Zarządzanie w
administracji publicznej
dr Monika Ziniewicz
Katedra Prawa Administracyjnego Materialnego i Nauki o Administracji
WPIA UWM w Olsztynie
tel. 600 128 133
Zarządzanie w
administracji publicznej
dr Monika Ziniewicz
Katedra Prawa Administracyjnego Materialnego i Nauki o Administracji
WPIA UWM w Olsztynie
tel. 600 128 133
Zarządzanie w administracji publicznej
Ogólne pojęcie zarządzania
Funkcje zarządzania
Zarządzanie w administracji publicznej
Ogólne pojęcie
zarządzania
Zarządzanie
W kontekście czynnościowym zarządzanie — jak
pisze A. Chrisidu-Budnik - jest procesem nadzoru
i kontroli (lub kontroli) oraz koordynacji
aktywności społecznej, a także produkcyjnej w
organizacji. Natomiast w krajach anglosaskich
termin management jest ujmowany także często
w sensie rzeczowym. Wówczas oznacza grupę
ludzi zarządzających - kierujących - organizacją.
Polskim odpowiednikiem terminu management
powinien być termin kierownictwo z uwagi na
podwójne czynnościowe i rzeczowe znaczenie.
Kierowanie a zarządzanie
Zarządzanie definiujemy jako taki
rodzaj kierowania, w którym
podstawowym źródłem władzy
organizacyjnej jest albo osobista
własność środków produkcji, albo
pełnomocnictwo udzielone przez
właściciela środków produkcji. W
kontekście administracji publicznej,
aczkolwiek także w szerszym zakresie,
J. Partyka-Pojęta pisze, iż „kierownik
systematycznie kieruje działaniami w
urzędzie, czyli zarządza nim.
Kierowanie a zarządzanie
Zarządzanie wg literatury przedmiotu
jest to proces planowania,
organizowania z wykorzystaniem
dostępnych środków, przewodzenia
podwładnym oraz kontrolowania
wykonanej przez nich pracy
nadrzędnie służącej osiągnięciu celów
urzędu. Pomiędzy wszystkimi
czterema funkcjami występuje ścisłe
powiązanie, wzajemne przenikanie i
oddziaływanie we wszystkich
kierunkach.
Relacja administrowanie —
zarządzanie
Zieleniewski, administrowanie występuje
tylko w instytucjach względnie trwale
zorganizowanych i regulując ich funkcjonowanie
(...), nie obejmuje jednak bezpośredniego
realizowania podstawowego celu danej instytucji".
Zieleniewski uważa, iż administrowanie należy do
funkcji pomocniczych, wobec powyższego z reguły
zakres działania departamentów
administracyjnych czy działów administracyjnych
w instytucjach obejmuje dla przykładu
administrowanie nieruchomościami lub zapasami.
Administrowanie nie jest źródłem władzy, „[...]
lecz funkcją w instytucji".
Zarządzanie sprawne
Zarządzanie sprawne, tzn. takie, które komponuje ze
sobą dwa wymiary - skuteczność i ekonomiczność.
Jak podkreśla W. Kieżun, skuteczność to stopień
osiągnięcia zamierzonego celu. Zatem mogą
występować działania całkowicie lub częściowo
skuteczne, ale również nieskuteczne i antyskuteczne.
Ekonomiczność zaś jest wynikiem stosunku pomiędzy
efektem użytkowym działania i jego kosztami
materialnymi oraz moralnymi. Jeżeli stosunek ten
jest większy od jedności to mamy do czynienia z
działaniem ekonomicznym, zaś jeśli obserwujemy
sytuację odwrotną, jesteśmy świadkami
nieekonomiczności. Sprawnie podejmuje się
działania, kiedy osiąga się satysfakcjonujący stopień
zamierzonego celu przy minimalizacji kosztów.
