Prawo finansowe, ćwiczenia 7, 5-04-2017

• Dziś i na kolejnych zajęciach będziemy omawiać wykonywanie budżetu państwa, a 26 kwietnia wracamy do podatków. W maju – budżet jednostek samorządu terytorialnego.

• Budżet państwa. Zaczniemy od definicji budżetu państwa

• Budżet państwa – brak definicji ustawowej, legalnej, zawiera ona pięć elementów składowych. Kolejno omówimy zasady prawa budżetowego – omówimy tylko nowe, niektóre pojawiają się z tych, które omawialiśmy wcześniej. Na koniec powiemy o wymaganiach dot. treści ustawy budżetowej.

• Budżet państwa – jest planem finansowym, który jest podstawą prowadzenia gospodarki finansowej państwa; stanowi on szczegółowe zestawienie dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów organów władzy publicznej, organów kontroli, sądów, trybunałów i administracji rządowej; musi być corocznie uchwalany przez Sejm; na okres roku budżetowego; w formie ustawy budżetowej.

  • corocznie – może być różnie rozumiany w zależności od rodzaju prawa finansowego, w zależności od podmiotu;

  • rok budżetowy jest rokiem kalendarzowym (od 1 stycznia do 31 grudnia)

• Mamy 5 podstawowych cech budżetu, które wyciągamy z tej definicji. Są one ważne z punktu widzenia praktyki, one się później przekładają na zasady: charakter podstawowy budżetu, charakter planistyczny, charakter szczegółowy, roczność i jawność.

Zasady budżetu państwa:

• zasada uprzedniości – mówiliśmy już o niej przy art. 219 Konstytucji; jest to postulat, żeby budżet opracowywać, uchwalać przed rozpoczęciem okresu na który mają one obowiązywać, czyli przed 1 stycznia. W praktyce tak się nie dzieje, sama Konstytucja nam wprowadza dwa wyjątki;

• zasada roczności – oznacza to, że budżet musi być uchwalany corocznie i na okres roku budżetowego, w praktyce odnosi się ona też do wydatków – mamy regułę szczegółową, że wydatki niezrealizowane z końcem roku budżetowego, czyli z dniem 31 grudnia, wygasają dla beneficjentów; jest możliwość żeby zdecydować o tym, żeby pewne kategorie wydatków przenieść na rok następny, ale jest to wyjątek od zasady roczności – te wydatki nazywamy wydatkami niewygasającymi; jak to się odbywa w praktyce, żeby takie wydatki przenieść na rok następny? dotyczy to już dysponentów – różnych jednostek sektora finansów publicznych – może to dotyczyć środków unijnych, stąd mamy właśnie niewygasające, żeby uniknąć takich sytuacji kiedy ktoś nie zdąży z nich skorzystać; jednostki same nie decydują o tym, że przeniosą w budżecie państwa środki, zgłaszają o tym do Rady Ministrów i to do nich należy decyzja, decydują oni w drodze rozporządzenia. W stosunku do tego rozporządzenia są bardzo specyficzne wymagania: musi on zawierać wykaz tych wydatków, które przenosimy; musi zawierać plan finansowy sporządzony dla tych wydatków; zawiera terminy ostateczne wykorzystania tych środków w następnym roku. Obecna ustawa o finansach publicznych wprowadziła rygor w zakresie terminów – wcześniej nie było terminu ostatecznego – mogli wydawać te środki do końca kolejnego roku, ale to wtedy nie działało dyscyplinująco; potem zmieniono to do pierwszego półrocza; teraz ten termin jest oznaczany dla pierwszego kwartału – efektywność wykorzystania tych środków w praktyce wzrosła. Ponieważ jest to wyjątek od zasady, mamy do czynienia ze specyficzną sytuacją – generalnie za budżet odpowiada Rada Ministrów, tu mamy podobnie – wszystko tu leży w gestii RM. Jest kilka sytuacji gdzie jednak wprowadza się zaangażowanie Sejmowej Komisji Finansów Publicznych – czasem żeby podjąć decyzję, RM musi uzyskać opinię SKFP. Rezerwy celowe i wykonywanie finansów – też potrzebujemy tej opinii, ale to są wyjątkowe sytuacje – wymaga się „tylko” opinii czy opinii pozytywnej? W omawianym przypadku wymaga się „tylko” opinii. W przypadku rezerw celowych minister finansów musi uzyskać pozytywną opinię Sejmowej Komisji Finansów Publicznych. Wydatki niewygasające – w naszym interesie leży, żeby jednak te środki wykorzystywać w całości, chodzi o sytuacje gdzie przy prawie zamówień publicznych – mamy skomplikowane procedury i często trwają one długo, zanim zaczniemy coś wykonywać – najpierw procedury, podpisanie umowy, to nie z wini beneficjenta te terminy się przedłużyły; programy wieloletnie – są to inwestycje planowane na kilka lat – nawet jeśli było winą beneficjenta naruszenie terminu, to w interesie wszystkich leży to, żeby te wydatki przenieść. Te trzy przypadki są najczęstsze. Często te trzy przypadki występują razem przy jednym wydatku. niewygasające - art. 181; (art. 102) – łamanie zasady roczności, ale finansiści widzieli potrzebę tego, jest to jednak wyjątek od zasady i jest limitowany;

