1

Opracowywanie projektu ustawy budżetowej

Zgodnie z Konstytucją prawo inicjatywy budżetowej ma tylko rząd.

Minister finansów przedstawia Radzie Ministrów projekt ustawy budżetowej 

na rok następny wraz z uzasadnieniem: 

Minister Finansów włącza do projektu ustawy budżetowej dochody i 

wydatki organów o ustawowo zagwarantowanej niezależności od 

administracji rządowej, tj. :

– Kancelarii Sejmu, 

– Kancelarii Senatu, 

– Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, 

– Sądu Najwyższego, 

– Naczelnego Sądu Administracyjnego, 

– Trybunału Konstytucyjnego, 

– sądownictwa powszechnego, 

– Najwyższej Izby Kontroli, 

– Rzecznika Praw Obywatelskich, 

– Rzecznika Praw Dziecka, 

– Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, 

– Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, 

– Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi 

Polskiemu, 

– Krajowego Biura Wyborczego, 

– Państwowej Inspekcji Pracy. 

Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej i wraz z uzasadnieniem 

przedstawia go Sejmowi w terminie do 30 września roku 

poprzedzającego rok budżetowy. Uchwalenie to poprzedzają konsultacje 

ze związkami zawodowymi i innymi partnerami społecznymi, a także 

spory wewnątrz rządu.

Prof.. Jerzy 
Osiatyński
Finanse publiczne, 
5.1

 

2

Podstawy gospodarki finansowej państwa 

obowiązujące w Polsce

• Ustawa budżetowa albo

• ustawa o prowizorium budżetowym, jeżeli Rada Ministrów 

nie może z ważnych przyczyn przedstawić parlamentowi w 

ustawowym terminie projektu ustawy budżetowej, albo

• jeżeli ustawa budżetowa lub ustawa o prowizorium 

budżetowym nie zostanie ogłoszona przed dniem 1 stycznia, 

do czasu ogłoszenia odpowiedniej ustawy podstawą 

gospodarki finansowej państwa jest przedstawiony Sejmowi 

projekt ustawy budżetowej (lub ustawy o prowizorium 

budżetowym) oraz stawki należności budżetowych i składki 

na fundusze celowe w wysokości ustalonej dla roku 

poprzedzającego rok budżetowy. 

• Prowizorium budżetowe jest planem finansowym 

obejmującym dochody i wydatki państwa na określoną część 

roku. Prowizorium budżetowe różni się od ustawy budżetowej 

tym, że obejmuje nie cały rok budżetowy, ale tylko jego 

pierwszą, określoną część, i traci moc z chwilą uchwalenia 

ustawy budżetowej na pozostałą część roku budżetowego. 

Procedura uchwalania prowizorium budżetowego jest 

analogiczna jak w przypadku ustawy budżetowej. 

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne, 5.2

 

3

Procedura uchwalania ustawy 

budżetowej

• Parlament ma na uchwalenie ustawy budżetowej (lub ustawy o 

prowizorium budżetowym) cztery miesiące od dnia przedłożenia 
Sejmowi projektu ustawy (w tym Senat dwadzieścia dni). 

• Jeżeli w tym terminie uchwalony projekt ustawy nie zostanie 

przedstawiony Prezydentowi Rzeczypospolitej do podpisu, to 
zgodnie z art. 225 Konstytucji Prezydent może w ciągu 
czternastu dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu. 

• Zgodnie z art. 224 Konstytucji ustawa budżetowa (i 

analogicznie ustawa o prowizorium budżetowym) jest jedyną 
ustawą, której Prezydent nie może zawetować („Prezydent 
Rzeczypospolitej podpisuje w ciągu siedmiu dni ustawę 
budżetową albo ustawę o prowizorium budżetowym 
przedstawioną przez Marszałka Sejmu”). 

• Te wyjątkowe postanowienia dotyczące trybu uchwalania 

ustawy budżetowej (i prowizorium budżetowego) wynikają z 
prostego, ale zarazem fundamentalnego warunku 
funkcjonowania państwa, które zawsze musi mieć podstawę 
prawną swojej gospodarki finansowej. 

