1
PRZEDMIOT:
NAUKA ADMINISTRACJI
WYKŁAD 3
1
PRZEDMIOT:
NAUKA ADMINISTRACJI
WYKŁAD 3
2
Nauka administracji
Temat: 3
Aspekty strukturalne administracji (cz. II)
3
Aspekty strukturalne administracji
Zagadnienia:
3. Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
(cz. II)
4. Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
5. Problemy reformy administracji
4
Aspekty strukturalne administracji
Zagadnienie 3:
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
(cz. II)
5
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Działanie struktury organizacyjnej prowadzące do
osiągnięcia zamierzonego celu powinno być
działaniem sprawnym, a więc działaniem
charakteryzującym się następującymi cechami.
6
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Cechy działania struktury
organizacyjnej
skuteczność
korzystność
ekonomiczność
prostota
czystość
udatność
dokładność
racjonalność
7
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Cechy działania struktury
organizacyjnej
skuteczność
korzystność
ekonomiczność
prostota
czystość
udatność
dokładność
racjonalność
8
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Skuteczność polega na osiągnięciu zamierzonych
celów.
9
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Cechy działania struktury
organizacyjnej
skuteczność
korzystność
ekonomiczność
prostota
czystość
udatność
dokładność
racjonalność
10
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Korzystność polega na dodatnio ocenianej różnicy
między pozytywnymi rezultatami działania –
zamierzonymi jako cel lub niezamierzonymi – a
kosztami działania, obejmującymi wszystkie
straty, również nie przewidywane.
11
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Cechy działania struktury
organizacyjnej
skuteczność
korzystność
ekonomiczność
prostota
czystość
udatność
dokładność
racjonalność
12
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Ekonomiczność polega na większym od jedności
stosunkiem między sumą pozytywnych
rezultatów działania a jego kosztem, czyli tym
wszystkim, co się traci.
13
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Cechy działania struktury
organizacyjnej
skuteczność
korzystność
ekonomiczność
prostota
czystość
udatność
dokładność
racjonalność
14
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Prostota polega na zorganizowaniu działania z
najmniejszej liczby elementów mających
znaczenie dla osiągnięcia celów działania.
15
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Cechy działania struktury
organizacyjnej
skuteczność
korzystność
ekonomiczność
prostota
czystość
udatność
dokładność
racjonalność
16
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Czystość oznacza brak w działaniu cech ujemnych
niezgodnych z celem głównym lub celami
ubocznymi.
17
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Cechy działania struktury
organizacyjnej
skuteczność
korzystność
ekonomiczność
prostota
czystość
udatność
dokładność
racjonalność
18
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Udatność zakłada uwzględnienie nie tylko spraw
istotnych, ale tez celów ubocznych
niesprzecznych z celami głównymi.
19
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Cechy działania struktury
organizacyjnej
skuteczność
korzystność
ekonomiczność
prostota
czystość
udatność
dokładność
racjonalność
20
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Dokładność polega na odtworzeniu wzoru w sposób
do niego podobny.
21
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Cechy działania struktury
organizacyjnej
skuteczność
korzystność
ekonomiczność
prostota
czystość
udatność
dokładność
racjonalność
22
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Racjonalność oznacza przystosowanie działania do
okoliczności.
23
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Konieczny warunek sprawnego funkcjonowania
instytucji stanowi jej formalizacja.
24
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
W szczególności, jeżeli chodzi o jednostki
organizacyjne administracji publicznej
opierające się na swoich działaniach na
zasadzie praworządności, struktura oraz cele
powinny być utrwalone w aktach prawnych.
25
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Ze względu na podmiot, który tworzy i sankcjonuje
przepisy organizacyjne, można je podzielić na:
26
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Podział przepisów organizacyjnych:
przepisy zawarte w aktach normatywnych powszechnie
obowiązujących;
przepisy zawarte w aktach wewnętrznych.
