia

kwalifikacji oraz biegłości posługiwania się językiem obcym. Na państwa członkowskie, na

których terytorium obywatele innych państw UE poszukują pracy, nałożono obowiązek

zapewnienia zabezpieczenia socjalnego na tym obywatelom na określony czas. Gdy dana

osoba podjęła już pracę, podlega takim samym prawom socjalnym i obowiązkom

podatkowym, jak obywatele tego państwa. Pracownicy z innych krajów członkowskich

otrzymali także prawo do wstępowania do związków zawodowych działających w państwie

ich zatrudnienia

113

Aktywność ekonomiczna obywateli UE może być realizowana na trzy różne sposoby.

Dotyczy ona:

1. pracowników najemnych (art. 39 TWE),

2. osób podejmujących działalność gospodarczą w państwie pobytu (art. 43 TWE)

3. osób wykonujących usługi lub z nich korzystających (art. 49 TWE).

Wszystkie wyżej wymienione prawa oparte są na podobnych zasadach. Koncentrują

się na swobodzie wjazdu i przebywania na terytorium państwa członkowskiego. Pracownicy

są chronieni przez prawo wspólnotowe, które zakazuje dyskryminacji na tle

narodowościowym

114

. Wyjątkiem od reguły jest uniemożliwienie podjęcia pracy przez

obywateli innych państw Unii w organach administracji publicznej danego kraju

112

A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 56-57.

113

B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 21-22.

114

Ibidem, s.68.

członkowskiego. Dotyczy to szczególnie stanowisk związanych z ochroną porządku

publicznego lub interesu danego państwa m. in. wojskowych, urzędników wysokiego szczebla

w administracji państwowej i policji

115

2.1.3 Prawa członków rodziny obywatela Unii Europejskiej.

Prawo do korzystania z zasady swobodnego przepływu mają również niektórzy

członkowie rodziny, pozostający na utrzymaniu pracownika, lecz nieposiadający

obywatelstwa Unii Europejskiej. Zgodnie z ustawodawstwem Unii Europejskiej

(z art. 10 rozporządzenia 1612/68) do rodziny pracownika należą: małżonek, zstępni

(osoby które nie ukończyły 21 lat lub są na utrzymaniu pracownika) oraz pozostali krewni

i powinowaci utrzymywani przez migrującego pracownika, którzy wspólnie zamieszkiwali

w jednym gospodarstwie domowym w kraju emigracji. Prawa członków rodziny pracownika,

którzy osiedlają się na terytorium danego państwa członkowskiego są uzależnione od

skorzystania przez niego z prawa do swobodnego przepływu pracowników. Tak więc należy

stwierdzić, że uprawnienie to nie ma samodzielnego charakteru. Państwo członkowskie

powinno ułatwiać wspólne zamieszkanie członkom rodziny pracownika, jeżeli pozostają oni

na jego utrzymaniu. Możliwość połączenia się pracownika z rodziną jest uwarunkowana

posiadaniem przez niego warunków mieszkaniowych odpowiadających przeciętnym

warunkom w kraju lub w regionie, w którym podjął on zatrudnienie. Warunek ten nie może

jednak dyskryminować pracownika w porównaniu z obywatelami tego państwa

członkowskiego. Oznacza to, że warunki mieszkaniowe, jakie zapewnia swojej rodzinie

cudzoziemiec należy porównywać z warunkami mieszkaniowymi, w jakich zamieszkują

rodziny obywateli danego państwa członkowskiego

116

Członkowie rodziny pracownika mają oczywiście prawo do podejmowania

zatrudnienia na terytorium całego państwa przyjmującego. Natomiast dzieci pracownika

migrującego powinny mieć zapewniony równy dostęp do systemu oświaty i szkolenia

zawodowego w tym kraju. Państwa członkowskie mają obowiązek umożliwienia tym

dzieciom kształcenia się w możliwie najlepszych warunkach

117

. Prawo do pobytu członków

rodziny na terytorium państwa, w którym pracownik wykonuje prace nie budzi wątpliwości.

Takiej osobie przysługuje także zarówno prawo do pobytu, jak i do otrzymywania wszelkich

115

Obywatelstwo europejskie. Pytania i odpowiedzi, op. cit., s. 23.

116

Por. J. Barcz, Integracja europejska, op. cit., s. 170-171.

117

Obywatelstwo europejskie. Pytania i odpowiedzi, op. cit., s. 21-22.

świadczeń natury socjalnej. Kształt rodziny czy jej skład osobowy może jednak ulegać

zmianie z powodu śmierci pracownika, rozwodu współmałżonków czy uzyskania

pełnoletniości dzieci.

W przypadku śmierci pracownika w czasie, gdy jest on czynny zawodowo, rodzina ma

prawo pozostawać na terytorium państwa członkowskiego przez okres co najmniej dwóch lat.

Jeśli umiera on w okresie emerytalnym – takich ograniczeń wobec członków rodziny się nie

stosuje. Prawo małżonków do przebywania na terytorium państwa członkowskiego jest

oczywiście uzależnione od istnienia prawnej więzi pomiędzy nimi. Dlatego też nawet

małżonek, który nie posiada obywatelstwa państwa członkowskiego, może nadal dalej

przebywać na terytorium państwa członkowskiego, pomimo oficjalnej separacji. Obowiązek

opuszczenia terytorium tego państwa następuje dopiero po upływie dwóch lat od chwili

uzyskania prawomocnego wyroku rozwodowego. Dzieci znajdujące sie pod opieką

pracownika mają prawo do przebywania na terytorium państwa członkowskiego do

ukończenia 21 roku życia. Jednocześnie dzieci pracownika tracą status uprzywilejowanego

członka rodziny aż do momentu gdy sami nie staną się pracownikami lub nie rozpoczną

nauki

118

2.1.4 Ograniczenia występujące w swobodzie przepływu osób.

Korzystanie z prawa do swobodnego poruszania się i pobytu budzi w praktyce

znaczne opory państw członkowskich. Wynikają one przede wszystkim z obawy przed

dodatkowymi kosztami, np. w postaci zapewnienia różnego rodzaju zasiłków lub darmowego

dostępu do służby zdrowia. Jest to wynik braku harmonizacji pomiędzy państwami Unii

w zakresie polityki społecznej. Dlatego też uprawnienia obywateli UE z art. 18 ust. 1 TWE

mają obecnie charakter głównie formalny. Dla ich pełnej realizacji potrzeba odpowiednich

działań administracyjnych w państwach członkowskich, które znosiłyby dyskryminację

między

obywatelami

różnych

narodowości

likwidowały

ograniczenia

w zakresie swobodnego przepływu osób. Jednak takimi działaniami państwa członkowskie,

z wyżej opisanych przyczyn, nie są zainteresowane. Znajduje to swoje odzwierciedlenie

w tempie implementacji prawa wspólnotowego i w liczbie orzeczeń Trybunału

Sprawiedliwości, potwierdzających fakt naruszenia prawa wspólnotowego w tym zakresie

119

118

B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s.71-72.

119

A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 57-58.

Sposobem ograniczenia prawa do swobodnego przemieszczania się i osiedlania są

wprowadzone okresy przejściowe na zatrudnienie. Zasadniczym celem okresów

przejściowych jest ochrona rynków pracy „starych” państw członkowskich przed napływem

pracowników. Historia ustanawianych okresów przejściowych przy rozszerzaniu UE

wskazuje, że odnosiły się one głównie do państw o niższym poziomie gospodarczym niż

pozostałe państwa członkowskie UE. Wprowadzono je w celu ochrony państw bardziej

rozwiniętych gospodarczo przed zalewem ich rynku pracy „taniej siły roboczej”

z biedniejszych krajów. Okresy przejściowe wprowadzano praktycznie przy wszystkich

rozszerzeniach Unii Europejskiej. Mają one charakter elastyczny. Pozwalają państwom

członkowskim na wcześniejsze zrzeczenie się z nich i otwarcie rynków pracy przed

maksymalnie przewidywanym terminem. Okresy przejściowe wciąż obowiązują w niektórych

państwach członkowskich w odniesieniu obywateli państw, które wstąpiły w 2005 r. do UE.

Zostały wprowadzone także w stosunku do Rumunii i Bułgarii

120

, przyjętych w 2007 r.

Okresy przejściowe na zatrudnienie mogą rodzić kilka wątpliwości z punktu widzenia

praw obywatela UE. Obywatel nowego państwa członkowskiego może przemieścić się,

a nawet osiedlić, na terytorium państw członkowskich, które wprowadziły okresy

przejściowe, ale tylko pod warunkiem, że nie podejmie pracy, a podstawą jego

przemieszczenia się jest inny status (np. studenta). Ważne jest, aby taki obywatel nie był

nadmiernym obciążeniem dla finansów publicznych goszczącego państwa członkowskiego.

Jednakże to właśnie możliwość pracy czy świadczenia usług jest tym, co najczęściej

powoduje skorzystanie z prawa do swobodnego przemieszczenia się. Pracownicy stanowią

ogromną większość osób przemieszczających się i osiedlających się na terytorium innych

państw członkowskich. Brak możliwości zatrudnienia skutkuje tym, że prawo gwarantowane

w art. 18 TWE odnosi się tylko do nielicznych grup obywateli nowych państw

członkowskich. Takie zróżnicowanie praw prowadzi do nierównego traktowania obywateli

UE, co podważa znaczenie tej instytucji jako opartej na równości (art. 12 TWE). Obywatele

nowych państw członkowskich mogą w niektórych krajach czuć się jak obywatele drugiej

kategorii

121

Na problem praw obywateli UE w kontekście okresów przejściowych można spojrzeć

także z innej perspektywy. Zróżnicowanie prawne obywateli Unii jest swoistym kosztem

rozszerzenia UE, uwzględniającym określone procesy gospodarcze i uwarunkowania

120

A. Bodnar, Obywatelstwo wielopoziomowe, op. cit., s. 198.

121

Por. Europejski Portal Pracy, Okresy przejściowe w krajach Unii Europejskiej:

www.hrc.pl/index.php?dzid=142&did=335

socjalne. Po upływie okresów przejściowych te różnice zostaną bezwarunkowo zniesione.

Jeśli spojrzymy na powyższy problem przez pryzmat rozróżnienia na „obywatelstwo

rynkowe”, będące wyrazem uczestnictwa pracowników we Wspólnym Rynku,

i na obywatelstwo UE, będące wyrazem członkostwa we wspólnocie politycznej, to mamy do

czynienia jedynie z czasowo ograniczonym obywatelstwem rynkowym. Obywatelstwo UE

jako pewien ideał członkostwa we wspólnocie politycznej pozostaje nienaruszone

122

Realizacja prawa obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się i wyboru miejsca

pobytu nie jest prawem pozbawionym pewnych restrykcji. Wbrew postulatom proponującym

przyznanie tych praw wszystkim obywatelom istnieje w Unii wiele regulacji

w znacznym stopniu ograniczającym jego realizację. Jednak w ostatnim czasie jesteśmy

świadkami wyraźnych przemian w tym zakresie

123

2.2 Prawa wyborcze.

Unia Europejska w swym obecnym kształcie stanowi kolejny etap na drodze do

pełniejszej integracji europejskiej. W przeciwieństwie do Wspólnot, których zadaniem było

rozwinięcie współpracy państw głównie w zakresie gospodarczym, Unia realizuje także cele

polityczne. Wyrazem tego jest wyposażenie obywatela Unii Europejskiej w pewne prawa

polityczne. Przez aktywny udział obywateli w strukturach europejskich poszerza się poziom

świadomości społeczeństw co do istoty Unii Europejskiej. Większość obywateli Unii

akceptuje bowiem tę formę współpracy państw jako coś dobrego, ale jednocześnie

reprezentuje dość niski poziom wiedzy i zrozumienia dla przyjętych w tej organizacji

rozwiązań

124

. Dlatego tak ważne jest uświadomienie obywateli państw członkowskich, jakimi

prawami politycznymi dysponują i jak, dzięki nim, mogą mieć wpływ na politykę UE.

Prawa i wolności polityczne pozwalają uczestniczyć obywatelom Unii w procesie

podejmowania decyzji i stanowienia prawa wspólnotowego. Do praw politycznych należą

przede wszystkim prawa wyborcze. Zasadniczo prawa te są uzależnione od posiadania

obywatelstwa europejskiego. Obywatelstwo UE dokonuje w tym względzie poważnego

odstępstwa. Instytucja ta zmusiła wiele państw członkowskich do zmiany swojego

tradycyjnego podejścia, ograniczającego zakres niektórych praw i wolności politycznych

122

A. Bodnar, Obywatelstwo wielopoziomowe, op. cit., s. 198-199.

123

B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s.96.

124

Ibidem, s.97.

tylko do własnych obywateli, w szczególności w zakresie prawa do uczestniczenia

w wyborach lokalnych

125

2.2.1 Wybory do Parlamentu Europejskiego.

Traktat o Unii Europejskiej przyznał każdemu obywatelowi Unii, który mieszka

w państwie członkowskim, którego nie jest obywatelem, czynne i bierne prawo wyborcze

w wyborach do władz lokalnych i do Parlamentu Europejskiego. Prawo to może realizować

na takich samych zasadach, jakie obowiązują obywateli kraju, w którym się osiedlił. Prawo to

nie obejmuje jednak wyborów w krajach związkowych, wyborów ogólnokrajowych czy

udziału w referendach. Do udziału w tych wyborach wymagane jest zamieszkiwanie przez

określony czas na terytorium danego kraju

126

. Powodem nieprzyznania zamieszkałym

obywatelom innych państw członkowskich prawa udziału w narodowych wyborach

parlamentarnych czy też w referendach ogólnokrajowych może być wciąż żywe przekonanie,

że w głosowaniu urzeczywistnia się idea obywatelstwa danego państwa. W przekonaniu wielu

polityków, socjologów i historyków cudzoziemiec powinien mieć możliwość wypowiedzenia

się w narodowych parlamentach wówczas, gdy udowodni, że jego związki z krajem są

wystarczająco silne i długotrwałe. Taki dowód jest przeprowadzany w momencie ubiegania

się przez cudzoziemca o obywatelstwo danego państwa

127

Decyzja o przeprowadzeniu pierwszych powszechnych wyborów do Parlamentu

Europejskiego zapadła po zawarciu porozumienia między państwami członkowskimi już

w 1976 r. Wybory przeprowadzono w dniach od 7 do 10 czerwca 1979 r. Parlament

Europejski dzięki bezpośrednim wyborom stał się jedynym na świecie, ponadnarodowym

zgromadzeniem, wybieranym przez obywateli związku kilkudziesięciu państw Europy

128

Prawo do uczestniczenia w wyborach do Parlamentu Europejskiego jest jednym

z podstawowych praw politycznych związanych z obywatelstwem UE. Zgodnie z artykułem

19 ust. 2 TWE prawo to odnosi się tylko do obywateli UE zamieszkujących w państwach

członkowskich. Korzystanie z niego jest więc uzależnione od tych państw. Dotychczas nie

stworzono jednolitej ordynacji wyborczej do Parlamentu Europejskiego. Oznacza to, że

125

A. Bodnar, Obywatelstwo wielopoziomowe, op. cit., s. 233.

126

Obywatelstwo europejskie, op. cit., s. 37.

127

Ibidem, s. 39.

128

B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 97.

wybory te są przeprowadzane w państwach członkowskich na podstawie ordynacji

obowiązującej w danym kraju UE

129

Mimo że możliwość wprowadzenia jednolitej ordynacji wyborczej do Parlamentu

Europejskiego istniała już na gruncie Traktatu Rzymskiego, z różnych przyczyn takiej

ordynacji dotąd nie stworzono. Wynikało to przede wszystkim z bardzo dużych różnic między

krajowymi systemami wyborczymi, z odmiennych tradycji prawnych i z braku

jednomyślności co do zasad, którymi powinna kierować się jednolita ordynacja wyborcza,

a także z kosztów wprowadzenia takiego rozwiązania. Prawa wyborcze do Parlamentu

wyborczego składają się z dwóch powiązanych ze sobą praw: prawa głosowania i prawa

kandydowania. Pierwsze z tych praw polega jedynie na możliwości uczestnictwa

w wyłonieniu deputowanego do Parlamentu Europejskiego, bez formalnego nakładania na

niego obowiązków, dawania mu instrukcji czy odwołania z powodów politycznych.

Drugie prawo w przypadku sukcesu wyborczego rodzi roszczenie o sprawowanie mandatu

parlamentarnego przez całą kadencję PE do kolejnych wyborów

130

Procedura realizacji praw wyborczych zawartych w art. 19 ust 2 TWE opiera się na

podobnych zasadach jak w wypadku wyborów lokalnych. Wspólne dla obydwu praw

wyborczych jest m.in. prawo do wolności wyboru, jeśli chodzi o udział w wyborach, nakaz

równego traktowania wszystkich obywateli UE niezależnie od ich pochodzenia, katalog

dokumentów, których może żądać komisja wyborcza i prawa pochodne wynikające z tego

prawa. W wyborach do Parlamentu Europejskiego jest jeden wyjątek od zasady równości.

Jeżeli wyborcy europejscy stanowią ponad 20 % wszystkich osób uprawnionych do

głosowania, można wprowadzić wobec nich dodatkowy wymóg zamieszkiwania przez

określony czas na terytorium państwa w którym zamierzają głosować (z prawa tego korzysta

obecnie Luksemburg). Kolejną zasadą w tych wyborach jest zasada jednego miejsca

korzystania z praw wyborczych. Oznacza to, że wyborca wspólnotowy może głosować albo

w kraju pobytu, albo w kraju pochodzenia

131

W ocenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, prawo wyborcze, w odniesieniu

do Parlamentu Europejskiego, nie jest ograniczone wyłącznie do obywateli UE, gdyż państwa

członkowskie mogą przyznać czynne i bierne prawo wyborcze osobom, które nie posiadają

obywatelstwa UE, a które pozostają w ścisłym związku z tym państwem. W niektórych

sytuacjach państwo miejsca zamieszkania może zażądać, by osoba kandydująca przedstawiła

129

T. Kownacki, Parlament Europejski w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej, Wydawnictwo

Sejmowe, Warszawa 2005, s. 18-19.

130

A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli UE, op. cit., s. 67

131

A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 67-68.

specjalne zaświadczenie wydane przez właściwy organ administracji państwa pochodzenia,

stwierdzające, że nie została ona pozbawiona praw wyborczych. Konieczność uzyskania

odpowiednich dokumentów może stanowić pewną przeszkodę biurokratyczną. Państwa

członkowskie mogą również zastrzec, że w skład organu wykonawczego będą wchodziły

wyłącznie osoby posiadające ich obywatelstwo, jednak pod warunkiem, że tak skonstruowana

egzekutywa jest wybierana na całą kadencję. W takim przypadku jednak bierne prawo

wyborcze obywateli UE nie będących obywatelami państwa zamieszkania jest istotnie

ograniczone. Ponadto wszyscy uczestniczący w wyborach podlegają zakazowi kumulacji

urzędów. Jeśli więc w świetle prawa danego państwa określony urząd jest niepołączalny

z funkcją w samorządzie, o którą ubiega się obywatel UE z innego państwa członkowskiego,

to państwo to ma prawo zażądać, by zrezygnował on z kandydowania lub też zrzekł się tego

urzędu

132

. Większy problem stanowią trudności pojawiające się w zakresie współpracy

państw w przekazywaniu informacji, co uniemożliwia efektywne zwalczanie zjawiska

„podwójnego głosowania: oraz eliminowanie osób pozbawionych praw wyborczych z rejestru

uprawnionych do głosowania. Komisja Europejska proponuje, by zrezygnować z mało

skutecznego systemu wymiany informacji, utrzymując obowiązek składania oświadczeń pod

rygorem sankcji

133

Wybory do Parlamentu Europejskiego są pięcioprzymiotnikowe: są one powszechne,

bezpośrednie, proporcjonalne i wolne, przeprowadzane w głosowaniu tajnym. Wybory

spełniające wszystkie te warunki odbyły się po raz pierwszy w 2004 r. Powszechność

w wyborach do PE dotyczy zarówno prawa czynnego, jak i biernego. Pierwotnie miała wąski

zakres i ograniczała się do obywateli państw członkowskich Wspólnot mieszkających

w swoich ojczyznach. Wraz z utworzeniem obywatelstwa Unii prawa wyborcze uzyskali

także obywatele państw członkowskich, którzy mieszkali na terytorium UE, ale poza swoimi

krajami macierzystymi. Zasada bezpośredniości wyborów do PE oznacza, że wyborcy głosują

wprost na osoby, które dzięki temu uzyskują mandat parlamentarny. Wraz z wprowadzeniem

tej reguły zerwano z dotychczasowym modelem wyłaniania deputowanych do PE, którzy

wcześniej byli delegowani przez narodowe parlamenty. Choć głosowanie osobiste za pomocą

papierowych kart do głosowania stanowi podstawową metodę udziału w wyborach do PE, to

jednak ordynacje niektórych państw przewidują także inną formę głosowania. W niektórych

krajach istnieje możliwość głosowania przez pełnomocników (Austria, Francja, Holandia),

korespondencyjnie (Austria, Belgia, Dania, Hiszpania, Holandia, Litwa, Luksemburg, Łotwa,

132

A. Gubrynowicz, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 29.

133

Ibidem, s. 31.

Niemcy,

Szwecja,

Wielka

Brytania)

lub

przez

Internet

(Dania,

Holandia).

Zasada proporcjonalności jest najmłodszym z przymiotników wyborczych do PE.

Zasada proporcjonalności w wyborach do PE implikuje system przeliczania głosów na

mandaty możliwie najwierniej odpowiadający preferencjom wyborców. Wymaga więc

m.in. utworzenia wielomandatowych okręgów wyborczych, przeprowadzania głosowania na

podstawie listy kandydatów, wyboru konkretnej metody obliczania wyników wyborów.

Dopuszczalne jest również wprowadzanie tzw. klauzul zaporowych. Wytyczne odnośnie do

tych cech systemu wyborczego w prawie wspólnotowym są bardzo lakoniczne. Skutkuje to

dużą rozbieżnością procedur wyborczych w poszczególnych państwach

134

Natomiast zasada wolności wyborów jest dosyć rzadko spotykanym przymiotnikiem

wyborczym, stosowanym w państwach o niedemokratycznej przeszłości, głównie w celu

podkreślenia swobody udziału w życiu politycznym. W odniesieniu do wyborów do PE

geneza tej zasady jest inna. W czterech państwach członkowskich UE – w Belgii, Grecji, na

Cyprze i w Luksemburgu – głosowanie jest obowiązkowe, a absencja wyborcza może wiązać

się z poniesieniem kar finansowych. Ostatnim przymiotnikiem wyborczym jest tajność

głosowania. Wśród przymiotników wyborczych brak jest zasady równości. Wybory do PE są

równymi formalnie, co oznacza, że jeden wyborca dysponuje taką samą liczbą głosów.

Nie są natomiast równe pod względem materialnym, gdyż siła głosu wyborców

w poszczególnych państwach jest różna. Brak równości materialnej wynika przede wszystkim

z czynników politycznych, a zwłaszcza z obaw małych państw członkowskich przed ich

marginalizacją przez państwa najbardziej zaludnione. W tym sensie omawiane rozwiązanie

można uznać za wyraz zwycięstwa zasady równości państw nad równością ich obywateli

135

134

A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli UE, op. cit., s. 67-74.

135

Ibidem, s. 67-74.