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne, 5.3

 

4

Zawartość ustawy budżetowej

•

Prognoza dochodów budżetu państwa, 

•

limity wydatków budżetu państwa,

•

deficyt budżetu państwa oraz źródła jego pokrycia, 

•

limity zatrudnienia osób objętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń w 

państwowych jednostkach budżetowych, 

•

przychody i rozchody budżetu państwa, 

•

rozchody obejmujące prefinansowanie zadań przewidzianych do sfinansowania ze 

środków Unii Europejskiej; 

•

dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego na realizację zadań z zakresu 

administracji rządowej, zadań inspekcji i straży oraz innych zadań zleconych odrębnymi 

ustawami, 

•

Zakres i kwoty dotacji przedmiotowych.

Ponadto ustawa budżetowa zawiera:
•

zestawienie przychodów i wydatków państwowych zakładów budżetowych i gospodarstw 

pomocniczych, 

•

plany finansowe państwowych funduszy celowych, 

•

wykaz programów wieloletnich, 

•

wykaz inwestycji wieloletnich, 

•

wykaz kwot dotacji podmiotowych i celowych oraz beneficjentów tych dotacji; 

•

wykaz wieloletnich limitów zobowiązań i wydatków w kolejnych latach realizacji 

Narodowego Planu Rozwoju 

•

wykaz wydatków budżetu państwa na finansowania programów i projektów 

współfinansowanych ze środków bezzwrotnych Unii Europejskiej i z innych 

zagranicznych środków bezzwrotnych. 

Uwaga: zawarta w ustawie budżetowej wielkość dochodów jest tylko ich prognozą, 

natomiast wielkość wydatków budżetu państwa stanowi jedynie górny limit wydatków i w 

żadnym razie nie stanowi sama z siebie zobowiązania Skarbu Państwa do ich poniesienia. 

Prof.. Jerzy 
Osiatyński
Finanse publiczne, 
5.4

 

5

Zawartość uzasadnienia ustawy budżetowej

• Główne cele polityki społecznej i gospodarczej

• Założenia makroekonomiczne na rok budżetowy i dwa kolejne lata, 

• Przewidywane wykonanie budżetu państwa za rok poprzedzający 

rok, którego dotyczy projekt ustawy budżetowej

• Ocenę przewidywanych przychodów i rozchodów oraz dochodów i 

wydatków budżetowych, przychodów i wydatków państwowych 

funduszy celowych a także ocenę wieloletnich limitów zobowiązań i 

wydatków w kolejnych latach realizacji Narodowego Plany 

Rozwoju oraz programów i projektów realizowanych z udziałem 

bezzwrotnych zagranicznych środków finansowych

• Informację o przewidywanej na koniec roku budżetowego 

wysokości długu publicznego i długu Skarbu Państwa oraz 

aktywów finansowych Skarbu Państwa, będących jednocześnie 

długiem innych podmiotów sektora finansów publicznych, wraz z 

odpowiednimi wartościami odnoszącymi się do kwot zobowiązań z 

tytułu poręczeń i gwarancji

• Informację o wielkości środków własnych Unii Europejskiej oraz 

środkach pochodzących z budżetu Unii Europejskiej

• Przygotowane przez ministra Skarbu kierunki prywatyzacji 

majątku Skarbu Państwa

• Założenia strategii zarządzania długiem sektora finansów 

publicznych na najbliższe trzy lata

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne, 5.5

 

6

Przeniesienia wydatków wewnątrz części 

budżetowych

1.

Dysponenci części budżetowych mogą dokonywać 

przeniesień wydatków między rozdziałami i paragrafami 

klasyfikacji wydatków, ale tylko w ramach danej części i 

działu budżetu państwa (chyba że są dysponentami więcej 

niż jednej części budżetu). 

2.

Przeniesienie polegające na zmianie wydatków majątkowych 

wymaga zgody ministra finansów. 

3.

 Dysponenci części budżetowych mogą upoważnić 

kierowników podległych jednostek do dokonywania 

przeniesień wydatków w obrębie jednego rozdziału.

4.

 Przeniesienia wydatków nie mogą zwiększać planowanych 

wydatków na wynagrodzenia, o ile odrębne przepisy nie 

stanowią inaczej.

5.

Ograniczenia, o których mowa w punktach 3 i 4, nie mają 

zastosowania do przeniesień wydatków z rezerw budżetu 

państwa.