27
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Podział przepisów organizacyjnych:
przepisy zawarte w aktach normatywnych powszechnie
obowiązujących;
przepisy zawarte w aktach wewnętrznych.
28
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Przepisy te znajdują się poczynając od Konstytucji,
która reguluje między innymi podstawowe
zasady organizacji administracji publicznej
(państwowej i samorządowej), poprzez ustawy
(np. ustawa o terenowych organach rządowej
administracji ogólnej) aż do aktów
wykonawczych do ustaw (rozporządzenia,
zarządzenia wykonawcze).
29
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Podział przepisów organizacyjnych:
przepisy zawarte w aktach normatywnych powszechnie
obowiązujących;
przepisy zawarte w aktach wewnętrznych.
30
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Niekiedy w akcie normatywnym przewiduje się
jedynie istnienie danej instytucji lub określa się
jedynie niektóre elementy jej organizacji – w
takich sytuacjach sformalizowanie struktury
organizacyjnej następuje w drodze aktów
niższego rzędu, podejmowanych przez organy
stopnia wyższego lub przez organy
zainteresowane.
31
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Przykładowo ustawa o samorządzie gminnym
odsyła do regulacji statutowej zagadnienia
dotyczące ustroju gminy.
32
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
A zatem na mocy aktu podejmowanego przez radę
gminy określona zostaje szczegółowo
organizacja wewnętrzna gminy, zakres działania
jej organów oraz sposób podejmowania
ważniejszych rozstrzygnięć.
33
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Innym typem formalizacji są schematy
organizacyjne graficznie ujmujące istniejące
komórki, ich zadania i zależności między nimi.
34
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Niekiedy stanowią one załącznik do statutu
organizacyjnego jednostki.
35
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Normy postępowania obowiązujące w danej
jednostce organizacyjnej zazwyczaj określa
regulamin.
36
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Innymi aktami prawnymi związanymi z formalizacją
instytucji są instytucje służbowe, taryfikatory
płac itp.
37
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Stopień sformalizowania organizacji powinien być
tego rodzaju, aby służył sprawnemu
funkcjonowaniu i realizacji celów instytucji.
38
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
W teorii organizacji i zarządzania ocenia się
negatywnie tzw. stan niedoformalizowania
organizacji (tzn. sytuację, gdy stopień
formalizacji jest niższy od stopnia najbardziej
dla niej pożądanego), jak i przypadek odwrotny
– jej przeformalizowanie.
39
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Kształtowanie struktury organizacji może być
oparte na wypracowanych w teorii i praktyce
modelach (koncepcjach).
40
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Jeżeli chodzi o instytucje administracji publicznej,
to opierają się one w dużej części na
opracowaniach M. Webera.
41
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Model biurokracji organizacji według M. Webera
zakłada podległość administracji przepisom
prawa.
42
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Urzędnicy wykonujący określone kompetencje
działają nie w imieniu własnym, lecz z tytułu
sprawowania określonego urzędu w organie
administracji.
43
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Obywatele zaś są posłuszni prawu, a nie
urzędnikom wprowadzającym je wżycie.