Wykres 1. Frekwencja w wyborach do Parlamentu Europejskiego 1979 – 2009

Źródło: Strona internetowa Parlamentu Europejskiego: www.europarl.europa.eu

Obywatele Unii korzystają z prawa do głosowania i kandydowania w wyborach do

Parlamentu Europejskiego. Dotychczas brało w nich udział od 47 do 67% uprawnionych. Jeśli

zaś chodzi o wybory lokalne, to średnią frekwencję wśród wyborców wspólnotowych można

szacować na niewiele większą. Partycypacja wyborcza jest traktowana jako wyraz obowiązku

obywatelskiego i „zwykłą” formą aktywności politycznej. Wybory mobilizują również partie,

gdyż są organizowane tylko raz na kilka lat. Chociaż kompetencje Parlamentu Europejskiego

toku

integracji

europejskiej

wciąż

wzrastały

frekwencja

wyborcza

w wyborach do tej instytucji wciąż maleje. Można zatem postawić tezę, że przyczyny

mniejszego zainteresowania wyborami do PE nie są bezpośrednio związane z jego pozycją

w systemie instytucjonalnym Unii. Wynikają one raczej z czynników ogólniejszych, do

których należy generalny spadek zainteresowania polityką i rosnący eurosceptycyzm

mieszkańców państw członkowskich oraz przesłanki obiektywne, np. coraz mniejsza

proporcja państw członkowskich, które wprowadziły obowiązek głosowania, w stosunku do

ogólnej liczby członków UE

136

Warto również zwrócić uwagę na status europejskich partii politycznych. Ostatnie lata

pozytywnie wpłynęły na zacieśnienie współpracy europejskich partii politycznych.

Jednak poszczególne ugrupowania należące do europejskich frakcji nadal są bardziej

reprezentantami partii krajowych, niż emanacją określonej grupy obywateli UE. Potrafiły

łamać dyscyplinę klubową, gdy tylko pojawiło się zagrożenie, że głosowanie zgodnie

136

A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli UE, op. cit., s. 148-149.

z interesem UE i ustaleniami na poziomie europejskim mogłoby się odbić na wynikach

wyborów w państwie pochodzenia. Postępujący proces konsolidacji partii politycznych na

poziomie europejskim jedynie w niewielkim stopniu wpływa na problematykę obywatelstwa

europejskiego

137

2.2.2 Prawo obywatela Unii do głosowania w wyborach lokalnych.

Kolejnym z ważnych praw politycznych związanych z obywatelstwem UE jest prawo

do uczestniczenia w wyborach lokalnych. W związku z przyznaniem obywatelom UE prawa

do uczestniczenia w wyborach lokalnych, w niektórych państwach członkowskich pojawił się

problem konstytucyjny, czy możliwe jest przyznanie praw wyborczych – uznawane za silnie

związane z zasadą suwerenności narodu – osobom, które nie posiadają obywatelstwa danego

państwa. Zgodnie z art. 19 TWE ust. 1 „każdy obywatel Unii zamieszkały w państwie

członkowskim, którego nie jest obywatelem, ma prawo głosowania i kandydowania

w wyborach lokalnych w państwie członkowskim, w którym zamieszkuje na takich samych

zasadach jak obywatele tego państwa”

138

Podobnie jak w wypadku wyborów do Parlamentu Europejskiego, obywatel UE chcąc

wziąć udział w wyborach lokalnych musi spełniać warunki przewidziane prawem krajowym

danego państwa. Dotyczy to m.in. obowiązku wpisu na listę wyborców w danym okręgu,

spełnienia warunków odnośnie cenzusu wieku i cenzusu domicylu, przedstawienia

odpowiednich dokumentów na temat niekaralności, miejsca zamieszkania, posiadania pełni

praw wyborczych, potwierdzenia obywatelstwa. Uprawnienia wyborcze obywateli mogą

zostać ograniczone w sytuacji, gdy liczba uprawnionych do głosowania obywateli UE

niebędących obywatelami państwa, w którym biorą udział w wyborach, przekracza 20 %

ogółu uprawnionych do głosowania. Dodatkowe kryteria mogą się również wiązać

z odpowiednio długim okresem zamieszkiwania w danym państwie, nawet do podwójnej

długości kadencji organu przedstawicielskiego w przypadku biernego prawa wyborczego.

139

Kluczowe znaczenie dla określenia zawartości praw mają definicje struktur,

w wyłanianiu których obywatele UE mają prawo uczestniczyć. Mogą to być wyłącznie

organy wyłaniane w wyborach powszechnych i bezpośrednich, mające charakter organów

przedstawicielskich oraz organów wykonawczych stopnia podstawowego. Inaczej niż

137

A. Gubrynowicz, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 31.

138

A. Bodnar, Obywatelstwo wielopoziomowe. Status jednostki w europejskiej przestrzeni konstytucyjnej , op. cit., s.

234.

139

A. Domagała, Prawa jednostek wynikające z obywatelstwa Unii, op. cit., s. 135.

w przypadku wyborów do Parlamentu Europejskiego, prawa wyborcze w wyborach lokalnych

służą do wyłaniania innych w każdym państwie struktur lokalnych o specyficznych,

regulowanych wyłącznie przepisami krajowymi kompetencjach

140

Praktyczne znaczenie praw wyborczych obywatela UE w wyborach lokalnych należy

rozpatrywać na tle stanu, który obowiązywał przed wprowadzeniem w życie dyrektywy

94/80/WE

141

. Przed 1996 r. sześć państw członkowskich UE w ogóle nie dopuszczało

cudzoziemców do wyborów lokalnych (Belgia, Niemcy, Grecja, Francja, Włochy

i Luksemburg), trzy (Portugalia, Hiszpania, Wielka Brytania) przyznały prawo tylko

niektórym grupom cudzoziemców, trzy kolejne uzależniały korzystanie z praw wyborczych

od zamieszkiwania przez określony czas na ich terytorium (Dania, Irlandia, Holandia).

Obywatelstwo UE ma dużo większy potencjał, który za jakiś czas może doprowadzić nawet

do tego, że w zakresie praw politycznych obywatelstwo państwowe zacznie odgrywać coraz

mniejszą rolę. Może nawet dojść do sytuacji, gdy dominującym kryterium warunkującym

udział w procesie politycznym, będzie miejsce zamieszkania.

Wprowadzenie możliwości udziału w wyborach lokalnych, któremu w większości

państw nie towarzyszyła nadzwyczajna kampania wyborcza, nie odniosła żadnego

spektakularnego efektu. Wdrożenie dyrektywy 94/80/WE

142

usunęło co prawda pewne

przeszkody prawne, jeżeli chodzi o dostęp do wyborów lokalnych, lecz nie doprowadziło to

do znaczącej aktywizacji politycznej obywateli UE. Przyczyna tego stanu rzeczy nie jest

wadliwe ukształtowanie zasad realizacji tych praw w prawie wspólnotowym czy krajowych

ordynacjach wyborczych, ale raczej generalne „zmęczenie Europą” i polityką. Postulowane

przez Komisję Europejską prowadzenie szerokiej i kosztownej kampanii informacyjnej

prawdopodobnie dużo w tym zakresie nie zmieni, zwłaszcza że w nowych państwach

członkowskich poziom partycypacji politycznej jest również bardzo niski

143

Problemem jest konieczność rozszerzenia praw wyborczych do samorządów lokalnych

na stałych rezydentów. Obecnie brak jest ku temu woli politycznej, tym bardziej że ich

pozycja w UE została wzmocniona. Przyjęcie dyrektywy Rady nr 2003/109/WE o statusie

obywateli państw członkowskich stale zamieszkujących państwa członkowskie UE

spowodowało, że stali rezydenci mają coraz więcej praw (zwłaszcza w zakresie

przemieszczania się wewnątrz UE). Można się spodziewać, że poszczególne państwa będą im

140

A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli UE, op. cit., s. 81.

141

Ibidem, s. 67-74.

142

Por. Dyrektywa Rady 94/80/WE z dnia 19 grudnia 1994 r. ustanawiająca szczegółowe warunki wykonywania

prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych przez obywateli Unii mających miejsce zamieszkania
w Państwie Członkowskim, którego nie są obywatelami (Dz.U. L 368 z 31.12.1994)

143

A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli UE, op. cit., s. 83-84.

przyznawać ograniczone prawa wyborcze na szczeblu samorządowym. Stopniowo prawa

wyborcze do samorządu lokalnego stopniowo przekształcają się w prawa człowieka zależne

od miejsca zamieszkania, a nie od posiadania statusu obywatelstwa

144

2.3 Prawo do opieki dyplomatycznej i konsularnej.

Jednym ze szczególnych praw zagwarantowanych w ramach obywatelstwa UE jest

prawo do opieki dyplomatycznej i konsularnej. Prawo to jest wyrazem solidarności między

państwami członkowskimi, przejawiającej się w woli zapewnienia wzajemnej ochrony

obywatelom państw członkowskich przebywającym poza granicami UE. Jego odmienność od

pozostałych praw obywateli UE wynika z mechanizmu zagwarantowania jego przestrzegania

od woli państw trzecich

145

Idea wykonywania opieki konsularnej i dyplomatycznej przez państwa wspólnotowe

na rzecz obywatela innego państwa wspólnotowego, znajdującego się w kraju trzecim,

zrodziła się wskutek „boomu turystycznego”, który w końcowych dwudziestoleciach XX w.

ogarnął zachodnią Europę

146

. Wraz z rozwojem gospodarczym w państwach członkowskich

zwiększał się ruch osobowy własnych obywateli, także do państw, w których nie miały one

znaczących interesów dyplomatycznych. Jednocześnie brak placówek uniemożliwiał

świadczenie pomocy własnym obywatelom w razie potrzeby. Stworzona więc mechanizm,

dzięki któremu państwa członkowskie mogą wzajemnie sobie pomagać w świadczeniu opieki

dyplomatycznej i konsularnej. Prawo to ma więc znaczenie symboliczne. Podkreśla status

obywatela UE w wymiarze międzynarodowym, przenosząc zasadę równouprawnienia

obywateli wszystkich państw członkowskich poza granice Unii. Wymiar symboliczny

wpływa

również

kształtowanie

poczucia

tożsamości

europejskiej

i solidarności wśród państw członkowskich

147

Źródłem prawa jest art. 20 TWE, zgodnie z którym: „Każdy obywatel Unii korzysta na

terytorium państwa trzeciego, gdzie państwo członkowskie, którego jest obywatelem, nie ma

swojego przedstawicielstwa, z ochrony dyplomatycznej i konsularnej każdego z pozostałych

państw członkowskich na takich samych warunkach jak obywatele tego państwa. Państwa

członkowskie ustanawiają między sobą niezbędne reguły oraz podejmują rokowania

144

A. Bodnar, Obywatelstwo wielopoziomowe, op. cit., s. 238.

145

Ibidem, s. 208.

146

Por. J. Sandorski, Opieka dyplomatyczna a międzynarodowa ochrona praw człowieka, op. cit., s. 282.

147

A. Bodnar, Obywatelstwo wielopoziomowe, op. cit., s. 209.

międzynarodowe wymagane do zapewnienia ochrony

148

.Prawo to stanowi więc mieszankę

elementów charakterystycznych dla narodowości i obywatelstwa

149

Szczegółowe

regulacje odnośnie stosowania prawa dotyczącego ochrony

dyplomatycznej i konsularnej obywateli Unii Europejskiej zawarto w Decyzji Rady

95/553/EC

150

. Ochrona może zostać udzielona obywatelowi UE w przypadku: śmierci,

wypadku lub choroby, skazania lub zatrzymania, a także ofiarom przemocy

151

. Działanie

państwa w tym zakresie może dotyczyć wsparcia finansowego lub repatriacji obywatela do

państwa przynależności. Pomoc finansową można uzyskać tylko w przypadku udzielenia

odpowiedniego zezwolenia przez ministerstwo spraw zagranicznych państwa przynależności

lub przez najbliższą misję dyplomatyczną. Obywatel jest zobowiązany do pokrycia wszelkich

kosztów związanych z udzieloną pomocą, a także uiszczenia opłat administracyjnych.

Tożsamość osoby ustala się na podstawie paszportu lub w innego dokumentu

potwierdzającego tożsamość danej osoby

152

W praktyce zakres ochrony dyplomatycznej i konsularnej wynika nie z postanowień

prawa wspólnotowego, lecz z umów dwustronnych i wielostronnych zawieranych przez

państwo członkowskie. Należy w tym miejscu zauważyć, że sama praktyka otaczania opieką

obywateli państw trzecich jest stosowana już od wielu lat, ponieważ wciąż wiele państw nie

utrzymuje ze sobą stosunków dyplomatycznych z powodów politycznych lub ze względu na

koszty administracyjne. Artykuł 20 TWE mógłby posłużyć do ograniczenia liczby placówek

dyplomatycznych części państw członkowskich i przyjęcia ich zadań przez ambasady UE.

Jednak posiadanie przez państwa członkowskie własnej ambasady czy konsulatu ma

znaczenie prestiżowe i służy także innym celom niż ochrona własnych obywateli. Realizacja

prawa do ochrony dyplomatycznej i konsularnej zależy przede wszystkim od woli państw

trzecich, które nie muszą respektować prawa wspólnotowego i zgadzać się na rozszerzenie

zakresu działania istniejących na ich terytorium placówek konsularnych państw UE.

Szczególnie problematyczna pod tym względem może okazać się sytuacja osób posiadających

podwójne obywatelstwo

153

Zarysowuje się tu pewna sprzeczność artykułu 20 TWE z prawem międzynarodowym,

Podstawą prawą ubiegania się o opiekę dyplomatyczną, według Konwencji wiedeńskiej

148

A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 73.

149

B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s.105.

150

Por. Decyzja Rady nr 95/553/WE dotycząca ochrony obywateli Unii Europejskiej przez przedstawicielstwa

dyplomatyczne i konsularne.

151

Obywatelstwo europejskie, op. cit., s. 40.

152

B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit.,s.106.

153

A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 74-76.

o stosunkach dyplomatycznych z 1961 r., jest posiadanie obywatelstwa konkretnego państwa

a nie grupy państw czy organizacji międzynarodowej. Dlatego też tylko w wyjątkowych

sytuacjach państwo może powierzyć ochronę swoich obywateli państwu trzeciemu

154

Ponadto Decyzji Rady odnośnie ochrony dyplomatycznej i konsularnej nie udało się

implementować do wewnętrznych porządków prawnych w państwach członkowskich.

tzw. zielonej księgi

155

wydanej

przez

Komisję

Europejską wynika, że

27 państw członkowskich posiada swoje przedstawicielstwa jedynie w USA, Chinach

i Federacji Rosyjskiej. Dlatego w przypadku wystąpienia dużego kataklizmu wiele państw nie

dysponuje siecią konsularną, która byłaby w stanie zewidencjonować problem, nie mówiąc

o skutecznym udzieleniu pomocy

156

Na poziomie unijnym obywatele UE mają przyznane prawo do ochrony

dyplomatycznej i konsularnej, lecz prawo to nie stanowi odrębnej instytucji. Jest ono raczej

umową między państwami członkowskimi na poziomie unijnym, na mocy której zobowiązują

się one do udzielania pomocy obywatelom UE. Prawo to, choć zawarte w prawie

wspólnotowym, jest w rzeczywistości zagwarantowane na poziomie krajowym, gdyż tylko

państwa członkowskie mogą zagwarantować korzystanie przez obywateli z tego prawa.

Co więcej skuteczne zagwarantowanie prawa do opieki konsularnej zależy od woli państw

trzecich. Korzystanie z niego może więc napotkać przeszkody, które nie zależą od woli

państw członkowskich, lecz od uznania przez państwa trzecie legitymacji danego państwa

członkowskiego do ochrony obywatela UE

157

Działania podjęte przez organy Wspólnot wskazują na to, że same państwa

członkowskie miały problem z wprowadzeniem w życie postanowień Traktatu. Jednak

zapowiedź zacieśnienia współpracy w dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa może

przyczynić się do rozszerzenia ochrony obywateli UE w państwach trzecich i utworzenia

„unijnych” placówek dyplomatycznych. Obecnie istniejące przedstawicielstwa Unii

Europejskiej działają na całym świecie, pomimo braku wyraźnych podstaw prawnych

zawartych w traktatach założycielskich. Placówki te jak dotąd spełniają jednak głównie

funkcję reprezentacyjną samej organizacji, a nie jej obywateli. Być może warunki

ekonomiczne wymuszą na państwach członkowskich dalsze reformy w tym zakresie

158

154

B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit.,s.105.

155

Por. Zielona Księga. Ochrona dyplomatyczna i konsularna w krajach trzecich (2007/C 30/04).

156

A. Gubrynowicz, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 39.

157

A. Bodnar, Obywatelstwo wielopoziomowe, op. cit., s. 211.

158

B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s.107-108.

2.4 Prawo petycji do Parlamentu Europejskiego.

W europejskiej przestrzeni konstytucyjnej na wszystkich poziomach władzy

obywatele mają prawa służące kontroli władzy publicznej. Na poziomie unijnym są to: prawo

petycji do Parlamentu Europejskiego, prawo do zwrócenia się do ombudsmana europejskiego,

prawo zwrócenia się do instytucji unijnych w jednym z języków urzędowych i uzyskania

odpowiedzi w tym samym języku oraz prawo dostępu do dokumentów Parlamentu

Europejskiego, Rady i Komisji. Niektóre z tych praw, oprócz spełniania funkcji kontrolnej,

służą także ochronie praw obywateli UE. Choć są one ujęte jako prawa obywateli UE, to

jednak są przyznawane każdej osobie fizycznej i prawnej mającej miejsce zamieszkania

w danym państwie członkowskim

159

Prawo petycji do Parlamentu Europejskiego należy do najstarszych praw politycznych

Wspólnot Europejskich. Jest ono odpowiednikiem prawa petycji znanego w porządkach

prawnych państw członkowskich. Podobnie jak ich pierwowzór krajowy, petycje do PE także

mają podwójny charakter – są jednocześnie prawem podmiotowym obywateli UE

jak i środkiem ochrony innych praw

160

. Przedmiotem petycji może być tylko sprawa, która

osobiście dotyczy osoby składającej petycję i wchodzi w zakres kompetencji Unii

Europejskiej.

Petycje mogą być składane indywidualnie, wspólnie z innymi obywatelami lub

osobami

161

Procedura składania i rozpatrywania petycji jest przyjazna dla wnioskodawcy. Petycja

może zostać napisana w dowolnym z języków urzędowych UE. Musi zawierać co najmniej

imię i nazwisko wnioskodawcy, jego zawód, narodowość i stały adres. Petycja jest

rozpatrywana przez Komitet ds. Petycji Parlamentu Europejskiego. Organ ten ma szerokie

uprawnienia do zbadania sprawy i na podstawie petycji może przygotować raporty,

prezentować swoją opinię, wnioskować o podjęcie rezolucji przez Parlament Europejski,

zawiadomić o swoich wnioskach Komisję Europejską a nawet przekazać sprawę do

Rzecznika Praw Obywatelskich UE

162

Ocena prawa do składania petycji do Parlamentu Europejskiego powinna uwzględniać

zarówno jego aspekt jakościowy, jak i ilościowy. W tym pierwszym wymiarze prawo to jest

jednym z niewielu praw obywateli UE, którego znaczenie stale rośnie. Natomiast stosunkowo

159

A. Bodnar, Obywatelstwo wielopoziomowe, op. cit., s. 250.

160

A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli UE, op. cit., s. 84.

161

E. Szczucka (red.) (red.), Informator nr 4 "Nasz Głos w Europie", 2006, s. 4.

162

A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 78-79.

dużo petycji nie może być rozpatrzonych, ponieważ wykraczają poza dopuszczalny zakres

przedmiotowy albo nie spełniają kryteriów formalnych

163

W praktyce petycje dotyczą bardzo rożnych zagadnień. Część z nich porusza

problemy związane z realizacją konkretnych zadań UE, zwłaszcza z zakresu wspólnego

rynku. Inne mają charakter bardziej ogólny i wyrażają opinie Europejczyków. W większości

odnoszą się do kwestii związanych z pokojem (poza granicami Unii) lub bezpieczeństwem

(głównie ekologicznym), co może świadczyć o dużym zainteresowaniu obywateli tą

problematyką. W żadnej z tych spraw Parlament Europejski nie wydał jednak sprawozdania,

opinii ani rezolucji. Nie skorzystał więc z najbardziej skutecznych sposobów wywierania

presji na państwa członkowskie i unijne instytucje w celu rozwiązania danego problemu

164

Wśród zalet prawa petycji jest możliwość – przynajmniej formalna – pociągnięcia

Komisji Europejskiej do odpowiedzialności przed Trybunałem Sprawiedliwości za brak

działań w sprawie naruszeń zgłoszonych w petycji. Uważa się petycję za środek łączenia

obywateli z wybranym przez nich Parlamentem Europejskim, jak również metodę udziału

w życiu politycznym UE i w procesie prawodawczym oraz dobry mechanizm sprawowania

kontroli instytucji unijnych przez obywateli UE

165

Komisja ds. Petycji nie ma możliwości władczego załatwienia sprawy, choć

składający petycję powinien zostać poinformowany jego o wynikach. Działanie Komisji nie

podlegają również kontroli Trybunału Sprawiedliwości. W przypadku gdy niosą znamiona

złej administracji, można je zaskarżyć do Rzecznika Praw Obywatelskich

166

Zakres oddziaływania Komisji ds. Petycji wynika głównie ze ścisłej współpracy z Komisją

Europejską. Na mocy porozumienia międzyinstytucjonalnego z 12 kwietnia 1989 r. dokonano

wzmocnienia prawa do petycji. W wyniku tego porozumienia, Komisja ds. Petycji ma prawo

do odpowiedniej dokumentacji i wsparcia przez Komisję Europejską, z którą pozostaje

w ścisłym kontakcie, podobnie jak z Ombudsmanem. Wydaje się jednak, że wobec tak

ukształtowanych kompetencji jest to niezbyt skuteczny mechanizm. W sytuacji bowiem, gdy

autor petycji sądzi, że Komisja naruszyła jego interes, nie przysługuje mu żadna droga

sądowa

167

Do wad petycji zaliczany jest wymóg, że przedmiot petycji zawsze musi dotyczyć

wnioskodawcy osobiście, co może być uważane za sprzeczne z przesłankami tworzenia

163

A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli UE, op. cit., s. 85.

164

Ibidem, s. 86.

165

A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 79-80.

166

Ibidem, , s. 79.

167

A. Gubrynowicz, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 22.

obywatelstwa europejskiego. W praktyce rosnącym problemem jest przewlekłość

odpowiadania na petycję, któremu ma zaradzić wprowadzony w połowie 2005 r. nowy system

obiegu dokumentów w Komisji Petycji

168

. Powtarzane przy różnych okazjach zapewnienia,

że petycja stanowi jedyny mechanizm łączności obywatela UE Parlamentem Europejskim, nie

zmienia generalnego obrazu sytuacji. Mimo, że liczba składanych skarg od lat waha się na

poziomie 1000 rocznie, można mówić o otwartym kryzysie tej instytucji. Poszerzenie UE

o blisko 75 mln nowych obywateli nie wpłynęło w żaden sposób na zwiększenie

zainteresowania tą formą ochrony praw przez obywateli UE

169

2.5 Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich.

Obywatelom Unii Europejskiej przysługuje również prawo skargi do Europejskiego

Rzecznika Praw Obywatelskich (Ombudsmana). Od 1 kwietnia 2003 roku funkcję tą pełni

Nikiforos Diamandouros z Grecji. Przedmiotem skargi do Rzecznika są nieprawidłowości

w funkcjonowaniu instytucji wspólnotowych. Nie odnoszą się do Trybunału Sprawiedliwości

i Sądu Pierwszej Instancji. Chodzi tu nie tylko o działania nieefektywne lub niedbałe w opinii

składającego skargę, lecz także zaniechania podjęcia wymaganych prawem działań.

