www.cers.com.br
ANALISTA JUDICIÁRIO DE TRIBUNAIS ELEITORAIS
Noções de Administração Pública
Elisabete Moreira
5
NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Sumário
Administração Pública
– Paradigmas
da
Administração
Pública
e
reformas
administrativas:
Administração
Pública
burocrática; estado do bem-estar social; a
nova gestão pública; princípios; fundamentos.
Gestão por resultados no setor
público: metodologias de gestão; avaliação
de programas e projetos públicos; indicadores
de desempenho; gestão pública eficiente,
eficaz e efetiva;
Governança:
princípios
da
governança; fundamentos e governança
pública. governabilidade; accountability.
Flexibilização
da
ação
estatal:
parcerias
público-privadas;
terceirização;
redes e parcerias com organizações da
sociedade civil.
1. Administração Pública
– Paradigmas da
Administração
Pública
e
reformas
administrativas:
Administração
Pública
burocrática; estado do bem-estar social; a
nova
gestão
pública;
princípios;
fundamentos
1.1. Administração Pública Patrimonial:
características
Modelo característico das monarquias
europeias até o século XIX, período pré-
capitalista;
Não separação da Res pública X Res
principis:
interpermeabilidade
dos
patrimônios público e privado;
O aparelho do Estado funciona como uma
extensão do poder do soberano;
Paternalismo e Patriarcalismo;
Poder Hereditário e Tradicional;
Os cargos são considerados Prebendas e
Sinecuras.
1.1.1. República Velha (+-1800 a 1930)
Proclamação da República, demarcação
de Poderes, mudança do centro do poder
para SP;
Política de governadores, café com leite,
clientelismo,
oligarquia,
economia
agrário-exportadora.
Não houve alteração das estruturas
socioeconômicas:
Administração
Patrimonial
1.2. Administração Pública Burocrática:
Max Weber (+-1930 a 1990)
Burocracia: bureau (escritório), kratia
(poder, regra)
– poder do escritório.
Max Weber relacionou três tipos de
autoridades legítimas:
•
Tradicional: patrimonial, patriarcal,
hereditário e delegável.
•
Carismática: personalista, mística.
•
Legal,
racional
ou
burocrática:
impessoal, formal, meritocrática.
Características da Teoria da Burocracia
•
Caráter legal das normas;
•
Caráter formal das comunicações;
•
Divisão do trabalho e racionalidade;
•
Impessoalidade do relacionamento;
•
Hierarquização da autoridade;
•
Rotinas
e
procedimentos
padronizados;
•
Competência técnica e mérito;
•
Especialização da administração
–
separação do público e privado;
•
Profissionalização:
especialista,
assalariado; segue carreira.
•
Consequência
prevista:
previsibilidade
do
comportamento
humano
e
padronização
do
desempenho
Disfunções da Burocracia
– Merton
•
Internalização das normas;
•
Excesso de formalismo e papelório;
•
Resistência a mudanças;
•
Despersonalização
do
relacionamento;
•
Categorização do relacionamento;
•
Superconformidade às rotinas e
procedimentos;
•
Exibição de sinais de autoridade;
•
Dificuldades com clientes.
www.cers.com.br
ANALISTA JUDICIÁRIO DE TRIBUNAIS ELEITORAIS
Noções de Administração Pública
Elisabete Moreira
5
•
Consequências
imprevistas:
imprevisibilidade do comportamento
humano,
ineficiência,
lentidão
e
rigidez. Incapacidade de resposta e
adaptação, perda da visão do todo,
manutenção do status quo (não
proatividade).
Características da Administração Pública
Burocrática
•
Surge na metade do séc. XIX, Estado
liberal,
com
o
desenvolvimento
do
capitalismo e da democracia;
•
Pode ser entendido como dominação,
poder, controle e alienação; poder racional-
legal;
•
Objetivava combater a corrupção e o
nepotismo do estado patrimonial;
•
Baseada no controle rígido dos
processos e procedimentos, a priori;
•
Parte-se da desconfiança prévia nos
administradores públicos e nos cidadãos que
a eles dirigem demandas;
•
Qualidade fundamental: efetividade
no controle dos abusos.
