Specustawa drogowa – próba oceny
skutków prawnych z uwzględnieniem
relacji z planowaniem przestrzennym
Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych
Łukasz Oleszczuk
SISKOM – Stowarzyszenie Integracji Stołecznej Komunikacji
Grupa JKO Consulting
Tramwaje Warszawskie Sp. z o.o.
Prelegent
• Student V roku na Wydziale Prawa i Administracji UW na kierunku prawo, przygotowywana praca
magisterska pt.: Wykonalność decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjnym przedsięwzięć
infrastrukturalnych
• Członek Zarządu SISKOM i Kierownik Sekcji Transportu Publicznego
• Partner w Grupie JKO Consulting
• Inspektor ds. rozwoju infrastruktury w Dziale Strategii i Rozwoju TW Sp. z o.o.
Wybrane projekty:
• Analiza prawna i techniczna w sprawie ul. Orszady, położonej w m.st. Warszawa, pod kątem
uwarunkowań planowania przestrzennego i uwarunkowań komunikacyjnych wraz z
rekomendowanymi działaniami dla Urzędu Dzielnicy Warszawa Ursynów
• Analiza konfliktów społecznych oraz zweryfikowanie analizy migracji ssaków małych na potrzeby
raportu o oddziaływaniu na środowisko dla budowy trasy tramwajowej na Tarchomin dla ZTM
Warszawa
• Studium Wykonalności – Zwiększenie zasobów mieszkań komunalnych poprzez realizację inwestycji
w formule PPP dla Urzędu Miasta Poznań
• Koreferatu do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięcia:
„Budowa autostrady A-2 na odcinku Warszawa – Kukuryki” dla Regionalnej Dyrekcji Ochrony
Środowiska w Warszawie
Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych
SISKOM – Stowarzyszenie Integracji Stołecznej Komunikacji
organizacja pozarządowa powstała w Warszawie w 2006 roku.
Do głównych celów statutowych stowarzyszenia należy:
•popieranie rozwoju infrastruktury komunikacyjnej
•wspieranie procesów planowania przestrzennego
•informowanie
społeczeństwa
o
planowanych
działaniach
inwestycyjnych oraz wydatkowanych na ten cel środkach
publicznych
Od grudnia 2009 roku posiadamy statut Organizacji Pożytku
Publicznego.
Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych
Plan prezentacji
1. System planowania przestrzennego w Polsce
2. Proces inwestycyjny przedsięwzięć
transportowych
3. Geneza tzw. specustawy drogowej
4. Ocena idei tzw. specustaw drogowej
5. Ocena funkcjonowania tzw. specustawy drogowej
6. Wpływ tzw. specustawy drogowej na planowanie
przestrzenne
7. Wnioski
8. Podsumowanie
Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych
Część 1
System planowania przestrzennego w Polsce
Ramy
Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych
System planowania przestrzennego w Polsce
System planowania przestrzennego w Polsce ma budowę hierarchiczną. Zgodnie z ustawą z
dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 nr 80
poz. 717 ze zm.) – u.p.z.p. można wydzielić następujące szczeble aktów planistycznych
• plan zagospodarowania przestrzennego województwa (p.z.p.w)
• studium
uwarunkowań
i
kierunków
zagospodarowania
przestrzennego gminy (s.u.k.z.p.)
• miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.)
Tylko m.p.z.p. jako akt prawa miejscowego wpływa na
możliwości
zagospodarowania
terenu
i
ogranicza
uprawnienia właścicielskie
Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych
Od roku 1990 polski ustawodawca kilkukrotnie zmieniał przepisy dotyczące zagospodarowania
przestrzennego. W wyniku uchwalenia obecnie obowiązującej ustawy, na mocy art. 87 ust.3
m.p.z.p. przyjęte przez rady gminy przed 01.01.1995 r., z dn. 31.12.2003 r. traciły moc.
Takie postępowanie ustawodawcy spowodowało powstanie luki planistycznej, która jest
uzupełniana do dziś. Również z tego względu wygasła ochrona rezerw terenowych do drogi
publiczne, co jeszcze skuteczniej utrudniło realizację inwestycji transportowych.