Skarga może być złożona w formie pisemnej lub elektronicznej. Powinna zawierać

dane skarżącego, przyczyny złożenia skargi

oraz nazwę instytucji skarżonej.

W przeciwieństwie do petycji do PE, osoba składająca skargę nie musi być bezpośrednio

dotknięta funkcjonowaniem instytucji skarżącej. Wymaga się jednak, aby skarga była

poprzedzona działaniami administracyjnymi wobec tejże instytucji. Ponadto sprawa będąca

przedmiotem skargi nie może być w tym samym czasie rozpatrywana przez sądy krajowe,

a od jej zaistnienia nie powinny minąć dwa lata. Prawem skargi dysponują wszystkie osoby

fizyczne i prawne mieszkające na terenie UE lub mające w niej swoją siedzibę

170

. Skargi

mogą być wnoszone grupowo lub indywidualnie, osobiście lub za pośrednictwem

deputowanego do Parlamentu Europejskiego.

W wyniku złożonej skargi Rzecznik Praw Obywatelskich UE może po zbadaniu

sprawy i otrzymaniu wyjaśnień oskarżonej instytucji wydać oświadczenie o zaistnieniu złego

zarządzania i zlecić podjęcie odpowiednich działań. Może również złożyć odpowiedni raport

w tej sprawie Parlamentowi Europejskiemu. Rzecznik ma również prawo do zbadania

168

A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli UE, op. cit., s. 86.

169

A. Gubrynowicz, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 35.

170

A. Domagała, Prawa jednostek wynikające z obywatelstwa Unii …, op. cit., s. 136-137.

wybranych przez siebie kwestii z własnej inicjatywy i na tej podstawie proponowania zmian

prawnych oraz praktycznych. W przypadku petycji niedopuszczalnych wskazuje on instytucje

kompetentne, odsyła do krajowych ombudsmanów lub za zgodą wnioskodawcy przekazuje

sprawę do właściwej instytucji

171

. W praktyce w około jednej trzeciej wypadków stawiane

zarzuty nie znajdują potwierdzenia. Sprawy, w których Rzecznik stwierdził naruszenie zasad

dobrej administracji, kończą się na ogół nawiązaniem do współpracy z daną instytucją lub

polubownym załatwieniem danej sprawy. Radykalne środki, czyli specjalne sprawozdania, są

stosowane raczej rzadko.

Znaczenie prawa skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich dla obywateli UE jest

wypadkową dwóch czynników: konstrukcji skargi oraz pozycji ustrojowej Rzecznika.

Głównym problemem związanym z konstrukcją skargi jest ograniczenie jej zakresu

przedmiotowego do przejawów złej administracji w instytucjach wspólnotowych i wyłączenie

spod kontroli Rzecznika instytucji krajowych, które wykonują prawo UE. Uprawnienia

Rzecznika są ograniczone, gdyż może on tylko w kolejnych dokumentach zalecać podjęcie

odpowiednich działań. Nie może on jednak wymusić ich realizacji. Rzecznik nie może także

brać udziału w postępowaniu sądowym ani składać skarg do Trybunału Sprawiedliwości.

Nie ma również, podobnie jak Komitet Petycyjny, prawa do samodzielnej zmiany decyzji

wydanej w wyniku niewłaściwego zarządzania czy nakładania kar na instytucję lub ich

pracowników. Rzecznik nie dysponuje również prawem zasądzania odszkodowania na rzecz

osób pokrzywdzonych przez niewłaściwą administrację

172

Jak pokazało doświadczenie, niektóre uprawnienia Rzecznika Praw Obywatelskich

budzą szczególne kontrowersje i są powodem napięć w stosunkach z Komisją Europejską.

Jednym z nich jest prawo dokonywania interpretacji prawa wspólnotowego, jeżeli jest to

konieczne dla stwierdzenia, czy rzeczywiście doszło do zjawiska złego zarządzania. Decyzje

Rzecznika stają się więc w pewnym stopniu dodatkowym źródłem unijnego prawa

administracyjnego, co wkracza w kompetencje Komisji i Trybunału Sprawiedliwości. Inną

kontrowersyjną kwestią jest dostępność Rzecznika do dokumentów (również tych

najważniejszych) w celu wykrycia przypadków niewłaściwej administracji oraz walki

z korupcją w Unii Europejskiej

173

171

A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 83.

172

A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli UE, op. cit., s. 92-93.

173

Ibidem, s. 95.

Wykres 2. Liczba skarg nie objętych mandatem Rzecznika w latach 2003-2008.

Źródło: Sprawozdanie roczne ERPO 2008, 21 kwiecień 2009: www.ombudsman.europa.eu

Choć liczba skarg składanych do Rzecznika Spraw Obywatelskich wzrasta, to jednak

blisko 70% z nich nie spełnia wymogów formalnych określonych postanowieniami TWE

i przepisów wykonawczych. Podsumowując, choć nie ulega wątpliwości, iż w ciągu tych

kilku lat rzecznik odegrał stosunkowo pozytywną rolę to jednak jego działalność trudno uznać

za przełomową dla instytucji obywatelstwa europejskiego

174

. Równocześnie, jak wskazują

badania opinii publicznej, sama instytucja nie jest zbyt szeroko znana wśród obywateli UE,

którzy mają do niej stosunek raczej ambiwalentny

175

2.6 Prawo do informacji.

Dostępność informacji publicznych w społeczeństwach demokratycznych kształtuje

się nie tylko w wyniku uregulowania dostępu do informacji przez prawo, ale również jako

efekt sposobu funkcjonowania i stylu pracy jednostek organizacyjnych i stanowisk do spraw

informacji powołanych w strukturach administracji państwowej. W ciągu ostatniej dekady

w Europie nastąpił olbrzymi wzrost społecznego zapotrzebowania na informację pochodzące

z instytucji publicznych

176

. Wzrost jawności działań organów unijnych może stać się

czynnikiem ściślejszej społecznej kontroli.

Przejrzystość działań Unii oraz prawo do dostępu obywateli europejskich do

dokumentów i informacji są jednymi z podstawowych zasad funkcjonowania Unii

Europejskiej. Od wejścia w życie Traktatu Amsterdamskiego instytucje unijne mają

174

A. Gubrynowicz, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 38.

175

A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 84.

176

I. Budzyńska, Instytucjonalne warunki realizacji prawa do informacji w państwach członkowskich Unii

Europejskiej, Informacja BSE IP - 91 P , 2000, s. 20.

obowiązek zwiększania przejrzystości swoich działań. Główne unijne instytucje podejmują

w tym zakresie określone działania:



Rada UE publikuje informacje dotyczące procesu podejmowania decyzji oraz wyniki

głosowań. Społeczeństwo europejskie ma zatem możliwość oceny roli Rady jako

całości, a także udziału poszczególnych rządów krajowych w procesie legislacyjnym

Wspólnoty;



Obrady Parlamentu Europejskiego są otwarte dla mediów i publiczności, publikowane

są również sprawozdania oraz przeprowadzane są transmisje z posiedzeń Parlamentu.



Komisja Europejska publikuje sprawozdania ze swojej działalności, zamieszcza

informację o podjętych inicjatywach prawnych, konkursach grantowych itd

177

Przepisem prawa wspólnotowego, który określa możliwość dostępu do informacji

i dokumentów unijnych jest art. 255 TWE. Głosi on, że „obywatelom Unii Europejskiej,

a także wszystkim osobom fizycznym lub prawnym zamieszkałym lub mającym swoją siedzibę

w państwie członkowskim UE przysługuje prawo dostępu do dokumentów Parlamentu

Europejskiego, Rady oraz Komisji Europejskiej”. Prawo dostępu do dokumentów reguluje

rozporządzenie 1049/2001

178

. Na jego podstawie instytucja może odmówić dostępu do

dokumentów, jeżeli ich ujawnienie naruszyłoby ochronę interesu publicznego

(bezpieczeństwa, obrony i wojskowości, polityki finansowej WE lub państw członkowskich),

prywatności i integralności osób fizycznych, interesów handlowych (także własności

intelektualnej), postępowania sądowego oraz śledztwa, kontroli lub audytu. Prośba

o ujawnienie dokumentu może być sformułowana w dowolnym języku Unii, a dana instytucja

na udzielenie odpowiedzi ma 15 dni. Dostęp do dokumentów jest bezpłatny, ale sporządzenie

kopii dłuższych niż 20 stron może odbywać się częściowo na koszt osoby zainteresowanej.

Z prawa dostępu do dokumentów korzystają głównie jednak naukowcy i prawnicy, a nie

przeciętni obywatele państw członkowskich Unii.

Od każdej odmowy dostępu do dokumentów można się pisemnie odwołać,

odpowiednio do Sekretarza Generalnego Komisji lub Rady i Przewodniczącego Parlamentu

Europejskiego. Jeśli odmowa zostanie podtrzymana, zainteresowaną osobę należy

poinformować o przysługujących jej prawach do odwołania do instytucji zewnętrznych,

w szczególności do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich i Sądu Pierwszej

177

Obywatelstwo europejskie. Pytania i odpowiedzi, op. cit., s. 49.

178

Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie

publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.

Instancji

179

. Zgodnie z art. 21 zd. 3 TWE każdy obywatel może zwracać się pisemnie do

wymienionych w tym przepisie instytucji wspólnotowych, które mają obowiązek udzielenia

mu odpowiedzi. Prawo to przysługuje tylko obywatelom UE i wyłącznie wobec Parlamentu

Europejskiego, Rady UE, Komisji Europejskiej, Trybunału Sprawiedliwości, Trybunału

Obrachunkowego, Komitetu Ekonomiczno – Społecznego, Komitetu Regionów oraz

Rzecznika Praw Obywatelskich. Zgodnie z tym przepisem obywatel UE może zwracać się do

instytucji unijnych w jednym z unijnych języków urzędowych i niezależnie od przedmiotu

czy formy korespondencji ma także prawo do otrzymania odpowiedzi w języku w którym się

posługiwał w relacjach z instytucjami Unii. Oceniając znaczenie tego prawa, należy

zauważyć, że jego formalnie bardzo szeroki zakres wynika bardziej z jego politycznego

znaczenia (jako wyraz równości państw członkowskich) niż z faktycznej potrzeby

180

Warto również w tym miejscy wspomnieć o punktach kontaktowych Europe Direct.

Jest to serwis, który pomaga znaleźć odpowiedzi na pytania dotyczące Unii Europejskiej.

Eksperci dostarczają informacji na wszelkie tematy dotyczące UE, w tym praw i możliwości,

jakimi dysponują obywatele UE i sposobów korzystania z nich. EUROPE DIRECT udziela

bezpośrednich odpowiedzi na ogólne pytania. W przypadku pytań bardziej szczegółowych,

odsyła do najlepszych źródeł informacji i porad na poziomie UE, krajowym, regionalnym

i lokalnym

181

2.7 Prawo do dobrej administracji.

Prawo do dobrej administracji jest zdecydowanie najsłabiej wyodrębnionym prawem

obywateli UE, przede wszystkim dlatego, że w odróżnieniu od innych uprawnień należących

do tej kategorii przez długi czas osobno kształtowały się jego poszczególne aspekty.

Głównym czynnikiem sprawczym powstania tego prawa był Trybunał Sprawiedliwości, który

od lat 60 wskazywał standardy dobrej administracji naruszone przez instytucje w badanych

przez siebie sprawach. Wraz ze stworzeniem przez Rzecznika Praw Obywatelskich w 2000 r.

Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej i jego implementacji do regulacji

wewnętrznych instytucji wspólnotowych, nastąpiło znaczne uporządkowanie tego prawa.

179

Obywatelstwo europejskie, Pytania i odpowiedzi, op. cit., s. 50.

180

A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 86.

181

Por. Serwis internetowy Europa Direct: www.ec.europa.eu/europedirect/index_pl.htm

Poza tym prawo do dobrej administracji zostało także proklamowane jako prawo obywateli

UE przez art. 41 Karty Praw Podstawowych

182

Określenie zakresu przedmiotowego prawa do dobrej administracji jest dosyć trudna,

ale na podstawie dokumentów i praktyki sądowej można wykazać jego kilka cech

charakterystycznych:

1. Prawo do dobrej administracji ma charakter prawa zawierającego w sobie bardziej

szczegółowe regulacje wynikających z poszczególnych zasad dobrej administracji tj.

praworządność, niedyskryminacja, proporcjonalność, bezstronność, odpowiedzialność

odszkodowawcza za nadużycie władzy i złamanie prawa.

2. Kryteria dobrej administracji mają w większości charakter ogólnych zasad działania

administracji, które muszą być dopasowane do konkretnej sytuacji i przełożone na

szczegółową normę postępowania przez każdą z instytucji i każdego z urzędników.

3. Kryteria dobrej administracji mają charakter wyłącznie proceduralny. Z ego względu

to prawo nie jest tylko samoistnym prawem politycznym obywateli UE, ale i prawem

„służebnym” wobec regulacji materialnoprawnym.

4. Prawo do dobrej administracji formalnie implikuje istnienie standardów postępowania

obowiązujących instytucje jedynie w kontaktach zewnętrznych, nie ustanawiają

natomiast reguł stosowanych w ramach danych struktur organizacyjnych czy

w relacjach między instytucjami. W tym sensie to prawo nie ogranicza się do

regulowania kontaktów instytucji z obywatelami, ale stanowi także przesłanką

modernizacji struktur

183

Głównym czynnikiem mającym wpływ na ocenę prawa do dobrej administracji jest

jego ograniczenie wyłącznie do instytucji UE z pominięciem struktur narodowych. Jednak

rozszerzenie wspólnotowego prawa do dobrej administracji na struktury narodowe mogłoby

w niektórych państwach okazać się zbędne, bo wiele z nich respektuje zasady dobrej

administracji na mocy prawa wewnętrznego. Biorąc pod uwagę obawy państw członkowskich

przed zbytnią emancypacją Unii kosztem narodowej suwerenności, tego typu zmiana zakresy

przedmiotowego prawa do dobrej administracji wydaje się także mało prawdopodobna

z powodów politycznych

184

182

A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli UE, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2008 s. 108-109.

183

Ibidem, s. 110-111.

184

Ibidem, s. 111-112.

ROZDZIAŁ III

OCHRONA PRAW OBYWATELSKICH

3.1 Ochrona sądowa.

Środki ochrony praw obywateli UE odzwierciedlają specyfikę i różnorodność samych

praw. Prawa obywateli Unii Europejskiej są realizowane „horyzontalnie”, czyli w stosunkach

z organami czy służbami państw członkowskich (prawa wyborcze, prawo do swobodnego

poruszania się i zamieszkania na terytorium UE, prawa socjalne) lub w stosunku z organami

i instytucjami Wspólnot (prawo petycji, prawo skargi do Ombudsmana, prawo do informacji).

Prawa obywatelskie nie są natomiast realizowane „wertykalnie”, czyli w stosunku do innych

osób fizycznych. Naruszenia praw obywateli Unii czy to przez państwa członkowskie czy

przez Unię Europejską mogą polegać na tym, że nie stworzono warunków dla realizacji praw

obywateli UE. Na przykład państwo nie implementowało dyrektywy lub nie udzieliło

informacji w wyznaczonym terminie lub pomimo istniejących formalnych warunków do

realizacji praw obywateli UE uniemożliwiono skorzystanie z nich (bezpodstawnie uznano, że

zainteresowana osoba nie jest obywatelem UE) lub prawa te ograniczono (zażądano

dokumentów, które nie powinny być wymagane)

185

W przypadku naruszeń można dla ochrony praw obywateli UE zastosować środki

polityczne lub prawne. Środkami politycznymi mogą być np. interwencja u krajowych lub

europejskich polityków, zwłaszcza u deputowanych do Parlamentu Europejskiego

i Komisarzy, skorzystanie z prawa do zgromadzeń i zrzeszeń, poinformowanie opinii

publicznej za pomocą mediów, procedura odpowiedzialności politycznej państwa

członkowskiego (art. 7 TUE), powołanie komisji śledczej przez Parlament Europejski

( rt. 151 TWE), a także sporządzenie informacji czy raportów przez Komisję

ds. sporządzania informacji czy raportów przez Komisję ds. Petycji lub Rzecznika Praw

Obywatelskich UE

186

Osoby fizyczne i prawne, których prawa wynikające z przepisów wspólnotowych

zostały naruszone, mają do dyspozycji sądowe i pozasądowe mechanizmy dochodzenia swych

roszczeń. Kontrola sądowa przestrzegania praw jednostki jest przeprowadzana przez sądy

krajowe i sądy wspólnotowe, natomiast kontrola pozasądowa – przez Parlament Europejski,

Rzecznika Praw Obywatelskich i Komisję Europejską, a także przez krajowe organy

185

A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 92-93.

186

Ibidem, s. 93.

administracyjne. Sądy państw członkowskich pełnią funkcję sądów powszechnych prawa

wspólnotowego i właśnie na nich spoczywa główny ciężar zapewnienia efektywnego

przestrzegania prawa wspólnotowego. Sądy krajowe są zatem zobowiązane chronić

uprawnienia jednostek wynikające z bezpośrednio skutecznych norm prawa wspólnotowego

i przyznawać odszkodowanie jednostkom, które doznały szkody wskutek naruszenia przez

państwo członkowskie prawa wspólnotowego. Organy sądowe państw członkowskich nie

mogą przy tym stosować norm prawa krajowego sprzecznych z prawem wspólnotowym.

Mają za to obowiązek dokonywać wykładni prawa krajowego w sposób zapewniający

efektywność prawa wspólnotowego

187

. Przy zbiegu zasady bezpośredniej skuteczności oraz

zasady pierwszeństwa przed prawem krajowym może się zdarzyć, że sąd krajowy będzie

musiał wydać orzeczenie bezpośrednio na podstawie prawa wspólnotowego i wbrew prawu

krajowemu. Podobne będą konsekwencje tych zasad dla krajowego rzecznika praw

obywatelskich

188

Pierwszym krokiem jest upewnienie się czy prawa, które zostały naruszone,

rzeczywiście należą do prawa wspólnotowego i czy Unia Europejska ma kompetencje do

działania w tym zakresie. Choć Unia Europejska prowadzi bardzo wiele działań bezpośrednio

dotyczących obywateli europejskich, to nie jest ona odpowiedzialna za wszystkie sfery życia.

Wbrew powszechnej opinii, nie wystarczy uznać, iż problem dotyczy kraju członkowskiego

lub kilku państw członkowskich, by automatycznie zakwalifikować go do sfery kompetencji

Unii. Na przykład rozwód pomiędzy obywatelami różnych krajów członkowskich

zdecydowanie wiąże się z kilkoma kwestiami o charakterze międzynarodowym, a mimo to

leży w gestii władz krajowych, które powinny zastosować w tej sprawie odpowiednie

przepisy prawa międzynarodowego prywatnego

189

Głównym organem sądowym we Wspólnotach Europejskich jest Trybunał

Sprawiedliwości. Mimo, że stoi on na straży porządku prawnego tej organizacji, której

podmiotami są zarówno państwa, jak i inne osoby, to jednak obywatel Unii Europejskiej tylko

w wyjątkowych przypadkach może wnieść sprawę bezpośrednio przed Trybunał.

Najbliżej obywateli pozostają nadal sądy państwowe i to one w pierwszej kolejności zajmują

się ochroną praw obywateli Unii. Związane jest to z realizacją postanowień art. 10 TWE,

związanego z zasadą lojalności, nakładającego na państwa obowiązek współpracy przy

wykonywaniu

postanowień

traktatowych.

Zabezpieczenie

wykonalności

prawa

187

Izabela Wróbel, Mechanizmy dochodzenia roszczeń jednostki w systemie prawa, A. Florczak (red. nauk.)

2009, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2009, s. 55.

188

A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 94.

189

Obywatelstwo europejskie. Pytania i odpowiedzi, s. 41.

wspólnotowego spoczywa więc przede wszystkim na państwach członkowskich. Dzięki temu

podstawową zasadą prawa wspólnotowego stało się zobowiązanie sądów krajowych do

urzeczywistnienia praw osób fizycznych, wynikających z Traktatu oraz z prawa wtórnego

Wspólnot. Warto nadmienić, że ochrona praw obywateli nie została zawarta w Traktacie

ustanawiającym Unię Europejską, ale w Traktacie o Wspólnocie Europejskiej. Taka regulacja

wyraźnie zabezpiecza i podkreśla uprawnienie osób fizycznych do ochrony zarówno przez

organy sądowe Wspólnot, jak i przez sądy państwowe

190

Wśród metod ochrony praw obywatelskich na poziomie państw członkowskich

w praktyce największe znaczenie ma odwołanie się do sądu w trybie postępowania

administracyjnego lub cywilnego

191

. Pierwszą rzeczą, jaką należy zrobić, to poinformować

właściwy organ administracji (samorządowej lub centralnej) o fakcie naruszenia lub

niewłaściwej interpretacji praw europejskich. Przydatne na tym etapie będzie powołanie się

na odpowiednie przepisy wspólnotowe. Należy zawsze pamiętać o zachowaniu wymaganych

procedur i dotrzymywaniu terminów składania odwołań od decyzji administracyjnych.

W przeciwnym razie można stracić możliwość dalszego dochodzenia swoich praw. Zanim

wejdzie się na drogę sądową, z reguły warto wykorzystać możliwość polubownego

załatwienia sprawy. Jeśli nie jest to możliwe, należy rozważyć możliwość skierowania sprawy

do sądu. Zazwyczaj sądem właściwym dla rozstrzygania sporów dotyczących prawa

europejskiego jest sąd krajowy. Jeśli sąd uzna, iż doszło do naruszenia naszych praw

europejskich, wyda wyrok nakazujący zmianę decyzji danego organu administracji, a w razie

konieczności zasądzi także odszkodowanie za straty na skutek naruszenia praw

obywatelskich

192

Ochrona praw obywateli UE na poziomie państw członkowskich jest z punktu

widzenia osoby pokrzywdzonej z reguły bardziej korzystna niż na poziomie wspólnotowym.

Można swoje roszczenia opierać bezpośrednio na prawie wspólnotowym, ale dochodzić ich

szybciej, taniej i bardziej efektywnie niż poprzez procedury na poziomie wspólnotowym.

Niemniej jednak na poziomie krajowym nie można dochodzić tych praw obywatelskich, do

których przestrzegania zobowiązane są organy i instytucje Unii Europejskiej

193

Szczegółowe zasady sądowej ochrony praw obywateli UE są uregulowane przez

prawo poszczególnych krajów członkowskich. Pewne wspólne dla wszystkich państw

członkowskich standardy w tym zakresie wynikają z europejskiej Konwencji o ochronie praw

190

B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s.109-110.

191

A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 94-95.

192

Obywatelstwo europejskie. Pytania i odpowiedzi, op. cit., s. 42-43.

193

A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 94.

człowieka i podstawowych wolności z 1950r

194

. Stroną Konwencji są wszystkie państwa

członkowskie UE, dlatego jej przepisy powinny być respektowane również przez samą Unię.

Jeżeli natomiast chodzi o regulacje prawa wspólnotowego, dotyczące krajowego

postępowania sądowego, to najważniejsze znaczenie mają tzw. orzeczenia prejudycjalne oraz

zasady odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za naruszenie prawa wspólnotowego

195

Strona postępowania przed sądem krajowym może wnioskować o skierowanie do sądu

wspólnotowego pytania w trybie prejudycjalnym dotyczącego sprawy (art. 234 TWE).

