PROCEDURA WYKONANIA BUDŻETU

1. Wstęp
2. Podział kompetencji
3. Bankowe rachunki budżetowe
4. Dokonywanie wydatków
5. Zaciąganie zobowiązania
6. Harmonogram dochodów i wydatków

budżetu państwa

7. Zmiany w budżecie państwa
8. Rezerwy budżetowe
9. Blokowanie wydatków budżetowych
10.Wygasanie wydatków i wydatki

przechodzące

Wstęp

Trzecim etapem procedury budżetowej jest wykonywanie
budżetu.
Na wykonywanie budżetu składają się następujące czynności:

•         Ustalenie szczegółowych planów dochodów i wydatków
budżetowych
•         Gromadzenie dochodów
•         Zaciąganie zobowiązań i dokonywanie wydatków
•         Zaciąganie i spłacanie długu Skarbu Państwa
•         Dokonywanie zmian w budżecie państwa
•         Sporządzanie sprawozdań budżetowych.

Podział kompetencji

Wykonywaniem budżetu państwa kieruje Rada Ministrów. Minister
Finansów sprawuje ogólną kontrolę w zakresie realizacji dochodów i
wydatków budżetu państwa jak również poziomu deficytu. Budżet państwa
ze względu na swoja obszerność jest rozpisywany na budżety
poszczególnych jednostek finansowych z budżetu państwa. Podział
budżetu na mniejsze budżety przebiega w trzech etapach. Pierwszym jest
sporządzenie szczegółowego planu wydatków i dochodów na podstawie
uchwalonego budżetu. Taki dokument nazywa się układem wykonawczym.
Nad podległymi jednostkami organizacyjnymi kontrolę i nadzór sprawują
dysponenci. Dysponentów można podzielić na: głównych, dysponentów
drugiego i trzeciego stopnia. Dysponenci głowni ustalają kwoty wydatków
w ramach danej części budżetowej poszczególnym jednostką podległym
bezpośrednio dysponentowi części. Dysponenci drugiego stopnia
przeprowadzają podział przyznanych środków między podległe im
jednostki, czyli trzeciego stopnia. Dysponenci trzeciego stopnia otrzymane
kwoty mogą przeznaczyć tylko na wydatki budżetowe, bez prawa ich
dalszego przekazywania jednostką podległym.

Nie rzadziej niż na kwartał dokonywane są przez nich kontrole
okresowe, których celem jest dokonanie ocen w zakresie
przebiegu wykonaniu zadań, wykorzystania dotacji z budżetu
państwa, realizacji innych zadań finansowych z budżetu
państwa jak również przestrzegania realizacji procedur kontroli i
zasad wstępnej oceny celowości poniesionych wydatków.
Przedmiotem ocen wystawianych przez dysponentów są przede
wszystkim prawidłowości i terminowość pobierania dochodów,
zgodność wydatków z wcześniejszym planowaniem,
prawidłowość wykorzystania środków finansowych oraz
prawidłowość wykorzystywania dotacji z budżetu państwa.

Bankowe rachunki budżetowe

Operacje związane z dochodami i wydatkami, przychodami i innymi
rozrachunkami są prowadzone za pomocą systemu rachunków
budżetowych które obsługuje Narodowy Bank Polski. Rachunki
państwowych funduszy celowych oraz rachunek na którym gromadzone
są środki pochodzące z bezzwrotnej pomocy zagranicznej również
obsługiwane są przez NBP. Wszystkie środki wpływają na centralny
rachunek bieżący budżetu państwa, którym dysponuje Minister Skarbu.
Jeśli chodzi o dochody budżetu państwa to są one przelewane na
centralny rachunek bieżący budżetu państwa z rachunków dochodowych
urzędów skarbowych. Rachunki te są zasilane przez:
• Wpłaty dochodów budżetu państwa dokonywane bezpośrednio do
urzędów skarbowych (przelewami, pocztą lub gotówką do kas urzędów) –
tą drogą trafia do budżetu ponad 90% jego dochodów,
• Wpłaty z rachunków dochodów jednostek budżetowych
realizujących niepodatkowe dochody budżetu państwa – są to np. dochody
z ceł, kar, i grzywien oraz wielu innych tytułów, wymienionych w rozdziale
3 Ustawy.

