KONTROWERSJE
KONTROWERSJE
WOKÓŁ POLITYKI
WOKÓŁ POLITYKI
PROTEKCJONIZMU
PROTEKCJONIZMU
HANDLOWEGO
HANDLOWEGO
I WOLNEGO HANDLU
I WOLNEGO HANDLU
dr Mieczysław SZOSTAK
dr Mieczysław SZOSTAK
Instytut Międzynarodowych Stosunków Gospodarczych
Instytut Międzynarodowych Stosunków Gospodarczych
.
2
Główne zagadnienia
1. Ortodoksyjne stanowisko przeciwników
polityki wolnego handlu światowego.
2. Argumentacja zwolenników
współczesnego protekcjonizmu
handlowego.
3.
Polityczne uwarunkowania sankcji
gospodarczych wykorzystywanych
w stosunkach międzynarodowych.
4. Ograniczenia wolnego handlu
wywołane polityką ekologiczną.
3
1. Ortodoksyjne stanowisko
przeciwników polityki wolnego
handlu światowego
• Przeciwnicy polityki wolnego handlu, czyli – zwolennicy
polityki protekcjonizmu handlowego wychodzą z założenia,
że władze państwowe poszczególnych krajów w prowadzonej
przez siebie polityce gospodarczej nie mogą kierować się
tylko względami racjonalności ekonomicznej, lecz powinny
też brać pod uwagę względy i cele społeczno-polityczne.
• Z powodu niewymierności celów społeczno-politycznych i
ryzyka nacisków na władze państwowe ze strony różnych
grup interesów (poprzez lobbing przedstawicieli określonych
firm, branż itp.) argumentacja przeciwników wolnego handlu
jest jednak często
w praktyce nadużywana ze szkoda dla długofalowych
interesów ekonomicznych danego kraju.
• W literaturze wyodrębnia się zazwyczaj dwie grupy
przesłanek uzasadniających protekcjonizm handlowy, tzn.
argumenty tradycyjne (lub ortodoksyjne, używane od kilku
dziesięcioleci)
i argumenty współczesne (które pojawiły się dopiero w
ostatnich latach w obliczu postępującej globalizacji).
4
1.1. Niesłuszne tradycyjne
argumenty
protekcjonistyczne
1) Wprowadzenie protekcji handlowej ma rzekomo
pozwolić – dzięki ograniczeniu importu - na
zwiększenie w danym kraju zatrudnienia i
produkcji krajowej (ale faktycznie daje to
ograniczone efekty mnożnikowe, bo wzrost cen
hamuje popyt krajowy;
ponadto może spowodować spadek
zagranicznego popytu na wyroby dotąd
eksportowane lub ograniczyć podaż tych
ostatnich).
2) Protekcjonizm w KWR czasami uzasadniany
potrzebą ochrony krajowego rynku pracy przed
konkurencją ze strony firm z KSR o niskich
płacach (wątpliwa argumentacja, gdyż występują
różnice wydajności pracy, lepsza jakość i inne
przewagi komparatywne KWR).
5
Niesłuszne tradycyjne
argumenty
protekcjonistyczne (c.d.)
3)
Praktyka nie potwierdza słuszności poglądów
neomerkantylistycznych, że protekcjonizm
skutecznie służy poprawie bilansu handlowego (bo
nadmierne ograniczanie importu, może
zahamować też eksport - np. w PRL, gdy był kryzys
zadłużenia;
w USA również nieskuteczne próby protekcji, skoro
amerykański deficyt handlowy ciągle rośnie i już
osiągnął w 2006 r. astronomiczną wysokość 717
mld USD, przy eksporcie=1303 mld USD).
4)
Błędna także koncepcja tzw. cła naukowego,
które winno być nakładane na importowane
towary celem zrównania ich cen z droższymi
wyrobami krajowymi (bo podważałoby to
specjalizację międzynarodową wynikającą z różnic
wydajności pracy).
6
1.2. Argumenty tradycyjne o
ograniczonym stopniu słuszności
1)
Nakładanie ceł importowych czasami uzasadniane dążeniem
do poprawy terms of trade, co słuszne jedynie w krajach
dużych, stosujących optymalne stawki celne.
-- Ale poprawa relacji cenowych w handlu zagranicznym
dużego kraju osiągana wtedy kosztem pogorszenia terms of
trade małych krajów (co wywołuje protesty KSR i może
spowodować środki odwetowe ze strony tych ostatnich).
-- Ponadto zakłóca to rynkową specjalizację międzynarodową.