Wniosek może zostać uwzględniony lub nie, gdyż sąd krajowy samodzielnie podejmuje

decyzję o przydatności procedury prejudycjalnej w tej kwestii. W zakresie w jakim

zastosowanie mają wspólnotowe przepisy dotyczące przekraczania granic, wiz, azylu,

imigracji i współpracy sądowej w sprawach cywilnych, z pytaniem prejudycjalnym mogą

występować wyłącznie sądy ostatniej instancji

196

. Postępowanie prejudycjalne ma

fundamentalne znaczenie dla funkcjonowania systemu prawnego Wspólnot, a także dla

zapewnienia pozycji Trybunału jako strażnika jedności tego systemu. Przyczyniła się ona do

wykształcenia tak istotnych zasad prawa wspólnotowego, jak prymat nad prawem krajowym,

odpowiedzialność państwa za naruszenie prawa lub też wielu spośród zasad ogólnych

197

Postępowanie o wydanie orzeczenia wstępnego przed Trybunałem odbywa się w swej

wstępnej fazie nieco odmiennie niż w innych sprawach. Formalnie w postępowaniu takim nie

ma bowiem stron, samo wyjaśnienie kwestii zaś następuje w duchu sądowej współpracy, a nie

nadrzędności. Gdy już pytanie wpłynie, Trybunał informuje o tym zainteresowane instytucje,

państwa członkowskie i strony. Wszyscy powiadomieni, w terminie dwóch miesięcy, mogą

przesłać swoje opinie dotyczące tej sprawy do Trybunału, lecz nie są do tego zobowiązani.

Mają także możliwość wystąpienia ustnego przed Trybunałem. Po wysłuchaniu stron

i zebraniu wszystkich nadesłanych opinii, Adwokat Generalny wygłasza własną opinię

w danej sprawie. Pozostała część postępowania toczy się analogicznie jak przy zwykłej

sprawie przed Trybunałem. Rozpatrzenie całej sprawy trwa około 14 miesięcy. Obecnie,

nawet pomimo powołania Sądu Pierwszej Instancji, termin ten się przedłuża

198

Sądy państwowe pozostające najbliżej obywateli Unii mają za zadanie ochraniać ich

prawa wynikające zarówno z traktatów, jak i z prawa wtórnego. Na prawa obywatelskie

podlegające ochronie w danym państwie wpływ będzie miało to, czy jednostka pochodzi

194

K. Grajewski, Prawo konstytucyjne. Wybór aktów prawnych, Wolters Kluwer Polska, 2009, s. 103-121.

195

A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 95.

196

Izabela Wróbel, Mechanizmy dochodzenia roszczeń …, op. cit., s. 63-64.

197

W. Czapliński, Zarys Prawa Europejskiego, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Warszawa 2002, s. 69.

198

B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s.118.

z danego kraju, czy też jest obywatelem innego państwa członkowskiego. Jako obywatel

suwerennego państwa będzie mogła korzystać ze wszystkich praw wynikających zarówno

z prawa wewnętrznego, jak i wspólnotowego. Jako obywatel Unii pochodzący z innego

państwa członkowskiego przed sądami państwa uprawnionymi do rozpatrzenia sporu będzie

mógł dochodzić tylko praw wynikających z traktatów i prawa wtórnego Wspólnot.

Wzmocnieniem praw obywatela Unii jest również możliwość zaskarżenia przed sądem rządu

państwa członkowskiego, jeśli jego postępowanie jest niezgodne z prawem Wspólnot.

Oczywiście postępowanie takie jest raczej wyjątkowe i może być prowadzone tylko

w niektórych państwach Unii Europejskiej

199

Zgodnie z art. 220 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską „sądową kontrolę

poszanowania prawa wspólnotowego w wykładni i stosowaniu wykonują Trybunał

Sprawiedliwości i Sąd Pierwszej Instancji, każdy w zakresie swojej właściwości

”200

. Trybunał

Europejski pełni rolę głównego organu sądowego trzech Wspólnot. W jego skład wchodzi

aktualnie 15 sędziów i 9 adwokatów generalnych. Głównym zadaniem Trybunału jest zgodna

z „prawem” wykładnia i interpretacja Traktatu (art. 225 TWE). Ponadto Trybunał kontroluje

legalność aktów prawnych wydawanych przez instytucje Wspólnot (art. 230 TWE). Pomimo

iż kompetencje Trybunału Sprawiedliwości dotyczą w szczególności zapewnienia

poszanowania prawa, to ochrona praw obywatelskich przed tym organem jest dość wyraźnie

ograniczona. W zasadzie osoba fizyczna tylko w wyjątkowych okolicznościach może zostać

stroną postępowania przed tym Trybunałem

201

W wyniku Jednolitego Aktu Europejskiego dokonano reformy systemu sądowego

Wspólnot. Powołano Sąd Pierwszej Instancji. Utworzenie dodatkowej sądowej instytucji było

konieczne, gdyż Trybunał Sprawiedliwości sam nie mógł spełniać wszystkich obowiązków,

jakie nakładały na niego traktaty założycielskie. Sąd Pierwszej Instancji i Trybunał

Sprawiedliwości tworzą odtąd jeden system sądowy Wspólnoty

202

. Kolejną reformą w celu

usprawnienia funkcjonowania wspólnotowego systemu sądowego było utworzenie przez

Radę Unii Europejskiej (Decyzja z 2 listopada 2004 r.)

203

Sądu ds. Służby Publicznej Unii

Europejskiej, który miał za zadanie rozpatrywać spory między Wspólnotami a ich

pracownikami)

204

199

B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 118.

200

Izabela Wróbel, Mechanizmy …, op. cit., s. 56.

201

B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s.119.

202

Ibidem s.119.

203

Decyzja Rady z dnia 22 lipca 2005 r. w sprawie mianowania sędziów Sądu do spraw Służby Publicznej Unii

Europejskiej.

204

Izabela Wróbel, Mechanizmy …, op. cit., s. 56.

Najważniejszy z punktu widzenia ochrony praw przysługujących jednostkom na

podstawie prawa wspólnotowego jest Sąd Pierwszej Instancji. Jego kompetencje zostały

określone w art. 3 Decyzji Rady 88/591

205

. Sąd ten jest właściwy do rozpatrywania skarg

o stwierdzenie zaniechania wydania aktu przez instytucje wspólnotowe, skarg

o odszkodowanie z tytułu odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty, skarg wnoszonych w

sporach między Wspólnotą a jej pracownikami oraz skarg wnoszonych na mocy klauzuli

arbitrażowej umieszczonej w umowie prawa publicznego lub prywatnego zawartej przez

Wspólnotę lub w jej imieniu. Wyjątkiem są skargi powierzone izbom sądowym lub skargi

zastrzeżone na mocy decyzji Trybunału Sprawiedliwości

206

Od orzeczeń wydanych przez Sąd Pierwszej Instancji przysługuje, na warunkach

i w zakresie określonym przez Statut, prawo odwołania się do Trybunału Sprawiedliwości,

ograniczone jednak do kwestii prawnych. Również orzeczenia wydane przez Sąd Pierwszej

Instancji, w wyniku rozpoznania skarg przeciwko izbom sądowym, mogą zostać w drodze

wyjątku, poddane kontroli Trybunału Sprawiedliwości, jeżeli zachodzi poważne ryzyko

naruszenia jedności lub spójności prawa wspólnotowego

207

Odpowiedzialność organów wspólnotowych za naruszenie praw obywateli UE przed

Trybunałem Sprawiedliwości może być realizowana na wniosek osoby fizycznej

(nie tylko obywatela UE) w przypadku złożenia:

 skargi o nieważność (art. 230 ust. 4 TWE). Przedmiotem skargi może być bezprawne

działanie Rady, Parlamentu, Komisji lub Europejskiego Banku Centralnego, którego

bezpośrednim rezultatem było pogorszenie sytuacji prawnej wnioskodawcy. Skarga

o nieważność musi być złożona w ciągu dwóch miesięcy od stwierdzenia

niewłaściwego działania w wyżej wymienionej instytucji. Jej powodem może być brak

kompetencji do podjęcia danego działania, nadużycie władzy lub naruszenie prawa

wspólnotowego. W wyniku skargi Trybunał Sprawiedliwości może orzec nieważność

danego aktu, co powoduje jego bezskuteczność w stosunku do osoby zainteresowanej

i innych podmiotów (tzw. skuteczność erga omnes), zwykle ze skutkiem

wstecznym

208

 skargi na bezczynność, na bezprawność zaniechania (art. 232 ust. 2). Dzięki tej

regulacji obywatel Unii jest uprawniony do występowania z pozwem przeciwko

205

Decyzja Rady z dnia 8 czerwca 1993 r. zmieniająca decyzję Rady 88/591/EWWiS, EWG, Euratom

ustanawiającą Sąd Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich (93/350/Euratom, EWWiS, EWG).

206

Izabela Wróbel, Mechanizmy …, op. cit., s. 57.

207

Ibidem, s. 59.

208

A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 103.

Parlamentowi, Radzie i Komisji, jeśli instytucje te nie podjęły przewidzianych

w Traktacie działań, czyli nie wydały odpowiedniego aktu prawnego innego niż

zalecenie i opinia. Osoba fizyczna powinna w tym przypadku wykazać, że wskazany

przez niego dokument był do niego bezpośrednio adresowany lub też skierowany do

kogoś,

kim

podmiot

miał

styczność

(np.

wspólne

interesy)

209

Skarga na bezczynność jest uzasadniona, jeżeli dany organ miał prawny obowiązek

wydać taką indywidualna decyzję, lecz mimo to jej nie wydał. Skuteczność tego

rodzaju skargi jako środka ochrony praw obywatelskich wydaje się jednak

ograniczona, przede wszystkim dlatego, że nie istnieją żadne mechanizmy egzekucji

wyroków w stosunku do organów Wspólnoty

210

 skargi o odszkodowanie (art. 235 TWE). Jeżeli chodzi o zasady odpowiedzialności

odszkodowawczej państw członkowskich za naruszenie praw jednostek wynikający z

prawa wspólnotowego, to możliwość domagania się odszkodowania przysługuje

zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości. Jest to możliwe w sytuacji, gdy

nastąpiło naruszenie normy prawa wspólnotowego, której celem było przyznanie praw

jednostkom; naruszenie to miało poważny charakter; wystąpił związek przyczynowy

między tymi naruszeniami a szkodą jednostki

211

Za wystarczająco istotne naruszenia prawa wspólnotowego nie powinny być uważane

błędy lub zawinienia, które wpisują się w zakres normalnego zachowania instytucji

zobowiązanej do dbania o stosowanie reguł wspólnotowych, złożonych i podlegających

szerokiej swobodzie interpretacyjnej. Za wystarczająco istotne naruszenie nie można uznać

także uchybienia obowiązkowi prawnemu, które można wytłumaczyć obiektywnymi

ograniczeniami, jakie są nałożone na działania instytucji wspólnotowej i jej urzędników.

Naruszenie takie może stanowić natomiast zachowanie wyrażające się w akcie sprzecznym

z przepisem prawa i znacząco szkodliwymi ograniczeniami, jakie są nałożone w obiektywny

sposób na służbę w ramach jej normalnego funkcjonowania. Analiza związku przyczynowego

między naruszeniem prawa wspólnotowego, a szkodą powinna polegać na porównywaniu

sytuacji wywołanej w odniesieniu do danej osoby trzeciej przez zawinione zachowanie

209

B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s.122.

210

A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 104.

211

Ibidem, s. 96-97.

sytuacją, jaka miałaby miejsce w przypadku zachowania instytucji zgodnego z przepisem

prawa

212

W praktyce może tu chodzić o wszelkiego rodzaju zaniechania władzy wykonawczej,

sądowniczej, a nawet ustawodawczej. W szczególności mogą odnosić się do wadliwej

implementacji dyrektyw, które miały przyznawać określone uprawnienia jednostkom.

Naruszenie prawa wspólnotowego przez organy państwa wcale nie musi zostać stwierdzone

orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości. Wystarczy, jeżeli stwierdzi je sąd krajowy

213

Natomiast przy określaniu wielkości odszkodowania brany jest po uwagę wpływ zachowania

skarżącego na powstanie szkody. Gdy skarżący przyczynił się do powstania własnej szkody,

to nie może on żądać naprawienia tej części szkody, za którą jest odpowiedzialny. Roszczenia

wynikające z odpowiedzialności Wspólnot mogą ulec przedawnieniu z upływem pięciu lat od

zdarzenia stanowiącego podstawę tej odpowiedzialności

214

Obywatel Unii ma ograniczone możliwości występowania bezpośrednio przed

Trybunałem Sprawiedliwości. Jeśli jednak już dojdzie do takiej sytuacji to zostaje

uruchomiona procedura sądowa. Postępowanie przed Trybunałem odbywa się zgodnie

z przepisami zawartymi w Zbiorze Zasad Proceduralnym (tzw. Regulaminie

215

). Pierwszą

część postępowania rozpoczyna wzniesienie skargi przez obywatela. Obywatel Unii nie

występuje jednak w tym procesie samodzielnie. Jego wniosek musi być poparty przez

uprawnionego adwokata. Następnie podpisana przez adwokata skarga wędruje do Kierownika

Administracyjnego Trybunału. Po wpłynięciu skargi Kierownik Administracji informuje

stronę przeciwną o zarzutach, jakie przeciwko niej wpłynęły. Pozwany ma dwa miesiące na

odpowiedź na postawione mu zarzuty. Poszkodowany ma miesiąc, aby się do odpowiedzi

ustosunkować, przesyłając do Trybunału duplikat dokumentu

216

Następnie Prezydent Trybunału Sprawiedliwości przekazuje sprawę do jednej z izb

Trybunału i spośród sędziów tej izby wyznacza sędziego sprawozdawcę. Równolegle

Pierwszy Adwokat Generalny wyznacza adwokata dla tej sprawy. Z chwilą zakończenia

wymiany pism pomiędzy stronami postępowanie z kontradyktoryjnego

217

przekształca się

w postępowanie inkwizycyjne i jest prowadzone z urzędu. Badania wstępne przeprowadzane

są przez sędziego sprawozdawcę, z którym później zapoznaje się cały Trybunał podczas tzw.

posiedzenia administracyjnego. O wszystkich decyzjach, jakie zapadły podczas posiedzenia,

212

Izabela Wróbel, Mechanizmy …, op. cit., s. 62.

213

A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 97.

214

Izabela Wróbel, Mechanizmy …, op. cit., s. 63.

215

Por. Strona Internetowa Trybunału Sprawiedliwości: www.curia.europa.eu/pl/instit/txtdocfr/index.htm

216

B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s.124.

217

Por. W. Czapliński, Zarys Prawa Europejskiego, op. cit., s. 63.

informuje się strony

218

. Sąd wspólnotowy może nakazać stronom, aby przedstawiły wszelkie

dokumenty i dostarczyły wszelkie informacje, które uzna za pożądane. W czasie rozpraw sąd

może przesłuchiwać biegłych, świadków i strony. Obrady przed Trybunałem są jawne

219

Pod koniec posiedzenia adwokat generalny wyznacza termin, w jakim zamierza przedstawić

swoją opinię. Jeśli Trybunał nie zdecyduje inaczej, wypowiedź adwokata generalnego może

zakończyć postępowanie. Po zakończeniu tej części postępowania sędziowie biorący w nim

udział przystępują do tajnej narady nad wyrokiem. Warunkami niezbędnymi dla ważności

wyroku jest umieszczenie w nim podstaw prawnych przyjętego orzeczenia, daty ogłoszenia

wyroku oraz podpisów sędziów. Wyrok jest odczytywany publicznie i ogłaszany w Dzienniku

Urzędowym Wspólnot Europejskich. Od wyroku Trybunału nie ma praktycznie możliwości

wniesienia apelacji

220

Sądowy system ochrony praw obywatelskich działa na dwóch płaszczyznach.

Obywatele mogą ich dochodzić zarówno w państwach członkowskich, jak i na arenie

wspólnotowej. Przyjęta regulacja zapewnia obywatelowi możliwie najszerszą ochronę sądową

praw indywidualnych. Poza tym na uwagę zasługuje fakt, iż zakres ochrony podmiotów stale

się zwiększał dzięki szerokiej interpretacji odpowiednich przepisów Trybunału. Jednak nie

wszyscy obywatele chcą korzystać z drogi sądowej. Istnieje bowiem wiele spraw związanych

z działaniem administracji Wspólnot, których rozstrzygnięcie wymaga interwencji

niezależnego organu, jakim jest Parlament Europejski czy Europejskiego Rzecznika Praw

Obywatelskich

221

3.2 Ochrona pozasądowa.

Obywatele Unii Europejskiej nie zawsze muszą zwracać się do sądów w celu ochrony

swych praw. We Wspólnotach Europejskich, podobnie jak i w państwach członkowskich

zbudowanych na demokratycznych fundamentach, powołany został do życia system

pozasądowej ochrony praw obywateli UE. W Unii Europejskiej takimi sprawami zajmują się

zasadniczo dwa organy, które są bezpośrednio związane z Parlamentem Europejskim. Jednym

z nich jest Komitet Petycyjny, będący jednym ze stałych komitetów działających

218

B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s.125.

219

Izabela Wróbel, Mechanizmy …, op. cit., s. 68.

220

B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s.126-127.

221

Ibidem, s. 130.

w strukturach Parlamentu. Drugim jest Ombudsman, czyli Rzecznik Praw Obywatelskich,

powoływany przez Parlament na pięć lat

222

Prawo petycji do PE oraz prawo skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich są to

główne pozasądowe środków ochrony praw obywateli UE na poziomie wspólnotowym. Mają

podwójny charakter. Z jednej strony występują jako prawa polityczne obywateli UE, z drugiej

strony jako środki ochrony innych praw podmiotowych. Pewne funkcje ochronne może pełnić

także prawo do korespondencji z unijnymi instytucjami w formie: listów kierowanych do

deputowanych do PE, członków Komisji czy Rady, które mogą ich skłonić adresatów

do wykorzystania uprawnień kontrolnych tych instytucji. Środek ten może być szczególnie

przydatny jako metoda kontroli prawidłowości wyborów do Parlamentu Europejskiego.

Dzięki temu korespondencja kierowana do PE może odegrać rolę „unijnego protestu

wyborczego” przeciwko naruszeniu przez państwa członkowskie podstawowych zasad

przeprowadzania wyborów do tej instytucji

223

Osoby fizyczne i prawne mogą kierować skargi na naruszenie przysługujących im

praw także do Komisji Europejskiej. Mimo, że traktaty nie przewidują takiej możliwości,

wynika ona z przepisów wspólnotowego prawa wtórnego, a niekiedy z dokumentów

o charakterze wewnętrznym, jak również z roli Komisji jako „strażnika traktatów”.

W tym zakresie można wyodrębnić następujące najistotniejsze prawa skargowe jednostek:



Prawo skargi za naruszenie zasad dobrej administracji przez Komisję,



Prawo skargi na naruszenie prawa wspólnotowego przez państwo członkowskie,



Prawo skargi w zakresie prawa antytrustowego,



Prawo skargi w zakresie pomocy publicznej,



Prawo skargi w zakresie praktyk dumpingowych,



Prawo skargi w zakresie innych praktyk handlowych

224

Odpowiedzialność państw za naruszenia praw obywateli UE na poziomie

wspólnotowym nie może zasadniczo być realizowana bezpośrednio na wniosek samych

zainteresowanych obywateli. Istnieje jednak możliwość zawiadomienia Komisji Europejskiej,

że dane państwo członkowskie narusza prawo wspólnotowe. Komisja Europejska

w uzasadnionym przypadku może pociągnąć kraj członkowski do politycznej

odpowiedzialności na podstawie art. 226 TWE za niewywiązanie się z obowiązków

222

B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., 130-131.

223

Ibidem, s. 130-131.

224

Izabela Wróbel, Mechanizmy …, op. cit., s. 74-75.

nałożonych przez TWE (skarga w trybie nadzoru). W pierwszej fazie, zwanej

administracyjną, państwo członkowskie odpowiada przed Komisją Europejską, która po

zapoznaniu się z opinią państwa wydaje opinię zawierającą sprecyzowanie zarzutów. Jeżeli

dane państwo nie zastosuje się do opinii w terminie określonym przez Komisję, to może ona

wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości, co rozpoczyna drugą, tzw. sądową fazę

postępowania. Następnie Trybunał Sprawiedliwości może oddalić powództwo Komisji albo

zgodzić się z nią i zobowiązać państwo do zaprzestania naruszeń. Nałożenie kary finansowej

jest możliwe tylko wtedy, kiedy Komisja uzna, że państwo członkowskie nie podjęło środków

do wykonania wyroku TS i ponownie wystąpi do Trybunału, wskazując wysokość kary

finansowej. Ocenia się, że Komisja wszczyna rocznie około 700 spraw z art. 226 TWE. Brak

jest jednak danych, ile z tych postępowań dotyczyło praw obywateli UE, w związku z tym

trudno jest ocenić znaczenie tego środka w tym zakresie

225

Pozasądowym mechanizmem może być zastosowanie zasady odpowiedzialności

odszkodowawczej za złamanie przez państwo członkowskie prawa wspólnotowego.

W sprawy takie zaangażowana jest Rada Europejska. Przesłankami takiego mechanizmu,

zgodnie z art. 7 TUE, powinny być poważne i stałe „naruszenie zasad wolności, demokracji,

poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności, oraz państwa prawnego”

226

. Środek

ten był jednak dotychczas wykorzystywany w sprawie Gerhard Köbler przeciwko Austrii

227

Specyficznymi środkami ochrony unijnych praw są także sprawozdania. Co trzy lata

Komisja publikuje sprawozdania na temat obywatelstwa UE, a co sześć lat na temat

zasadności stosowania wyjątków w zakresie praw wyborczych obywateli. Unijny Rzecznik

Praw Obywatelskich jest zobowiązany do przedstawiania raportów rocznych

i specjalnych. Obowiązkowe raporty roczne muszą również składać Rada UE, Komisja

Europejska i Parlament Europejski na temat realizacji dostępu do dokumentów przez

obywateli UE. Sprawozdania te mają przede wszystkim charakter dokumentacyjny.

Umożliwiają także bieżące monitorowanie sytuacji w zakresie realizacji praw politycznych

i ewentualnie podejmowanie na tej podstawie kolejnych reform. Stanowią zatem ważne

źródło informacji w wypadku społecznej kontroli przestrzegania praw obywateli UE

228

Pomocnym dla jednostek środkiem ochrony ich praw może okazać się internetowa

sieć nieformalnego rozwiązywania problemów o charakterze trans granicznym o nazwie

SOLVIT. Portal ten został utworzony przez Komisję i kraje członkowskie w lipcu 2000 r.

225

A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 100-102.

226

A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli UE, op. cit., s. 144.

227

Wyrok ETS z dnia 15 listopada 2003r., w sprawie C-224/01 Köbler.

228

A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli UE, op. cit., s. 144-145.

W ramach tego mechanizmu państwa członkowskie współpracują ze sobą, dążąc do praktycznego

rozwiązywania problemów wynikających z niewłaściwego stosowania przez organy administracji

publicznej prawa wspólnotowego dotyczącego rynku wewnętrznego. Ośrodki SOLVIT utworzone

zostały w 27 państwach członkowskich, a także na Islandii, w Lichtensteinie i w Norwegii. Centra

SOLTIV zajmują się skargami osób fizycznych i prawnych, są też zobowiązane znaleźć

rozwiązanie zaistniałego problemu w krótkim terminie, nieprzekraczającym dziesięciu tygodni.