44
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Instytucję biurokratyczną zbudowaną na tych zasadach charakteryzują
następujące cechy:
władzę organizacyjną sprawują urzędnicy o odpowiednich
kwalifikacjach w dziedzinie administrowania;
urzędnicy zatrudnieni w organizacji zorganizowani są
w system biur i stanowisk na zasadzie hierarchicznej;
biuro i stanowiska wyposażone są w stałe, niezależne od ludzi,
którzy je aktualnie zajmują, zakresy obowiązków, uprawnień i
odpowiedzialności;
uprawnienia decyzyjne i odpowiedzialność są skoncentrowane na
najwyższych szczeblach istniejącej hierarchii;
system normatywny i sprawność działania poszczególnych
uczestników organizacji oparte są na motywach materialnych
(wynagrodzenia, premie);
45
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Instytucję biurokratyczną zbudowaną na tych zasadach charakteryzują
następujące cechy (c.d.):
organizacja zapewnia zatrudnionym w niej zawodowe
bezpieczeństwo i stabilizację, a także możliwość awansu;
wszystkie informacje są pisemnie udokumentowane;
stosunki między instytucją a pracownikami oparte są na
umowach o pracę;
każdy pracownik poddany jest formalnej kontroli i formalnej
dyscyplinie pracy;
pomiędzy stanowiskami pracy istnieje określony ściśle przepisami
podział kompetencji, którego nikomu nie wolno naruszać;
46
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Instytucję biurokratyczną zbudowaną na tych zasadach charakteryzują
następujące cechy (c.d.):
w instytucjach istnieje tzw. standardowy sposób zarządzania,
polegający na wydawaniu poleceń ze stanowisk kierowniczych i
wykonywaniu tych poleceń na stanowiskach wykonawczych lub
kierowniczych niższego szczebla, przy czym wydawanie poleceń
jest bezosobowe;
przyjmowanie ludzi na stanowiska w instytucji odbywa się przez
selekcję kandydatów, przy czym podstawowym kryterium
obsadzania stanowisk są udokumentowane przez kandydatów
formalne kwalifikacje;
instytucja stwarza każdemu pracownikowi możliwość określonej
przepisami kariery zawodowej; typową drogą prowadzącą do
kariery jest podwyższenie kwalifikacji, sprawdzenie ich przez
egzaminy i awansowanie pracowników.
47
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Model ten mimo oczywistych zalet, posiada jednak
szereg wad, w szczególności cechuje jego
daleko idące sformalizowanie, depersonalizacja
i mała elastyczność.
48
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Koncepcje powstałe później polegały albo na
doskonaleniu koncepcji Webera, albo odchodziły
od niej w poszukiwaniu nowych rozwiązań.
49
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Przykładem może tu być struktura macierzowa,
składająca się z dwóch zasadniczych części:
stałej, zbudowanej z komórek organizacyjnych,
tak jak w strukturach sztabowo – liniowych,
oraz zmiennej, którą stanowią zespoły
powołane do wykonania określonych
przedsięwzięć.
50
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Po ich wykonaniu zespoły rozwiązują się, tworząc
nowe zespoły w zależności od potrzeb
organizacji
51
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Innym modelem są struktury hybrydowe,
polegające na włączeniu do części zmiennej
struktury macierzowej komórek sztabowych,
pomagających kierownikom przedsięwzięć w
realizacji ich funkcji.
52
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Poza tym w strukturze hybrydowej działają sztaby
kierowników liniowych.
53
Kształtowanie struktury organizacyjnej instytucji
Natomiast zupełnie odmiennym rozwiązaniem jest
struktura organiczna, która polega na
tworzeniu grup dla realizacji określonych
działań, przy czym skład osobowy tych grup jest
zmienny, a powiązania między osobami
tworzącymi je oparte są nie na tradycyjnych
więzach organizacyjnych, lecz związkach
wynikających ze specjalizacji ich członków przy
słabo zarysowanej podległości wobec
kierownika grupy.
54
Aspekty strukturalne administracji
Zagadnienie 4:
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
55
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Podstawowe elementy określające stanowisko
pracy w administracji to cel, wykaz zadań i
obowiązków, zakres uprawnień (kompetencje i
środki) oraz zakres odpowiedzialności.
56
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Podstawą powołania każdego stanowiska pracy jest
określenie celu o charakterze szczegółowym.
57
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Cel ten powinien być jasno, rzeczowo, zwięźle
sformułowany.
58
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Przyczynia się to w dużym stopniu do usprawnienia
działania instytucji, w szczególności:
59
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Starannie i prawidłowe opracowanie celu ma
decydujące znaczenie dla należytego
zestawienia podstawowego segmentu opisu i
organizacji stanowiska pracy, jakim jest wykaz
zadań i obowiązków.