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne, 5.6

 

7

Inne regulacje dot. przeniesień wydatków 

budżetowych 

W przypadku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego na terytorium 

państwa lub jego części Rada Ministrów może dokonywać 
przeniesienia planowanych wydatków budżetowych między 
częściami i działami budżetu państwa w celu realizacji zadań 
wynikających z przepisów dotyczących wprowadzenia tych 
stanów. 

Środki z budżetu państwa, przeznaczone na finansowanie inwestycji i 

programów wieloletnich (z niewielkimi wyjątkami) nie mogą być 
wykorzystane na inne cele. 

Rada Ministrów może wyrazić zgodę na zmianę wykorzystania środków 

budżetowych przeznaczonych uprzednio na finansowanie 
inwestycji i programów wieloletnich, po uzyskaniu pozytywnej 
opinii komisji sejmowej właściwej do spraw budżetu. Środki te nie 
mogą być wykorzystane na finansowanie wydatków bieżących. 

Dokonywanie zmian w planie przychodów państwowego funduszu 

celowego jest niedozwolone. Przeniesienia wydatków pomiędzy 
poszczególnymi pozycjami takiego planu mogą być dokonywane 
przez organy lub dysponenta funduszu tylko po uzyskaniu zgody 
ministra nadzorującego państwowy fundusz celowy. 

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne, 5.7

 

8

Blokowanie wydatków budżetowych

1.

W przypadku stwierdzenia: 1)  niegospodarności w określonych 

jednostkach, 2) opóźnień w realizacji zadań, 3) nadmiaru 

posiadanych środków, 4) naruszenia zasad gospodarki finansowej, 

może być podjęta decyzja o blokowaniu planowanych wydatków 

budżetowych. Blokowanie oznacza okresowy lub obowiązujący do 

końca roku zakaz dysponowania częścią lub całością planowanych 

wydatków albo wstrzymanie przekazywania środków na realizację 

zadań finansowanych z budżetu państwa.

2.

Decyzje o blokowaniu planowanych wydatków podejmują: 1) 

minister finansów w zakresie całego budżetu państwa, z 

wyłączeniem wydatków naczelnych władz, niezależnych od 

administracji rządowej, 2) dysponenci części budżetowych w 

zakresie ich części budżetu państwa. O swoich decyzjach 

blokowania wydatków dysponenci części budżetowych 

niezwłocznie informują Ministra Finansów. 

3.

W przypadku zagrożenia realizacji ustawy budżetowej może 

nastąpić blokowanie na czas oznaczony planowanych wydatków 

budżetu państwa; co oznacza okresowy lub obowiązujący do końca 

roku zakaz dysponowania częścią lub całością planowanych 

wydatków albo wstrzymanie przekazywania środków na realizację 

zadań finansowanych z budżetu państwa. Decyzję o blokowaniu 

wydatków podejmuje Rada Ministrów po uzyskaniu w tej sprawie 

pozytywnej opinii komisji sejmowej właściwej do spraw budżetu.

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne, 5.8

 

9

Finansowanie inwestycji

Z budżetu państwa finansowane są inwestycje państwowych jednostek 

budżetowych, w tym ich gospodarstw pomocniczych. Inwestycje 

państwowych jednostek budżetowych mogą być dofinansowane także 

z części zysku tych gospodarstw pomocniczych.

Ponadto z budżetu państwa mogą być udzielane dotacje celowe na 

finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji:

•

państwowych zakładów budżetowych,

•

innych państwowych jednostek organizacyjnych,

•

jednostek nie zaliczanych do sektora finansów publicznych, jednak 

pod warunkiem odrębnego upoważnienia zamieszczonego w ustawie 

budżetowej lub innej ustawie,

•

jednostek samorządu terytorialnego, będących zadaniami własnymi 

tych jednostek lub zadaniami z zakresu administracji rządowej,

•

związanych z badaniami naukowymi lub pracami badawczo-

rozwojowymi.

Instrumentem realizacji Narodowego Planu Rozwoju i innych rządowych 

strategii, na przykład w zakresie obronności i bezpieczeństwa 

państwa, są ustanawiane przez Radę Ministrów programy wieloletnie. 