Komisja Europejska zapewnia potrzebną infrastrukturę oraz oferuje pomoc zmierzającą do

szybszego rozwiązania problemu. Komisja przekazuje również do sieci SOLVIT niektóre

z otrzymanych skarg formalnych, jeżeli jest szansa, że dany problem będzie można rozwiązać bez

podejmowania formalnych działań prawnych

229

Od czasu powstania sieci SOLVIT przepływ spraw wzrósł z 12 do 70 miesięcznie.

Średnio udaje się załatwić mniej więcej 80% spraw, a czas rozpatrywania sprawy wynosił

przeciętnie około 65 dni kalendarzowych. Skargi w większości składane są przez obywateli (66%)

i dotyczą prawa pobytu, wiz, ubezpieczeń społecznych, uznawalności kwalifikacji zawodowych

i opodatkowania. Choć SOLVIT funkcjonuje bardzo dobrze, konieczne jest zapewnienie przez

państwa członkowskie dostatecznej obsady krajowych ośrodków SOLVIT, których blisko połowa

cierpi obecnie na braki kadrowe

230

Krajowe i wspólnotowe instrumenty ochrony praw obywateli UE są w różny sposób

sformalizowane i w różnym stopniu nadają się do zastosowania w wypadku naruszenia

poszczególnych praw. Wybór odpowiedniego środka ochrony zależy od celu, który chcemy

osiągnąć. Uzyskanie odszkodowania jest możliwe tylko na drodze sądowej (przed sądami

krajowymi i Trybunałem Sprawiedliwości), podczas gdy zmiany systemowe najlepiej

wypracowują środki polityczne lub oddawanie spraw o precedensowym znaczeniu do Trybunału

Sprawiedliwości. Niektóre ze środków ochrony praw obywateli mają ograniczenia podmiotowe

(np. skarga w trybie nadzoru), inne przedmiotowe (np. skarga do Rzecznika Praw

Obywatelskich). Oddzielną sprawą są ograniczenia faktyczne, szczególnie istotne, jeżeli chodzi

o dostęp do krajowych sądów. Osoby zaangażowane w spory poza własnym krajem mogą mieć

trudności ze zrozumieniem systemu sądowego i procedur w poszczególnych krajach

(np. w Wielkiej Brytanii i Irlandii obowiązuje system prawa precedensowego, podczas gdy na

kontynencie prawotwórcza rola sędziego jest ograniczona). Mimo, że istnieje formalnie dużo

możliwości, faktycznie wyegzekwowanie przez obywateli UE swoich uprawnień wcale nie jest

takie proste

231

229

Izabela Wróbel, Mechanizmy …, op. cit., s. 76-77.

230

Por. Sprawozdanie Komisji Europejskiej COM(2008) 85, Piąte sprawozdanie na temat obywatelstwa Unii

(1 maja 2004 r. - 30 czerwca 2007 r.)

231

A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 100-105.

ROZDZIAŁ IV

PERSPEKTYWY ROZWOJU OBYWATELSTWA EUROPEJSKIEGO

4.1 Miejsce obywatelstwa UE w systemie ochrony praw podstawowych w UE.

Traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie nie zawierały katalogu ani

jakichkolwiek odniesień do praw człowieka. Jednak wraz z coraz większym zasięgiem

obowiązywania prawa wspólnotowego decyzje podejmowane przez organy Wspólnot

i państwa członkowskie, implementujące normy prawa wspólnotowego, prowadziły do

naruszania praw podstawowych. W początkowym orzecznictwie Europejski Trybunał

Sprawiedliwości odmawiał rozpatrywania spraw pod kątem ochrony praw podstawowych.

Dopiero w 1969 r. uznał, że prawa podstawowe należą do ogólnych zasad prawa

wspólnotowego. Poprzez wielokrotne powoływanie się na prawa podstawowe, ETS

doprowadził do ich urzeczywistnienia na poziomie unijnym, co znalazło swoje

odzwierciedlenie artykule 6 ust. 2 TUE

232

Swoistą kodyfikacją praw podstawowych obowiązujących w Unii Europejskiej jest

Karta Praw Podstawowych, która została proklamowana przez Radę, Komisję i Parlament

Europejski w 2000 r. na szczycie w Nicei. Karta PP stanowi część Traktatu

Konstytucyjnego,

233

. Karta PP ma niebagatelne znaczenie ze względu na zawarte w niej

wartości, które podziela większość obywateli UE. Na Kartę powołują się organy stosujące

prawo wspólnotowe, jak i sądy unijne

234

Karta Praw Podstawowych może mieć integracyjne znaczenie dla ochrony praw

człowieka w UE. Karta PP jest jednym z nowocześniejszych instrumentów ochrony

praw jednostki w ostatnich latach w Europie. Może więc być wyznacznikiem standardów

europejskich w dziedzinie ochrony praw jednostki. Karta PP może znaleźć swoje

zastosowanie w sytuacji korzystania przez obywatela UE z prawa do swobodnego

przemieszczania się. Obywatel UE może twierdzić, że w związku z korzystaniem z praw

wynikających z prawa wspólnotowego jego prawa i wolności też powinny być chronione

przez Kartę. Karta PP obowiązuje nie tylko organy i instytucje UE, ale także państwa

członkowskie, gdy wykonują kompetencje wspólnotowe. Unii Europejskiej może zależeć, aby

niektóre prawa były skutecznie przestrzegane przez państwa członkowskie, gdyż wpływa to

232

Por. W. Czapliński, Zarys Prawa Europejskiego, op. cit., s. 51.

233

A. Bodnar, Obywatelstwo wielopoziomowe, op. cit., s. 179.

234

W. Czapliński, Zarys Prawa Europejskiego, op. cit., s. 56.

na jej ogólne funkcjonowanie. W tym kontekście szczególną rolę może odegrać Agencja Praw

Podstawowych. Agencja ma zapewniać odpowiednim instytucjom i organom Wspólnoty i jej

państwom członkowskim pomoc oraz wiedzę fachową w zakresie praw podstawowych przy

wdrażaniu przez nie prawa wspólnotowego oraz wspierać je podczas podejmowania przez nie

działań lub określania kierunków działania

235

Karta może mieć również dezintegrujący skutek. Byłby on wynikiem

wykorzystywania Karty PP do celów politycznych. Symptomem tego typu problemów jest

deklaracja z Laeken (14-15 lutego 2001) złożona przez Polskę na szczycie Rady Europejskiej

w Brukseli. Polskie władze dążyły do tego aby Karta PP nie oddziaływała na krajowe

ustawodawstwo w zakresie moralności publicznej. Deklaracja ta nie ma jednak znaczenia

prawnego. Jest jednak wyrazem woli politycznej i zapowiedzią problemów, które mogą się

pojawić, jeśli ETS wyda kolejne kontrowersyjne wyroki. Niektóre przepisy Karty będą starali

się wykorzystywać przeciwnicy integracji europejskiej, stosując populistyczną

argumentację

236

Warto w tym miejscu przedstawić zamieszanie jakie wywołuje tytuł V Karty Praw

Podstawowych odnoście praw wynikających z obywatelstwa europejskiego. W tym tytule

wyraźnie wyróżniono prawa obywatelskie jako specyficzną podgrupę praw podstawowych,

która powinna przysługiwać tylko obywatelom Unii. Po pierwsze karta nie stanowi wiernego

odzwierciedlenia postanowień art. 18-21 TWE, choćby dlatego, że przewiduje możliwość

rozszerzenia prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na obywateli państw

trzecich przebywających legalnie na terytorium państwa członkowskiego

237

. Po drugie, należy

zwrócić na pewną niespójność, jaka występuje miedzy traktatami. Na przykład prawo do

dobrej administracji zagwarantowane w Karcie, nie jest przewidziane w Traktacie z Lizbony.

Z kolei Karta nie przewiduje prawa do europejskiej inicjatywy legislacyjnej, które to prawo

jest zapisane w Traktacie Lizbońskim. W literaturze przedmiotu Karty nigdy nie traktowano

nigdy ani jako wyczerpującego katalogu praw, które mogłoby przysługiwać jednostce

w procesie stosowania prawa UE, ani też jako przepisów wystarczająco precyzyjnych, aby

osoba fizyczna lub prawna mogła powoływać się na nie przed sądami

238

System ochrony praw podstawowych w UE nie jest jednorodny. Można

zaobserwować wpływ różnych instrumentów prawnych lub tradycji na kształtowanie

235

Por. Serwis Europa, Agencje Unii Europejskiej – Agencja Praw Podstawowych:

www.europa.eu/agencies/community_agencies/fra/index_pl.htm

236

A. Bodnar, Obywatelstwo wielopoziomowe, op. cit., s. 182-183.

237

Por. art. 45 ust. 2 Kartu Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

238

A. Gubrynowicz, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit., s. 43-44.

standardów w zakresie ochrony tych praw. Można zaliczyć do nich konstytucyjne tradycje

państw członkowskich, Europejską Konwencję Praw Człowieka oraz Kartę Praw

Podstawowych. Unia Europejska podejmuje także samodzielne inicjatywy na rzecz ochrony

praw podstawowych, szczególnie w odniesieniu do zakazu dyskryminacji. Na tym tle

obywatelstwo UE jest instytucją prawną, która może prowadzić do rozszerzenia zakresu osób

uprawnionych do korzystania z praw przysługujących dotychczas tylko obywatelom danego

państwa członkowskiego. Jednocześnie obywatelstwo UE może prowadzić do eliminacji

z systemów prawnych państw członkowskich przepisów dyskryminujących obywateli UE,

którzy korzystają z prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium innego

państwa członkowskiego. Obywatelstwo wpływa także na zmianę rozumienia niektórych

praw podstawowych (np. praw i wolności politycznych

239

) w zakresie, jakim jest możliwe

korzystanie z nich przez cudzoziemców, a nie tylko obywateli danego państwa

240

W sferze praw i wolności osobistych wpływ obywatelstwa UE zaznaczył się

w związku z problemami, które rozpatrywane były przez Europejski Trybunał

Sprawiedliwości. Na uwagę zasługuje podejście Trybunału do kwestii systemów nadawania

imion i nazwisk obowiązujących w różnych państwach członkowskich, które mogą naruszać

prawo do poszanowania życia rodzinnego i prywatnego. ETS stwierdził, że przemieszczający

się obywatel UE nie może być dyskryminowany w stosunku do obywali danego państwa

członkowskiego w zakresie uprawnień dotyczących nadawania imion i nazwisk swoim

dzieciom

241

. Prawo krajowe powinno uwzględniać tę okoliczność i stwarzać możliwości

zarejestrowania dzieci zgodnie z tradycjami państwa, z którego dany obywatel UE pochodzi.

W ten sposób ETS stworzył nowy standard ochrony praw podstawowych obywateli UE,

a także wpłynął na zmianę ustawodawstwa w niektórych państwach członkowskich

242

W przypadku przemieszczania się obywateli UE pozostających w związkach

z osobami tej samej płci, obywatelstwo UE może także wpływać na uznawanie w państwach

członkowskich takich związków

243

. Instytucja obywatelstwa UE prowadzi też do ograniczenia

kompetencji państw członkowskich w zakresie wydalania takich osób z terytorium ich

państw

244

. Prawo do swobodnego przemieszczania i pobytu obywateli UE na terytorium

państwa członkowskiego w coraz mniejszym stopniu jest związane z faktem wykonywania

lub poszukiwania pracy, a jest coraz bardziej zależne od posiadania statusu obywatelstwa.

239

Wyrok ETPCz z dnia 18 lutego 1999 r., Matthews przeciwko Wielka Brytania, skarga nr 24833/94.

240

A. Bodnar, Obywatelstwo Unii Europejskiej a ochrona praw podstawowych obywateli …, op. cit., s. 99.

241

Orzeczenie w sprawie Garcia, C-148/02, Carlos Garcia Avella przeciwko Belgii [2003], s. I – 11613.

242

A. Bodnar, Obywatelstwo …, op. cit., s. 100.

243

Sprawa C-276/06” Tadao Maruko przeciwko Versorgungsanstalt der deutschen Bühnen.

244

Sprawa C-456/02. Michel Trojani. przeciwko. Centre public d'aide sociale de Bruxelles (CPAS).

W sferze praw i wolności politycznych z obywatelstwem UE wiąże się przełom

polegający na przyznaniu praw wyborczych (na poziomie lokalnym) osobom, które nie

posiadają obywatelstwa danego państwa członkowskiego. Ze względu na prawo obywateli

UE, niektóre państwa członkowskie musiały dokonać zmian konstytucyjnych lub w inny

sposób rozstrzygnąć konflikt związany z zastrzeżeniem praw wyborczych tylko dla obywateli

danego państwa

245

. Przyznanie praw wyborczych na poziomie lokalnym obywatelom UE

otwiera jednak nowe pole dyskusji na temat ewentualnego dalszego rozszerzenia zakresu

podmiotowego innych praw i wolności politycznych np. prawo członkowstwa w partiach

politycznych

246

czy prawo do zatrudnienia w służbie publicznej

247

Rozwój instytucji obywatelstwa UE szczególnie zaznaczył się w odniesieniu do

zasady niedyskryminacji ze względu na obywatelstwo państwa członkowskiego w dostępie do

świadczeń socjalnych

248

. W tym zakresie ETS w zasadzie doprowadził do rozszerzenia

gwarancji praw socjalnych na przemieszczających się obywateli UE, o ile są oni trwale

związani ze swoim nowym państwem członkowskim (np. ze względu na wykonywaną pracę

czy studia) lub nie stanowią nadmiernego obciążenia dla jego finansów publicznych.

Ta zasada ma za zadanie uniknąć zjawiska tzw. turystyki socjalnej. Wyższy standard życia

w niektórych państwach mógłby bowiem skłonić obywateli UE z biedniejszych państw do

migracji do państw bogatszych tylko i wyłącznie w celu uzyskania świadczeń socjalnych

249

Dzięki obywatelstwu UE przemieszczający się obywatele państw członkowskich

mogą korzystać z praw przysługującym osobom należącym do mniejszości narodowych lub

etnicznych, o ile sami władają językiem danej mniejszości

250

. Jednocześnie UE stara się

chronić niektóre regiony autonomiczne przed „nadmiernym” korzystaniem przez obywateli

UE z prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu, wprowadzając ograniczenia

w zakresie nabywania tzw. drugich domów. Dzięki takiemu rozwiązaniu można chronić

tożsamość narodową lub etniczną danego państwa lub regionu

251

Zapewnienie właściwego poziomu ochrony praw człowieka w ramach UE wymaga

niewątpliwie poddania działalności jej organów kontroli zewnętrznej. W sytuacji, gdy wtórne

prawo unijne stanowione jest w sposób niedemokratyczny, a Europejski Trybunał

Sprawiedliwości wyznaje zasadę dominacji prawa wspólnotowego nad prawem krajowym,

245

Np. w Polsce w drodze interpretacji art. 62 Konstytucji RP przez Trybunał Konstytucyjny.

246

Interpretacja przyjęta przez TK w wyroku K 18/04 w treści art. 62 Konstytucji RP.

247

Por. W. Sokolewicz, Komentarz do art.60 Konstytucji RP, Warszawa 2005, s. 4-5.

248

Wyrok ETS z 23 października 2007 r., Połączone sprawy C-1/06: Rhiannon Morgan v Bezirksregierung Köln

oraz C-2/06 Iris Bucher v Landrat des Kreises Düren.

249

A. Bodnar, Obywatelstwo …, op. cit., s. 100.

250

Postępowanie karne ETS z 19 marca 1998 r. przeciwko Horst Otto Bickel i Ulrich Franz wsprawie C-274/96.

251

A. Bodnar, Obywatelstwo …, op. cit., s. 100-101.

w tym również konstytucyjnym, niezbędne jest umożliwienie osobom podlegającym

jurysdykcji organów unijnych, a więc nie tylko obywatelom, dochodzenie swoich praw

również przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w Strasburgu

252

4.2 Obywatelstwo UE w świetle Traktatu z Lizbony.

Potyczki o europejską przyszłość toczyły i toczą się na wielu forach i płaszczyznach.

Euroentuzjaści pragną, by Europa stała się federacją, stanowiła wspólnotę akcjologiczną

i funkcjonowała w oparciu o zasadę solidarności. Marzą o Unii kontrolowanej i akceptowanej

przez obywatela, traktat z Nicei to dla nich o wiele za mało, sprzeciwiają się negowaniu

religijnych źródeł kultury europejskiej. Przekonani o konieczności gruntownej modyfikacji

klasycznego prawa międzynarodowego, sceptyczni względem tradycyjnej koncepcji

suwerenności, postulują ustanowienie unijnych mechanizmów ochorny praw i wolności

człowieka i opowiadają się za daleko posuniętą demokratyzacją ugrupowania. Zapobiegają

również o uwspólnotowienie jak najszerszego katalogu kompetencji władnych, a obfity

budżet fundowanej wspólnoty stanowi w ich mniemaniu gwarancję jej skuteczności.

Z kolei eurosceptycy widzą przyszłą Unię jako luźny związek państw

i wypadkową ich partykularnych interesów ekonomicznych. Sądzą oni, że kraje

członkowskie, najlepiej wiedząc, co jest dla nich dobre, winny samodzielnie rozstrzygać,

z którym z unijnych partnerów zwiążą się silniej, a z którym słabiej. Wpływ jednostek

redukują do wpływu obywateli na rządy krajowe. Konstytucja dla Europy to dla nich o wiele

za dużo. Hołubiąc narodowe odrębności, historie, tradycje, eurosceptycy deprecjonują

wszelkie poza i ponadnacjonalne, w tym religijne, podstawy kultury europejskiej.

Instytucjonalne gwarancje poszanowania ludzkich praw i wolności stanowią dla nich kwestię

wyłączną z obszaru unijnych zainteresowań. Ich zdaniem demokratyzacja ładu wewnątrz

ugrupowania, nie może skutkować ograniczeniami suwerennej równości państw.

Maksymalnie zacieśniają zakres spraw rozstrzyganych przy pomocy metody wspólnotowej,

a także postulują zdecydowane cięcia unijnego budżetu

253

Pomimo formalnych zmian instytucjonalnych zawartych w Konstytucji dla Europy oraz

w konstytucjach państw członkowskich UE, obywatelstwo Unii jest nadal przedmiotem

252

R. Wieruszewski, Obywatelstwo Unii Europejskiej – charakter i znaczenie instytucji, Obywatelstwo

europejskie, [w:] Obywatelstwo europejskie. Rozważania, ECAS, Warszawa 2003, s. 26.

253

B. Horodecki, Motywy utopijne w dyskusji dotyczącej „pogłębiania” integracji europejskiej, [w:] Unia

Europejska na rozdrożu, A. Adamczyk, Wydawnictwo Naukowe UNPiP UAM, Poznań 2008, s. 123.

sporów. Obywatele w dalszym ciągu nie są pewni, co to nowe obywatelstwo dla nich

oznacza. Wprowadzenie obywatelstwa Unii zwiększyło oczekiwania obywateli co do praw,

które zostaną im nadane, oraz co do ich egzekwowania. Obywatele powinni być świadomi,

jakie prawa im przysługują i że prawa te powinny być honorowane przez państwa

członkowskie. W innym przypadku obywatele będą uważać obywatelstwo za pojęcie niejasne

i odległe.

Jako nowa instytucja i praktyka ponadnarodowa obywatelstwo Unii pociąga za sobą

pewne konsekwencje dla relacji między obywatelami a „ich” wspólnotą. Dotyczą one trzech

podstawowych wymiarów: tożsamości obywateli, rodzaju i zakresu praw, na które mogą się

powoływać obywatele, kanałów dostępu do uczestnictwa w szerszej politycznej i społecznej

wspólnocie obywateli Europy. Wymiary te mają szersze implikacje dla szczególnego rodzaju

wspólnoty, jaką może się stać UE. Pojęcie „obywatelstwo” zawsze rozpatrywano w relacji do

państwa. W zachodnich demokracjach władza publiczna wymagała legitymizacji, czyli

poparcia obywateli danego systemu politycznego. Jednak europeizacja i globalizacja stanowią

poważne wyzwanie dla nowoczesnych relacji państwo-obywatelstwo. Procesy, które

stworzyły i podtrzymały suwerenne państwa terytorialne w tym regionie, ulegają odwróceniu.

W sytuacji gdy jednostki zaczęły korzystać z różnych rodzajów praw odzwierciedlających ich

elastyczność i mobilność we współczesnym świecie, coraz trudniej jest definiować praktykę

obywatelstwa wyłącznie na podstawie przynależności państwowej

254

Dalszy rozwój obywatelstwa i postęp integracji europejskiej pozwoli udzielić bardziej

szczegółowej odpowiedzi na pytania o to, czy i w jaki sposób koncepcja rozczłonkowanego

obywatelstwa

255

wyspecjalizowana

tożsamość

oraz

pluralistyczne

środowisko

instytucjonalne, powstające w wyniku praktyki obywatelstwa, będą miały wpływ na

przyszłość unijnego systemu politycznego. Wprowadzenie obywatelstwa do traktatu

z Lizbony niesie ze sobą wiele konsekwencji zarówno dla państw członkowskich, jak i krajów

kandydujących

256

Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy jest pierwszoplanowym dokumentem

określającym przyszłość Unii oraz regulacje dotyczące samego obywatelstwa UE.

Za szczególnie interesujące należy uznać postanowienia zawarte w tytule IV części I tego

traktatu zatytułowanym „Życie demokratyczne Unii”. Przybliżone tam zostały trzy kluczowe

254

A. Wiener, Obywatelstwo …, op. cit., s. 568.

255

Adam Barcz określa koncepcję rozczłonkowanego obywatelstwa jako kategorię obywatelstwa

wielowymiarowego.

256

Antjie Wiener, Obywatelstwo …, op. cit., s. 568.

zasady, które uzupełniając fundamenty systemu demokratycznego tworzonego w ramach UE,

jednocześnie powinny wspierać rozwój europejskiego społeczeństwa obywatelskiego

257

Zgodnie z zasadą demokratycznej równości zawartą w art. 44 Unia zobowiązuje się do

przestrzegania zasady równości obywateli i traktowania ich z jednakową uwagą. Zasada

demokracji przedstawicielskiej zamieszczona w art. 45, uznana za odstawę funkcjonowania

Unii, przewiduje natomiast, iż każdy obywatel ma prawo uczestniczenia w życiu

demokratycznym Unii – każdy obywatel ma prawo uczestniczenia w życiu demokratycznym

Unii, czynić to może bezpośrednio (wybierając deputowanych do PE) oraz pośrednio,

wpływając na reprezentantów poszczególnych państw zasiadających w Radzie Europejskiej

i Radzie Ministrów, a także dzięki aktywności partii politycznych na szczeblu europejskim.

Rezultatem tych rozwiązań miały być decyzje podejmowane w sposób jak najbardziej otwarty

i jak najbliżej obywateli. Trzecią wskazaną normą jest zasada demokracji uczestniczącej z art.