Rachunki te podzielone są na pięć subkont:
•         Podatek dochodowy od osób prawnych
•         Podatki pośrednie
•         Podatek dochodowy od osób fizycznych
•         Dochody jednostek budżetowych
•         Pozostałe dochody

Na centralny rachunek bieżący budżetu państwa wpływają także środki pochodzące:
•         Ze sprzedaży skarbowych papierów wartościowych
•         Z zaciągniętych pożyczek i kredytów
•         Ze zwrotów pożyczek udzielonych ze środków budżetowych
•         Ze sprzedaży mienia Skarbu Państwa

Dzięki takiemu podziałowi znacznie prostsze staje się analizowanie i pozyskiwanie
informacji nie tylko o wielkości wpływów, ale także o ich strukturze. Jednakże informacje
wypływające    z analizy kont dochodowych nie są kompletnym i wiernym
odzwierciedleniem na temat środków na nich się znajdujących. Dziej się tak gdyż,
znajdują się tam również kwoty które będzie trzeba, np. zwrócić podatnikom w wyniku
nadpłaty podatku dochodowego.

Ustawa o finansach publicznych dopuszcza dwa sposoby dokonywania
wydatków budżetowych. Pierwszy sposób, polega na tym, że wydatki
budżetu państwa dokonywane są poprzez obciążenie centralnego
rachunku bieżącego budżetu państwa. Są jednak dwa wyjątki:
• Wydatki nie podlegające Radzie Ministrów dokonywane są
poprzez obciążenie rachunków bieżących tych jednostek, co oznacza,
że Minister Finansów musi najpierw przekazać środki na wydatki
budżetowe tych jednostek z centralnego rachunku bieżącego na
rachunki odpowiednich instytucji,
• Wydatki budżetu państwa finansowane ze środków
pochodzących ze źródeł zagranicznych, nie podlegających zwrotowi,
dokonywane są z rachunku bieżącego tych środków, w wyniku czego,
owe środki nie przechodzą w ogóle przez rachunek centralny

Dokonywanie wydatków

Minister Finansów jest również upoważniony do przekazywania wszystkim lub niektórym
dysponentom części budżetowych uprawnień do:
• Dokonywania wydatków budżetowych z własnego rachunku bieżącego,
• Przekazywania jednostkom podległym przyznanych im uprawnień do dokonywania
wydatków

Wydatkowanie środków budżetowych może się wiązać z uruchamianiem (otwieraniem
i przekazywaniem) tzw. kredytów budżetowych. Nazywamy tak uprawnienia, udzielone
przez organy finansowe poszczególnym wykonawcom budżetu do wykonywania wydatków
w ustalonej planowo wysokości. Kredyty budżetowe są uruchamiane przez Ministra
Finansów na rzecz głównych dysponentów budżetu, którzy są uprawnieni do ich
przekazywania podległym im jednostkom, czyli dysponentom drugiego i trzeciego
stopnia. Kredyty te otwiera się na ogół na okresy krótsze niż rok (zwykle dwa razy w ciągu
roku).
Obecnie w polskim prawie regulującym wykonywanie budżetu nie używa się terminu
„uruchamianie kredytów budżetowych”, lecz termin – „uruchamianie środków
budżetowych”, które odbywa się w drodze przekazania przez Ministra Finansów środków
pieniężnych na rachunki bieżące głównych dysponentów, ze wskazaniem okresu, na który
są one przeznaczone, z kolei główni dysponenci przekazują środki dysponentom niższego
stopnia.

Zaciąganie zobowiązania

Tryb zaciągania zobowiązań w scentralizowanych systemach
budżetowych nie sprowadza się tylko do kwestii, by potencjalny wydatek
miał pokrycie w planach wydatków budżetowych – choć jest to warunek
konieczny do którego spełnienie daje prawo do zaciągania zobowiązań –
konieczne jest jeszcze uzyskanie zgody organu nadzorującego wykonanie
budżetu – zazwyczaj jest nim minister odpowiedzialny za finanse. Po
zaciągnięciu zobowiązania i faktycznej realizacji wydatku, jednostka ,
która dokonała wydatku, przekazuje dokumenty stanowiące podstawę
wypłaty (faktury, rachunki) Ministrowi Finansów, który dokonuje
płatności. Obowiązek uzyskania zgody na zaciągnięcie zobowiązania
nazywane jest zasadą wstępnej kontroli lub kontroli zobowiązań ex ante.
Zwiększa ona uprawnienia Ministra Finansów, ale powoduje zarazem
przerzucenia na Ministra Finansów całej odpowiedzialności za płatności
wynikające z legalnie zaciągniętych zobowiązań. Narzędzie to również
wpływa bardzo pozytywnie na dyscyplinę wykonania budżetu, jednakże
w polskim systemie budżetowym nie przewidziano wstępnej kontroli
zobowiązań. W naszym systemie jedyną podstawą do określenia
legalności zaciągniętych zobowiązań jest to, czy mają one pokrycie w
bieżącym budżecie.