2)
Udzielanie
protekcji handlowej tzw. przemysłowi
raczkującemu
(infant industry), tj. zapewnianie ochrony
powstającym od podstaw w danym kraju nowym gałęziom
wytwórczości przed konkurencją towarów importowanych z
krajów pod tym względem bardziej zaawansowanych i
konkurencyjnych.
7
Protekcjonizm uzasadniany
ochroną
raczkujących gałęzi przemysłu
-- Ryzyko, że straty krótkookresowe z tego tytułu nie zostaną
na dłuższą metę (czyli - nigdy) zrekompensowane korzyściami
makroekonomicznymi, bo objęte protekcją dziedziny będą
ciągle domagać się państwowego wsparcia i ochrony handlowej.
-- Bardzo wątpliwe również, czy urzędnicy potrafią dokonać
lepiej niż rynek wyboru optymalnych kierunków specjalizacji
międzynarodowej (tj. selekcji efektywnych gałęzi).
-- Mimo wskazanych mankamentów polityka ochrony celnej oraz
subwencjonowania raczkujących gałęzi przemysłu w praktyce
była prowadzona już w XIX wieku w Prusach (Niemczech) i USA.
-- W okresie powojennym politykę protekcjonistyczną tego
samego typu realizowały dość szeroko i skutecznie władze
Japonii (np. wobec przemysłu stalowego, maszynowego,
samochodowego i elektronicznego), Korei Płd, Brazylii oraz
pozostałych krajów nowo uprzemysłowionych.
8
Protekcjonizm uzasadniany
ochroną
raczkujących gałęzi przemysłu
(c.d.)
-- Ponadto z gorszym znacznie skutkiem próbowały obejmować
ochroną protekcjonistyczną powstające branże krajowego
przemysłu rządy Indii, Indonezji i innych KSR, a także
byłych krajów socjalistycznych (np. NRD zwłaszcza w przemyśle
samochodowym i komputerowym).
-- W warunkach KSR protekcjonistyczna ochrona handlowa
przemysłu raczkującego o tyle może być zasadna, o ile
prawdopodobne jest, że dany kraj uzyska w przyszłości przewagę
komparatywną w określonej dziedzinie (przykładowo
w przemyśle bawełnianym, jeśli ma dogodne warunki naturalne
do uprawy bawełny i dysponuje tanimi pracownikami; zaś kraj
naftowy - w przemyśle petrochemicznym).
-- Ochraniając własny przemysł przed zagraniczną konkurencją,
lepiej stosować subsydia niż wprowadzać cła czy kwoty
importowe (bo w pierwszym przypadku makroekonomiczne straty
są mniejsze niż w drugim).
9
Protekcjonizm celny podyktowany
względami
budżetowymi i zniekształceniami rynku
3) Część KSR wprowadza lub utrzymuje relatywnie wysokie
stawki ceł importowych lub nakłada cła na eksport,
kierując się argumentem zapewnienia państwu
niezbędnych wpływów budżetowych, co może być w
pewnym sensie usprawiedliwione (z racji dużego udziału
przychodów celnych w budżecie oraz bardzo
nieskutecznego systemu ściągania podatków).
4) W występujących często w handlu światowym warunkach
braku doskonałej konkurencji protekcjonizm bywa
uzasadniany koniecznością
korekty zniekształceń lub
ułomności rynkowych
(market distortions lub failure):
Skoro spontaniczny mechanizm rynkowy nie może
zapewnić optymalnego rozwiązania, to państwo próbuje
zagwarantować optimum zastępcze poprzez usuwanie
istniejących zakłóceń w funkcjonowaniu rynku.
• Podstawowe dwa rodzaje zakłóceń mechanizmu
rynkowego: korzyści zewnętrzne i koszty zewnętrzne.
10
Protekcjonizm jako metoda
korekty
zniekształceń rynku
• Korzyści zewnętrzne powstają wtedy, gdy osoby lub firmy,
które przestały być lub nie są bezpośrednio zaangażowane w
produkcję czy konsumpcję, czerpią jednak z tego tytułu
profity (np. pracownicy zdobywają kwalifikacje zawodowe w
filiach KTN, dzięki czemu zakładają potem własne firmy).
• Koszty zewnętrzne: Kiedy określona produkcja lub
konsumpcja powoduje powstawanie strat (kosztów)
odczuwanych przez osoby czy przedsiębiorstwa nie mające z
tą działalnością nic wspólnego (np. zanieczyszczanie
powietrza przez tranzytowy transport samochodowy, co jest
dokuczliwe dla wszystkich mieszkańców przydrożnych miast
i wsi).