Kierowanie
W. Kieżun, „nie wdając się w zawiłą dyskusję
semantyczną można zdefiniować kierowanie w
organizacji jako: powodowanie, ażeby ktoś lub coś
zachowywało się zgodnie z celem organizacji".
Zaprezentowana definicja jest najprostszą
uwydatniającą trzy elementy kierowania w
organizacji:
1. Kierującego (jeśli chodzi o kierowanie ludźmi,
będzie nim minister, dyrektor, sekretarz,
komendant. Kierujący zwierzęciem to furman,
jeździec, treser itd. Kierujący maszyną to
operator, kierowca itd.)
2. Proces oddziaływania
3. Kierowanego.
Fazy czynności kierowniczych
zestawienie faz czynności kierowniczych z
cyklem działania zorganizowanego: w
pierwszym etapie cyklu działania
zorganizowanego wyróżnić wypada dwie fazy
czynności kierowniczych, tj.
wybór zadania oraz przekazanie
podwładnym ogólnie sformułowanego
zadania,
drugi etap cyklu przejawia się w
przekazaniu podwładnym, jeśli jest to
konieczne, instrukcji wykonawczych (o
sposobie wykonania zadania),
trzeci etap cyklu obejmuje, podobnie jak
pierwszy, dwie fazy, mianowicie stwarzanie
dla kierowanych sytuacji motywacyjnych
oraz stwarzanie dla nich warunków
wykonania zadania,
etap piąty cyklu wyraża się w nadzorze oraz
kontroli i dopilnowaniu wykonania zadania".
Rodzaje kierowania
Rządzenie - możliwości zastosowania legalnego
przymusu lub przekonania o legalności rządzeń,
przy czym odnoszone jest wyłącznie do działań
kierowniczych państwowych organów władzy,
zarządzanie, czerpiące swoje władztwo z
własności zasobów, które są konieczne dla
kierowanych w celu pozyskania środków
zapewniających egzystencję lub z upoważnienia
uzyskanego od właściciela tych zasobów, a
zatem odnoszące się w głównej mierze do
organizacji gospodarczych,
Rodzaje kierowania
wymuszanie, bazujące na możliwości
zastosowania nielegalnego przymusu,
egzekwowanie roszczeń, będące wynikiem
możności wymuszenia wykonania przez
partnera przyjętego zobowiązania w drodze
egzekucji wyroku sądowego, dobrowolne
podporządkowanie się sprawującemu
kierownictwo, wynikające z innych, niż wyżej
wskazane źródeł, takich mianowicie, jak
chociażby zaufanie, miłość, przekonanie o
racjonalności otrzymanej rady.
Kierownik
Osoba, która zapewnia realizację
procesu zarządzania i to stanowi jej
podstawową odpowiedzialność. Zatem
kierownik podejmuje decyzje służące
planowaniu, organizowaniu,
przewodzeniu, oraz kontrolowaniu
zasobów organizacji w wymiarze
ludzkim, finansowym, rzeczowym i
informacyjnym.
Rodzaje kierowników
kierownicy najwyższego szczebla,
średniego szczebla, najniższego
szczebla, kierownicy funkcjonalni,
kierownicy ogólni. Ponadto
kierownicy, niezależnie od
zajmowanego szczebla zarządzania i
obszaru zarządzania, za który ponoszą
odpowiedzialność, muszą spełniać
podstawowe role kierownicze, jeśli
chcą być skuteczni.
Role kierownicze
Rola kierownicza wiąże się z zespołem praw
i obowiązków związanych ze stanowiskiem
kierowniczym. Wśród tych ról wyróżnimy:
role interpersonalne (role reprezentacyjne,
rola przywódcy, rola łącznika),
role informacyjne (rola monitorująca,
rola dystrybutora informacji, rola
rzecznika),
role decyzyjne (inicjatora, reagująca,
alokatora zasobów, negocjatora).
Jeszcze wyróżnia rolę wychowawczą,
społeczną, fachowości.