60
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Postawienie celu przed każdym stanowiskiem pracy
skutecznie może przyczynić się do likwidacji
zjawiska tzw. autonomizacji poszczególnych
prac polegającego na tym, iż pewne czynności
autonomizują się, zaczynają stanowić cel sam w
sobie bez związku z celami ogólnymi instytucji.
61
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Świadomość celów stymuluje pracowniczą
inicjatywę.
62
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Znając cel pracownik może poszukiwać
samodzielnie dróg prowadzących do jego
osiągnięcia.
63
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Świadomość celu wzmacnia motywację.
64
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Sprecyzowanie celów jasnych, konkretnych i
realnych posiada większą siłę motywacyjną niż
wszelkie apele i zachęty nie połączone ze
wskazaniem celu.
65
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Cel stanowi podstawę nowocześnie pomyślanej
kontroli, która powinna przede wszystkim
szukać odpowiedzi na pytanie, w jakim stopniu
zbliżono się do celu i jakie okoliczności na tym
zaważyły.
66
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
W teorii organizacji i zarządzania można znaleźć
cały szereg zasad dotyczących ustalenia
zakresu zadań i obowiązków.
67
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Do najistotniejszych należy zaliczyć zasady
następujące:
68
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Zasady ustalania zakresu
zadań i obowiązków
Zasada
przystosowalności
Zasada
mierników
Zasada proporcjonalnej
wagi powierzonych
zadań i obowiązków
Zasada
wywodliwości
Zasada racjonalnej
reszty
Zasada automatycznego
zastępowania nieobecnych
69
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Zasady ustalania zakresu
zadań i obowiązków
Zasada
przystosowalności
Zasada
mierników
Zasada proporcjonalnej
wagi powierzonych
zadań i obowiązków
Zasada
wywodliwości
Zasada racjonalnej
reszty
Zasada automatycznego
zastępowania nieobecnych
70
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Najważniejsza dyrektywa ujęta w tej zasadzie
polega na tym, aby nie układać zestawu zadań i
obowiązków w taki sposób, by nie było możliwe
znalezienie osoby przygotowanej do pełnienia
funkcji (stanowiska).
71
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Zasady ustalania zakresu
zadań i obowiązków
Zasada
przystosowalności
Zasada
mierników
Zasada proporcjonalnej
wagi powierzonych
zadań i obowiązków
Zasada
wywodliwości
Zasada racjonalnej
reszty
Zasada automatycznego
zastępowania nieobecnych
72
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Zestaw zadań i obowiązków nie może być
swobodnie interpretowany przez przełożonego,
w związku z czym do każdego zestawu należy
ustalić i dołączyć mierniki (miernik) wykonania,
które powinny odzwierciedlać wyłącznie efekty
zależne od pracownika.
73
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Zasady ustalania zakresu
zadań i obowiązków
Zasada
przystosowalności
Zasada
mierników
Zasada proporcjonalnej
wagi powierzonych
zadań i obowiązków
Zasada
wywodliwości
Zasada racjonalnej
reszty
Zasada automatycznego
zastępowania nieobecnych
74
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
W wykazie należy określić wagę każdego zadania i
obowiązku, np. przyjmując całość zadań i
obowiązków na 100%, powinno się każdej
pozycji przypisać odpowiedni procent
znaczenia.
75
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Zasady ustalania zakresu
zadań i obowiązków
Zasada
przystosowalności
Zasada
mierników
Zasada proporcjonalnej
wagi powierzonych
zadań i obowiązków
Zasada
wywodliwości
Zasada racjonalnej
reszty
Zasada automatycznego
zastępowania nieobecnych
76
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Zgodnie z tą zasadą wszelkie zadania figurujące w
opisie stanowiska pracy winny dać się
wyprowadzić czy to z ogólniejszych zadań
wyższego szczebla, czy tez z celów instytucji.