• Starając się w pierwszym przypadku maksymalizować
korzyści zewnętrzne, władze mogą zapewnić KTN protekcję
handlową. Aby natomiast ograniczyć koszty zewnętrzne (tj.
negatywne skutki ekologiczne tranzytowych przejazdów
samochodów), rząd może wprowadzić cło tranzytowe na
przewozy ciężarówkami lub objąć swą protekcją krajowy
transport kolejowy.
11
Protekcjonizm uzasadniany
„wyrównywaniem”
warunków konkurencji lub powodami
społecznymi
5) Kolejnym przejawem „usprawiedliwionego” potekcjonizmu,
który zazwyczaj stosowany bywa w odwecie za dumping, jest
wprowadzanie ceł antydumpingowych (o czym było
wcześniej) .
6) Aby wyrównać warunki konkurencji dla krajowych firm, które
tracą pozycję rynkową wskutek importu subwencjonowanych
produktów zagranicznych, rząd może obłożyć taki import
cłem lub udzielić subsydiów wyrównujących dla własnych
producentów.
7) Uzasadnianie w KWR względami społecznymi konieczności
(co najmniej czasowej) ochrony przed konkurencją
zagraniczną takich pracochłonnych branż jak: przemysł
obuwniczy czy odzieżowy, a także przedsiębiorstw z gałęzi
schyłkowych typu: niekonkurencyjne kopalnie węgla, zakłady
chemiczne czy początkowe fazy produkcji hutniczej (celem
ułatwienia przejścia części załóg na wcześniejsze emerytury,
zmiany zawodu przez młodszych pracowników i wsparcia
restrukturyzacji przemysłu).
12
Protekcjonizm uzasadniany
względami
kulturowymi lub bezpieczeństwa
kraju
8)
Kulturowe cele protekcjonizmu: Przykładowo ochrona
krajowej produkcji rolnej w państwach UE, żeby zachować
kulturę oraz tradycje wiejskie; cła na zagraniczne filmy czy
nagrania muzyczne, żeby wspierać narodowych twórców
kina oraz muzyki rozrywkowej i poważnej.
9)
Wspieranie produkcji krajowej - poprzez eliminowanie lub
ograniczanie konkurencji zagranicznej - w dziedzinach
ważnych dla bezpieczeństwa narodowego, aby uniknąć
ryzyka nagłego odcięcia dostaw w przypadku wybuchu
wojny lub konfliktów międzynarodowych. Chodzi tu nie
tylko o szeroko rozumiany przemysł zbrojeniowy (włącznie z
produkcją środków transportu i szeregu wyrobów
chemicznych), zaopatrzenie w paliwa i żywność oraz
infrastrukturę (energetyczną, transportową i
informatyczno-łącznościową).
Uznając częściowo zasadność tej argumentacji, należy
jednak podkreślić, że nie powinna ona być nadużywana.
Obok produkcji krajowej trzeba korzystać z dostaw z
państw sojuszniczych i dywersyfikować źródła
zaopatrzenia.
13
2.
Argumentacja zwolenników
współczesnego protekcjonizmu
handlowego
• Współczesne argumenty na rzecz protekcjonizmu różnią
się
od tradycyjnych tym, że uwzględniają postępującą
globalizację ekonomiczną i wzrost wspólzależności
międzynarodowej.
• Argumentacja ta nawiązuje przede wszystkim do dorobku
alternatywnych teorii handlu zagranicznego i opiera się na
założeniu istnienia niedoskonałej konkurencji na rynkach
międzynarodowych.
• Największy wkład w badania nad nowymi argumentami
oraz uwarunkowaniami współczesnego wnieśli tacy
ekonomiści o renomie światowej jak: J. N. Bhagwati, J.
Brender, B. Spencer
i P. R. Krugman.
• Spośród licznych współczesnych koncepcji protekcjonizmu
(czy neoprotekcjonizmu) na szczególną uwagę zasługują:
strategiczna polityka handlowa i polityka przemysłowa.
14
2.1. Założenia i istota strategicznej
polityki
handlowej
• DEFINICJA strategicznej polityki handlowej: Jest to
koncepcja, która wyjaśnia, w jakich warunkach
określony kraj może - kosztem swego partnera
handlowego - uzyskać korzyści ekonomiczne ze
stosowania subsydiów państwowych.