Rządzenie, administrowanie
Rządzenie - jest ujmowane jako jedna z
form kierowania. jest to „(...) możność
legalnego zastosowania przymusu lub
przekonanie obywateli o legalności
państwowych organów władzy (...)".
Proces decyzyjny
Decydowanie nie stanowi odrębnej funkcji
zarządzania, lecz jest sposobem realizacji funkcji
zarządzania, tj. planowania, organizowania,
przewodzenia i kontrolowania. Decyzje służą
zatem realizacji funkcji planowania,
organizowania, motywowania i kontroli,
zmierzających do osiągnięcia założonych celów.
Proces decydowania składa się z pięciu etapów:
1. określenia problemu
2. analizy problemu
3. wypracowania możliwych rozwiązań
4. wyboru najlepszego rozwiązania
5. przekształcenia najlepszego rozwiązania w
najlepsze działanie.
Etap pierwszy - określenie
problemu (dwa etapy)
Ustalić i zdefiniować rzeczywisty
problem. Należy pamiętać, że zadanie
to wymaga czasu i rady zalecające
pośpiech trudno uznać za poważne.
Określić uwarunkowania rozwiązania
problemu. W tym zakresie, „chodzi
(...) zarówno o sformułowanie celów
rozwiązania, jak i reguł
ograniczających poszukiwanie
możliwych rozwiązań".
Drugi etap procesu podejmowania
decyzji analiza problemu.
W jego ramach wyróżnimy także dwa
kroki: kwalifikację problemu
decyzyjnego i decyzji oraz zebranie
informacji.
Kwalifikacja problemu decyzyjnego
i decyzji
W ramach tego kroku należy postawić
następujące pytania: a. Kto powinien podjąć
decyzję? b. Kto powinien uczestniczyć w
przygotowaniu decyzji? c. Kto ma tylko
wypowiedzieć się przed podjęciem decyzji? d.
Kogo należy o decyzji poinformować? e. Kto ma
decyzję wykonać? Bez wcześniejszej kwalifikacji
problemu skuteczność podjętej decyzji jest
poważnie zagrożona, tylko bowiem kwalifikacja
pokazuje, kto i co powinien zrobić, aby decyzję
(wybrany kierunek działania) przekształcić w
skuteczne działania.
Gromadzenie informacji
Gromadzenie informacji jest zalecane na pierwszym
miejscu w większości prac poświęconych
podejmowaniu decyzji. Jednakże to określenie
problemu i kwalifikacja problemu pozwalają na
ustalenie, które informacje są istotne, które zaś
tylko interesujące albo nawet mylące. Zatem po tych
krokach (po charakterystyce problemu) decydent
może: 1) ustalić, jakie informacje są niezbędne do
podjęcia danej decyzji 2) ocenić zakres i wagę
posiadanych już informacji i 3) stwierdzić, jakich
dodatkowych informacji potrzebuje, i zrobić
wszystko, co jest potrzebne dla ich uzyskania.
Trzeci etap - wypracowanie
możliwych rozwiązań.
Istotą tego etapu jest dążenie do
wypracowania możliwych rozwiązań. Zatem
stalą regułą decydowania powinno być
dążenie do wypracowania dla każdego
problemu znacznej liczby różnych możliwych
rozwiązań. W przeciwnym razie istnieje
niebezpieczeństwo wpadnięcia w pułapkę
»albo-albo«, a więc uwzględnienia tylko dwu
skrajnych rozwiązań w fałszywym
przekonaniu, że bierzemy pod uwagę pełny
ich zakres.
Czwarty etap - wybór najlepszego
rozwiązania.
Rzadkością jest sytuacja, kiedy
„istnieje jedno i tylko jedno
rozwiązanie problemu (...). Zdaniem
Druckera wyboru najlepszego
rozwiązania, spośród wszystkich
możliwych, można dokonać na
podstawie czterech następujących
kryteriów: 1) ryzyko 2) ekonomia
wysiłku 3) czas 4) ograniczoność
zasobów.