1.2.1. Estado do Bem-Estar Social e
Intervencionista: Era Vargas
•
Crise da bolsa de NY em 1929 e
recessão no mundo: era capitalista;
•
O Brasil inicia um processo industrial,
desenvolvimentista e de inclusão social;
•
Governo Getúlio: 1º governo (30 a 45):
marcado por 3 fases;
•
Criação da Comissão Permanente de
Padronização e da Comissão Permanente de
Compras;
•
Estado Novo e Autoritário (37 a 45):
grandes avanços sociais, econômicos e
administrativos;
•
Criação
do
Departamento
Administrativo do Serviço Público
– DASP:
marco da implantação da administração
racional-legal/burocrática;
tentativa
de
formação
da
burocracia
nos
moldes
weberianos
– instituto do concurso público e
do treinamento;
•
Criação da indústria de base
– função
intervencionista.
•
O patrimonialismo mantinha força e o
coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao
fisiologismo;
•
Movimento
cultural-populista:
concurso para alto escalão e indicação
clientelista para o baixo.
•
Com a saída de Getúlio, assume
Gaspar Dutra e ocorre a volta de práticas
clientelistas
e
patrimonialistas.
Esvaziamento do DASP;
•
Em 1951 a 1954, Getúlio é eleito,
promulga
o
segundo
estatuto
dos
servidores públicos (lei 1711/51), toma
medidas polêmicas.
1.2.2. Estado do Bem-estar Social: Era JK
•
Criou
COSB
-
Comissão
de
Simplificação Burocrática
– promover estudos
visando à descentralização dos serviços, por
meio da avaliação das atribuições de cada
órgão ou instituição e da delegação de
competências, com a fixação de sua esfera
de responsabilidade e da prestação de contas
das autoridades.
•
Criou a CEPA
– Comissão de
Estudos
e
Projetos
Administrativos
–
assessorar a presidência da República em
tudo que se referisse aos projetos de reforma
administrativa.
•
Grupos executivos ad hoc
– criou
estruturas flexíveis, paralelas de governo -
híbrido administrativo de estatutários e não
estatutários (burocracia gerencial);
•
Plano de Metas
– crescer 50 anos em
5,
ampla
expansão
industrial,
desenvolvimentista.
1.2.3. Estado do Bem-estar: Governo
Goulart (governo parlamentarista)
•
Comissão Amaral Peixoto: objetivo
era promover “uma ampla descentralização
administrativa até o nível do guichê, além de
ampla delegação de competência”.
Reorganização das estruturas e atividades;
Expansão e fortalecimento do sistema de
mérito;
Normas de aquisição e fornecimento de
materiais;
Organização administrativa do Distrito
Federal.
www.cers.com.br
ANALISTA JUDICIÁRIO DE TRIBUNAIS ELEITORAIS
Noções de Administração Pública
Elisabete Moreira
5
1.2.4.
A
Reforma
Desenvolvimentista
Militar
•
Comestra - Comissão Especial de
Estudos da Reforma Administrativa - com o
objetivo de proceder ao “exame dos projetos
elaborados
e
o
preparo
de
outros
considerados essenciais à obtenção de
rendimento e produtividade da administração
federal”.
•
DL 200/67: primeiro momento da
administração gerencial na tentativa de
superação
da
rigidez
burocrática
–
descentralização funcional (criação da
administração direta e indireta
– autarquias,
fundações, EP, SEM).
Definia
os
princípios
do
planejamento
(princípio
dominante),
da
coordenação, da descentralização, da
delegação de competência e do controle;
Distinção entre a administração direta
e a indireta
– descentralização funcional
Expansão das empresas estatais (SEM e EP),
de órgãos independentes (fundações) e semi-
independentes (autarquias);
Definia as bases do controle externo
e interno.
Indicava diretrizes gerais para um
novo plano de classificação de cargos e
apontava a necessidade de fortalecimento e
expansão do sistema do mérito;
Estatuía normas de aquisição e
contratação de bens e serviços;
Tratava
da
organização
administrativa do DF e dos Ministérios.
Fixava
a
estrutura
do
Poder
Executivo federal, indicando os órgãos de
assistência
imediata
do
presidente
da
República e distribuindo os ministérios entre
os setores político, econômico, social, militar
e de planejamento, além de apontar os
órgãos essenciais comuns aos diversos
ministérios;
Desenhava
os
sistemas
de
atividades auxiliares - pessoal, orçamento,
estatística,
administração
financeira,
contabilidade e auditoria e serviços gerais;
“Apesar de representar a primeira tentativa de
reforma gerencial da administração pública
pela intenção de mexer na rigidez burocrática,
o Decreto-Lei 200/67 deixou sequelas
negativas
”.