46, która przewiduje między innymi, że instytucje Unii, za pomocą odpowiednich środków,

umożliwią obywatelom i stowarzyszeniom przedstawicielskim wypowiadanie i publiczną

wymianę poglądów we wszystkich dziedzinach działania Unii, a także będą utrzymywać

z nimi otwarty, przejrzysty i regularny dialog

258

Przedstawione zasady i propozycje ich implementacji w ramach systemu unijnego bez

wątpienia uznać należy za kolejną próbę politycznego zintegrowania Europejczyków

i zbliżenia ich do struktur WE/UE, stworzenie podwalin pod nowoczesną tożsamość

europejską. Kwestia udziału obywateli państw członkowskich w procesie integracji

europejskiej na płaszczyźnie politycznej symbolizuje ten proces. Już od lat siedemdziesiątych

XX wieku pojawienie się zjawiska deficytu demokracji stanowiło istotny problem. Jest to

zjawisko o wielu obliczach, które łączy niewystarczający w powszechnym odbiorze udział

pierwiastka demokratycznego w strukturach oraz działaniach WE/UE, czyli nieobecności

w unijnej przestrzeni politycznej zasady demokracji uczestniczącej oraz słabo wykształcone

zalążki europejskiego społeczeństwa europejskiego

259

257

M. Łuszczuk, Perspektywy rozwoju europejskiego obywatelstwa obywatelskiego, Poznań 2005, [w:] J.

Paradowski (red.), Unia Europejska a społeczeństwo obywatelskie, Instytut Nauk Politycznych i Dziennikarstwa
UAM w Poznaniu, Poznań 2005, s. 145.

258

Ibidem, s. 145.

259

M. Łuszczuk, Perspektywy rozwoju …, op. cit., s. 146.

4.3 Propozycje reform obywatelstwa europejskiego.

Wśród najbardziej kompleksowych reform w celu zmniejszenia deficytu demokracji

w Unii można wyróżnić koncepcje przedstawione przez H. Abromeit oraz N. Netwicha.

H. Abromait proponuje wprowadzenie nowych form uczestnictwa obywateli

w sprawach europejskich, inspirowanych głównie ideami federalizmu i neokorporatywizmu.

Są to:



weto regionalne – stosowane w celu zablokowania aktu wspólnotowego niekorzystnego

dla jednostki regionalnej posiadającą prawną autonomię; miało ono polegać na

przeprowadzeniu najpierw referendum regionalnego a następnie ogólnokrajowego;

na skutek negatywnego wyniku obydwu głosowań kwestionowany akt byłby usuwany

z obiegu prawnego;



weto sektorowe – dobrowolne referendum inicjowane w sprawie projektu aktu prawnego

przez grupy interesów z kilku państw członkowskich;



obowiązkowe referendum – dotyczące kwestii konstytucyjnych oraz inicjatyw

podejmowanych przez część państw członkowskich w celu zacieśnienia współpracy

w pewnych obszarach;



publiczne petycje – składane przez określoną liczbę obywateli z kilku państw

członkowskich do Parlamentu Europejskiego, który miałby obowiązek takie propozycje

opracować i przedstawić Komisji w trybie pośredniej inicjatywy prawodawczej

(art. 192 TWE)

260

Inną całościową propozycję rozszerzenia instrumentów demokracji bezpośredniej

w UE przedstawił M. Nentwich. Postuluje on rozwiązania:



pośrednia inicjatywa prawodawcza – wnoszona równolegle do Komisji i PE, które

w ciągu 6-9 miesięcy byłyby zobowiązane do przygotowania odpowiedniego projektu

aktu prawnego; w wypadku niedotrzymania terminu odbywałoby się ogólnoeuropejskie

referendum; z prawem inicjatywy mogłoby wystąpić 100 tysięcy obywateli UE,

stanowiących co najmniej kilkuprocentowy udział w społecznościach minimum pięciu

państw członkowskich;

260

A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli Unii Europejskiej, op. cit., s. 170.



obowiązkowe referendum w sprawach o znaczeniu konstytucyjnym – wymagające

spełnienia kryteriów frekwencji w każdym z państw i w UE jako całości oraz uzyskania

większości zarówno państw, jak i obywateli;



fakultatywne referendum w sprawach innych niż konstytucyjne – organizowane

w wypadku braku możliwości osiągnięcia kompromisu przez unijne instytucje;



referendum kontrolne – organizowane w celu usunięcia z obrotu prawnego

nieakceptowanego przez obywateli aktu prawnego;



wniosek o odwołanie pojedynczego komisarza – składany przez co najmniej 3-4%

europejskiego elektoratu do Parlamentu Europejskiego; który byłby następnie

zobowiązany do obowiązkowego przeprowadzenia głosowania nad wotum nieufności.

Oba projekty reform wiązałyby się z powołaniem nowych praw politycznych

obywateli UE, opartych na koncepcjach demokracji bezpośredniej i partycypacyjnej.

Z jednej strony mechanizmy demokracji bezpośredniej mogą zatem stanowić atrakcyjną

alternatywę dla zniekształcającej preferencje obywateli demokraci pośredniej i przyczynić się

do wzmocnienia politycznej roli mieszkańców Unii. Z drugiej strony przyznanie obywatelom

możliwości podejmowania decyzji w sprawach integracyjnych, zwłaszcza dotyczących

systemu prawnego Unii, mógłby mieć także liczne negatywne skutki. Referenda są grą

o sumie zerowej, bo umożliwiają wyłącznie odpowiedź na „tak” lub „nie”, w związku z czym

mogą doprowadzić do silnej polaryzacji europejskiego społeczeństwa. Ponieważ zwykli

obywatele są z reguły bardziej eurosceptyczni niż ich przywódcy, istnieje duże ryzyko

negatywnych wyników głosowań i zahamowania tym samym ważnych decyzji

integracyjnych. Trzeba wziąć również od uwagę niestabilność opinii publicznej, która często

kieruje się irracjonalnymi motywami i może zostać łatwo zmanipulowana (np. referenda

w Irlandii w sprawie zgody na ratyfikację traktatu z Lizbony). Podejmowanie decyzji

w ważnych sprawach wymaga odpowiedniej wiedzy merytorycznej oraz czasem szybkości

ich podjęcia (w sytuacjach takich jak: terroryzm czy epidemie). Dochodzą do tego koszty

przygotowywania i przeprowadzania referendów

261

Badanie Unii Europejskiej pod względem jej legitymacji jest naturalną konsekwencją

przyjęcia założenia, że stanowi ona system polityczny. Trzeba w związku z tym odnosić do

UE pewne „uniwersalne kryteria legitymacji”, takich jak: zdolność do działania zgodnie

261

A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli Unii Europejskiej, op. cit., s. 170-172

z preferencjami obywateli, odpowiednią kontrolę polityczną nad podejmowanymi decyzjami

czy pewne poczucie tożsamości systemu, który ma być legitymizowany

262

Tabela 1. Legitymacja demokratyczna.

Legitymacja na poziomie państw

Legitymacja na poziomie UE

egitym

izac

ja de

tyc



zwiększenie roli narodowych

parlamentów w UE,



szersze wykorzystanie krajowych

referendów w celu uzyskania

akceptacji kolejnych etapów

integracji,



włączenie problematyki

europejskiej do rzeczowej dyskusji

politycznej na poziomie państw,



nadanie krajowych praw

politycznych wszystkim

obywatelom UE



informowanie o możliwościach

udziału w unijnym procesie

decyzyjnym poprzez krajowe

kanały komunikacji (np. media)



zwiększenia uprawnień PE (np. o prawo

inicjatywy prawodawczej, wyłączne prawo

powołania Komisji), w tym przekształcenie

do w 2- lub 3-izbowy parlament (z 2. Izbą

w postaci Rady i ewentualnie 3. Złożoną z

delegatów krajowych parlamentów),



zwiększenie przejrzystości działań

instytucji i uproszczenie procedur

odejmowanych decyzji,



wprowadzenie nowych form demokracji

bezpośredniej, a więc nowych praw

politycznych obywateli UE (np.

ogólnoeuropejskie referendum,

bezpośrednie wybory Przewodniczącego

Komisji, prawo weta lub inicjatywy

prawodawczej)



podejmowanie działań na rzecz stworzenia

europejskiej sfery publicznej i kultury

politycznej (np. wzmacnianie europejskich

partii politycznych i organizacji

pozarządowych, utworzenie europejskich

mediów).



Informowanie o możliwościach udziały w

unijnym procesie decyzyjnym (np. poprzez

stworzenie ogólnoeuropejskiej TV

263

)

262

A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli Unii Europejskiej, op. cit., s. 180.

263

Od 2009 r. istnieje. internetowa platforma ParlTV stworzona przez Parlament Europejski na której

przedstawiane są bieżące informacje nt. działań PE wraz z transmisją obrad na żywo z posiedzeń PE.

egitym

izac

rat



zwiększenie profesjonalizmu osób

odpowiedzialnych za sprawy

europejskie (np. powołanie w

każdym państwie odpowiedniego

europejskiego ministerstwa,

edukacja i szkolenia)



informowanie o pozytywnych

skutkach integracji europejskiej

poprzez krajowe kanały

komunikacji (np. media)



zwiększenie efektywności działań UE (np.

poprzez szersze podejmowanie decyzji

większością kwalifikowaną, wzmocnienie

uprawnień COREPER, grup roboczych i

unijnej biurokracji, ustalenie jednej siedziby

PE, wzmocnienie ETS)



ograniczenie sfer działania UE do

niezbędnych kompetencji w celu skupienia

całego wysiłku organizacyjnego na

realizację wąskich celów.



zwiększenie skuteczności działań UE (np.

wprowadzenie szybszych i bardziej

dotkliwych sankcji za naruszenie prawa

wspólnotowego przez państwa),



podejmowanie działań na rzecz zwiększenia

osobistej styczności obywateli z

dobrodziejstwami UE (np. programy

wymiany młodzieży czy grup

zawodowych),



Informowanie o pozytywnych skutkach

działania UE (np. poprzez stworzenie

ogólnoeuropejskiego TV)

Źródło: A. Cieleń, Prawa polityczne obywateli Unii Europejskiej, s. 181

Już podczas prac Konwentu, pracującego nad tekstem nowego traktaty reformującego

z Lizbony, zwrócono uwagę na kilka kwestii odnośnie próby umocnienia instytucji

obywatelstwa europejskiego. W artykule 5 projektu Traktatu stwierdzono „Niniejszy artykuł

ustanawia i określa obywatelstwo unijne: każdy obywatel państwa członkowskiego jest

obywatelem Unii: posiada podwójne obywatelstwo – krajowe oraz europejskie, i może się

posługiwać jednym lub drugim, według własnego uznania, wraz z prawami i obowiązkami

związanymi z każdym z nich”

264

. Artykuł ten ustanawia również zasadę, że żaden obywatel

Unii nie powinien być dyskredytowany ze względu na narodowość. Koncepcja podwójnego

264

Traktat ustanawiający konstytucję Europy (Projekt wstępny), Kancelaria Sejmu Biuro Studiów i Ekspertyz,

Listopad 2002.

obywatelstwa zasługuje na poparcie, ponieważ zapewnia obywatelstwu unijnemu niezależne

istnienie. Artykuł ten powinien jednak zostać rozszerzony o prawa socjalne i prawo do

uznania posiadanych kwalifikacji. Jego mankamentem jest również brak wzmianki

o Europejskim Rzeczniku Praw Obywatelskich, a także sztywny i dyskryminacyjny odział

europejskich migrantów na dwie grupy: obywateli Unii i obywateli krajów trzecich. Należy

więc uznać za podstawę do przyznania obywatelstwa europejskiego nie tylko obywatelstwo

jednego z państw członkowskich, ale i wieloletnie legalne zamieszkanie

265

Definicja obywatelstwa europejskiego oraz związek między obywatelstwem a tożsamością

narodową są z całą pewnością sprawami kontrowersyjnymi. Trudno jest obecnie wskazać na

definicje, która w wyczerpujący, zrozumiały i konkretny wyjaśni czym jest „Obywatelstwo

Unii Europejskiej”. Jest to kwestia wymagająca doprecyzowania w celu rozwiązania

wszelkich wątpliwości co do rozumienia tej kategorii. Kwestie obywatelstwa są określone

w Karcie Praw Podstawowych UE. W Karcie kwestia obywatelstwa europejskiego jest

poruszona bardzo pobieżnie. Większość ekspertów pozytywnie zwraca się do takiego zapisu

uznając, że obywatelstwo to coś więcej niż tylko prawa, ale i obowiązki – obywatelskie

kwestie dostępu i przynależności.

Unia Europejska powinna skupić się na codziennych sprawach obywateli, takich jak:

bezpieczeństwo, sprawiedliwość, polityka społeczna czy ochrona środowiska. To przybliży

obywatelom Europę. Istnienie w każdym mieście siedzib Europa Direct czy Punktów

Informacji Europejskiej nie spowoduje automatycznie większej promocji Unii w oczach

obywateli. System instytucjonalny UE spotyka się bardzo często z takimi określeniami jak:

biurokracja brukselska, luka w transparencji i legitymizacji, demokratyczny deficyt. Wyrazem

obojętności obywateli wobec mechanizmów funkcjonowania UE są: wyniki referendum

konstytucyjnego we Francji i Holandii, powtarzająca się niska frekwencja w wyborach do

Parlamentu Europejskiego czy publikowane wyniki różnych badań prezentujące stosunek

obywateli UE do instytucji i mechanizmów integracji europejskiej. System instytucjonalny

UE jest skomplikowany, nie do końca zdefiniowany, za bardzo kompleksowy i techniczny.

Wymaga on permanentnego konsensusu i wymyka się z reguł praktykowanych w państwach

członkowskich, w tym powszechnie uznawanej zasady większości. Ponadto zaznacza się brak

wiedzy i informacji o europejskich liderach politycznych

266

265

T. Venables, Nowe podejście do obywatelstwa europejskiego, [w:] Obywatelstwo europejskiej. Rozważania,

Fundacja im. Stefana Batorego, Warszawa 2003, s. 15.

266

K. A. Wojtaszczyk, Czy instytucje Unii Europejskiej mogą być bliższe jej obywatelom?, [w:] Dylematy

Modernizacji Unii Europejskiej, K.A. Wojtaszczyk (red.), Wydawnictwo ASPRA-JR, 2007, s. 78-81.

Polski profesor Konstanty Adam Wojtaszczyk wymienia działania, które można podjąć

w celu zbudowania bliższych kontaktów między UE a jej obywatelami:



silniejsze włączenie parlamentów narodowych do debaty nad kontrowersyjnymi

europejskimi problemami;



w związku z każdą prezydencją w UE powinna odbywać się debata w parlamencie

narodowym wyrażająca opinię co do priorytetów UE;



„aktorzy” unijni, a w szczególności posłowie Parlamentu Europejskiego i komisarze

powinni partycypować bardziej intensywnie w narodowych debatach europejskich;



rządy krajowe powinny regularnie publikować biuletyny informacyjne, zawierające

wiedzę o ostatnich inicjatywach i decyzjach UE;



publiczne fora poświęcone problemom europejskim na wzór Ireland’s National Forum on

Europe, które nie powinny promować określonego oglądu, ale być miejscem otwartej

nieskrępowanej debaty;



urzeczywistnienie Europejskiej Inicjatywy Obywatelskiej;



wypracowanie w UE strategii Democratic and Civic Life of the Union, która mogłaby

mieć formę white paper, wypracowaną z udziałem parlamentów narodowych, Komitetu

Regionów, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, różnych organizacji społeczeństwa

obywatelskiego.

W konsekwencji jest konieczna konsekwentna implementacja zasady subsydiarności,

zarówno w wymiarze wertykalnym, jak i horyzontalnym, otwarcie nowych kanałów

informacji i partycypacji obywatelskiej, europejskie upodmiotowienie obywateli

267

. Jedną

z ciekawszych propozycji dotyczących usprawnienia funkcjonowania Unii Europejskiej jest

propozycja stworzenia urzędu komisarza ds. Karty Praw Podstawowych i obywatelstwa

europejskiego. Obecnie kwestie dotyczące swobodnego przepływu osób i wyboru miejsca

zamieszkania, ubezpieczenia społecznego, edukacji młodzieży, uznania kwalifikacji wchodzą

w kompetencje różnych komisarzy. Taka sytuacja, a także mnożenie ośrodków

informacyjnych, doradczych i badawczych nie przyczyniają się do jasnego określenia

obywatelstwa europejskiego

268

Obywatelstwo europejskie nie może mieć charakteru nowoczesnego, gdyż jest ściśle

związane ze statusem ekonomicznym. Obywatele Europy nadal mogą być wydalani z innego

państwa członkowskiego, nie tylko jako „osoby niepożądane”, lecz także z przyczyn

ekonomicznych. Co więcej, stosowanie kryterium ekonomicznego powoduje rozrastanie

267

K. A. Wojtaszczyk, Czy instytucje Unii Europejskiej mogą być bliższe jej obywatelom?, op. cit., s. 78-81

268

T. Venables, Nowe podejście do obywatelstwa europejskiego, op. cit., s. 16.

biurokracji i mnoży dodatkowo bariery, oprócz takich jak konieczność uznania posiadanych

kwalifikacji, posiadania ubezpieczenia społecznego lub pracy w sektorze publicznym.

Dzięki nowemu prawu obywatel mógłby dochodzić swego prawa do dostępu do

informacji najpierw na szczeblu administracyjnym, a dopiero później – poprzez złożenie

odwołania- u Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich lub w Sądzie Pierwszej Instancji.

To prawo otwiera drzwi do innych – zawartych w Karcie czy prawa do uczestniczenia

w wyborach europejskich. Takie prawo jasno określałoby, co robią instytucje unijne, państwa

członkowskie lub regiony, a polityce informacyjnej zapewniałoby lepsze efekty.

Obywatelstwo europejskie nie ma tak indywidualnego charakteru jak obywatelstwo

danego kraju, choćby dlatego, że obywatele nie są sami w stanie „przebić się” ze swoimi

sprawami do odległych instytucji, chyba, że stworzą silne stowarzyszenia zarówno krajowe,

jak i ogólnoeuropejskie. Prawo do bycia wysłuchanym powinno opierać się na dialogu

obywatelskim wprowadzając minimalne standardy konsultacji, a także uzgodnienia

partnerskie i instytucjonalizację kontaktów ze „społeczeństwem obywatelskim”.

Należy również wyraźnie oddzielić władze publiczne, władze wyłonione w wyborach

i organizacje pozarządowe.

Obywatele często rozumieją „wartość dodaną” obywatelstwa europejskiego

w kategoriach odpowiedzialności władz publicznych, zwłaszcza Komisji Europejskiej, za

rozwiązywanie ich problemów. Wyraźniejsze skupienie się instytucji unijnych na obronie

praw powinno prowadzić do wypracowania bezpośredniego systemu usług doradczych dla

obywateli europejskich. Mandat Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich należy

rozszerzyć tak, aby w zakres jego kompetencji wchodziły kwestie niewłaściwego stosowania

prawa Wspólnoty nie tylko na poziomie instytucji unijnych, lecz także państw członkowskich.

W ten sposób zakres działania Rzecznika pokrywałby się z zakresem Karty Praw

Podstawowych. Należy wzmocnić rolę Komisji Odwoławczej, aby obywatele Europy mieli

nie tylko prawo do występowania do sądu w swoim kraju, lecz także prawo do składania

apelacji w Europejskim Sądzie Pierwszej Instancji. Sprawą niezwykle ważną jest

zapewnienie, by Europejski Trybunał Sprawiedliwości, po otwarciu się na indywidualne

skargi, nie został zasypany sprawami, które mogą zostać rozwiązane za pomocą

skuteczniejszych środków pozasądowych, arbitrażu czy ugody. Trybunał Sprawiedliwości jest

najbardziej przyjazną obywatelowi instytucją i uczynił wiele, by ludzie byli postrzegani nie

jedynie w kategoriach ekonomiczny, lecz jako obywatele Europy

269

T. Venables, Nowe podejście do obywatelstwa europejskiego, op. cit., s. 16-18.

4.4 Edukacja na rzecz obywatelstwa europejskiego.

Wychowanie stanowi kluczowy element koncepcji integracji, ponieważ

w największym stopniu oddziałuje ono na kształtowanie obywatelskiej europejskiej

wspólnoty. „Nie będzie Europy, bez Europejczyków”, a ci wykształcić się mogą jedynie

w naszych umysłach. „Zanim stworzy się Europę, trzeba wpierw stworzyć to co Europejskie”.

Stąd potrzeba jest rewolucja kulturalna, po której w sposób naturalny dokonają się inne

zmiany polityczne i społeczne. Ma ona skupić się na tworzeniu zmysłu krytycznego,

pragnienia wolności i sprawiedliwości oraz inwencji – niezbędnych dla kształtowania

prawdziwej europejskości przystającej do rzeczywistości XXI wieku

270

Według literatury istnieją dwa różniące się od siebie podejścia do „edukacji na rzecz

obywatelstwa”, inspirowane dwiema historycznie dominującymi koncepcjami obywatelstwa

narodowego w społeczeństwach demokratycznych. Pierwsze znane jest jako

„komunitariańskie” lub „obywatelsko-republikańskie”, a drugie jako „indywidualistyczne”.

Oba wyrosły z szerszego ruchu filozoficznego zwanego liberalizmem. Każda z tych szkół

rozwinęła własną koncepcję obywatelstwa narodowego, za pośrednictwem której definiuje,

kim według niej jest „dobry obywatel” i na tej podstawie określa, w jaki sposób należy

kształcić takich „dobrych obywateli”

271

4.4.1 Koncepcja „komunitariańska”

Zwolennicy

obywatelsko-republikańskiego

rozumienia

edukacji

rzecz

obywatelstwa stoją na stanowisku, że obywatelstwo obejmuje „członkostwo we wspólnocie,

którego konsekwencją jest status prawny, nadający prawa i nakładający obowiązki, takie jak

równość wobec prawa, prawo do głosowania, obowiązek płacenia podatków lub wnoszenia

w inny sposób wkładu w społeczne i ekonomiczne dobro wspólnoty. Chodzi zatem o zakres,

w jaki powyższe prawa i obowiązki są gwarantowane przez prawo i rząd, a także to, czy

obywatele należycie je wykonują. Najważniejszą cechą tej koncepcji jest udział we

wspólnocie, która możliwa jest pod warunkiem, że jej członkowie mają wspólne wartości,

interesy i zobowiązania. Według tego podejścia obywatelstwo jest postrzegane jako coś

więcej niż status: jest formą działalności i musi być praktykowane. Bez praktykowania

obywatelstwa nie można być obywatelem. Gdy człowiek wypełnia swoje zadania związane

270

K. Górzna, Kulturowe treści pracy „List otwarty do Europejczyków, [w:] M.J. Czarnecki (red. naczelny)

Dialogi Polityczne 9/2008, s. 90.

271

Pakiet szkoleniowy – Obywatelstwo w Europie, W budowie… Obywatelstwo, młodzież i Europa, op. cit. 46.

z obywatelstwem, zachowuje też swoją tożsamość jako część wspólnoty. Takie stanowisko

oznacza, że edukacja powinna zachęcać ludzi do praktykowania obywatelstwa i wspierać

ich w tym poprzez dostarczanie informacji, umiejętności i środków, tak, aby potrafili oni

skorzystać z okazji i wykorzystać dostępne możliwości. Szkolenie na rzecz obywatelstwa to

także promocja obowiązków wynikających z obywatelstwa oraz zachęcanie do lojalności

i przestrzegania wspólnych wartości wyznawanych przez społeczność. To również dbałość

o to, aby ludzie potrafili przyczyniać się i przyczyniali się do realizacji obywatelstwa

w praktyce”

272

Według tego poglądu edukacja obywatelska powinna realizować następujące cele:

• przybliżać jednostkom wartości wspólnoty, do której te jednostki należą i której

zawdzięczają swoje prawa obywatelskie (dziś tą wspólnotą jest zazwyczaj państwo narodowe

i dlatego wartości wspólnoty można by nazwać „wartościami narodowymi”);

• rozwijać w obywatelach poczucie wspólnej odpowiedzialności za dobrobyt i stały rozwój

wspólnoty;

• zapoznawać jednostki z ich rolami i obowiązkami, a także z prawami wynikającymi z zasad

obywatelstwa;

• dostarczać jednostkom i grupom narzędzi i możliwości (np. umiejętności, zasobów

intelektualnych) umożliwiających aktywne wywiązywanie się z obowiązków obywatelskich

względem pozostałych członków wspólnoty;

• rozwijać wśród jednostek poczucie lojalności i posłuszeństwa w stosunku do wspólnoty,

która przyznała im obywatelstwo

273

4.4.2 Koncepcja indywidualistyczna.

Indywidualiści uważają, że obywatelstwo jest statusem przyznającym jednostkom

prawa i uprawniającym je do decydowania o własnym życiu. Stąd funkcją sfery politycznej

jest zapewnianie obywatelom przestrzeni do realizacji swoich praw i udzielanie im ochrony.

