RODZAJE KONTROLI ADMINISTRACYJNEJ
Zadaniem sądów administracyjnych jest kontrolowanie legalności decyzji organów administracji publicznej. Obecnie funkcje przewidziane dla sądownictwa administracyjnego wykonuje w całości Naczelny Sąd Administracyjny. Działa on nie tylko w swojej siedzibie w Warszawie, ale także w kilku ośrodkach zamiejscowych. Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego powołuje Prezydent na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. W zakresie orzekania sędziowie są nienawistni podlegają tylko ustawom. Do Prezydenta należy również powoływani i odwoływanie prezesa oraz wiceprezesów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Przedmiotem kontroli sądu jest legalność decyzji administracyjnej, czyli jej zgodność z prawem. Uchylenie decyzji przez sąd może nastąpić wtedy, gdy narusza ona wyraźny przepis prawa. Natomiast w granicach obowiązujących przepisów treść decyzji zależy od organu administracyjnego i sąd nie ma na nią wpływu.
Nadzór nad działalnością Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie orzekania sprawuje Sąd Najwyższy. Odbywa się to przez rozpoznawanie nadzwyczajnych środków odwoławczych od orzeczeń tego sądu, ustalanie wykładni prawa oraz udzielanie odpowiedzi na formułowane przez sad pytania prawne.
Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony również do badania w toku postępowania legalności aktów normatywnych, na których była oparta zaskarżona decyzja. Chodzi tu na przykład o to, czy rozporządzenie Rady Ministrów, albo zarządzenie ministra, na podstawie którego została wydana zaskarżona decyzja administracyjna, samo jest zgodne z ustawa, czy przy jego wydawaniu rząd albo minister nie naruszyli przepisów najwyższej rangi obowiązujących w państwie. Jest to bardzo istotne uprawnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwarzające mu możliwość kontrolowania w pewnym stopniu prawotwórczej działalności rządu i innych naczelnych organów administracji państwowej. Naczelny Sąd Administracyjny nie został jednak wyposażony w prawo uznawania takich aktów normatywnych za nieważne. Stwierdzając ich niezgodność z ustawą lub konstytucja, sąd zwraca na to uwagę organowi, który wydał akt.
NACZELNY SĄD ADMINISTRACYJNY
Ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U.Nr 4, poz.8), powołany został Naczelny Sąd Administracyjny, zwany dalej NSA. W świetle historycznych zdarzeń można jednak stwierdzić, że przez powołanie NSA sądownictwo administracyjne w Polsce zostało nie tyle utworzone co przywrócone. Początki sądownictwa administracyjnego w Polsce zapowiedziała Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r.( Dz.U.Nr 44,poz. 267). Art. 73 tej Konstytucji stanowił, że "Do orzekania o legalności aktów administracyjnych w zakresie administracji tak rządowej, jak i samorządowej powoła osobna ustawa sądownictwo administracyjne, oparte w swej organizacji na współdziałaniu czynnika obywatelskiego i sędziowskiego z Najwyższym Trybunałem Administracyjnym na czele". Konstytucja Marcowa zapowiedziała więc sądownictwo administracyjne co najmniej dwuinstancyjne, z udziałem ławników. Tych ostatnich deklaracji nie urzeczywistniono (z zastrzeżeniem, iż na ziemiach byłego zaboru pruskiego funkcjonowały wojewódzkie sądy administracyjne), najważniejsze jednak, że Trybunał powstał. Był to sąd szczególny, niezawisły, podlegający tylko ustawom. Delegację z art. 73 ustawy zasadniczej wykonał Sejm w ustawie z 3 sierpnia 1922 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym (Dz.U.Nr 67, póz. 600). Ustawa konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1935 r. (Dz.U. Nr 30, poz.227), w artykule 70 stanowiła jedynie, że "1.Powołuje się ....b) Najwyższy Trybunał Administracyjny do orzekania o legalności aktów administracyjnych". NTA był już jednak