Harmonogram dochodów i wydatków
budżetu państwa

Ustawa o finansach publicznych wprowadza instytucję
harmonogramu realizacji dochodów i wydatków budżetu
państwa, która mówi, że harmonogram jest opracowywany
przez Ministra Finansów w porozumieniu z dysponentami części
budżetowych. Przepisy zawarte w ustawie mówią, iż realizacja
wydatków powinna być dokonywana zgodnie z
harmonogramem (ust.4), a dla poniesienia jednorazowego
wydatku wyższego niż wielkość wynikająca z harmonogramu
niezbędne jest uzyskanie zgody Ministra Finansów (ust.5).
Ograniczenia zawarte w ustawie nie koniecznie są skuteczne
gdyż mogą wystąpić trudności w przeforsowaniu
harmonogramu przez Ministra Finansów w porozumieniu z
dysponentami, a także fakt iż harmonogram jest ustalany
„centralnie”, co oznacza, że nie jest rozpisany na
harmonogramy poszczególnych jednostek, a więc ustalenia
zawarte w harmonogramie nie przekładają się na konkretne
dyrektywy do dysponentów drugiego i trzeciego stopnia.

Zmiany w budżecie państwa

W trakcie wykonywania budżetu państwa dopuszcza się
możliwość wprowadzania zmian. Dopuszczenie takiej
możliwości jest konieczne, wynika to z wielu przyczyn. Budżet
jest ściśle związany z procesami gospodarczymi, które
charakteryzuje zmienność. W opracowywanym budżecie w
połowie roku poprzedzającego rok planistyczny nie można
dokładnie przewidzieć faktycznego ich przebiegu. Ponadto w
trakcie roku budżetowego mogą nastąpić zmiany cen, płac,
zasad opodatkowania, przyznawania środków społecznych itp.,
które pociągają za sobą konieczność wprowadzania zmian w
budżecie. W praktyce zmiany te mają duże znaczenie dla
uelastycznienia gospodarki budżetowej, szczególnie gdy
dochody i wydatki budżetowe zostały zaplanowane w układzie
bardzo szczegółowej klasyfikacji budżetowej.

Zmiany w uchwalonym budżecie nie powinny być jednak zbyt częste i o zasadniczym
znaczeniu dla gospodarki budżetowej państwa, gdyż obniżałoby to rangę budżetu jako
ustawy budżetowej, a tym samym wątpliwa stawałaby się rola parlamentu decydującego o
kierunkach polityki budżetowej. Nie mogą one też naruszać planowanych podstawowych
proporcji gospodarczych. Z tych względów możliwości wprowadzania zmian są
obwarowane przepisami prawnymi, w których ściśle się określa kto, w jakim zakresie i w
jakich terminach jest upoważniony do wprowadzania tych zmian.
Najczęściej rozróżnia się dwie metody wprowadzania zmian do budżetu: po pierwsze –
zwiększa się niektóre pozycje wydatków budżetowych, zmniejszając jednocześnie inne
pozycje wydatków, czyli inaczej mówiąc przenosi się środki w ramach uchwalonego
budżetu (tzw. virement); po drugie – może nastąpić zwiększenie pewnych wydatków bez
ograniczenia pozostałych zaplanowanych wydatków. To ostatnie możliwe jest tylko
wówczas, gdy stosownie powiększają się zaplanowane dochody budżetowe lub pokrywamy
zwiększone wydatki, wykorzystując rezerwy budżetowe i nadwyżki budżetowe.
Zmiany polegają na przenoszeniu planowanych wydatków budżetowych pomiędzy
określonymi podziałkami klasyfikacji budżetowej. Nie są jednak dopuszczalne
przeniesienia, które:
•         mogłyby doprowadzić do zwiększenia wydatków w dowolnej  podziałce klasyfikacji
wydatków o więcej niż 5 %,
•         zmniejszające środki na finansowanie wyszczególnionych w ustawie budżetowej
inwestycji i programów wieloletnich,
•         między różnymi działami klasyfikacji wydatków,
•         spowodowałyby zwiększenie planowanych wydatków na wynagrodzenia.