77
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Zasady ustalania zakresu
zadań i obowiązków
Zasada
przystosowalności
Zasada
mierników
Zasada proporcjonalnej
wagi powierzonych
zadań i obowiązków
Zasada
wywodliwości
Zasada racjonalnej
reszty
Zasada automatycznego
zastępowania nieobecnych
78
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Zgodnie z powszechnie stosowaną praktyką w
wykazach zadań figuruje pozycja: „i inne
zlecone przez kierownika”.
79
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Klauzula ta bywa często stosowana zbyt
swobodnie, natomiast zgodnie z tą regułą
sprawa powierzona pracownikowi w ramach
innych zadań powinna odpowiadać trzem
warunkom:
80
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Warunek pierwszy: sprawa przydzielona musi
mieścić się w zadaniach i obowiązkach jednostki
organizacyjnej, do której dane stanowisko
należy i której stanowi część.
81
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Warunek drugi: zadanie takie nie może być
jednocześnie wymienione w zadaniach żadnego
z pozostałych stanowisk tej jednostki.
82
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Warunek trzeci: zadanie takie powinno być
przydzielone przez kierownika, a gdy wypływa z
inicjatywy pracownika, winno być z
kierownikiem uzgodnione, aby wykluczyć czy to
przekroczenie kompetencji, czy to jakąkolwiek
inną formę dezorganizacji.
83
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Zasady ustalania zakresu
zadań i obowiązków
Zasada
przystosowalności
Zasada
mierników
Zasada proporcjonalnej
wagi powierzonych
zadań i obowiązków
Zasada
wywodliwości
Zasada racjonalnej
reszty
Zasada automatycznego
zastępowania nieobecnych
84
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Działania wykonywane przez administracje mają
charakter ciągły, stąd indywidualna organizacja
stanowiska pracy winna zabezpieczać przed
sytuacjami, gdy na skutek nieobecności
pracownika określone działanie (np. wydanie
decyzji, zaświadczenia) nie noże być wykonane.
85
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
W każdym zakresie zadań i obowiązków oraz we
wszystkich opisach stanowisk pracy powinna
być dostatecznie jasna i precyzyjna wzmianka
na temat konieczności opanowania
problematyki co najmniej dwu sąsiadujących
stanowisk.
86
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Do nakreślonych przed stanowiskiem pracy celów
oraz zadań i obowiązków podmiot tworzący
strukturę organizacyjną powinien dostosować
zakres uprawnień i środków.
87
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Chodzi tu w szczególności o wyposażenie
stanowiska w narzędzia pracy, w tym m.in.
odpowiedni zasób informacji.
88
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Wiąże się z tym problem odpowiedzialności
pracownika, która może sięgać jedynie granicy,
jaka stwarza prawidłowe wykorzystanie
przydzielonych środków do wykonania zadań i
obowiązków.
89
Organizacja indywidualnego stanowiska pracy w
administracji
Wyznaczając zakres odpowiedzialności należy nie
tylko to, za co pracownik odpowiada, ale i
warunki, w jakich odpowiedzialność można
egzekwować.
90
Aspekty strukturalne administracji
Zagadnienie 5:
Problemy reformy administracji
91
Problemy reformy administracji
Problem reformy administracji publicznej można
rozpatrywać tak w ujęciu strukturalnym, jak
funkcjonalnym.
92
Problemy reformy administracji
Jednakże w każdym przypadku reforma dotyczyć
będzie obu aspektów.
93
Problemy reformy administracji
Struktury oraz funkcje (zadania, kompetencje)
administracji publicznej powinny z założenia
mieć charakter trwały.
94
Problemy reformy administracji
Jednakże trwałość ta bywa względna, bowiem
zmieniająca się rzeczywistość oraz inne czynniki
(np. konieczność podwyższenia sprawności
działania administracji, panujące ideologie)
wymuszają przeprowadzanie zmian struktur
administracji oraz metod i form jej działania.