Limity wydatków na takie programy są określane w ramach limitów 

wydatków w ustawie budżetowej a ich wykaz stanowi załącznik do tej 

ustawy. Realizacja programów wieloletnich może być podzielona na 

etapy, a podjęte w ich ramach inwestycje nie są włączane do wykazu 

inwestycji wieloletnich.

 

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne, 5.9

 

10

Rezerwa ogólna budżetu

Przeznaczeniem rezerwy ogólnej jest ubezpieczenie się na wypadek 

zdarzeń losowych lub szczególnych interwencji państwa, których 

potrzeby nie można przewidzieć w fazie przygotowywania i uchwalania 

budżetu. 

Rezerwa ogólna nie może być większa niż 0.2 procent wydatków budżetu 

państwa (w praktyce jest znacznie mniejsza –tylko 89 mln zł na 225,8 

mld zł wydatków w 2006 r., 90 mln zł rezerwy na 258,9 mld zł 

planowanych wydatków w 2007 r., też 90 mln zł rezerwy na 309 mld zł 

wydatków w 2008 r oraz ponownie 90 mln rezerwy  na 321,7 mld zł 

wydatków w 2009 r.).

Rada Ministrów może upoważnić w drodze rozporządzenia prezesa Rady 

Ministrów i ministra finansów do dysponowania rezerwą ogólną do 

wysokości określonych kwot.

Rezerwa ogólna nie może być przeznaczona na zwiększenie wydatków, które 

w wyniku przeniesień dokonanych przez poszczególnych dysponentów 

części budżetowych zostały uprzednio zmniejszone, chyba że takie 

zwiększenia staną się konieczne w rezultacie wprowadzenia stanów 

nadzwyczajnych na terytorium państwa lub jego części.

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne, 5.10

 

11

Rezerwy celowe budżetu

Rezerwy celowe tworzy się w czterech przypadkach: 
1. kiedy szczegółowy podział wydatków według pozycji 

klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w czasie 

opracowywania budżetu (na przykład nie wiadomo, kto i 

w jakiej skali będzie realizował zadanie),

2. na wydatki, których źródłem finansowania mają być jeszcze 

nie rozdysponowane środki z kredytów przyznanych 

przez międzynarodowe instytucje finansowe,

3. na finansowanie i współfinansowanie zadań realizowanych 

w ramach Wspólnej Polityki Rolnej oraz programów i 

projektów realizowanych z udziałem środków 

pochodzących z budżetu Unii Europejskiej,

4. gdy inne ustawy tak stanowią lub gdy w czasie uchwalania 

ustawy budżetowej odnośne ustawy są jeszcze 

przedmiotem prac parlamentu.

Suma rezerw celowych, o których mowa w punktach. 1 i 4, 

nie może przekroczyć 5% wydatków budżetu. 

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne, 5.11

 

12

Rozdział rezerw celowych budżetu państwa

Podziału rezerw celowych dokonuje Minister Finansów w 

porozumieniu z właściwymi ministrami lub innymi 

dysponentami części budżetowych.

Rezerwą celową na zwiększenie wynagrodzeń i limitów 

zatrudnienia wynikających ze zmian organizacyjnych i nowych 

zadań w państwowych jednostkach budżetowych dysponuje 

Rada Ministrów.

Rezerwy celowe mogą być wykorzystane wyłącznie na cel, na jaki 

zostały utworzone, ale Minister Finansów po uzyskaniu 

pozytywnej opinii sejmowej komisji właściwej do spraw 

budżetu może dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej.

Od 2004 r. rezerwy celowe obejmują także wydatki, których 

źródłem finansowania są środki zagraniczne. W budżecie na 

2007 r. suma rezerw celowych wyniosła 22,3 mld zł, w tym 

12,5 mld zł na wydatki współfinansowane przez UE, w 2008 r. 

na rezerwy celowe przewidziano 32 mld zł, w tym 21,2 mld zł  

na programy współfinansowane z budżetu UE a w. projekcie 

ustawy budżetowej na 2009 r. zaplanowano 34,1 mld zł rezerw 

celowych ogółem, w tym 22,9 mld zł na programy 

współfinansowane ze środków UE

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne, 5.12