Rezerwy budżetowe

Budżet państwa uchwalony przez parlament obejmuje rezerwy
ogólne i celowe (najczęściej inwestycyjne) na nieprzewidziane
wydatki budżetowe. Rezerwy te ujmuje się po stronie wydatków
budżetowych z zamiarem wykorzystania ich w zasadzie w
całości w planowanym roku. Rezerwy te są bardzo ważnym
instrumentem zapobiegającym zakłóceniom w gospodarce
budżetowej w trakcie wykonywania planu budżetowego,
szczególnie gdy wykorzystuje się je na powiększenie wydatków
związanych z zaplanowanymi zadaniami, których koszty
niespodziewanie wzrosły. Podobną role odgrywają one wówczas,
gdy faktyczne dochody okazały się niższe od zaplanowanych.
Rezerwy nie wykorzystane w danym roku zmniejszają
występujący deficyt lub zwiększają nadwyżkę budżetową.

a)    Rezerwa ogólna
Rezerwa ogólna przeznaczona jest na finansowanie wydatków
nieprzewidzianych. Są to zarówno wydatki które nie były w
ogóle uchwalone w budżecie jak i wydatki zaplanowane w zbyt
małej wysokości. Wielkość rezerwy nie może przekroczyć 0,2%
planowanych wydatków budżetu państwa. Do limitu tego nie
wlicza się rezerw tworzonych w budżetach wojewodów.

b)    Rezerwa celowa
Rezerwy celowe zgodnie z art.66 ust.2 ustawy o finansach
publicznych tworzone są na wydatki, których:
•         Szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej
nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu lub
•         Źródłem finansowania są środki pochodzące ze źródeł
zagranicznych, w tym również nie podlegające zwrotowi,
a także gdy inne ustawy tak stanowią.

Łączna kwota rezerw celowych – z wyłączeniem rezerw na wydatki
finansowane ze źródeł zagranicznych – nie może przekroczyć 5% wydatków
budżetu państwa. W odróżnieniu od rezerwy ogólnej, która jest określana
jedną kwotą, rezerwy celowe ujmowane są w rozbiciu na poszczególne
pozycje, a ich wykaz, tworzący w budżecie osobną część, zawiera – dla każdej
rezerwy celowej – nazwę i kwotę wydatków rozdzieloną, tak jak inne wydatki
budżetowe, na dotacje i subwencje, świadczenia dla osób fizycznych, wydatki
bieżące, inwestycje, rozliczenia z bankami i obsługę długu.

Rezerwa celowa może być wykorzystywana wyłącznie na wydatki, na które
została utworzona. Minister Finansów może jednak – po uzyskaniu pozytywnej
opinii sejmowej komisji właściwej do spraw budżetu – dokonać zmiany
przeznaczenia rezerwy celowej.
Jednakże możliwość tworzenia rezerw celowych jest coraz częściej
nadużywana. Rezerwy tworzone są tylko dlatego, że nie chciano, by dokonano
podziału środków zarezerwowanych na rezerwy celowe. Ponadto rozbudowane
rezerwy celowe w istotny sposób utrudniają prace poprzedzające uchwalanie
budżetu. Kwoty proponowane w projekcie budżetu dla jakiejś instytucji nie są
bowiem w pełni porównywalne z danymi o przewidywanych wydatkach tej
instytucji w poprzednim budżecie. Im większe są rezerwy celowe w
uchwalonym budżecie, tym bardziej zaniżone wydają się pozostałe wydatki.

Podział kompetencji do dysponowania rezerwami jest dość złożony i
przedstawia się następująco:

•        Rezerwą ogólną dysponuje Rada Ministrów
•        Pozostałymi rezerwami celowymi dysponuje – w porozumieniu z
właściwymi dysponentami części budżetowych – Minister Finansów. Jednakże
w praktyce wygląda to tak, że Minister Finansów podejmuje decyzje w
sprawie wykorzystania rezerw celowych na wniosek zainteresowanego
dysponenta części budżetowej.
•        Rada Ministrów może upoważnić Prezesa Rady Ministrów i Ministra
Finansów do dysponowania rezerwą ogólną do wysokości określonych kwot.

Na podstawie rozporządzenia Rady ministrów z dnia 1 sierpnia 2000 r. Prezes
Rady Ministrów może jednorazowo rozdysponować z rezerwy ogólnej kwotę
do 1 mln zł, Minister Finansów do 750 tys. zł. Zarówno Prezes Rady ministrów
jak i Minister Finansów mogą dysponować rezerwą tylko na wniosek ministra,
którego budżet miałby zostać zwiększony z rezerwy ogólnej. Wszystkie
rezerwy celowe, poza rezerwami na wydatki, których źródłem finansowania
są środki pochodzące z zagranicy, muszą być rozdysponowane przed dniem 1
listopada.