Do ich decyzji należy pozostawić wybór realizowanych przez nich interesów indywidualnych

lub zbiorowych. Obywatele mają też prawo udziału w życiu politycznym, ale to od nich

zależy, jak i kiedy będą to robić, w granicach ustaleń politycznych zawartych w celu

272

Pakiet szkoleniowy – Obywatelstwo w Europie, W budowie… Obywatelstwo, młodzież i Europa, op. cit. 47.

273

Ibidem, s. 47.

ułatwienia im takiego uczestnictwa (opieka społeczna lub szczególna dostępność dla

niepełnosprawnych). Obywatel ma także prawo rezygnacji z aktywności politycznej

274

Taka idea obywatelstwa ma jedną główną zaletę, polegającą na tym, że nie proponuje

ona jedynej właściwej definicji „dobrego życia”. System polityczny jest gwarantem

indywidualnych swobód, a ludzie ograniczani są w dążeniach do swoich indywidualnych

i zbiorowych interesów jedynie obowiązkiem szanowania autonomii innych oraz ustaleniami

instytucjonalnymi mającymi na celu zagwarantowanie im tej wolności. Taki pogląd na

obywatelstwo oznacza, że edukacja na jego rzecz powinna koncentrować się na tym, aby

dostarczyć ludziom wiedzy, w jaki sposób mogą uczestniczyć w życiu politycznym.

Rozwijanie umiejętności obywatelskich, takich jak zdolność rozwiązywania konfliktów bez

naruszania praw innych, występowanie w opozycji do kierunków działań proponowanych

przez rząd, obrona własnych praw i zachowywanie osobistej autonomii są centralnymi

założeniami indywidualistycznego podejścia do edukacji.

A zatem, zgodnie z indywidualistycznym stanowiskiem edukacja obywatelska

mogłaby mieć następujące cele:

• przekazać wiedzę i umiejętności pozwalające człowiekowi w pełni korzystać z praw, bez

naruszania autonomii innych ludzi;



oferować możliwości wyrażania sprzeciwu wobec działań oraz wobec zdarzeń politycznych,

które ludzie uważają za sprzeczne z ich interesami lub interesem społeczeństwa jako całości;



dawać człowiekowi pewność i dostarczać kompetencji do uczestnictwa w życiu

politycznym

w granicach określonych ustanowionymi regułami zaangażowania

politycznego.



Wyposażyć człowieka w środku pozwalające na obronę własnych praw

275

Tak odmienne cele powodują, że koncepcje tworzenia programów edukacji

obywatelskiej będą zapewne różnić się od siebie, a rezultaty i korzyści osiągnięte dzięki nim

także będą odmienne. Komunitariańskie koncepcje edukacji różnią się od

indywidualistycznych tym, że określają, jakie wartości powinny scalać społeczność. Stąd

komunitariańska edukacja na rzecz obywatelstwa może spotkać się z oskarżeniami

o moralizm i paternalizm. W dodatku na jej niekorzyść przemawia fakt, że dzisiejsze

274

Pakiet szkoleniowy – Obywatelstwo w Europie, W budowie… Obywatelstwo, młodzież i Europa, op. cit. s.47

275

Ibidem, s. 48.

społeczeństwo reprezentuje różne systemy wartości, w obrębie jednej wspólnoty. Ludzie mają

odmienne przekonania i obecnie otwarcie to wyrażają

276

Problem polega na tym, że komunitariańskie koncepcje postulują jeden dominujący

zbiór wartości, które cała społeczność powinna uznawać. I tak się też dzieje pomimo faktu, że

ludzie są coraz bardziej świadomi istniejącej wewnątrz społeczeństwa różnorodności. A więc

największym wyzwaniem dla tego stanowiska jest zdefiniowanie kryteriów członkostwa we

wspólnocie i świadomość, że niektórzy mogą być z niej wykluczeni. Indywidualistyczne

koncepcje edukacji na rzecz obywatelstwa także nie są wolne od wad. Słabym punktem

proponowanego przez nie rodzaju obywatelstwa jest to, że nie oferują one obywatelom

poczucia przynależności czy identyfikacji, ponieważ nie dopuszczają jakichkolwiek dyskusji

o wartościach i kryteriach. Ponadto, mogą one zrażać ludzi nadmiernym przywiązywaniem

wagi do reguł i procedur. I chociaż pragną rozwijać w jednostkach zdolność krytycznego

myślenia i wyrażania sprzeciwu, nie opowiadają się za prawem jednostek do proponowania

własnych rozwiązań

277

Tabela 2. Indywidualistyczne i komunitariańskie koncepcje edukacji na rzecz obywatelstwa

europejskiego.

Źródło: Pakiet szkoleniowy – Obywatelstwo w Europie, W budowie… Obywatelstwo, młodzież i Europa,
Rysunek 2 – Schemat obywatelstwa, s. 49.

276

Pakiet szkoleniowy – Obywatelstwo w Europie, W budowie… Obywatelstwo, młodzież i Europa, op. cit. s.49

277

Ibidem, s.49.

Obie te koncepcje mają kilka wspólnych wad. Pierwsza polega na tym, że są tak

zwanymi „modelami ochronnymi”. Celem jednej i drugiej jest przekazanie obywatelom

umiejętności uczestniczenia, a nawet wyrażania krytyki. Jednakże w większości

współczesnych demokracji możliwość bezpośredniego dostępu do procedur decyzyjnych

– centralny element uczestnictwa w życiu politycznym, zdarza się rzadko – w formie

wyborów. W obu koncepcjach edukacji na rzecz obywatelstwa jednostki mają być uczone, jak

korzystać z praw i obowiązków wynikających z „uczestnictwa”. Pomija się natomiast kwestię

uczenia obywateli, jak mają wyrażać swoje interesy w obliczu decydentów politycznych oraz

proponować alternatywne rozwiązania problemów, które ich dotyczą. W systemie demokracji

pluralistycznej uczestnictwo jest uważane za właściwe, ale tylko o tyle, o ile nie stanowi

zagrożenia dla podstaw społeczeństwa i systemu politycznego. Innymi słowy, działalność

rewolucyjna w żadnej z tych koncepcji nie jest traktowana jako akt zaangażowania

obywatelskiego

278

Obie koncepcje pozostają odległe od współczesnej rzeczywistości, zwłaszcza od

rzeczywistości młodych ludzi. Koncepcje komunitariańskie proponują sztywne systemy

wartości, czyli takie które nie uwzględniają różnorodności współczesnego społeczeństwa

i życia. Koncepcje indywidualistyczne nie proponują dla odmiany żadnych wartości,

z wyjątkiem autonomii jednostki, nie oferują więc młodym ludziom żadnych środków

wyrażania swojej tożsamości w sposób pozytywny i społecznie konstruktywny. A edukacja

proponowana przez obie koncepcje pozostaje w większości wypadków skoncentrowana na

przekazywaniu umiejętności uczestnictwa w sferze publicznej i polityce formalnej.

W tych koncepcjach edukacyjnych w niewystarczającym stopniu uwzględnia się też

możliwe inne formy identyfikacji młodych ludzi i ich potrzeby ekspresji kulturowej. Brakuje

alternatywnych form politycznego zaangażowania młodych ludzi (np. polityka kulturalna

i polityka dotycząca tożsamości, ochrona środowiska i przeciwdziałanie rasizmowi, ruchy

muzyczne i dotyczące stylu życia). A w takim wypadku trudno przygotować i pracować nad

obywatelskim potencjałem rozmaitych form uczestnictwa

279

W koncepcjach edukacji na rzecz obywatelstwa mamy do czynienia z problem

motywacji. Jednak żadne z powyższych dwóch stanowisk nie określa, w jaki sposób ludzi

można motywować i jak utrzymać ich motywację do wypełniania obowiązków

278

Pakiet szkoleniowy – Obywatelstwo w Europie, W budowie… Obywatelstwo, młodzież i Europa, op. cit., s.

46-48.

279

Ibidem, s. 46-48

i wykonywania praw wynikających z obywatelstwa. W wypadku koncepcji

komunitariańskich poprzez edukację powinna być rozwijana motywacja jednostek do

wypełniania swoich obywatelskich obowiązków. A w wypadku stanowiska

indywidualistycznego szkolenie powinno rozwijać motywację do tego, by człowiek nie

ograniczał autonomii lub wolności innych ludzi. Jak na ironię, obie szkoły udzielają

odpowiedzi dotyczących motywacji, uciekając się do argumentów strony przeciwnej.

Komunitarianie promują skupienie się na dbaniu o własną korzyść – w ostatecznym

rozrachunku dla jednostki korzystniejsze jest wypełnianie obowiązków obywatelskich, niż ich

niewypełnienie. Indywidualiści sugerują, iż aby móc korzystać ze swoich praw

i jednocześnie nie ograniczać wolności innych, jednostki powinny oddać się wspólnym

wartościom i solidaryzować się ze wspólnotą. Jeżeli zgodzimy się, że problem motywacji

dotyczy obywatelstwa narodowego, które dla większości ludzi jest rzekomo łatwiej

zdefiniować niż jakieś abstrakcyjne pojęcie obywatelstwa europejskiego lub

transnarodowego, to nasuwa się wniosek, że stoimy w obliczu problemu motywacyjnego

także w kwestii obywatelstwa europejskiego

280

4.5 Programy unijne promujące obywatelstwo Unii Europejskiej.

W komunikacie z 10 lutego 2004 r. „Budowanie naszej wspólnej przyszłości –

Wyzwania polityczne i środki budżetowe w rozszerzonej Unii w latach 2007-2013” Komisja

zaproponowała, aby obywatelstwo europejskie stało się głównym priorytetem działań UE.

Uwzględniono w nim potrzebę urzeczywistnienia obywatelstwa poprzez wspieranie

europejskiej kultury i różnorodności, włączając w to obszary bezpośredniego zaangażowania

obywateli w proces integracji, do których należą m.in. sprawy kultury, młodzieży, środków

audiowizualnych oraz uczestnictwa obywatelskiego.

Realizacji powyższych założeń służą cztery programy przewidziane na lata

2007-2013: Program „Europa dla obywateli”, Program „Młodzież w działaniu”,. Program

„Kultura”, Program wspierający europejski ektor audiowizualny – MEDIA 2007. Ponadto

jako część programu ogólnego „Prawa podstawowe i sprawiedliwość”, również na lata

2007-2013, przyjęto program „Prawa podstawowe i obywatelstwo”.

280

Pakiet szkoleniowy – Obywatelstwo w Europie, W budowie… Obywatelstwo, młodzież i Europa, op. cit.

s. 48.

4.5.1 Program „Europa dla obywateli” na lata 2007-2013

281

Celem programu jest uświadomienie obywatelom praw i obowiązków płynących

z posiadania obywatelstwa europejskiego. Jest on kontynuacją poprzedniego programu

promującego aktywne obywatelstwo europejskie w okresie 2004-2006 (Active European

Citizenship). Celami szczegółowymi programu są: zbliżanie członków społeczności lokalnych

z całej Europy, wspieranie działań i debat związanych m.in. z obywatelstwem europejskim;

przybliżanie Europy obywatelom; zachęcanie obywateli i organizacji społeczeństwa

obywatelskiego do wzajemnych kontaktów, ze szczególnym uwzględnieniem działań

mających na celu zacieśnianie więzi między obywatelami państw „starej 15” i państw

członkowskich, które przystąpiły do UE po 30 kwietnia 2004 roku. Budżet programu na lata

2007-2013 wynosi 215 mln euro. W programie „Europa dla obywateli” mogą uczestniczyć

wszyscy, którzy propagują aktywne obywatelstwo europejskie, w szczególności władze

i organizacje lokalne, ośrodki badawcze, grupy obywateli oraz inne organizacje

społeczeństwa obywatelskiego.

Cele programu zostaną zrealizowane poprzez wspieranie inicjatyw w ramach czterech

działań.



Działanie „Aktywni obywatele dla Europy” obejmujące partnerstwo miast oraz projekty o

wymiarze ponadnarodowym i międzysektorowym, w których bezpośredni udział biorą

obywatele;



Działanie „Aktywne społeczeństwo obywatelskie w Europie” koncentrujące się na

wsparcie strukturalnym dla ośrodków badawczych, organizacji społeczeństwa na szczeblu

europejskim oraz dla projektów inicjowanych przez organizacje społeczeństwa

obywatelskiego;



Działanie Razem dla Europy” wspierające wydarzenia medialne, analizy, ankiety

i sondaże opinii publicznej oraz narzędzia informowania i rozpowszechniania informacji;



Działanie „Aktywna pamięć europejska” obejmujące zachowanie najważniejszych miejsc

i archiwów związanych z deportacjami oraz upamiętnienie ofiar.

281

Program „Europa dla obywateli” na lata 2007-2013 został ustanowiony decyzją 1904/2006/WE Parlamentu

Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r., Dz. Urz. UE 2006 L 378, s. 32

4.5.2 Program „Młodzież w działaniu”

282

Program „Młodzież w działaniu” wspiera działania młodzieży w dziedzinie edukacji

nieformalnej i czerpie z doświadczeń poprzedzających go programów „Wolontariat

Europejski” oraz „Młodzież” (2000-2006). Budżet programu na lata 2007-2013 wynosi 885

mln euro.

W ramach programu „Młodzież w działaniu” za dziedziny priorytetowe uznano:



uzmysławiane młodym ludziom, że są obywatelami europejskimi i skłanianie młodzieży

do zastanowienia się nad kwestami europejskimi, w tym nad obywatelstwem europejskim,



promowanie uczestnictwa młodzieży w życiu demokratycznym i przyjmowania postawy

aktywnych obywateli,



zwalczanie rasizmu i ksenofobii oraz promowanie kształcenia międzykulturowego,



stworzenie dostępu do programu młodych ludziom mającym mniejsze niż inni

możliwości, przy szczególnym uwzględnieniu osób gorzej wykształconych,

niepełnosprawnych oraz pochodzących ze środowisk znajdujących się w gorszym

położeniu społecznym, gospodarczym, kulturowym i geograficznym.

W tym kontekście jako cele szczegółowe programu wznoszono:



wspieranie uczestnictwa młodzieży w życiu demokratycznym Europie,



promowanie mobilności młodzieży w Europie,



rozwijanie międzykulturowej edukacji w dziedzinie młodzieży.

4.5.3 Program „Kultura”

283

Program „Kultura”, będący kontynuacją wcześniejszego programu „Kultura 2000”,

ma na celu wzmocnienie przestrzeni kulturowej w Europie poprzez rozwój współpracy

kulturalnej pomiędzy twórcami, uczestnikami życia kulturalnego oraz instytucjami

kulturalnymi i w ten sposób ma przyczynić się do kształtowania się obywatelstwa

europejskiego. Budżet programu na lata 2007-2013 wynosi 400 mln euro. Program

nastawiony jest na realizację trzech celów szczegółowych:



ponadnarodowej mobilności osób działających w sektorze kultury,

282

Program „Młodzież w działaniu” na lata 2007-2013 został ustanowiony na podstawie decyzji 1719/2006/WE

Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 listopada 2006 r., Dz. Urz. UE 2006 L 327, s. 30.

283

Program „Kultura” na lata 2007-2013 został ustanowiony na podstawie decyzji 1855/2006/WE Parlamentu

Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r., Dz. Urz. UE 2006 L 372, s. 1.



ponadnarodowego obiegu dzieł osób działających w sektorze kultury,



ponadnarodowego obiegu dzieł oraz wyrobów artystycznych i kulturalnych.

4.5.4 Program „MEDIA 2007”

284

Celem programu „MEDIA 2007” jest wzmocnienie ekonomiczne europejskiego

sektora audiowizualnego, aby mógł on skutecznie wypełniać swoje role, takie jak zwiększenie

znajomości kultur państw europejskich i propagowanie dialogu międzykulturowego, i w ten

sposób przyczynić się do urzeczywistnienia idei obywatelstwa europejskiego. „MEDIA 2007”

czerpie z doświadczeń poprzedzających do programów „MEDIA Plus” (2001-2006) oraz

„MEDIA Traning” (2001-2006). Budżet programu na lata 2007-2013 wynosi ponad 754 mln

euro. W ramach realizowanych działań przyjęto następujące priorytety:



promowanie kreatywności w sektorze audiowizualnym oraz rozpowszechnianie

europejskiego dziedzictwa kinematografii i audiowizualnego,



umacnianie struktury europejskiego sektora audiowizualnego,



zmniejszanie różnic między krajami o dużych i niskich zdolnościach w zakresie produkcji

audiowizualnej,



śledzenie zmian zachodzących na rynku w zakresie digitalizacji.

4.5.5 Program „Prawa podstawowe i obywatelstwo” na lata 2007-2013

285

Celem programu „Prawa podstawowe i obywatelstwo” jest: wspieranie rozwoju

społeczeństwa europejskiego, w którym szanuje się prawa podstawowe, wzmacnianie

społeczeństwa obywatelskiego oraz propagowanie dialogu na temat praw podstawowych,

zwalczanie rasizmu, ksenofobii i antysemityzmu oraz rozwijanie kontaktów, wymiany

informacji i tworzenie sieci pomiędzy6 organami sądowniczymi o administracyjnymi oraz

środowiskiem prawniczym.

Za cele szczegółowe programu przyjęto:



upowszechnianie praw podstawowych oraz informowanie o nich, w tym zachęcanie

obywateli do aktywnego udziału w życiu demokratycznym UE,

284

Program „MEDIA 2007” na lata 2007-2013 został ustanowiony na podstawie decyzji 1718/2006/WE

Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 listopada 2006 r., Dz. Urz. UE 2006 L 327, s. 12.

285

Program „Prawa podstawowe i obywatelstwo” został ustanowiony decyzją 2007/252/WSiSW Rady z dnia 19

kwietnia 2007 r., Dz. Urz. UE 2007 L 110, s. 33.



badanie, czy podczas wdrażania prawa wspólnotowego przestrzega się praw

podstawowych,



wspieranie organizacji międzynarodowych i innych podmiotów społeczeństwa

obywatelskiego i zwiększanie w ten sposób m.in. ich możliwości aktywnego uczestnictwa

w upowszechnianiu praw odstawowych,



stworzenie

struktur

służących

promowaniu

dialogu

międzywyznaniowego

i wielokulturowego w UE.

Realizacja powyższych celów ma nastąpić poprzez:



wspieranie konkretnych działań podejmowanych przez Komisję (m.in. badania naukowe,

badania opinii publicznej, gromadzenie, opracowywanie i rozpowszechnianie danych

i statystyk, seminaria, konferencje i spotkania ekspertów, organizowanie kampanii

i imprez publicznych, tworzenie i prowadzenie witryn internetowych, monitorowanie

i ocena),



wspieranie konkretnych projektów ponadnarodowych leżących w interesie Wspólnoty,

w które są zaangażowane co najmniej dwa państwa członkowskie lub co najmniej jedno

państwo członkowskie i jedno państwo przystępujące lub kandydujące,



wspieranie działalności organizacji pozarządowych lub innych podmiotów realizujących

cele leżące w ogólnym interesie europejskim,



dotacje operacyjne przeznaczone na współfinansowanie wydatków związanych

z programem stałych prac Konferencji Europejskich Sądów Konstytucyjnych oraz

Stowarzyszenia Rad Stanu i Najwyższych Sądów Administracyjnych Unii Europejskiej

i skierowanych na cele leżące w ogólnym interesie europejskim.

Program „Prawa podstawowe i obywatelstwo” skierowany jest do instytucji oraz

organizacji publicznych lub prywatnych, szkół wyższych, instytutów badawczych, organizacji

pozarządowych, władz krajowych, regionalnych i lokalnych, organizacji międzynarodowych

oraz innych organizacji nie nastawionych na zysk majach siedzibę w UE.

4.5.6. Obywatelstwo w świetle siódmego Programu Ramowego.

“Programy ramowe” (PR) są głównym instrumentem finansowym Unii Europejskiej

wspierającym prace badawczo-rozwojowe obejmujące prawie wszystkie dziedziny naukowe.

Komisja Europejska przedstawia PR, które są zatwierdzane przez Radę oraz Parlament

Europejski zgodnie z procedurą współdecyzji. Od ich rozpoczęcia w 1984 r. każdy

z programów ramowych obejmuje okres pięciu lat, przy czym ostatni rok bieżącego PR

pokrywa się z pierwszym rokiem kolejnego PR. Obecny PR jest 6PR i będzie trwał do końca

2006 r. Zaproponowano jednak aby 7PR trwał siedem lat. Program ten rozpocznie się

1 stycznia 2007 r., a zakończy w 2013 r. Program opiera się na osiągnięciach poprzedniego

programu w kształtowaniu Europejskiej Przestrzeni Badawczej, i zmierza do rozwoju

w Europie gospodarki i społeczeństwa opartych na wiedzy

286

W zmienionych wnioskach Komisji dotyczących 7PR zaproponowano, aby

maksymalny całkowity udział finansowy Wspólnoty w Siódmym programie ramowym KE

wynosił 50 521 mln euro w latach 2007 – 2013. Na działania badawcze i szkoleniowe

w dziedzinie jądrowej realizowane w ramach Traktatu powołującego Euratom przewidziano

2 751 mln euro w latach 2007-2011. Wspólnotowa część 7PR została podzielona na cztery

programy odpowiadające czterem podstawowym komponentom badań europejskich:

Współpraca – wspierane będą prace badawcze o szerokim zakresie prowadzone

w ramach współpracy międzynarodowej, od projektów i sieci współpracy do

koordynacji krajowych programów badawczych. Współpraca międzynarodowa

między UE i państwami trzecimi jest integralną częścią tego programu.

Program ten jest ukierunkowany na przemysł i został podzielony na cztery podprogramy:



Badania prowadzone w ramach współpracy stanowią podstawę finansowania badań

przez UE;



Wspólne inicjatywy technologiczne prowadzone głównie w oparciu o prace

prowadzone przez Europejskie Platformy Technologiczne;



Koordynacja pozawspólnotowych programów badawczych,



Współpraca międzynarodowa.

II.

Pomysły – program ten podniesie dynamiczność, kreatywność i doskonałość badań

europejskich w pionierskich dziedzinach wiedzy we wszystkich obszarach nauki i

techniki,

w tym inżynierii, nauk społeczno-ekonomicznych i humanistycznych. W tym

programie działania będą nadzorowane przez Europejską Radę ds. Badań Naukowych.

III.

Ludzie – ilościowe i jakościowe wzmocnienie potencjału ludzkiego w zakresie badań

i technologii w Europie poprzez spójny zestaw działań „Marie Curie”.