•
Dicotomia: Estado Tecnocrático X
Burocrático.
•
Distanciamento entre a AD e AI,
criando um fosso.
•
Não garantiu a profissionalização
do serviço público: não institucionalizou
uma administração do tipo weberiano;
utilização da administração indireta como
fonte de recrutamento, prescindindo-se, em
geral, do concurso público;
•
A Reforma da Desburocratização:
caminho rumo à administração gerencial
Em 1979 foi criado o Programa
Nacional de Desburocratização (PrND):
combate a burocratização dos procedimentos,
revitalização e agilização das organizações
do Estado, descentralização de autoridade,
melhoria e simplificação dos processos
administrativos e promoção da eficiência.
Hélio Beltrão tentou resgatar o conceito de
cidadão. Reforma inédita, social e política.
Programa de Desestatização: para
conter
os
excessos
da
administração
descentralizada.
Crise
do
Modelo
Nacional
Desenvolvimentista
“As tentativas de reforma até 1985 careceram
de planejamento governamental e de meios
mais eficazes de implementação. Havia uma
relativa
distância
entre
planejamento,
modernização e recursos humanos, além da
falta
de
integração
entre
os
órgãos
responsáveis pela coordenação das reformas.
Os resultados dessa experiência foram
relativamente nefastos e se traduziram na
multiplicação
de
entidades,
na
marginalização
do
funcionalismo,
na
descontinuidade
administrativa
e
no
enfraquecimento do DASP
”.
Outros fatores desencadeadores da crise:
•
Crise do petróleo de 73 e 79;
•
Crise fiscal (crise da dívida externa e
interrupção
do
ciclo
de
crescimento
econômico);
•
Esgotamento da estratégia estatizante
de intervenção do Estado e do modelo de
substituição de importação;
www.cers.com.br
ANALISTA JUDICIÁRIO DE TRIBUNAIS ELEITORAIS
Noções de Administração Pública
Elisabete Moreira
5
•
Globalização;
•
Tendência ao Modelo Neoliberal,
diminuição do tamanho do Estado;
•
Reestruturação produtiva;
•
Crise
de
Estado
e
Crise
de
governabilidade (década de 70/80).
1.2.5. A Nova República
– Governo Sarney:
redemocratização
•
Instituiu uma numerosa comissão,
com objetivos extremamente ambiciosos, mas
nada fez;
•
Extinguiu o BNH e pouco avançou na
implementação do SUS;
•
Não conseguiu instituir um sistema de
carreiras de RH;
•
Mudanças
apenas
de
cunho
incremental;
•
CF 88: democratização da esfera
pública (Estado Democrático de Direito) X
volta aos ideais burocráticos dos anos 30;
fortalecimento do sistema de mérito e
universal e perda de autonomia e agilidade da
administração indireta.
O Retrocesso da CF de 1988: centralização
administrativa e descentralização política
“As ações rumo a uma administração
pública gerencial são, entretanto, paralisadas
na transição democrática de 1985 que,
embora representasse uma grande vitória
democrática, teve como um de seus custos
mais surpreendentes o loteamento dos
cargos públicos da administração indireta e
das delegacias dos ministérios nos Estados
para os políticos dos partidos vitoriosos.
“Um
novo populismo patrimonialista surgia no país.
De outra parte, a alta burocracia passava a
ser acusada, principalmente pelas forças
conservadoras, de ser a culpada da crise do
Estado, na medida em que favorecera seu
crescimento excessivo. A conjunção desses
dois fatores leva, na Constituição de 1988, a
um
retrocesso
burocrático
sem
precedentes. Sem que houvesse maior
debate público, o Congresso Constituinte
promoveu um surpreendente engessamento
do aparelho estatal.
.. que “geraram-se dois
resultados: de um lado, o abandono do
caminho rumo a uma administração pública
gerencial e a reafirmação dos ideais da
administração pública burocrática clássica; de
outro
lado,
dada
a
ingerência
patrimonialista no processo, a instituição
de uma série de privilégios, que não se
coadunam com a própria administração
pública burocrática”.
Bresser Pereira, PDRAE, 1995.
1.2.6. Pacto social-liberal
•
Governo Collor: criação da Secretaria
Administração Federal (SAF) e do Programa
Brasileiro de Qualidade e Produtividade.