Wykorzystanie rezerw odbywa się poprzez przeniesienie planu wydatków z
rezerw do odpowiedniej podziałki planu wydatków. Jeśli chodzi o ewidencję to nie
pojawią się wydatki finansowe z pozycji opisanych jako rezerwy. Kwoty owych
rezerw będą maleć przy jednoczesnym wzroście planowanych wydatków tych
dysponentów którzy będą korzystać ze środków zgromadzonych na rezerwy.

Na decyzję o wykorzystaniu rezerwy składają się dwa odrębne akty:
• Rada Ministrów (lub Minister Finansów) podejmuje decyzję o
wykorzystaniu rezerwy. Powoduje to zmianę w planie wydatków, ale nie
wywołuje bezpośredniego uruchomienia środków finansowych
• Właściwy dysponent środków budżetowych podejmuje decyzję o
dokonaniu wydatku – obciążając wydatkiem już nie rezerwy budżetowe, lecz
„własny” plan wydatków, skorygowany przez przeniesienie środków z rezerw.

Przyznane dotacje celowe jednostkom samorządu terytorialnego na wykonanie
określonych zadań, podlegają zwrotowi do budżetu państwa, w tej części w jakiej
zadanie nie zostało wykonane. Jeśli dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z
ich przeznaczeniem wówczas podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z
odsetkami, przy jednoczesnym pozbyciu się praw danej jednostki terytorialnej
do ubiegania się o nowe dotacje przez najbliższe trzy lata.

Podobną do rezerw rolę może niekiedy odgrywać nadwyżka
budżetowa, rozumiana jako dodatnia różnica między dochodami
i wydatkami. Nadwyżka ta może być przewidziana w ustawie
budżetowej lub też ujawnić się w trakcie wykonywania budżetu.
Jeżeli jednak państwo wykorzystuje nadwyżkę budżetową jako
instrument wpływający na równowagę rynkową, uwzględniając
ją w ustawie budżetowej, ma ona inne znaczenie niż rezerwy
budżetowe. W tym przypadku zaplanowana nadwyżka
dochodów nad wydatkami budżetowymi jest zamierzoną
„oszczędnością”, która służy zabiegom deflacyjnym w
warunkach występującej inflacji.

Blokowanie wydatków
budżetowych

Według Art.100 ust.1 ustawy o finansach publicznych blokowanie to okresowy lub
obowiązujący do końca roku zakaz dysponowania częścią lub całością planowanych
wydatków, albo wstrzymanie przekazywania środków na realizację zadań finansowych z
budżetu państwa. Blokowanie wydatków może być stosowane w przypadku
stwierdzenia opóźnień w realizacji zadań lub nadmiaru posiadanych środków, może
mieć tez charakter sankcji za niegospodarność lub naruszenie zasad gospodarki
finansowej. Można też blokować wydatki budżetowe w przypadku zagrożenia realizacji
ustawy budżetowej.
Prawo do blokowanie środków przysługuje:
• Radzie Ministrów i Ministrowi Finansów – w Zakresie całego budżetu państwa z
wyłączeniem części budżetowych utworzonych dla organów nie podlegających
administracji rządowej
• Dysponentom części budżetowych – w zakresie ich części

Środki zablokowane przez Ministra Finansów ze względu na nadmiar środków lub
opóźnienie realizacji zadań mogą być przeniesione do rezerw budżetowych i
przeznaczone na sfinansowanie zobowiązań Skarbu Państwa lub na cele osobno
wskazane w ustawie budżetowej. Przeniesienie zablokowanych kwot do rezerw wymaga
uzyskania pozytywnej opinii sejmowej komisji właściwej do spraw budżetu państwa.

Wygasanie wydatków i wydatki
przechodzące

Według art.102 ust.2 ustawy o finansach publicznych nawet po
zakończeniu roku budżetowego mogą być dokonywane wydatki
na podstawie ustawy budżetowej z ubiegłego roku, które:

•         Są finansowane środkami pochodzącymi z kredytów
zagranicznych
•         Są finansowane środkami pochodzącymi z pomocy
zagranicznej lub są wydatkami współfinansującymi programy
realizowane z udziałem środków pomocowych
•         Zostały przez Radę Ministrów uznane za „wydatki
przechodzące”, czyli takie, które mogą być dokonane w
kolejnym roku.

Bibliografia:

 Ustawa z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach

publicznych

 C. Kosikowski i E. Ruśkowski: Finanse Publiczne i Prawo

Finansowe

 Ustawa z dnia 5 stycznia 1991r. Prawo budżetowe
 Joanna M. Salachna: Odpowiedzialność za nieprzestrzeganie

procedury tworzenia i wykonywania budżetu jednostki
samorządu terytorialnego

 Regulamin Parlamentu Europejskiego

Document Outline