• GŁÓWNE ZAŁOŻENIA strategicznej polityki handlowej:
a) Firmy działające na rynku międzynarodowym dążą do
realizacji zysków monopolistycznych (co umożliwia
niedoskonała konkurencja).
b) Przedsiębiorstwa produkcyjne i eksportowe mogą
ubiegać się o wsparcie finansowe ze strony państwa.
c) Zasadniczą rolę przypisuje się wewnętrznym i
zewnętrznym korzyściom ze skali produkcji.
d) Silna współzależność międzynarodowa występuje nie
tylko w procesach gospodarczych, ale też w dziedzinie
podejmowania decyzji prze firmy działające w różnych
krajach (stąd też elementy teorii gier wykorzystywane
przy wyjaśnianiu powyższej koncepcji).
15
Przykład realizacji strategicznej
polityki
handlowej: Konkurencja Airbusa i
Boeinga
• Przykład szerzej omówionyw podręczniku Budnikowskiego
(zaczerpnięty z książki Krugmana).
• Amerykańska firma Boeing i będąca własnością państw UE
korporacja Airbus tworzą swoisty duopol , bo są dwoma wiodącymi
w skali globalnej producentami oraz eksporterami dużych, bardzo
nowoczesnych (tj. technologicznie najwyżej zaawansowanych)
i niezwykle drogich samolotów pasażerskich.
• Ograniczony popyt rynkowy na takie samoloty oraz ogromne
nakłady ponoszone na etapie prac przygotowawczych to 2
podstawowe bariery utrudniające podejmowanie produkcji nowych
modeli takich supersamolotów i zapewnienie jej opłacalności.
• Od dawna obie firmy korzystają na szeroką skalę z subsydiów
państwowych, co posłużyło Krugmanowi do zbudowania modelu
liczbowego typu macierzowego, który ułatwia wyjaśnienie
mechanizmu strategicznej polityki handlowej (zob.: podręcznik).
• Wspomniany przykład dowodzi, że po uruchomieniu - dzięki
subsydiom - produkcji samolotów przez jedną z firm (Airbus)
możliwe jest zniwelowanie strat społecznych wynikłych z
konieczności wydatkowania środków budżetowych. Mimo to
powszechna „wojna na subsydia” byłaby niekorzystna dla
gospodarki światowej.
16
2.2. Polityka przemysłowa a
protekcjonizm
• Polityka przemysłowa polega na wspieraniu przez
państwo rozwoju wybranych nowoczesnych gałęzi i
branż, które powinny umożliwić danemu krajowi
ekspansję eksportową.
• Środki polityki przemysłowej: subsydiowanie produkcji
(dopłaty), zwolnienia i ugi podatkowe, preferencyjne
kredyty i gwarancje państwowe, wspólfinansowanie
prac badawczo-rozwojowych itp.
• Drugą - obok strategicznej polityki handlowej -
teoretyczną podstawą polityki przemysłowej jest
koncepcja dynamicznych przewag
komparatywnych
, która uzasadnia interwencję rządu
w strukturę produkcji: Dynamiczne podejście przez
państwo do przewag komparatywnych polega na
aktywnym kształtowaniu przez nie struktury przemysłu
(i innych sektorów gospodarki) oraz wywieraniu wpływu
na wybór kierunków specjalizacji międzynarodowej.
17
Spory o praktyczne rezultaty
polityki
przemysłowej
• Prekursorem polityki przemysłowej po II wojnie
światowej Japonia, gdzie Ministerstwo Handlu
Międzynarodowego i Przemysłu (MITI) dokonało
wyboru nowoczesnych branż przemysłowych
(stal, statki, samochody, elektronika użytkowa).
• W latach 1955-1990 Japonia stawała się
faktycznie coraz większym eksporterem
powyższych wyrobów. Ale do dzisiaj trwaja
zażarte spory w literaturze, czy to efekt polityki
przemysłowej, czy też raczej żródłami sukcesu
były: polityka makroekonomiczna, wysoka stopa
oszczędności, umiejętne połączenie transferu
obcych technologii z własna innowacyjnością itp.
18
Spory wokół polityki przemysłowej
(c.d.)
• We Francji. Wielkiej Brytanii i Niemczech, a nawet
w USA polityka przemysłowa nie przyniosła równie
spektakularnych sukcesów.
• Władze amerykańskie wykorzystywały przy tym
w charakterze głównych instrumentów tej polityki
zamówienia wojskowe, ulgi podatkowe oraz
subwencjonowanie badań naukowych.
• Bogatymi doświadczeniami i sporymi osiągnięciami w
zakresie dynamicznego rozwoju przemysłu i ekspansji
eksportu mogą pochwalić się „azjatyckie tygrysy” (I-
szej i II-iej generacji), niektóre nowo uprzemysłowione
kraje Ameryki Łacińskiej, a ostatnio – Chiny. Jednak
nie ustają kontrowersje wokół oceny roli polityki
przemysłowej w procesie rozwoju gospodarczego tych
krajów.