powołany i działał nadal wedle przepisów Konstytucji z 1921 oraz ustawy z 1922 roku, choć nie do końca zrealizowanych. W międzyczasie wydane zostało jeszcze rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 1932 r. o Naczelnym Trybunale Administracyjnym (Dz.U.Nr 94 poz.806), które poza tym, że nie wspomina już o czynniku obywatelskim, żadnych istotnych zmian w zakresie tego sądownictwa nie wprowadziło, a Trybunał był jedynym sądem w zakresie sądownictwa administracyjnego aż do wybuchu II-giej wojny światowej. Organizacja Trybunału, zwłaszcza niedostateczna ilość sędziów powodowała, że rosły zaległości. Wpływ i załatwienie spraw w Trybunale przedstawiał się następująco:
Po II-giej wojnie światowej przez długie dziesięciolecia nie doszło do powołania odrębnego sądownictwa administracyjnego, choć zapowiadała to Ustawa Konstytucyjna z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.Nr 18, poz.71), stanowiąc w art. 26, że "Osobna ustawa ustali tryb i zakres działania organów właściwych do orzekania o legalności aktów administracyjnych w zakresie administracji publicznej". Ustawy takiej jednak nie wydano. Konstytucja PRL z 22 lipca 1952 r. (Dz.U.Nr 33,poz.232) nawet nie deklarowała istnienia sądownictwa administracyjnego. O powołaniu sądownictwa administracyjnego zaczęto na nowo mówić po politycznej odwilży znanej jako Październik '56. Jednak tzw. "projekt Zimmermanna" z 1958 roku został odrzucony. Dopiero od drugiej połowy lat siedemdziesiątych można mówić, że wieloletnie starania środowisk prawniczych natrafiły na wsparcie postępowych kręgów establishmentu politycznego, który w sądownictwie administracyjnym widział instytucję mogącą z jednej strony przyczynić się do rozładowania potencjalnych napięć społecznych, a z drugiej strony pozwolić na usprawnienie działania administracji publicznej. Wyrazem takiego kompromisu była ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. Nr 4, póz. 8). Ustawa ta włączyła postępowanie sądowe do Kodeksu postępowania administracyjnego (dział VI), uprawnienia kompetencyjne zostały zawarte w klauzuli enumeracyjnej (art. 196§2 kpa), a nadzór judykacyjny przekazano Sądowi Najwyższemu. Przywrócenie sądownictwa administracyjnego zasadniczo zmieniło relację między obywatelem a urzędem, który wydał zaskarżoną decyzję. Z petenta, obywatel stał się równoprawną stroną w ewentualnym postępowaniu przed NSA. Tym samym spełniono normę art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych - który Polska ratyfikowała jeszcze w 1977 r. ( Nr 38,poz.l07) w myśl którego " Wszyscy ludzie są równi przed sądami i trybunałami. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy przez właściwy niezależny i niezawisły sąd". Zauważyć przy tym należy, że pierwsza sprawa rozpatrywana przez NSA przyniosła rozstrzygnięcie korzystne właśnie dla skarżącego obywatela. Pierwszym Prezesem Naczelnego Sądu Administracyjnego został prof. dr hab. Sylwester Zawadzki (1980-1981). Drugim Prezesem NSA był w latach 1982-1992 prof. dr hab. Adam Zieliński. Kolejnym Prezesem NSA został z dniem 23 maja 1992 r. prof. dr hab. Roman Hauser. NSA rozpoczął pracę l września 1980 r., przy czym do grudnia tegoż roku wpłynęły 982 sprawy. W następnym roku trafiło do sądu na ul. Jasną przeciętnie po 600 spraw miesięcznie, w kolejnych latach liczba rosła, w okresie 1988-1990 była nieco mniejsza, ale już w 1991 o jedną czwartą większa. Później np. w roku 1994 wystąpił wzrost o 176 procent w stosunku do 1990. Jubileusz XV- lecia Naczelny Sąd Administracyjny zamknął liczbą około 250 tysięcy przyjętych i 225 tysięcy rozpoznawanych spraw. W następnych latach wpływ ciągle wzrastał, np. do ponad 60.000 w roku 1998 ( ale w 1999 r. skarg było już mniej: bo 54.943). W roku 2000 wpływ spraw wynosił 65.054. W roku 2001 wpłynęło 75.801 spraw.