95
Problemy reformy administracji
Według J. Łętowskiego, można wyróżnić
następujące hasła, pod jakimi obecnie na
świecie dokonuje się przekształceń w
administrowaniu:
96
Problemy reformy administracji
Hasła przekształceń w
administrowaniu na
świecie według
J. Łętowskiego
„Mniej prawa”
„Mniej urzędów”
„Decentralizacja”
i „samorządność”
„Prywatyzacja”
97
Problemy reformy administracji
Hasła przekształceń w
administrowaniu na
świecie według
J. Łętowskiego
„Mniej prawa”
„Mniej urzędów”
„Decentralizacja”
i „samorządność”
„Prywatyzacja”
98
Problemy reformy administracji
„Mniej prawa” oznacza deregulację czyli
pozostawienie większych niż dotąd obszarów
swobodnemu działaniu ludzi oraz większa
elastyczność przepisów.
99
Problemy reformy administracji
Hasła przekształceń w
administrowaniu na
świecie według
J. Łętowskiego
„Mniej prawa”
„Mniej urzędów”
„Decentralizacja”
i „samorządność”
„Prywatyzacja”
100
Problemy reformy administracji
„Mniej urzędów” prowadzi do spłaszczenia
systemów i struktur administrowania.
101
Problemy reformy administracji
Hasła przekształceń w
administrowaniu na
świecie według
J. Łętowskiego
„Mniej prawa”
„Mniej urzędów”
„Decentralizacja”
i „samorządność”
„Prywatyzacja”
102
Problemy reformy administracji
„Decentralizacja” i „samorządność” polega na
pozostawieniu określonych sfer uspołecznionym
organizacjom i społecznym środkom działania.
103
Problemy reformy administracji
Hasła przekształceń w
administrowaniu na
świecie według
J. Łętowskiego
„Mniej prawa”
„Mniej urzędów”
„Decentralizacja”
i „samorządność”
„Prywatyzacja”
104
Problemy reformy administracji
„Prywatyzacja” (szczególnie w gospodarowaniu i
usługach) oznacza stopniowe wycofywanie się
państwa z pewnych obszarów życia
społecznego.
105
Problemy reformy administracji
Reformy administracji mogą mieć różny zasięg i
charakter.
106
Problemy reformy administracji
Wedle kryterium zasięgu wyróżnić można:
107
Problemy reformy administracji
Podział reform
administracji ze
względu na
kryterium
zasięgu
makroreformy
mediareformy
mikroreformy
108
Problemy reformy administracji
Podział reform
administracji ze
względu na
kryterium
zasięgu
makroreformy
mediareformy
mikroreformy
109
Problemy reformy administracji
Makroreformy obejmują cały system administracji.
110
Problemy reformy administracji
Podział reform
administracji ze
względu na
kryterium
zasięgu
makroreformy
mediareformy
mikroreformy
111
Problemy reformy administracji
Mediareformy dotyczą tylko wybranych jednostek
lub działań.
112
Problemy reformy administracji
Podział reform
administracji ze
względu na
kryterium
zasięgu
makroreformy
mediareformy
mikroreformy
113
Problemy reformy administracji
Mikroreformy dotyczą np. poszczególnych
stanowisk pracy w urzędzie.
114
Problemy reformy administracji
Zaś według kryterium charakteru zmian reformy
można podzielić na:
115
Problemy reformy administracji
Podział reform
administracji ze względu
na charakter zmian
strukturalne
proceduralne
techniczne
personalne
116
Problemy reformy administracji
Podział reform
administracji ze względu
na charakter zmian
strukturalne
proceduralne
techniczne
personalne
117
Problemy reformy administracji
Reformy strukturalne dotyczą reorganizacji ustroju
jakiejś jednostki.
118
Problemy reformy administracji
Podział reform
administracji ze względu
na charakter zmian
strukturalne
proceduralne
techniczne
personalne
119
Problemy reformy administracji
Reformy proceduralne obejmują zmiany w
postępowaniu.