286

Strona internetowa Komisji Europejskiej, CORDIS, 7PR: www.cordis.europa.eu/fp7/faq_pl.html

IV.

Możliwości – celem tego programu jest promowanie rozwoju infrastruktur

badawczych, badań na rzecz MŚP oraz potencjału badawczego regionów europejskich

(Regiony Wiedzy), a także stymulacja wykorzystania pełnego potencjału badawczego

(regiony

konwergencji)

poszerzonej

Unii

oraz

budowa

efektywnego

i demokratycznego społeczeństwa opartego na wiedzy.

Każdy z tych programów będzie podlegał programowi szczegółowemu. Przewidziany

jest także program szczegółowy dla Wspólnego Centrum Badawczego (działania nienależące

do obszaru badań jądrowych) oraz dla działalności badawczej i szkoleniowej Euratom.

Element ciągłości między 7PR a wcześniejszym programem ramowym obecny jest głównie

w obszarze tematów objętych programem „Współpraca”. Tematy ustalone dla 7PR

odpowiadają głównym dziedzinom postępu wiedzy i technologii, w których badania

wymagają wsparcia aby sprostać europejskim wyzwaniom społecznym, ekonomicznym,

środowiskowym i przemysłowym

287

Strona internetowa Komisji Europejskiej, CORDIS, 7PR: www.cordis.europa.eu/fp7/faq_pl.html

ZAKOŃCZENIE

Dokonując oceny instytucji obywatelstwa unijnego należy pamiętać, iż jej twórcy

kierowali się chęcią stworzenia pewnej ponadnarodowej formuły, a czyniąc to byli świadomi

podstawowego ograniczenia, iż UE nie jest państwem. Ponadto na instytucję obywatelstwa

unijnego należy spojrzeć w nieco szerszym kontekście. Jest ona wpisana w proces

transformacji Wspólnot Europejskich z organizacji gospodarczych w organizację realizującą

także pewne cele polityczne, a przez to potrzebującą zapewnienia demokratycznej

legitymizacji w możliwie najpełniejszym stopniu. Wizja i rola obywateli państw

członkowskich przebyła pewnego rodzaju ewolucję w ramach UE: od postrzegania ich

wyłącznie w aspekcie ekonomicznym aż do nadania im statusu obywatela UE, wyposażonego

w pewne prawa polityczne

288

Powołanie do życia obywatelstwa unijnego, na postawie Traktatu z Maastrich w 1993

r., było rezultatem kompromisu osiągniętego w wyniku żmudnych i wielowątkowych

„negocjacji”, w ramach których państwa członkowskie, organizacje pozarządowe, organy

wspólnotowe i ich specjalne komisje opracowały liczne projekty tejże instytucji.

Rozbieżności, jakie można dostrzec w tych propozycjach były znaczne, ale odnosiły się

przede wszystkim do zakresu praw, w jakie obywatele mieli być wyposażeni, a nie co do

konieczności zmiany statusu obywateli państw członkowskich w ramach powstającej UE.

Z dzisiejszej perspektywy doskonale widać, iż przebieg tych prac stanowił w pewnym sensie

zapowiedź tego, w jaki sposób przebiegała późniejsza realizacja przejętych regulacji, jak

i dalszych możliwości rozwoju obywatelstwa unijnego

289

Mimo upływu lat, Unii Europejskiej nie udało się wypracować spójnej wewnętrznie

koncepcji obywatelstwa europejskiego, zaś jego prawny kształt pozostaje w znacznej mierze

niedookreślony. Już okoliczności pojawienia się przepisów art. 17-22 TWE w brzmieniu

nadanym przez Traktat z Maastricht świadczą przede wszystkim o braku wizji, czym

obywatelstwo UE ma być w swej istocie, skoro obywatele państw członkowskich korzystali

już ze zdecydowanej większości praw, które w 1992 r. proklamowano jako należące do sfery

praw obywateli. Nie może więc dziwić fakt, że dla przeciętnego mieszkańca Europy

pojawienie się w traktacie elementów nowej więzi, która miała go łączyć z Unią, pozostało

w praktyce niezauważone. Warto również podkreślić, że pomimo upływu lat,

w obowiązujących przepisach nadal brakuje odpowiadającej prawom sfery obowiązków.

288

M. Łuszczuk, Perspektywy …, op. cit.s. 148.

289

Ibidem, s. 147.

100

Ponadto, specyfiką obywatelstwa UE jest również to, że brak tu właściwie jakichkolwiek

uprawnień, z których osoby posiadające ten status mogłyby korzystać na zasadzie

wyłączności

290

Ponadto należy zauważyć, że rozwój pojęcia obywatelstwa przebiega wyjątkowo

nieharmonijnie. Obok dość szerokiego wpływu art. 18 ust. 1 na ewolucję pojęcia swobodnego

przepływu osób, w ramach praw obywateli znajdujemy również i takie, które posiadają

znacznie bardziej ograniczony charakter (np. prawo do opieki dyplomatycznej i konsularnej).

Nawet jednak w przypadku swobodnego przepływu osób koncepcja obywatelstwa UE może

odegrać rolę jedynie ograniczoną. Wydaje się, że rozwój instytucji obywatelstwa UE

(podobnie jak i całego prawa UE) w znacznej mierze był i nadal będzie ściśle uzależniony od

aktualnego stanu politycznego, ekonomicznego i społecznego Unii. Coraz ostrzejszy kryzys

ekonomiczny, którego symptomy zaczęły się pojawiać już w momencie zawierania Traktatu z

Maastricht, nie mógł pozostać całkowicie bez wpływu na funkcjonowanie w praktyce

konstrukcji prawnej obywatelstwa. Przyszłość obywatelstwa będzie więc zależała od

zdolności Unii do rozwiązywania problemów trapiących jej obywateli. Jeśli uda się przełamać

marazm instytucjonalny, a cała Europa znajdzie się z powrotem na ścieżce trwałego wzrostu

gospodarczego, wówczas także obywatelstwo UE stanie się instytucją atrakcyjną

291

290

A. Gubrynowicz, Obywatelstwo Unii Europejskiej, op. cit.s. 45.

291

Ibidem, s. 47.

101

BIBLIOGRAFIA

MONOGRAFIE I ARTYKUŁY:



Adamczyk Anita, Unia Europejska na rozdrożu. Wybrane problemy, Wydawnictwo Naukowe INPiD

UAM, Poznań 2008.



Boć Jan, Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku,

Wrocław 1998.



Bodnar Adam, Obywatelstwo wielopoziomowe. Status jednostki w europejskiej przestrzeni

konstytucyjnej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2008.



Barańczak Stanisław, „Cnota, nadzieja, ironia”, Tablica z Macondo. Osiemnaście prób wytłumaczenia,

po co się pisze, Londyn 1990.



Barcz Jan, Kawecka-Wyrzykowska Elżbieta, Michałowska-Gorywoda Krystyna, Integracja europejska,

Wydawnictwo Wolters Kluwer, 2007.



Barcz Jan (red.), Prawo Unii Europejskiej. Prawo materialne i polityki, Wyd. Prawo i Praktyka

Gospodarcza, Warszawa, 2003.



Bokajło Wiesław, Pacześniak Anna (red.), Podstawy europeistyki. Podręcznik akademicki, wyd. ATLA

2, Wrocław 2009.



Budzyńska Izabela, Instytucjonalne warunki realizacji prawa do informacji w państwach członkowskich

Unii Europejskiej, Informacja BSE IP – 91 P.



Ciamaga Lucjan, Latoszek Krystyna, Michałowska-Gorywoda Krystyna, Oręziak Leokadia, Teichman

Eufemia, Unia Europejska. Podręcznik akademicki, Wydawnictwo PWN, 1998.



Cieleń Agnieszka, Szymański Adam, Obywatelstwo Unii Europejskiej, Wydawnictwo Sejmowe,

Warszawa 2004.



Cieleń Agnieszka, Prawa polityczne obywateli Unii Europejskiej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa

2008.



Cini Michelle (red.), Unia Europejska Organizacja i funkcjonowanie, Polskie Wydawnictwo

Ekonomiczne, 2007.



Czachór Zbigniew, Unia Europejska po Traktacie Ustanawiającym Konstytucję dla Europy,

Wydawnictwo Naukowe INPiD UAM, Poznań 2006.



Czapliński Władysław, Zarys prawa europejskiego, Wyd. 2, Biblioteka Komitetu Helsińskiego,

Warszawa 2002.



Czarnecki J. Michał (red.), Dialogi Polityczne, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Mikołaja

Kopernika, 9/2008.



Dick Leonard, Przewodnik po Unii Europejskiej, Wydawnictwo Studio Emka, Warszawa 2003.



Florczak Agnieszka, Ochrona praw podstawowych w Unii Europejskiej, Wydawnictwo Akademickie i

Profesjonalne, Warszawa 2009.



Fobe Antoine, Obywatelstwo europejskie: pytania i odpowiedzi, Fundacja im. Stefana Batorego,

Warszawa 2003.



Garlicki Jan, Demokracja i integracja europejska, Wydawnictwo Adama Marszałka, 2005.

102



Góralczyk Wojciech, Sawicki Stefan, Prawo międzynarodowe publiczne w zarysie, LexisNexis

Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2001.



Góralski Witold, Unia Europejska. System i Prawo, tom I, Wolters Kluwer Polska – OFICYNA, 2007.



Górny Agata, Koryś Piotr (red.) Obywatelstwo wielokrotnego wyboru, Wydawnictwa Uniwersytetu

Warszawskiego, Warszawa 2007.



Grajewski Krzysztof, Prawo konstytucyjne Wybór aktów prawnych, Stan prawny na 1 lutego 2009

roku, Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska, 2009.



Habermas Jurgen, Obywatelstwo a tożsamość narodowa, wyd. IfiS PAN, Warszawa 1993.



Hambura Stefan, Muszyński M. Traktat o Unii Europejskiej z komentarzami, tom I, wyd. Studio STO,

Bielsko-Biała 2001.



Hobbes Thomas, Lewiatan, Wydawnictwo PWN, Kraków 1954.



Jagielski Jacek, Tezy wykładu nt. Obywatelstwo dziś: modele i praktyka, Wydział Prawa i

Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, Materiały dla studentów, rok akademicki 2007/2008.



Juszyński J., Maliszewska-Nienartowicz J. (red), Pozycja obywatela w Unii Europejskiej i jego

uprawnienia, Wydawnictwo Uniwersytetu Mikołaja Kopernika, Toruń 2003.



Kamieński J., Małecki M., Co warto wiedzieć o prawach obywatela Unii Europejskiej, Warszawa 2004.



Konopacki Stanisław: Dylematy obywatelstwa europejskiego. Studia Europejskie 4/2003.



Konopacki Stanisław, Obywatelstwo europejskie w kontekście członkostwa Polski w Unii Europejskiej,

wyd. Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2005.



Konopacki Stanisław, Obywatelstwo europejskie a rozszerzenie Unii Europejskiej, Studia Europejskie,

1999, nr 4 (12).



Konstanty Adam Wojtaszczyk (red.), Dylematy modernizacji Unii Europejskiej, Wydawnictwo Aspra,

2007.



Kownacki Tomasz, Parlament Europejski w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej,

Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2005.



Latoszek Ewa, Integracja europejska. Mechanizmy i wyzwania, Wydawnictwo Książka i Wiedza,

Warszawa 2007.



Lozański J., Prawa człowieka w systemach prawnych Wspólnot i Unii Europejskiej, Polskie

Wydawnictwo Prawnicze Iuris, Poznań, Warszawa 2005.



Łastowski Kazimierz, Historia integracji europejskiej, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2006.



Nadolski Marek, Z dziejów integracji europejskiej, Wydawnictwo Sejmowe, 2004.



Nawratek Krzysztof, Miasto jako idea polityczna, Kraków 2008.



Machińska Halina (red.), Obywatelstwo europejskie, Obywatelstwo Unii, CEUW, Warszawa 2000.



Machińska, Obywatel w Unii Europejskiej. Dynamika procesu zbliżania obywateli do instytucji

ponadnarodowych w: Biuletyn Ośrodka Informacji Rady Europy, 2000, nr 4-5



Małuszyńska Ewa, Gruchman Bohdan, Kompendium wiedzy Unii Europejskiej, wyd. PWN, Warszawa

2007.



Maskowska Halina, Włochy – średniowiecze. Skrypt dla studentów italianistyki, Katedra Italianistyki

Uniwersytetu Warszawskiego Warszawa 2007.

103



McCormick John, Zrozumieć Unię Europejską, Wyd. I, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa

2010.



Mielnik Barbara, Obywatelstwo Unii Europejskiej, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego,

Wrocław 2000.



Mik Cezary, Obywatelstwo europejskie w świetle prawa wspólnotowego i międzynarodowego,

Toruński Rocznik Praw Człowieka i Pokoju 1993, Toruń 2004.



Mill John Stuart, Utylitaryzm, O wolności, Wydawnictwo PWN, 1959.



Obywatelstwo europejskie. Rozważania, Wydane przez: European Citizen Action Service, Warszawa

2003.



Obywatelstwo europejskie, Sprawiedliwość i sprawy wewnętrzne, UKIE, Warszawa 2003



Obywatelstwo Unii Europejskiej. Pytania i odpowiedzi, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2008.



Obywatelstwo Unii Europejskiej, Zeszyty OIDE 9, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2008.



Pacześniak Anna, Riedel Rafał (red.), Europeizacja. Mechanizmy, wymiary, efekty, Wydawnictwo

Adam Marszałek, Toruń 2010.



Pakiet szkoleniowy – Obywatelstwo w Europie, W budowie… Obywatelstwo, młodzież i Europa,

Wydawnictwo Rady Europy, 2003.



Paradowski Ryszard (red.), Unia Europejska a społeczeństwo obywatelskie, Wydawnictwo INPiD

UAM, Poznań 2005.



Pietraś Jacek Ziemowit, Prawo wspólnotowe i integracja europejska, wyd. UMCS, Lubin 2005.



Pinder John, Usherwood Simon, Unia Europejska, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, 2009.



Podraza Andrzej, Unia Europejska w procesie reform traktatowych, Katolicki Uniwersytet Lubelski,

2007.



Popowicz Krzysztof, Dynamika integracji europejskiej, wyd. SGH, Warszawa 2004.



Prawo Unii Europejskiej, Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o, Nr 7–8/2004.



Root Amanda, Market Citizenship: Experiments in Democracy and Globalization, Kultura i

społeczeństwo, nr 4/2008.



Rousseau Jean-Jacques, Umowa społeczna, Wydawnictwo ANTYK, 2009.



Rousseau Jean-Jacques, Trzy rozprawy o filozofii społecznej, Wydawnictwo PWN, 1954.



Ruszkowski Janusz, Wstęp do studiów europejskich, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007.



Rzegocki Arkady (red.), Lord Acton, W stronę wolności, Kraków 2006.



Sadurski Wojciech, Obywatelstwo europejskie, Obywatelstwo europejskie, Studia Europejskie, 4/2005.



Sagan Stanisław (red.), Obywatelstwo europejskie: nowe perspektywy, nowe wyzwania, Wyd.

Uniwersytetu Rzeszowskiego, Rzeszów 2004.



Sokolewicz Zofia, Obywatelstwo a narodowość. Uwagi w związku z ustanowieniem obywatelstwa Unii

Europejskiej, Studia Europejskie, 1/1997.



Skubisz Ryszard, Szkrzydło-Tefelska Ewa (red.), Prawo europejskie. Zarys wykładu, Wyd. II,

Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie – Skłodowskiej, 2009.

104



Stawicka Karolina, Florjanowicz Paulina, Obywatelstwo europejskie: rozważania, Fundacja im. Stefana

Batorego, Warszawa 2003.



Stolarczyk Mieczysław (red.), Unia Europejska i Polska wobec dylematów integracji na początku XXI

wieku, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2006.



Szczucka Elżbieta (red.), Informator „Nasz Głos w Europie”, Publikacja Delegacji Polskiej w Grupie

Europejskich Socjalistów w Parlamencie Europejskim., Wydawca: Lidia Geringer de Oedenberg –
Poseł do Parlamentu Europejskiego, Wrocław 2004-2009.



Tosiek Piotr, Wicha Monika, Parlament Europejski. Prawo i polityka, Wydawnictwo, UMCS, Lublin

2007



Trzciński Krzysztof, Obywatelstwo w Europie. Z dziejów idei i instytucji, Wydawnictwo Naukowe

Scholar, Warszawa 2006.



Trzciński, Obywatelstwo w Europie. Idea i jej wyraz formalny w perspektywie historycznej, [w:] Studia

Europejskie, 2002, nr 2 (22)



van Schendelen Rinus, Machiavelli w Brukseli. Sztuka lobbingu w Unii Europejskiej, Gdańskie

Wydawnictwo Psychologiczne, 2006.



Zdanowicz M., Wielokrotne obywatelstwo w prawie międzynarodowym i krajowym, Dom

Wydawniczy ABC, Warszawa 2001.



Zieleniec A., Florjanowicz P. (red.), Obywatelstwo europejskie. Rozważania, Fundacja im. Stefana

Batorego. Warszawa 2003.

ENCYKLOPEDIE I SŁOWNIKI:



Brzeziński Włodzimierz, Górczyński Adam, Encyklopedia UE, XXL Grupa Medialna, Warszawa 2003



Kienzler Iwona, Leksykon UE, Wydawnictwo Świat książki, 2003.



Scruton Roger, Słownik Myśli Politycznej, Zysk i S-ka, Poznań 2002.

ŹRÓDŁA PRAWA:



Decyzja Rady nr 95/553/WE dotycząca ochrony obywateli Unii Europejskiej przez przedstawicielstwa

dyplomatyczne i konsularne.



Decyzja Rady z dnia 22 lipca 2005 r. w sprawie mianowania sędziów Sądu do spraw Służby Publicznej

Unii Europejskiej.



Decyzja Rady z dnia 8 czerwca 1993 r. zmieniająca decyzję Rady 88/591/EWWiS, EWG, Euratom

ustanawiającą Sąd Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich (93/350/Euratom, EWWiS, EWG).



Decyzja Rady z dnia 2 listopada ustanawiająca Sąd do spraw Służby Publicznej unii Europejskiej

(2004/752/WE, Euroatom)



Dyrektywa Rady 94/80/WE z dnia 19 grudnia 1994 r. ustanawiająca szczegółowe warunki

wykonywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych przez obywateli Unii
mających miejsce zamieszkania w Państwie Członkowskim, którego nie są obywatelami (Dz.U. L 368 z
31.12.1994)



Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, Dziennik Urzędowy C 83 z 30.3.2010.



Konstytucja RP z 1997 r., Dz.U. 1997, NR 78 poz. 483

105



Postępowanie karne ETS z 19 marca 1998 r. przeciwko Horst Otto Bickel i Ulrich Franz w sprawie

C-274/96



Program „Europa dla obywateli” na lata 2007-2013 został ustanowiony decyzją 1904/2006/WE

Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r., Dz. Urz. UE 2006 L 378.



Program „Młodzież w działaniu” na lata 2007-2013 został ustanowiony na podstawie decyzji

1719/2006/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 listopada 2006 r., Dz. Urz. UE 2006 L 327.



Program „Kultura” na lata 2007-2013 został ustanowiony na podstawie decyzji 1855/2006/WE

Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r., Dz. Urz. UE 2006 L 372.



Program „MEDIA 2007” na lata 2007-2013 został ustanowiony na podstawie decyzji 1718/2006/WE

Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 listopada 2006 r., Dz. Urz. UE 2006 L 327.



Program „Prawa podstawowe i obywatelstwo” został ustanowiony decyzją 2007/252/WSiSW Rady

z dnia 19 kwietnia 2007 r., Dz. Urz. UE 2007 L 110.



Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie

publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.



Sprawozdanie Komisji Europejskiej COM(2008) 85, Piąte sprawozdanie na temat obywatelstwa Unii

(1 maja 2004 r. - 30 czerwca 2007 r.)



Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, Dziennik Urzędowy C 224 z 31 sierpnia 1992,



Traktat o Unii Europejskiej, Dziennik Urzędowy C 340 z 10 listopada 1997.



Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę

Europejską podpisany w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r., Dziennik Urzędowy C 306 z 17 grudnia
2007.



Wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,

Dziennik Urzędowy C 115 z 9 maja 2008 r.



Wyrok ETPCz z dnia 18 lutego 1999 r., Matthews przeciwko Wielka Brytania, skarga nr 24833/94.



Wyrok ETS: Lewin przeciwko Staatssecretaris van Justite, 1982 ECR 1035.



Wyrok ETS z dnia 15 listopada 2003r., w sprawie C-224/01 Köbler.



Wyrok ETS z 23 października 2007 r., Połączone sprawy C-1/06: Rhiannon Morgan v Bezirksregierung

Köln oraz C-2/06 Iris Bucher v Landrat des Kreises Düren.



Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2005, Sygn. akt, K 18/04 w treści art. 62 Konstytucji

RP.



Zielona Księga. Ochrona dyplomatyczna i konsularna w krajach trzecich (2007/C 30/04).

ŹRÓDŁA INTERNETOWE:



Europejski Portal Pracy, Okresy przejściowe w krajach Unii Europejskiej:

http://www.hrc.pl/index.php?dzid=142&did=335



ICECH.PL Interaktywny cech http://icech.serwery.be/ue/strona.php?mi=200&lang=



Obywatelstwo europejskie. Pytania i odpowiedzi. Fundacja im. Stefana Batorego. Warszawa 2003

http://www.batory.org.pl/doc/obeuro.pdf

106



Obywatelstwo europejskie. Rozważania. Fundacja im. Stefana Batorego. Warszawa 2003

http://www.batory.org.pl/doc/rethink.pdf



Komisja Europejska – Twoja Europa – Obywatele – Obywatelstwo europejskie:

http://ec.europa.eu/youreurope/nav/pl/citizens/citizenship/citizenship/index_pl.html



Serwis

Europa,

Agencje

Unii

Europejskiej

–

Agencja

Praw

Podstawowych:

http://europa.eu/agencies/community_agencies/fra/index_pl.htm



Serwis internetowy Europa Direct: http://ec.europa.eu/europedirect/index_pl.htm



Strona

internetowa

Europejskiego

Rzecznika

Praw

Obywatelskich

http://www.ombudsman.europa.eu/home/pl/default.htm



Strona internetowa Komisji Europejskiej, CORDIS, 7PR: http://cordis.europa.eu/fp7/faq_pl.html



Strona internetowa Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP: http://www.msz.gov.pl/



Strona internetowa Trybunału Sprawiedliwości: http://www.curia.europa.eu/pl/instit/txtdocfr/index.htm



Tatara M., Zakres podmiotowy artykułu 39 TWE:

http://www.ue.lubelskie.info.pl/index.php?i=1258&d=1251&z=1258



Telewizja internetowa Parlamentu Europejskiego: http://www.europarltv.europa.eu/StartPage.aspx



Wnioski ze szczytu Rady Europejskiej w Rzymie, 14-15 grudnia:

http://www.europarl.europa.eu/summits/rome2/default_en.htm

WYKAZ TABEL, RYSUNKÓW I WYKRESÓW:



Wykres 1. Frekwencja w wyborach do Parlamentu Europejskiego 1979 – 2009.



Wykres 2. Liczba skarg nie objętych mandatem Rzecznika w latach 2003-2008.



Rysunek 1. Obywatelstwo. Schemat pojęciowy.



Tabela 1. Legitymacja demokratyczna.



Tabela 2. Indywidualistyczne i komunitariańskie koncepcje edukacji na rzecz obywatelstwa

europejskiego.