Gospodarcze funkcje państwa

• Z jednej strony państwo pełni funkcje regulacyjne – 

ustala reguły funkcjonowania podmiotów 

gospodarczych bez względu na to czy ich właścicielami 

są osoby cywilno-, czy publicznoprawne, stanowi i 

egzekwuje prawo oraz reguluje działanie instytucji 

nadzoru gospodarczego. 
Te regulacyjne funkcje państwa są nazywane 

funkcjami imperium.

• Z drugiej strony państwo jako właściciel wykonuje 

funkcje dominium w stosunku do swojego majątku, 

to znaczy, wykorzystując swoje uprawnienia 

właścicielskie i pokrewne, zarządza sektorem 

publicznym i własnością państwową. 
Ten majątek państwa, związane z nim prawa 

własności i pokrewne oraz instytucje wykonujące te 

prawa określamy terminem Skarb Państwa. 

Prof.. Jerzy 
Osiatyński
Polityka fiskalna 
1.1

 

 

Gospodarcze funkcje państwa jako 

imperium 

• Wytyczanie ogólnych zasad gospodarowania, praw i obowiązków stron 

oraz zapewnienie ich przestrzegania przez wszystkie podmioty 

gospodarcze. Państwo stanowi więc prawo oraz przepisy handlowe, 

standaryzacyjne, techniczne i inne, przestrzega ich wykonywania, 

sprawuje nadzór nad standaryzacją, atestacją wyrobów i usług, 

akredytuje instytucje odpowiedzialne za te działania (tj. różne „policje” 

– gospodarcze i podobne agencje regulacyjne) oraz czuwa nad ich 

funkcjonowaniem.

• Wytyczanie i realizacja polityki gospodarczej rządu i jego działań 

interwencyjnych w takich dziedzinach, jak cła, specjalne uregulowania 

podatkowe (głównie ulgi i odroczenia, subwencje dla inwestycji, 

gwarancje kredytowe czy specjalne regulacje promocyjne w ramach 

polityki regionalnej).

• Państwo odpowiada także za infrastrukturę - drogi, połączenia 

kolejowe, łączność, ale także za nie mniej złożoną infrastrukturę 

energetyczną (prąd, gaz, ropa, ciepło). 
Jednak w dziedzinie infrastruktury (jak wszędzie tam, gdzie występuje 

monopol naturalny, a gdzie zarazem konieczne są złożone działania 

regulacyjne, jak np. w energetyce, telekomunikacji, czy budowie i 

eksploatacji autostrad), zanim powstaną silne organy państwowe 

zdolne zapewnić skuteczną ochronę interesów konsumenta i państwa 

przed naturalnym monopolem, państwo musi wykorzystywać 

uprawnienia właścicielskie lub zbliżone

.

Prof.. Jerzy 
Osiatyński
Polityka fiskalna 
1.2

 

 

Gospodarcze funkcje państwa jako 

dominium 

Zarząd majątkiem Skarbu Państwa, tj. przeznaczonym do działalności 

gospodarczej majątkiem komercyjnym innym niż majątek jednostek 

budżetowych (które nim same zarządzają), w tym: 

• Podejmowanie decyzji o losie przedsiębiorstw państwowych - 

przekształceniach ich form organizacyjnych i własnościowych 

(łącznie z prywatyzacją i-lub z ich upadłością). 

• Rozporządzanie znacznymi częściami majątku przedsiębiorstwa 

(leżące poza kompetencjami zarządu i rady nadzorczej) w taki 

sposób, aby nie podważać sytuacji rynkowej tego przedsiębiorstwa i 

nie działać na jego szkodę.

• Ustalanie wymagań dla zarządów tych przedsiębiorstw co do 

oczekiwanej efektywności ekonomicznej, ich systematyczna ocena 

przy zachowaniu autonomii działań zarządu analogicznej jak w 

podobnych przedsiębiorstwach prywatnych; ocenianie członków 

zarządu niezależnie od zmian politycznych; obrona ich decyzji 

podejmowanych w granicach prawa i zgodnie z zasadami należytego 

zarządzania firmą, a z drugiej strony wymuszenie lojalności 

członków zarządu wobec właściciela.

• Przeznaczanie części zysku na cele rozwojowe i modernizacyjne; 

pamiętanie, że dywidenda nie jest podatkiem i powinna być 

traktowana nie jako zasilenie bieżących dochodów budżetu państwa, 

lecz jako źródło funduszy rozwojowych przedsiębiorstwa.

Prof.. Jerzy 
Osiatyński
Polityka fiskalna 
1.3

 

 

Sprzeczności interesów przy rozdzieleniu 

funkcji imperium od dominium (1)

1.

W wykonywaniu funkcji dominium z reguły pojawiają się naciski 

ze strony „liniowych” ministerstw (rolnictwa, infrastruktury, 

gospodarki itd.) na tworzenie takich regulacji w ramach funkcji 

imperium, które zapewniałyby korzystniejsze warunki 

zarządzanym przez nie przedsiębiorstwom państwowym niż 

innym.