Wpływ i załatwienie spraw przez NSA w latach 1996-2000
W ciągu pierwszych lat działalności NSA zakres jego właściwości stale powiększał się, ale zasadnicze zmiany nastąpiły w 1990 r. Były one po pierwsze związane z uchwaleniem ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16,poz.95), ustawy z dnia 22.03.1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U.Nr 21, póz. 123), ustawy z dnia 17.05.1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej, oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.Nr 34,poz. 198). Po drugie istotne znaczenie dla poszerzenia kognicji NSA miały wyniki pracy Komisji do opracowania projektu ustawy o NSA, powołanej w lipcu 1988 r. przez ówczesnego Prezesa NSA, prof. Adama Zielińskiego. Materiałem wyjściowym był autorski projekt wstępny ustawy o NSA, opracowany przez prof. J.Borkowskiego oraz stanowisko Rady Legislacyjnej z 22 czerwca 1988 r. w sprawie nowych rozwiązań w zakresie sądowej kontroli decyzji administracyjnych. Przygotowywany przez Komisję projekt wzmacniał pozycję NSA jako centralnego sądu szczególnego, powołanego do sprawowania wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem decyzji administracyjnych, a także innych form administracyjnego działania, opartą na klauzuli generalnej z określonymi wyjątkami. Wyniki tych prac znalazły swój wyraz w ustawie z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.Nr 34, poz.201). Powyższe zmiany polegały przede wszystkim na:
- wprowadzeniu klauzuli generalnej, poddającej kontroli sprawowanej przez NSA wszystkie decyzje administracyjne, z wyjątkiem nielicznych, wyraźnie wyłączonych (art.l96§4 kpa);
- poddaniu sądowej kontroli określonych postanowień wydanych w toku postępowania administracyjnego oraz egzekucyjnego i zabezpieczającego (art.l96§3 kpa);
- wprowadzeniu możliwości wniesienia skargi sądowej na uchwały organów samorządu terytorialnego (rad, zarządów, organów kolegialnych związków komunalnych), w tym na uchwały zawierające przepisy gminne, jeżeli dotyczą one spraw z zakresu administracji publicznej i naruszaj ą interes prawny lub uprawnienia skarżącego;
- stworzeniu gminom i ich związkom ochrony sądowej przed rozstrzygnięciami organów nadzoru, a także stanowiskiem innych, mających wpływ na rozstrzygnięciu organu gminy; z kolei organy nadzoru po upływie okresu, podczas którego mogły orzec o nieważności uchwały organu samorządu, mogą zaskarżyć taką uchwałę do sądu administracyjnego;
- powierzeniu Sądowi rozstrzygania sporów kompetencyjnych między organami samorządu terytorialnego a terenowymi organami administracji rządowej.
Ponadto na podstawie ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym (Dz.U.Nr 10, poz.473), NSA został upoważniony do rozpoznawania odwołań od uchwały rady gminy odrzucającej wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum oraz postanowienia wojewódzkiego komisarza wyborczego odrzucającego wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania rady gminy, a także na bezczynność obu organów w tych sprawach.
Dalsze kompetencje NSA zostały wprowadzone ustawą z dnia 12 października 1994 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U.Nr 122, póz. 593), a mianowicie NSA zyskał uprawnienia do orzekania w sprawach skarg dotyczących przypadków, gdy organ gminny albo poprzez zaniechanie czynności nakazanych prawem, albo przez podejmowanie czynności prawnych bądź faktycznych narusza prawa osób trzecich oraz do udzielania odpowiedzi na pytania prawne, przedstawione przez samorządowe kolegia odwoławcze w pełnym składzie, w sprawach wymagających wyjaśnienia wątpliwości prawnych, od których zależy rozpoznanie sprawy przez kolegium.
Ważne znaczenie dla rozszerzenia zakresu działania NSA miała podjęta w dniu 14 czerwca 1991 r. uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego III AZP 2/91, OSNCP 1992, z.l, poz.3, która przyjęła, że decyzje wydane w sprawach o wznowienie postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji, w postępowaniu wszczętym po dniu wejścia ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego.