Piąty etap - przekształcenie
rozwiązania w skuteczne działanie.
Z rzeczywistą decyzją mamy do czynienia dopiero wówczas,
gdy wybrane rozwiązanie zamienia się w skuteczne
działanie. Zagadnienie to jest szczególnie istotne w
przypadku decyzji kierowniczych, a więc zorientowanych na
działanie innych ludzi. Z natury tych decyzji wynika
bowiem, że ich skuteczność zależy w ostateczności nie od
kierownika, lecz od ludzi, którzy mają je wykonać. Dopiero
przystąpienie do działania przez innych ludzi
(wykonawców) pozwala stwierdzić, że decyzja została
rzeczywiście podjęta. Kierownik może w tym zakresie tylko
powiadomić innych co mają zrobić, posługując się językiem
zrozumiałym dla nich, ponadto w taki sposób wykonawców
umotywować, aby decyzję przyjęli za własną — co w
zasadzie jest gwarancją, że zostanie ona zrealizowana.
Kultura organizacyjna
kultura organizacyjna staje się w pewnym
stopniu fundamentem, na którym budowana jest
etyka. Kultura organizacyjna urzeczywistnia się
jako efekt wprowadzania w odpowiedni sposób
polityki wewnętrznej w ramach instytucji. Staje
się ona wówczas istotnym czynnikiem
podnoszenia poziomu etycznego organizacji.
Elementami zasadniczymi kultury
organizacyjnej są przekonania, postawy i
wartości reprezentowane przez czynnik ludzki
organizacji.
Funkcje zarządzania
Planowanie,
Organizowane,
Przewodzenie
Kontrola
Planowanie
Istota planowania jest określenie celów organizacji,
celów działania. pierwszym etapem planowania jest
analiza aktualnego i przyszłego stanu organizacji oraz
aktualnych i przyszłych uwarunkowań jej
funkcjonowania przy pomocy analizy SWOT, polega
(...) na określeniu słabych i mocnych stron danej
organizacji oraz szans i zagrożeń, jakie dla niej
ujawniają się w jej otoczeniu. drugim etapem
planowania jest określenie celów działania. W tym
kontekście zalecany jest zestaw celów proponowanych
do realizacji w zakładanym horyzoncie czasowym.
Zestaw ów obejmuje 1. Misję 2. Cele strategiczne 3.
Cele taktyczne 4. Cele operacyjne.
Planowanie
Trzecim etapem planowania jest opracowanie
wariantów realizacji poszczególnych rodzajów celów,
zaś czwartym etapem, i zarazem ostatnim, będzie
podjęcie decyzji o wyborze celów i sposobów ich
realizacji. W tym zakresie następuje przekształcenie
projektów w odpowiednie plany. Jak podaje J.
Zieleniewski, „obmyślanie sposobu działania - to
projekt tego działania. Projekt uzupełniony decyzją
wykonania - to plan. Plany, jak podkreśla A. Pakuła,
które powstały w wyniku procesu planowania,
powinny się charakteryzować określonymi walorami,
aby zasługiwały na miano dobrych.
Plan
W literaturze występują kryteria
oceny dobrego planu. Poza tym plany
mogą przybierać różne postaci w
zależności od zastosowanych
kryteriów plany ogólne, szczegółowe,
całościowe, odcinkowe, kompleksowe,
długookresowe, średniookresowe,
krótkookresowe, trwale obowiązujące
(zasady postępowania, reguły,
procedury), jednorazowe (program,
projekt, preliminarz budżetowy),
plany strategiczne, taktyczne i
operacyjne.
Organizowanie
Dla zaplanowanych zadań należy
dobrać metody, środki, a także
warunki działania. Ponadto należy
rozmieścić je w czasie oraz w
przestrzeni. W zakresie głównych
zasad zarządzania, które umożliwiają
prawidłowe wypełnienie funkcji
organizowania.