2.

W takim stopniu, w jakim istotą przedsiębiorczości jest 

innowacyjność i związane z nią ryzyko finansowe, kierownictwo 

przedsiębiorstwa państwowego na ogół zachowuje się w sposób 

ostrożniejszy niż przedsiębiorca prywatny i woli nie przyjmować 

ryzyka, a ponadto – wobec braku twardego ograniczenia 

budżetowego – mniej zważa na koszty. 
Tu leżą źródła paradoksu charakterystycznego dla 

postępowania kadry kierowniczej przedsiębiorstw 

państwowych. Ponieważ inwestują nie swoje pieniądze i ponoszą 

niewielkie ryzyko w przypadku niepowodzenia, ich skłonność do 

inwestowania jest stosunkowo wysoka. Ale z tego samego 

powodu efektywność inwestycji w przedsiębiorstwach 

państwowych jest niższa niż w prywatnych.

Prof.. Jerzy 
Osiatyński
Polityka fiskalna 
1.4

 

 

Sprzeczności interesów przy rozdzieleniu 

funkcji imperium od dominium (2)

3.

Znaczny sektor przedsiębiorstw państwowych rodzi naturalną 

pokusę doboru kadry kierowniczej w oparciu o kryteria 

polityczne lub inne niż merytoryczne kwalifikacje kandydatów.

4.

W logice firmy państwowej tkwi walka o środki z budżetu, 

ulgi, zwolnienia i inne formy preferencyjnego traktowania 

oraz związane z tym „układy” z administracją państwową lub 

samorządową, na co odpowiedzią jest kontrola. 

5.

Ponadto w przypadku trwałej utraty zdolności do pokrywania 

co najmniej swoich kosztów bieżących przedsiębiorstwa 

państwowe trudniej stawia się w stan likwidacji i zamyka niż 

firmy prywatne, a przeznaczana na nie pomoc jest często 

marnowana. 
Wszystko to prowadzi do niższej efektywności własności 

państwowej i do dążenia do redukcji sektora publicznego 

poprzez jego prywatyzację. Jednak prywatyzacja oznacza dla 

państwa, zmniejszenie zakresu jego dominium, a więc zakresu 

jego władzy. Dlatego struktura instytucjonalna i kompetencje 

organów zarządzania sektorem publicznym i własnością 

państwową nie powinny przekreślać prywatyzacji ani jej 

hamować. 

Prof.. Jerzy 
Osiatyński
Polityka fiskalna 
1.5

 

 

Sprzeczności interesów przy rozdzieleniu 

funkcji imperium od dominium (3)

6. Ponadto istnieje duży obszar konfliktowych 

interesów Skarbu Państwa jako właściciela z 

jednej strony i Skarbu Państwa w dawnym 

rozumieniu jako skarbca, otrzymującego dochody 

budżetowe i finansującego wydatki państwa. 

Chociaż prywatyzacja jest ważnym warunkiem 

poprawy efektywności gospodarowania (ale 

daleko nie jedynym), to bez względu na stale 

niezaspokojone potrzeby wydatkowe państwa 

dynamika prywatyzacji nie powinna być 

podporządkowana bieżącym potrzebom 

sfinansowania deficytu budżetowego, bez 

względu  na jakość i finansowe efekty 

prywatyzacji.

Prof.. Jerzy 
Osiatyński
Polityka fiskalna 
1.6

 

 

Sprzeczności interesów przy rozdzieleniu 

funkcji imperium od dominium (4)

7.

W sytuacji, gdy możliwości budżetowe (lub przepisy prawa) 

uniemożliwiają udzielenie państwowemu przedsiębiorstwu 

bezpośredniej pomocy finansowej, Skarb Państwa stosuje 

szczególnie niebezpieczną metodę dysponowania swoim 

majątkiem. Mianowicie część lub całość wydzielonych części 

swojego majątku, w postaci akcji lub udziałów, przekazuje 

innemu państwowemu podmiotowi gospodarczemu w celu 

podniesienia wartości kapitałowej tego ostatniego albo celem 

umożliwienia mu następnie sprzedaży tak przekazanego 

majątku i zaspokojenia bieżących roszczeń. 
Ta forma ukrytego subsydiowania firm państwowych nie „znad” 

ale „spod kreski”, to znaczy nie z bieżących dochodów 

budżetowych lub z deficytu budżetowego, ale przez operacje na 

majątku państwa, godzi w zasadę przejrzystości i jawności 

finansów publicznych, narusza zasadę równego traktowania 

podmiotów gospodarczych oraz co najmniej ducha, jeśli nie 

literę ustawy regulującej dopuszczalne formy i zakres pomocy 

dla sektora przedsiębiorstw. Może być także wykorzystywana 

do wyprowadzania majątku i pieniędzy poza firmę, w ręce 

powiązanych politycznie, personalnie lub inaczej, firm 

prywatnych. 

Prof.. Jerzy 
Osiatyński
Polityka fiskalna 
1.7