19
3. Polityczne uwarunkowania
sankcji
gospodarczych
wykorzystywanych
w stosunkach
międzynarodowych
• Sankcje ekonomiczne to wprowadzone przez rząd danego
państwa ograniczenia w normalnych stosunkach
handlowych i finansowych z innym krajem (lub krajami)
po to, żeby osiągnąć określone cele polityczne i/lub
ekonomiczne.
• Towarzyszy temu przekonanie, że straty gospodarcze
spowodowane sankcjami skłonią władze dotkniętego nimi
kraju do postępowania zgodnego z intencjami państwa,
które zastosowało sankcje.
• Przypadki międzynarodowych sankcji gospodarczych
praktycznie dość częste w latach 60-tych (26 razy) i w
latach 80-tych (30 przypadków, m. in. przeciw PRL po
ogłoszeniu stanu wojennego).
• Natomiast w latach 90-tych i ostatnio znacznie rzadziej
(np. kraje ONZ wobec Iraku i Serbii, USA przeciwko Haiti,
UE przeciwko Kubie, Rosja wobec Łotwy, Gruzji i Polski).
20
Rodzaje i skutki sankcji
gospodarczych
• Sankcje handlowe: całkowity lub częściowy zakaz eksportu
i importu (embargo handlowe).
• Sankcje finansowe: konfiskata lub zamrożenia środków
finansowych na zagranicznych rachunkach bankowych,
wstrzymanie pomocy finansowej, odmowa nowych kredytów,
brak zgody na restrukturyzację zadłużenia itp.
• Spore zróżnicowanie (i trudności precyzyjnej oceny)
praktycznych skutków sankcji dla rządów i społeczeństw
krajów nimi dotkniętych, zależnie od tego:
-- kto takie sankcje zastosuje (np. USA czy Islandia),
-- przeciwko jakiemu krajowi są one ogłaszane (duży, czy mały
kraj, wysoko czy słabo rozwinięty kraj itp.)
-- jaki jest zakres i czas trwania wprowadzonych sankcji,
-- jaki charakter ma system polityczny w kraju dotkniętym
sankcjami (autorytarny system czy demokratyczny, tj. czy
rządzący mogą być odsunięci od władzy przez
społeczeństwo).
21
4. Ograniczenia wolnego handlu
wywołane
polityką ekologiczną
• Zasoby naturalne (zwłaszcza paliwa, metale i inne surowce
górnicze oraz rolnicze) są od dawna przedmiotem wymiany
międzynarodowej, zaś zapotrzebowanie na zasoby
importowane wyższe ze strony grupy KWR niż KSR.
• Różnego rodzaju zakazy i nakazy oraz inne środki
stosowane dzisiaj powszechnie w ramach narodowej polityki
ekologicznej dotyczą zarówno produkcji, jak i konsumpcji.
• Przepisy ekologiczne czasami wręcz uniemożliwiają
transakcje eksportu i importu (np. zakaz importu odpadów
przemysłowych, czy zakaz importu przez kraje UE
modyfikowanego genetycznie mięsa wołowego z USA) lub
znacznie utrudniają handel (np. konieczność dostosowania
samochodów produkowanych w Chinach do rygorystycznych
wymogów ekologicznych KWR).
22
Wpływ polityki ekologicznej na
handel
światowy (c. d.)
• Międzynarodowe konwencje ekologiczne, uchwalane
zazwyczaj głownie z inicjatywy KWR, traktowane często przez
rządy KSR jako poważna bariera wymiany handlowej.
• Przykłady takich międzynarodowych porozumień w dziedzinie
ochrony środowiska naturalnego (szerzej w podręczniku):
konwencja bazylejska (z roku 1989) o przemieszczaniu
niebezpiecznych odpadów, protokoł z Montrealu o
zapobieganiu niszczeniu poduszki ozonowej, ramowa
konwencja w sprawie walki z niekorzystnymi zmianami
klimatycznymi, protokół z Kioto dotyczący stopniowego
ograniczania wielkości emisji gazów cieplarnianych (podjęcie
podczas niedawnej konferencji na Bali nieudanej próby
uchwalenia nowych zobowiązań zmniejszenia emisji
szkodliwych gazów na okres od 2012 r.).
• Handel uprawnieniami do emisji szkodliwych gazów nowym
zjawiskiem w międzynarodowej wymianie na progu XXI wieku.