System planowania przestrzennego w Polsce
Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych
Część 2
Proces inwestycyjny przedsięwzięć
transportowych
Krok po kroku w skrócie
Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych
Proces inwestycyjny przedsięwzięć infrastrukturalnych
Decyzja o środowiskowych
uwarunkowaniach (DŚU)
Decyzja o lokalizacji inwestycji celu
publicznego (DoLCP)
tzw. decyzja budowlana
np. Pozwolenie na budowę (PnB) lub
Zezwolenie na realizację inwestycji
drogowej (ZRID)
ponowna o.o.ś – w trybie uzgodnienia
Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych
Część 3
Geneza tzw. specustawy drogowej
To tylko na chwilę
Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych
Geneza tzw. specustawy drogowej
Zgodnie z OSR przekazaną wraz z projektem
nowej
ustawy
o
szczególnych
zasadach
przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie
dróg
krajowych
(specustawa
drogowa)
potrzeba uchwalenia nowego aktu prawa
wynikała z następujących przesłanek:
•wyraźne uproszczenie procesu przygotowania
inwestycji
•przyśpieszenie procesu budowy dróg
•usprawnienie procesu przejmowania nieruchomości
pod budowę dróg
UWAGA: Ustawa miała obowiązywać do końca
2006 r., ostatecznie pierwotnie uchwalony
tekst miał obowiązywać do końca 2007 r.
Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych
Geneza tzw. specustawy drogowej
Pierwotnie tzw. specustawa drogowa miała być
elementem programu przyśpieszenia budowy
dróg krajowych realizowanego przez rząd SLD-
UP-PSL.
Jednak już w 2006 r. czas obowiązywania
specustawy uległ wydłużeniu do końca 2013 r.,
zaś nowy tryb objął również pozostałe
kategorie dróg publicznych.
Uzasadnienie:
Jak najlepsze wykorzystanie środków z UE w
perspektywie 2007-2013. Już w 2008 r. przedłużono
obowiązywania omawianego aktu prawnego do
końca 2020 r. Uzasadnienie było takie samo.
Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych
Część 4
Ocena idei tzw. specustaw drogowej
Dobry pomysł…?
Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych
Ocena idei tzw. specustawy drogowej
Idea uproszczenia pierwotnie obowiązującego
toku przygotowania inwestycji wydaje się słuszna.
Mając na względzie takie okoliczności jak:
•brak uchwalonych m.p.z.p.
•nie wypłacanie przez gminy odszkodowań/brak
realizacji wykupów zgodnie z art. 37 u.p.z.p.
•częste
blokowanie
inwestycji
przez
osoby
zainteresowane – kilka niezależnych postępowań
zwiększało szansę skutecznego oprotestowania
Nie można zaprzeczyć, iż specustawa drogowa
przyczyniła się do uproszczenia procedur w zakresie
przygotowania inwestycji drogowych
Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych
Część 5
Ocena funkcjonowania tzw. specustawy drogowej
… który stał się codziennością
Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych
Ocena funkcjonowania tzw. specustawy drogowej
Polski ustawodawca w wyniku „sukcesu”
specustawy drogowej poparł kolejne rządowe
„spec akty”
•specustawa kolejowa
•specustawa gazoportowa
•specustawa EURO 2012
•specustawa lotniskowa
•specustawa przeciwpowodziowa
Co ciekawe, dzięki polskiemu ustawodawcy
pomimo zakończenia turnieju EURO 2012
ustawa nadal obowiązuje.
Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych
Ocena funkcjonowania tzw. specustawy drogowej
Wydaje się, iż rozprzestrzenienie się w polskim
prawie specustaw świadczy o kilku zjawiskach:
•standardowe procedury nie spełniają obecnych
potrzeb
•problemy systemu prawnego „naprawia się”
specprawem
•ze względu na łatwość i użyteczność stosowania
specustaw zanika stosowanie standardowych
procedur i de facto to ustawy opatrzone
przymiotnikiem „szczególny” dominują w
przestrzeni prawnej
•polski ustawodawca nie myśli kompleksowo w
zakresie polityki legislacyjnej
Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych
Część 6
Wpływ tzw. specustawy drogowej na planowanie
przestrzenne
Wzajemne oddziaływanie
Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych
Wpływ tzw. specustawy drogowej na planowanie
przestrzenne
Pierwotnym celem uchwalenia specustawy drogowej
było przyśpieszenie procesu inwestycyjnego. Art. 10
(ob. art. 11i) miał nie miał służyć de facto
wyeliminowaniu planowania przestrzennego lecz
wyłączeniu procedury uzyskiwania DoLCP.