W 1992 r. podjęto w NSA prace nad przygotowaniem wstępnego projektu ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Projekt przygotowany przez zespół sędziów NSA , pod kierunkiem Prezesa NSA, prof. Romana Hausera, został w drugiej połowie 1993 r. przekazany do Kancelarii Prezydenta RP, która powołała recenzentów i poddała projekt dalszym pracom legislacyjnym. W dniu 6 stycznia 1994 r. Prezydent RP skierował projekt do Sejmu, a już w dniu 7 kwietnia tegoż roku projekt przeszedł przez pierwsze czytanie w Sejmie, spotykając się z ogólną aprobatą i został skierowany do Komisji Sprawiedliwości oraz Komisji Ustawodawczej. Recenzentami sejmowymi byli : były pierwszy prezes NSA prof. S.Zawadzki, prof. J.Borkowski oraz prof. Z.Janowicz. Uchwalona przez Sejm w dniu 11 maja
1995 r. ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym weszła w życie z dniem l października 1995 r. (Dz.U.Nr 74, póz. 368 ze zm).
Nowa ustawa o NSA wyłączyła procedurę sądową z Kodeksu postępowania administracyjnego przez uchylenie działu VI, co spowodowało, że rozdzielone poprzednio przepisy ustrojowo-organizacyjne oraz przepisy regulujące zakres działania sądu i postępowanie sądowo-administracyjne zostały połączone.
Ustawa utrzymywała model NSA jako jedno instancyjnego sądu centralnego, w ramach którego działają ośrodki zamiejscowe. Wprowadziła jednakże rozwiązania instytucjonalne w obrębie tego Sądu zmierzające do zapewnienia większej jednolitości jego orzecznictwa.
Dokonano podziału Sądu na izby (art. 5 ust. l ustawy). Specyfika zagadnień, ich różnorodność oraz liczba spraw przemawiały za utworzeniem izby ogólnej oraz izby o charakterze finansowo-gospodarczym. Tak też postanowił Prezydent RP w rozporządzeniu wykonawczym z dnia 28 września 1995 r. (Dz.U.112, póz. 540), dzieląc NSA na Izbę Finansową oraz Izbę Ogólno - administracyjną.
Zakres właściwości sądu odpowiada kierunkowi zmian, które nastąpiły w roku 1990 i pogłębia te zmiany. I tak zgodnie z art. 16 ustawy, poza badaniem zgodności z prawem decyzji administracyjnych, z wyjątkiem wyraźnie wyłączonych przez ustawy, NSA kontroluje:
- wszystkie postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym i w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym oraz zabezpieczającym, jeżeli na te postanowienia służyły zażalenia, kończące postępowanie albo rozstrzygające sprawę co do jej istoty,
- inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej w sprawach przyznania, stwierdzenia lub ustalenia uprawnienia lub obowiązku, wynikającego z przepisów prawa (pośrednio lub bezpośrednio),
- uchwały organów samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej,
- akty prawa miejscowego ( wydawane również przez inne organy terenowe niż organy samorządu terytorialnego np. przez rządowe organy administracji ogólnej i specjalnej),
- akty nadzoru nad działalnością organów samorządu. Pozostawiono Sądowi dotychczasową kompetencję rozpoznawania skarg na bezczynność organów administracji publicznej (art. 17 ustawy), a także zachowano właściwość Sądu do rozstrzygania sporów kompetencyjnych o właściwość pomiędzy organami samorządu terytorialnego a terenowymi organami administracji rządowej (art. 18 ust. l ustawy) i kompetencją do udzielania odpowiedzi na pytania prawne przedstawiane do rozstrzygnięcia przez te kolegia, od których zależy rozstrzygnięcie w konkretnej sprawie (art. 18 ust.2 ustawy).
Istotną zmianą, w stosunku do poprzedniej ustawy, było wprowadzenie zasady, że skargę wnosi się bezpośrednio do Sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, a w innych przypadkach w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu aktu lub innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi (art. 3 5 ust. l ustawy). Utrzymana została samokontrola organów administracji, po otrzymaniu skargi a nawet rozszerzona na wszelkie sytuacje, gdy organy te dojdą do wniosku, że skarga jest uzasadniona. Mogą one wówczas "uwzględnić skargę w całości" (art.38 ust.2 ustawy).