• zasada jawności – nie dotyczy tylko prawa budżetowego, ale całych finansów publicznych (ona + przejrzystość finansów publicznych czyli szczegółowość) – są one wyciągnięte przed nawias w ustawie o finansach publicznych; jest one realizowana bardzo szeroko – dużo ustaw w tym zakresie; przejrzystość to doprecyzowanie terminów; jawność w ścisłym tego słowa znaczeniu to jawność formalna – publikujemy ustawę budżetową, debaty są jawne; klasyfikacja budżetowa, sprawozdania – to też jest jawność; przejrzystość – jawność w znaczeniu materialnym; wytyczna, postulat jaki to oznacza – gospodarowanie środkami publicznymi, węziej: gospodarka finansowa państwa jest jawna. Są dwa wyjątki – pierwszy to sytuacja kiedy informacja o pochodzeniu albo przeznaczeniu środków publicznych jest uznana za informację niejawną – może to być np. na obronność państwa, jest to ochrona informacji publicznej; podstawą za uznanie za informację niejawną jest ustawa o ochronie informacji niejawnych z 2010 r.; jej przeciwieństwem jest ustawa o dostępie do informacji publicznych?. Uznanie informacji za niejawne może dotyczyć spraw międzynarodowych – np. finansowanie w NATO. Drugi wyjątek – tajemnica przedsiębiorstwa – chodzi o dane ściśle chronione w przypadku podmiotów prywatnych, np. przy patentach; może być sytuacja kiedy publiczny podmiot daje w umowie przedsiębiorcy wykonanie czegoś co obejmuje patent – wtedy można wnioskować o to, żeby tego nie ujawniać.

• zasada powszechności – omówiliśmy ją przy formach organizacyjno-prawnych. Postulat żeby obejmować budżetem wszystkie dochody, wydatki, przychody i rozchody. Czasem inaczej nazywana zasadą zupełności. Jednostki budżetowe – to zasada. Wyjątkiem wszystkie formy netto.

• zasada jedności – występuje w dwóch formach: zasada jedności materialnej i zasada jedności formalnej.

  • zasada jedności materialnej – oznacza ona postulat, by całość dochodów w danym roku budżetowym przeznaczać na całość wydatków. W praktyce oznacza to, że: zasada dotyczy realnego zasoby pieniężnego, te środki gromadzimy na rachunku głównym budżetu państwa, do niego wpływają dochody z różnych źródeł, minister finansów czy rada ministrów nie mogą w znaczeniu tej zasady postanowić, że w tym roku środku z VAT wydamy na szkolnictwo i wojsko, a z jakiś innych na coś innego. Te dochody się sumują, reguła jednego worka, stanowią one jedną pulę środków i z tej puli dopiero wydatkujemy. Są od tego wyjątki. Mówimy o tym że jest to „zasada nie-funduszowania”.