120
Problemy reformy administracji
Podział reform
administracji ze względu
na charakter zmian
strukturalne
proceduralne
techniczne
personalne
121
Problemy reformy administracji
Reformy techniczne polegają na wprowadzeniu
nowych technik i urządzeń do administrowania.
122
Problemy reformy administracji
Podział reform
administracji ze względu
na charakter zmian
strukturalne
proceduralne
techniczne
personalne
123
Problemy reformy administracji
Reformy personalne polegają na wprowadzeniu
zmian osobowych w administracji.
124
Problemy reformy administracji
Jako przykład makroreformy administracji
publicznej można powołać przekształcenia
administracji lokalnej w Polsce w roku 1998.
125
Problemy reformy administracji
Jako podstawowe zasady reformy przyjęto:
126
Problemy reformy administracji
Podstawowe zasady reformy administracji lokalnej w Polsce
w 1998 roku:
zasada unitarności państwa i nadrzędności interesów
państwa;
zasada domniemania kompetencji i przysługiwania
samorządowi ważnej części zadań państwowych;
zasada pomocniczości;
zasada solidarności społecznej.
127
Problemy reformy administracji
Podstawowe zasady reformy administracji lokalnej w Polsce
w 1998 roku:
zasada unitarności państwa i nadrzędności interesów
państwa;
zasada domniemania kompetencji i przysługiwania
samorządowi ważnej części zadań państwowych;
zasada pomocniczości;
zasada solidarności społecznej.
128
Problemy reformy administracji
Zasada unitarności państwa i nadrzędności
interesów państwa związana jest z obawami o
nadmierną „autonomizację” województwa
samorządowego.
129
Problemy reformy administracji
Podstawowe zasady reformy administracji lokalnej w Polsce
w 1998 roku:
zasada unitarności państwa i nadrzędności interesów
państwa;
zasada domniemania kompetencji i przysługiwania
samorządowi ważnej części zadań państwowych;
zasada pomocniczości;
zasada solidarności społecznej.
130
Problemy reformy administracji
Zasada domniemania kompetencji i przysługiwania
samorządowi ważnej części zadań państwowych
oznacza radykalne zerwanie z koncepcją
powszechnej władzy państwa.
131
Problemy reformy administracji
Podstawowe zasady reformy administracji lokalnej w Polsce
w 1998 roku:
zasada unitarności państwa i nadrzędności interesów
państwa;
zasada domniemania kompetencji i przysługiwania
samorządowi ważnej części zadań państwowych;
zasada pomocniczości;
zasada solidarności społecznej.
132
Problemy reformy administracji
Zasada pomocniczości jest rozumiana jako
konstrukcja zakładająca niejako pierwszeństwo
jednostki, a dalej gminy samorządowej i
wyższych szczebli samorządu terytorialnego
przed państwem.
133
Problemy reformy administracji
Podstawowe zasady reformy administracji lokalnej w Polsce
w 1998 roku:
zasada unitarności państwa i nadrzędności interesów
państwa;
zasada domniemania kompetencji i przysługiwania
samorządowi ważnej części zadań państwowych;
zasada pomocniczości;
zasada solidarności społecznej.
134
Problemy reformy administracji
Zasada solidarności społecznej wiążę się w
szczególności z istotną funkcją państwa w
sferze redystrybucji dochodu narodowego
dokonywanej m.in. W celu wyrównania poziomu
życia wspólnot lokalnych.
135
Problemy reformy administracji
Rzeczą niezmiernie interesującą jest analiza celów,
jakie reformie tej przyświecały, na podstawie
oficjalnych i nieoficjalnych wypowiedzi
polityków i urzędników będących jej autorami.
136
Problemy reformy administracji
W szczególności, proponując takie same kierunki
reformy i konkretne rozwiązania normatywne,
przedstawiciele poszczególnych opcji zamierzali
osiągnąć różne cele.