W ramach dyscyplinowania organów administracji publicznej przyjęto, że w razie nie przedstawienia Sądowi w terminie akt sprawy i odpowiedzi na skargę. Sąd może orzec w sprawie, przyjmując stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze, jeśli nie budzi on uzasadnionych wątpliwości w świetle ustaleń dokonanych przez Sąd w toku rozpoznawania sprawy (art.39 ust. l ustawy). Nowym rozwiązaniem jest możność skierowania sprawy przez przewodniczącego wydziału (prezesa ośrodka zamiejscowego) do rozpoznawania co do istoty skargi na posiedzeniu niejawnym, gdy zachodzi oczywistość nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156§1 pkt 1,3,4 kpa (art.47 ust.2 ustawy). Uczestnik postępowania może od wydanego w tym trybie orzeczenia zgłosić sprzeciw po otrzymaniu wyroku, co powoduje rozpoznanie sprawy na rozprawie (art. 47,ust. 4 ustawy).
Również nowym jest rozwiązaniem jest możliwość wymierzenia przez Sąd grzywny, organowi, który nie wykonał w całości lub w części orzeczenia Sądu (art.. 31 ust. l ustawy ). W takim przypadku Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niesporne okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 31 ust.2 ustawy). Sąd otrzymał też uprawnienia do ustosunkowania się do wszystkich aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 29 ustawy). Poprzednio, zgodnie z art.207§ l kpa, uprawnienie te dotyczyło aktów wydanych w ostatnim postępowaniu.
Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. określiła też instytucję wyjaśniania istotnych wątpliwości prawnych przez skład siedmiu sędziów, izbę lub połączone izby (art. 49 ust.2 ustawy). Wprawdzie uchwała Sądu wyjaśniająca wątpliwość prawną wiąże tylko w danej sprawie (art. 49 ust.5 ustawy), to jest ona równocześnie znaczącym elementem ujednolicania orzecznictwa sądowego z uwagi na autorytet poszerzonego składu i przedstawioną argumentację prawną.
Ujednolicaniu orzecznictwa sądowego i eliminacji orzeczeń rażąco naruszających prawo - służy instytucja rewizji nadzwyczajnej do Sądu Najwyższego (art. 57 ust. 2 ustawy). Uprawnienie to przysługuje Ministrowi Sprawiedliwości, Prokuratorowi Generalnemu, Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego, Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rzecznikowi Praw Obywatelskich , w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych - ministrowi właściwemu do spraw pracy i zabezpieczenia społecznego, a w sprawach z zakresu prawa własności przemysłowej - Prezesowi Urzędu Patentowego RP.
Początkowo termin do wniesienia rewizji nadzwyczajnej od orzeczeń NSA wynosił sześć miesięcy od daty wydania prawomocnego orzeczenia (art. 10 ustawy z dnia l marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego (...) oraz niektórych innych ustaw -Dz.U.Nr 43, póz. 189), następnie - poczynając od dnia 30 listopada 1997 r.- termin sześciu miesięcy liczy się od daty doręczenia odpisu orzeczenia stronie (art. 98 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji, Dz.U. Nr 133, póz. 882).
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1987 r. (Dz.U. Nr 78, póz. 483), która weszła w życie z dniem 17 października 1997 r., wprowadziła zasadnicze zmiany w pozycji ustrojowej sądownictwa administracyjnego.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 176 ust. l Konstytucji RP postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne. Art. 236 ust.2 Konstytucji RP stanowi, że ustawy wprowadzające w życie art. 176 ust. l w zakresie dotyczącym postępowania przed sądami administracyjnymi zostaną uchwalone przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji. Do czasu wejścia w życie tych ustaw obowiązuj ą przepisy dotyczące rewizji nadzwyczajnej od orzeczeń NSA. W celu wykonania powyższych postanowień Konstytucji RP Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w 1998 r. powołał pod swoim kierownictwem Zespół w składzie: Janusz Borkowski, Andrzej Kabat, Jan Kacprzak, Eugeniusz Mzyk, Włodzimierz Ryms, Jerzy Swiątkiewicz, Janusz Trzciński, Tadeusz Woś i Andrzej Wróbel, który opracował stosowne projekty ustaw. Projekty te po szerokiej dyskusji środowiskowej zostały przekazane do Kancelarii Prezydenta RP. W dniu 22 października 2001 r. Prezydent RP przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej trzy projekty ustaw:
-Prawo o ustroju sądów administracyjnych,
-o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
- Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które jako druki sejmowe otrzymały nr 18,19 i 20. Pierwsze czytanie projektów tych ustaw miało miejsce na plenarnym posiedzeniu Sejmu RP w dniu 21 grudnia 2001 r.
1