Zasady organizowania
1.zasada podziału pracy tutaj należy zwrócić
uwagę na granice podziału pracy; 2. zasadq
koncentracji należy pamiętać, że wydajność
pracy rośnie, jeżeli scali się we wspólnie
działające grupy stanowiska wykonujące
analogiczne cząstki pracy. Zatem koncentracja
umożliwa mechanizację i automatyzację; 3.
zasadę harmonizacji - sformułowaną przez K.
Adamieckiego w dwóch wymiarach -
harmonijnego doboru elementów działania i
zharmonizowania, przebiegu działania w czasie;
Zasady organizowania
4. zasada specjalizacji która nawiązuje do
grupowania stanowisk pracy i komórek w
trakcie tworzenia struktury organizacyjnej;
5. zasada hierarchii i rozpiętości kierowania
- istota tej zasady nawiązuje do podziału
organizacji na szczeble kierowania w taki
sposób, aby każdy z nich był uzależniony
hierarchiczne od wyższego szczebla.
Naturalnie należy także uwzględniać
ograniczenia dotyczące efektywnego
kierowania daną liczbą stanowisk;
Zasady organizowania
6. zasada najkrótszej drogi - tutaj należy
odnaleźć i wykorzystać najkrótszą drogę
służbową w organizacji, zarówno w zakresie
ludzi jak i rzeczy; 7. zasada delegowania
uprawnień - istota tej zasady wiąże się z treścią,
według której decyzje w organizacjach powinny
być podejmowane jak najbliżej miejsca, w
którym dokonuje się działania. W tym zakresie
powinny zostać wzięte pod uwagę i inne
czynniki, np. kwalifikacje i doświadczenie
pracowników, wielkość organizacji;
Zasady organizowania
8. zasada współmierności uprawnień i
odpowiedzialności - w tym zakresie
dla przykładu można wskazać
sytuację, kiedy następuje delegowanie
uprawnień, lecz szczebel niższy nie
odpowiada za podejmowane decyzje.
Naturalnie nieprawidłowa jest także
sytuacja, kiedy niższe szczeble
organizacyjne odpowiadają za
wykonywanie zadań wówczas, kiedy
nie nastąpiła delegacja uprawnień do
wykonywania zadań;
Zasady organizowania
9. zasada wyjątku - zasada ta pozostaje w
łączności z dwiema poprzednimi. „W myśl tej
zasady zatwierdzeniu przez szczebel wyższy,
podlegają tylko takie czynności szczebli
niższych, które od ramowego zlecenia
(delegowania uprawnień) odbiegają lub są z
nim sprzeczne, i jedynie wyjątki, tzn.
odstępstwa od zaleceń ramowych, powinny w
przymusowym biegu organizacyjnym
dochodzić do wiadomości szczebla wyższego
i wymagają zatwierdzenia.
Motywowanie
Jest najważniejszą i jednocześnie
najtrudniejszą ze wszystkich funkcji
zarządzania. Można je określić jako
zespół czynności mających zapewnić
(współ)przyczynianie się członków
organizacji do jej powodzenia.
Skuteczne przewodzenie wymaga od
kierowników znajomości potrzeb
człowieka (pracownika) oraz teorii
motywowania i motywacji, a także
stylów kierowania.
Motywowanie
Takie zasady, jak autorytet,
wynagrodzenie, ład, stabilizacja
personelu, zgranie personelu,
inicjatywa czy szczególnie ludzkie
traktowanie pracowników, wskazują
na fundamentalne znaczenie tych
wymiarów rzeczywistości dla
skutecznego i efektywnego działania
organizacji, które współcześnie
oscylują wokół zagadnienia
motywacji.