137
Problemy reformy administracji
Klasycznym przykładem są generalne idee reformy
grupy tzw. samorządowców, kierujących się
zasadą decentralizacji władzy państwowej
poprzez rozbudowę struktury samorządu
terytorialnego oraz wyposażenie go w stosowne
kompetencje i finanse, oraz tzw. państwowców,
dla których istotna była nie tyle decentralizacja
władzy państwowej, co wzmocnienie władzy
„rządowej” w państwie.
138
Problemy reformy administracji
Wśród celów ogólnych reform można wymienić
cztery cele:
139
Problemy reformy administracji
Cel pierwszy: wzmocnienie władzy „ogólnej” w
administracji publicznej (czemu odpowiada
konstrukcja zespolona, przyjęta tak w
administracji rządowej, jak i samorządowej).
140
Problemy reformy administracji
Cel drugi: wyeliminowanie prymatu zarządzania
branżowego nad zarządzaniem terytorialnym
(powiązanie z celem wymienionym wyżej,
zerwanie z systemem administracji specjalnych,
powodującym rozproszenie administracji
rządowej w terenie na rzecz tworzenia silnej
administracji ogólnej).
141
Problemy reformy administracji
Cel trzeci: odejście od sytuacji „zaśmiecania”
administracji centralnej drobnymi zadaniami,
które mogą być wykonywane na niższym
szczeblu.
142
Problemy reformy administracji
Cel czwarty: określenie wyraźnej „misji”
poszczególnych podmiotów administracji
publicznej ze względu na bardzo częste
pomieszanie kompetencyjne.
143
Problemy reformy administracji
Niezwykle istotne znaczenie ma problem
częstotliwości zmian (reform), inaczej mówiąc
problem zachowania równowagi między
koniecznością przeprowadzenia pewnych reform
uzasadnionych potrzebą dostosowania się
administracji do nowych warunków a ujemnymi
zjawiskami towarzyszącymi zazwyczaj
działaniom innowacyjnym.
144
Problemy reformy administracji
Do takich zjawisk ujemnych należy w szczególności:
•
okresowy spadek sprawności funkcjonowania
administracji,
•
znużenie społeczeństwa,
•
znaczna częstotliwość zmian,
•
wzrost kosztów administracyjnych,
•
itp.
145
Problemy reformy administracji
Wydaje się uzasadnione postawienie tezy, iż
reformy administracyjne powinny być
podejmowane niezwykle rozważnie, po
przeanalizowaniu wszystkich aspektów strat i
korzyści, jakie mogą przynieść.
146
Problemy reformy administracji
Należy również wziąć pod uwagę, że nie można
posłużyć się tutaj zwykłym bilansem zysków i
strat, bowiem straty ujawniają się zwykle
natychmiast po wprowadzeniu reformy,
natomiast zyski są częstokroć odłożone w
czasie.
147
Problemy reformy administracji
Równie ważnym czynnikiem przesądzającym o
podjęciu reformy może być korzystny moment
polityczny, który stwarza okazję, często
niepowtarzalna, do dokonania projektowanych
zmian.
148
Problemy reformy administracji
Proponuje się, aby każdemu inicjatorowi reform
postawić pięć podstawowych pytań:
•
Czy jest absolutnie niezbędne, aby w ogóle to
robić?
•
Czy jest niezbędne, aby to robić właśnie teraz?
•
Czy jest pewne, że w rezultacie będzie więcej
korzyści niż strat?
•
Ile ma kosztować realizacja pomysłu? Czy nie
można zamierzonych efektów osiągnąć jakąś
tańszą i mniej kłopotliwą drogą?
•
Czy innym tego rodzaju reformy udawały się czy
nie?
•
Jeżeli się nie uda, czy mamy szansę, aby
sprawnie, szybko i tanio dokonać poprawek i
korekt, czy też wrócić do poprzedniego stanu?
149
Aspekty strukturalne administracji
Literatura:
Ernest Knosala, Lidia Zacharko, Andrzek Matan,
Elementy nauki administracji, Kolonia Limited
2002, rozdział III, podrozdziały 3,4,5.