•
Governo Itamar: Secretaria Federal
de Controle, Lei 8.666, Plano Real.
1.2.7. Crise de Governança e Crise do
Modelo Burocrático
•
Controle transforma-se na razão de
ser do funcionário;
•
Estado volta-se para si mesmo,
deixando de servir à sociedade;
•
Gerou
ineficiência,
lentidão
e
incapacidade de voltar-se para servir aos
cidadãos vistos como clientes
– modelo
autorreferido;
•
Um dos motivos do engessamento do
modelo de gestão burocrática é que, no início,
os serviços do Estado eram reduzidos,
limitando-se a manter a ordem, administrar a
justiça, garantir os contratos e a propriedade;
no entanto, no Estado social e econômico,
com o crescimento do tamanho do Estado, a
hierarquia, a centralização e a rigidez dos
procedimentos acabou levando a ineficiência
do modelo.
A Administração pública ficou associada a
um papel preponderante do estado como
executor direto no desenvolvimento, na
gestão de políticas públicas e no provimento
de serviços.
Isso, após a implantação do Plano Real, o
excesso de quadros e as recomendações do
Consenso de Washington fizeram gerar uma
crise de governança e a necessidade de
reforma do aparelho do estado.
www.cers.com.br
ANALISTA JUDICIÁRIO DE TRIBUNAIS ELEITORAIS
Noções de Administração Pública
Elisabete Moreira
5
1.3.
Administração
Gerencial/Pós-
burocrática/ Modelo Gerencial
•
A Nova Gestão Pública (NPM) foi
implantada na segunda metade do Século
XX. Nasceu nos EUA, mas foi na Grã-
Bretanha que obteve maior sucesso.
•
Governo FHC: Criou o Ministério da
Administração e Reforma do Estado
(MARE,
depois
MPOG)
e
iniciou
a
implantação
da
administração
pública
gerencial (PDRAE): foco no controle de
resultados, descentralização, flexibilidade,
participação, controle social e transparência,
competição administrada, foco no cidadão.
•
Modelo administrativo e complexo:
não pode ser confundido com a absorção
de práticas neoliberais.
•
Inspiração nos modelos de gestão
empresarial
contemporâneo
(gestão
privada), mas não pode ser confundido com
estes últimos, não são similares, pois a
gestão pública possui especificidades que
não estão presentes na gestão das empresas
privadas, o que impede de implantar o modelo
nos moldes da iniciativa privada. Tem que se
adequar a realidade pública.
Convergências e Divergências: gestão
pública X gestão privada
Administração
Pública
Administração
Privada
Supremacia
do
interesse público,
continuidade
da
prestação
do
serviço.
Autonomia da vontade
privada.
Controle
Social,
transparência,
participação.
Preservação
os
interesses corporativos
(dirigentes
e
acionistas).
Tratar
a
todos
igualmente e com
qualidade.
Tratamento
diferenciado
para
clientes.
Gera valor para a
sociedade
Visa
ao
lucro
financeiro.
Contribuições
compulsórias.
Recursos
de
particulares.
Só pode fazer o
que a lei permite.
Pode fazer tudo que
não estiver proibido
por lei.
Poder de regular e
gerar,
unilateralmente,
obrigações
e
deveres
para
a
sociedade.
A necessidade de implantação do modelo
gerencial no Brasil, segundo o PDRAE, deve-
se ao fato de ainda persistirem práticas
patrimoniais e excessos do modelo
burocrático,
que
se
apresentavam
superados e não atendiam mais a realidade.
É importante frisar que isso não significa
que esses modelos deixaram de existir. Ao
contrário, alguns estudiosos afirmam que os
três modelos ainda coexistem.
Também, não se trata de descartar a
administração
racional-legal,
mas
de
manter as suas características que ainda são
válidas
para
garantir
efetividade
à
administração.
O modelo gerencial se apoia e
conserva alguns princípios fundamentais
da burocracia, embora flexibilizando, como
a
rigorosa
profissionalização
da
administração
pública,
que
continua
princípio fundamental. Além disso, têm-se os
seguintes
princípios
burocráticos
apoiadores
e
orientadores
do
gerencialismo:
Admissão segundo rígidos critérios de
mérito;
Existência de um sistema estruturado
e universal de remuneração: carreiras;
Avaliação constante de desempenho;
Treinamento sistemático.