Motywowanie
Podstawową silą motywacyjną pracy jest
pieniądz. Kontakty społeczne, międzyludzkie
wywołują i wzmacniają motywację, po drugie,
silna potrzeba po stronie pracowników bycia
użytecznymi oraz ważnymi kształtuje
przekonanie, że potrzeby te są ważniejsze niż
pieniądze, po trzecie, kierownicy powinni
zagwarantować określony zakres samodzielności
i samokontroli w wykonywaniu zadań, co
powinno zaspokoić potrzeby społeczne
pracowników i stworzyć silną motywację do
pracy.
Motywowanie
Problematyka wynagrodzeń, niezwykle istotna w
zakresie zagadnienia motywacji, staje się
fundamentalną nie tylko w zakresie efektywnie i
skutecznie funkcjonującej organizacji, lecz
całego systemu organizacji prywatnych oraz
publicznych - całego państwa. Wydaje się, że
państwo jest przez obywateli często postrzegane
przez pryzmat korzyści płynących z jego strony,
tzn. m.in. zasiłków, rent, emerytur, ochrony
zdrowia, jakości dróg itp., zaś przede wszystkim
dostępu do pracy i wysokości płacy
wynagrodzenia za pracę.
Motywowanie
W teorii potrzeb Masłowa przyjmuje się: 1.
potrzeby fizjologiczne: 2. bezpieczeństwa 3.
przynależności 4. szacunku 5.
samorealizacji. Zatem wydaje się, że w
powyższym kontekście można bez trudu
dostrzec, że w poszczególnych płaszczyznach
wymienionych potrzeb dobra materialne w
ramach własności prywatnej - oczywiście z
różnym „natężeniem" - będą
urzeczywistniały właściwe sobie
wielowymiarowe funkcje.
Motywowanie
Słowo „motywacja" - artykułuje M. Zdyb -
etymologicznie pochodzi od łacińskiego terminu
overe oznaczającego: poruszać się czy wprawiać w
ruch, zachęcać do czegoś lub pobudzać do czynu.
Termin ten jest także wiązany ze sformułowaniem
- na kogoś wpływać. Jak trafnie podkreśla autor,
Określenia te oddają niewątpliwie istotę tego
terminu, ujmowanego jako dość specyficzna
funkcja kierownicza. Za punkt wyjścia wszelkich
rozważań w tym zakresie należy przyjąć tezę, że
ludzie nie wstępują do jakiejś organizacji tylko po
to, żeby zrealizować jej cel.
Motywowanie
T. Pszczołowski motywowanie
definiuje jako „wpływanie na
zachowanie się podmiotu działania za
pośrednictwem bodźców, które
przekształcone zostaną w motywy.
Motywowanie polega na stwarzaniu
sytuacji przymusowej albo sytuacji
nęcącej przez stosowanie nagród i kar
lub przez potencjalizację.
Kontrolowanie
Jest to ostatnia funkcja zarządzania,
jednakże należy pamiętać, że odbywa
się ona na różnych etapach realizacji
zadania. Ten fakt pozwala na
realizowanie czynności korygujących.
Wszyscy kierownicy sprawują funkcje
kontroli, natomiast jej znaczenie
wzrasta, kiedy przechodzimy na
niższe szczeble zarządzania.
Natomiast na szczeblach najniższych
dokonuje się kontroli szczegółowych i
zrutynizowanych.
Kontrolowanie
Kontrolowanie polega na porównaniu
tego, co zostało zrobione z tym, co
zostało zaplanowane. Treść tej funkcji
obejmuje również czynności
regulujące, mające na celu eliminację
odchyleń, które zaistniały w toku
realizacji zadania oraz modyfikację
przyszłych celów.
Kontrolowanie
W praktyce proces kontroli składa się
z czterech kroków: ustalenia celów,
planów, standardów, pomiaru stanu
rzeczywistego, porównania stanu
rzeczywistego z zaplanowanym
standardem, wykonania działań
korekcyjnych. Każda z funkcji
zarządzania wymaga bieżącej kontroli
i jest ona (kontrolowanie) koniecznym
warunkiem skuteczności organizacji.