  • zasada jedności formalnej – oznacza, żeby wszystkie dochody, wydatki, przychody i rozchody uchwalać w postaci jednego aktu – w postaci ustawy budżetowej.

• zasada równowagi budżetowej – omawialiśmy na 1 i 2 zajęciach; postulat – wydatki w danym roku budżetowym mają nie przekraczać dochodów, art. 216, 220 – przy nich omawialiśmy tę zasadę;

Treść ustawy budżetowej i treść budżetu

• W gruncie rzeczy budżet ma plany uzupełniające i to uchwalamy w formie ustawy budżetowej, ale tych dwóch pojęć zamiennie używać nie można; zasady dotyczą oddzielnie albo budżetu albo ustawy budżetowej.

• Jak mówimy o treści ustawy budżetowej: składa się ona z budżetu (plan podstawowy finansowy, ale ma on masę uzupełniających planów finansowych i są to załączniki), załączników i z innych postanowień, których obowiązek zamieszczenia w ustawie budżetowej wynika dodatkowo z ustawy o finansach publicznych albo z odrębnych ustaw. Stopień szczegółowości – nie za mało, ale też nie za dużo elementów w tej ustawie.

  • ten trzeci element treści – jest to mocno limitowane, jest to wyjątek – robimy to tylko wtedy jeżeli ustawa nam tak nakazuje,

  • za niski stopień szczegółowości – pole do nadużyć

  • mamy zakaz obładowywania – to właśnie to, że ustawy muszą nam na to pozwalać; on nigdzie nie jest wprost w przepisach wyrażony, a obowiązuje w polskim prawie budżetowym; obładowywać można również czasem, nie tylko treścią, więc mamy zakaz obładowywania treścią i czasem – nie można dać myc obowiązującej w okresie dłuższym niż rok budżetowy;

• Treść budżetu:

  • obligatoryjna treść planistyczna:

  • art. 110 ustawy o finansach publicznych;

  • dochody i wydatki – łączna kwota prognozowanych; wydatków – planowanych – bo nigdy nie można powiedzieć na odwrót, bo mamy w prawie budżetowym dwie dodatkowe zasady: prognostycznego charakteru dochodów i dyrektywnego charakteru wydatków; dochód jest zawsze prognozą, a wydatek to nieprzekraczalny limit;

  • deficyt, art. 110 nie mówi o nadwyżce; łączna kwota planowanego deficytu;

    • dotyczy to wszelkich dokumentów samorządowych, oprócz kwoty deficytu trzeba podać źródła finansowania deficytu;

    • przy nadwyżce też trzeba podać konkretnie – przeznaczenie, ale 110 o nadwyżce nie mówi

  • dochody i wydatki środków europejskich – dochody prognozą, wydatki są planowane – jest o rodzaj planu finansowego, stanowi uzupełnienie budżetu;

    • pytanie egzaminacyjne: czym jest budżet środków europejskich – zwykły plan finansowy, element budżetu,

  • wynik budżety środków europejskich, bo nie używamy tam określeń deficyt i nadwyżka, ale „wynik dodatni” lub „wynik ujemny”,

  • przychody i rozchody budżetu państwa – są one planowane zarówno przychody jak i rozchody, bo przychód i rozchód nie mają charakteru ostatecznego – np. pożyczki – jak pożyczaliśmy to przecież wiemy ile do nas wróci,

  • saldo (rozliczenie) – też może być ujemne albo dodatnie,

  • limit zobowiązań – ile możemy w danym roku pożyczyć, mamy deficyt określony w ustawie; kwestia przychodów i rozchodów;

  • art. 110 na pamięć