Co więcej, odrębny tryb przejmowania nieruchomości
miał służyć szybszemu wywłaszczeniu nieruchomości
i usunięciu z nich właścicieli/posiadaczy.
Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych
Wpływ tzw. specustawy drogowej na planowanie
przestrzenne
Obecnie zarządcy dróg stosują specustawę jako
podstawę
jakichkolwiek
działań
inwestycyjnych.
Co więcej, nadużywa się przepisu z art. 11i w celu
ograniczenia wykupu gruntów, co wpływa na:
Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych
•ograniczanie funkcjonalności nieruchomości i ich
społeczno-gospodarczego przeznaczenia
•obniżenie funkcjonalności projektowych dróg, a
zwłaszcza infrastruktury dla pieszych i rowerzystów
•brak realizacji wykupu gruntów zgodnie z
obowiązującymi m.p.z.p.
Wpływ tzw. specustawy drogowej na planowanie
przestrzenne
Należy
wskazać
inne
skutki
wpływu
specustawy na planowanie przestrzenne, takie
jak:
Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych
•dostosowywanie
obowiązujących
m.p.z.p.
do
wybudowanych dróg
•naruszanie praw nabytych właścicieli nieruchomości
w zw. z nadużywaniem art.11i
•ujawnianie błędów w m.p.z.p. – np. za wąskie linie
rozgraniczające – wynik chęci ograniczenia wykupów
z art. 37 u.p.z.p., brak wykonywania studiów
komunikacyjnych
•obniżenie rangi planowania przestrzennego
Część 7
Wnioski
Plusy dodatnie i plusy ujemne
Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych
Wnioski
Plus dodatni:
wprowadzenie do systemu prawnego specustawy
skatalizowało procesy inwestycyjne prowadzone przez
sektor publiczny
Plus ujemny:
przykładzie rozwoju „idei” specustaw widać, iż braki
w systemie prawa naprawia się nie poprzez podejście
kompleksowe, ale na zasadzie „łatania dziur”
Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych
Wnioski
Plusy ujemne:
•dostrzeżenie problemu niskiej jakości planowania
przestrzennego
•zauważenie roli planowania przestrzennego przy
dbaniu o ład przestrzenny
•dostrzeżenie problemu braku planów rozwojowych u
zarządców dróg niższych kategorii (powiatowe i
gminne)
Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych
Część 9
Podsumowanie
Ze smutną obserwacją
Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych
Podsumowanie
Istnienie specustaw odbija się negatywnie nie tylko na planowaniu
przestrzennym, ale również na systemie prawa.
Niestety, co raz częściej przed przystąpieniem do sporządzenia planu odchodzi
się od konieczności wykonywania branżowych analiz z zakresu komunikacji i
transportu. Brak kompleksowego tłumaczy się, iż błędy (za wąskie linie
rozgraniczające) na etapie realizacji „poprawi się” specustawą.
Ponadto, specustawy posiadają coraz częściej krytykowany
tryb wywłaszczeń, który powoduje, iż osoba pozbawiona
własności musi czekać jeszcze na wpłatę odszkodowania
Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych
Dziękuję za uwagę
Łukasz
Oleszczuk
tel. +48 886 198 500
Sekcja Transportu
Publicznego
ul. Mroczna 5/23
01-456 Warszawa
oleszczuk@siskom.waw.p
l
Kontakt Mazowsze
ul. Helenowska 24 m
24
05-800 Pruszków
oleszczuk@jkoconsulti
ng.pl
Dział Strategii i
Rozwoju
ul. Siedmiogrodzka 20
01-232 Warszawa
loleszczuk@tw.waw.pl
Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych