(ROZDZIA£ 1a)

ROZDZIAŁ I

ZAGADNIENIA WSTĘPNE

Normy prawa administracyjnego

Charakterystykę systemu proceduralnego prawa administracyjnego należy

poprzedzić  ogólnymi  uwagami  na  temat  zasad  realizowania  norm  prawa
administracyjnego  materialnego.  Normy  prawa  o  postępowaniu  administracyjnym
oraz  inne  normy  administracyjnoprawne,  dające  organom  administracji  publicznej
(względnie,  w  warunkach  ustawowej  dekoncentracji,  wybranym  kategoriom
urzędniczym)  formalne  podstawy  do  dokonywania  czynności  faktycznych,  mają
bowiem charakter instrumentalny. Innymi słowy służą poprawnej realizacji norm
wyznaczających substancjalną treść działania administracji publicznej.

W tym względzie rysuje się nam problematyka stosowania prawa

administracyjnego,  tematyka  kontroli  przestrzegania  prawa  administracyjnego
oraz zagadnienie wykonywania prawa administracyjnego poprzez zmianę sytuacji
realnych.  Inaczej  mówiąc,  chodzi  tu  będzie  o  normy  konkretyzowane  przez  akt
administracyjny,  normy  stosowane  bezpośrednio  oraz  normy  konkretyzowane  przez
działania  faktyczne,  w  szczególności  czynności  materialno-techniczne

(

Z. Leoński,

Materialne prawo administracyjne, Warszawa 2000, s. 8 i n.).

Odnosząc się do kwestii pierwszej, stwierdzić można, że najogólniej rzecz biorąc,

problem  odnosi  się  do  przekształcania  norm  prawnych  o  charakterze  generalno-
abstrakcyjnym  w  indywidualne  i  konkretne  reguły  postępowania  adresata  normy
prawnej.  Właśnie  proces  przekształcania  normy  prawnej  w  indywidualną  i
konkretną  regułę  postępowania,  wypełnienia  się  normy  w  jednorazowym  akcie
spełnienia,  nazywamy  stosowaniem  prawa,  na  które  składają  się  następujące
elementy czy też etapy:

1) ustalenie stanu faktycznego na podstawie określonych materiałów i przy

zastosowaniu określonych reguł dowodowych, poprzez wyjaśnienie istniejących
okoliczności sprawy;

2) ustalenie stanu prawnego poprzez poszukiwanie źródła prawa oraz

interpretację przepisów prawa w kierunku możliwości zastosowania do stanu
faktycznego (ustalenie w drodze wykładni znaczenia hipotezy normy prawnej,
odnoszącej się do sytuacji);

3) podstawienie ustalonego stanu faktycznego pod stan prawny, czyli subsumpcja

(określenie stopnia adekwatności rzeczywistych zdarzeń i stanu faktycznego
określonego w normie prawnej);

4) wiążące określenie w ramach związku przyczynowo-skutkowego i sylogizmu

subsumcyjnego konsekwencji (następstwa) prawnego i wydanie aktu indywidualno-
konkretnego, zawierającego w sentencji wyprowadzoną na podstawie ustalonego
stanu rzeczy i wybranej normy prawnej konkluzję.

Pod kątem strukturalnym analogicznie wygląda sądowy model stosowania prawa,

w tym także prawa administracyjnego.

Stosowanie prawa administracyjnego polega więc w szczególności na

zindywidualizowaniu  adresata  spośród  klasy  adresatów  określonych  w  hipotezie
normy, zaś celem konkretyzacji jest związanie tak określonego adresata uprawnień lub
obowiązków,  powinnościami  lub  sferą  możności  określonymi  w  dyspozycji  normy
prawnej.  Do  ukształtowania  sytuacji  prawnej  jednak  nie  dojdzie,  mimo
przeprowadzenia  procesu  stosowania  prawa,  gdy  okaże  się,  że  nie  jest  możliwe
zastosowanie  danej  normy  do  oznaczonego  indywidualnie  adresata;  wynik  procesu
stosowania prawa przybiera wówczas postać negatywnego aktu administracyjnego

(E.

Bojanowski, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego, Kraków 2001, s.
62).

Aby uszczegółowić powyższe refleksje ogólne, przybliżyć trzeba kluczowe pojęcia

wiążące się ze stosowaniem prawa administracyjnego.

Pierwszym z nich niech będzie norma prawna. Jest ona normatywną podstawą

procesu  stosowania  prawa.  Musi  mieć  charakter  normy  pośrednio  kształtującej
sytuację  prawną  podmiotu  administrowanego  o  materialnej  istocie  i  mocy
powszechnie  obowiązującej.  Co  do  zasady  będzie  to  zawarta  w  ustawie  norma
uprawniająca  lub  zobowiązująca  obywatela  lub  inny  podmiot  prawa,  której  naturę
można relatywizować do względnego zakazu określonego zachowania się tych osób, z
którego  można  się  wyzwolić  lub  którym  można  się  związać  przez  akt  stosowania
prawa.  W  tym  kontekście  nadmienić  warto  sens  wyróżnianego  w  piśmiennictwie
podziału  na  podstawowe  sytuacje  prawne  (zachowanie  podmiotu  da  się
scharakteryzować  na  podstawie  normy  prawnej  jako  zakazane,  nakazane  lub
dozwolone) i na pochodne sytuacje prawne (zachowanie podmiotu uzależnione jest od
zachowania  innej  osoby).  Wspomnieć  też  trzeba  o  stosunkach  prawnych  prostych,
spiętrzonych  i  sprzężonych  oraz  reminiscencjach  norm  upoważniających  do  działań
konwencjonalnych, zwanych w teorii prawa normami kompetencyjnymi.

Po wtóre organ stosujący normę prawa administracyjnego jest w zasadzie

zainteresowanym uczestnikiem procesu stosowania prawa, de facto „sędzią we własnej
sprawie” (iudex in causa sua). Najczęściej jest nim organ administracji publicznej,
jednakże  zdolność  do  prowadzenia  takich  czynności  mogą  posiadać  także  inne
podmioty.  Muszą  one  być  jednak  wyposażone  przez  prawo  materialne  w
kompetencję  administracyjną  do  stosowania  prawa,  zbudowaną  na  podstawie
administracyjnego  prawa  ustrojowego.  Oznacza  to,  że  kompetencji  tego  typu  nie
można  domniemywać,  gdyż  wynika  ona  z  ustawowej  lub  delegacyjnej  właściwości
podmiotu administrującego.

Podmiot, wobec którego stosowane jest prawo administracyjne, nazywamy zaś

stroną.  Przymiot  strony  wynika  przede  wszystkim  z  prawa  materialnego,  którego
normy  odnoszą  się  do  generalnie  określonych  kategorii  adresatów.  Na  tle  regulacji
proceduralnych, zwłaszcza w procesie stosowania prawa administracyjnego, zauważyć
można, że wobec strony w ujęciu materialnym będą także występować inne podmioty,
bezpośrednio  lub  pośrednio  zainteresowane  i  biorące  udział  w  stosowaniu  prawa
administracyjnego jako strony lub uczestnicy na prawach strony.

Kolejną kwestią jest przedmiot procesu stosowania prawa. Przedmiotem tym

jest  sprawa  administracyjna,  rozumiana  konwencjonalnie,  zarówno  w
dogmatyce,  jak  i  doktrynie  prawa  administracyjnego  jako  przedmiot  stosunku
administracyjnoprawnego (rzeczy lub zachowania ludzi lub innych podmiotów, objęte
kompetencją  administracyjną  do  konkretyzacji  norm  prawnych),  wiążąca  się

bezpośrednio  z  różnymi  procedurami  w  administracji,  których  efektem  będzie
konstytutywny  akt  administracyjny.  Inaczej  mówiąc,  sprawą  administracyjną  jest
zespół  okoliczności  prawnych  i  faktycznych,  w  których  organ  administracji
publicznej  stosuje  normę  prawa  administracyjnego  w  celu  ustanowienia  po
stronie określonego podmiotu (podmiotów) sytuacji prawnej w postaci udzielenia
żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia z urzędu obowiązkiem, czyli stan
faktyczny  możliwy  do  ukształtowania  ze  względu  na  obowiązującą  normę  prawa
administracyjnego (Por. T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 32
i n.;  a  także  L.  Żukowski,  R.  Suwała,  Postępowanie  administracyjne  i  postępowanie
przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Warszawa 2001, s. 21).

W omawianym znaczeniu chodzi o sprawę administracyjną, polegającą na

zastosowaniu normy pośrednio kształtującej sytuację prawną, wynikającej z prawa
materialnego, a dotyczącą uprawnienia lub obowiązku, a ściślej rzecz biorąc:

– przyznania uprawnienia, niezależnie od merytorycznego źródła pochodzenia,
– cofnięcia (ograniczenia) uprawnienia,
– wygaśnięcia uprawnienia,
– nałożenia obowiązku,
– zwolnienia z obowiązku,
– wygaśnięcia obowiązku.
Tak określona sprawa administracyjna nie ma charakteru kontradyktoryjnego, tzn.

brak jest sporu o istnienie prawa, a organ administracji publicznej władczo rozstrzyga
sprawę.  W  tym  kontekście  proceduralne  prawo  administracyjne,  rozumiane  jako
zespół  norm  regulujących  ciąg  czynności  procesowych,  zmierzających  do
rozstrzygnięcia  sprawy  administracyjnej,  daje  odpowiedź  na  pytanie,  jak  stosowane
jest prawo administracyjne. Inaczej mówiąc, jest to procedura, według której toczy się
stosowanie  prawa  administracyjnego.  Sprawa  administracyjna  wyznacza  zatem  także
poniekąd  przedmiot  postępowania  administracyjnego.  Aby  mogło  dojść  do
rozstrzygnięcia  sprawy  administracyjnej,  musi  istnieć  jednak  także  podmiot,  do
którego te skutki będą się odnosiły, czyli wspomniana już strona, oraz musi być on ze
sprawą  związany  interesem  prawnym  (w  najszerszym  rozumieniu  tego  pojęcia,
obejmujący uprawnienia i obowiązki, tj. interes zgodny z prawem i interes chroniony
przez  prawo),  tzn.  sytuacja  strony  będzie  regulowana  przez  prawo  administracyjne  z
uwagi  na  ochronę  jej  interesu  indywidualnego,  czy  też  wymagania  interesu
publicznego.

Zauważyć jednakowoż należy, że z rzadka, z uwagi na konstytucyjne prawo do

procesu,  stosowanie  prawa  administracyjnego  może  odbywać  się  w  tzw.  trybie
pozaprocesowym,  tj.  przy  braku  regulacji  proceduralnych  oraz  braku  ogólnego
powołania  się  na  przepisy  o  postępowaniu  administracyjnym.  Chodzi  tu  głownie  o
tzw. rozstrzygnięcia bezpośrednie (zwane też aktami administracyjnymi bezpośrednio
zobowiązującymi  lub  nieformalnymi  aktami  administracyjnymi)  i  generalne  akty
administracyjne.  W  tym  względzie  europejskim  standardem  administracyjnym  będą
postanowienia  Rezolucji  31  Komitetu  Ministrów  Rady  Europy  z  1977  r.  o  ochronie
jednostki  przed  aktami  administracyjnymi.  Wśród  kanonów  najbardziej  nawet
uproszczonego procesu stosowania prawa administracyjnego wymienia się prawo do
wysłuchania  (audiatur  et  altera  pars),  zasadę  informowania  stron  i  korzystania

przez nie z pomocy prawnej, prawo do działania za pośrednictwem przedstawiciela,
uzasadnienie aktu stosowania prawa oraz wskazanie środków prawnych, służących
weryfikacji rozstrzygnięcia.

Wspomnieć także trzeba o akcie kończącym stosowanie prawa, czyli akcie

kształtującym  sytuację  prawną  strony.  Stanowić  go  będzie  decyzja  stosowania  prawa
(w aspekcie procesowym decyzja administracyjna) jako efekt czy wynik stosowania
prawa  administracyjnego  z  uwzględnieniem  jego  wszystkich  etapów,  zwłaszcza
ostatniego,  nosząca  w  administracyjnym  prawie  materialnym  różne  nazwy  (np.
pozwolenie,  zezwolenie,  koncesja,  licencja,  zgoda,  certyfikat,  świadectwo,
poświadczenie bezpieczeństwa).

Podkreślić

również

warto,

przedstawione

powyżej

ujęcie

sprawy

administracyjnej  odnosi  się  jedynie  do  procesu  stosowania  prawa  administracyjnego.
Zauważyć  jednak  należy,  iż  sprawa  administracyjna  to  także  czasem  ustalenie
wiążących  konsekwencji  bezpośrednio  obowiązujących  norm  prawnych.  Na  ich
podstawie  powstaje  ujęcie  procesowe  sprawy  administracyjnej  jako  przedmiotu
postępowania administracyjnego.

Jak zauważono powyżej, konstrukcja sprawy administracyjnej odnoszona może

być do różnych procedur w administracji. Na tle kognicji sądów administracyjnych
można zbudować również i takie pojęcie sprawy administracyjnej, które odnosi się nie
tylko  do  procesu  stosowania  prawa,  ale  i  do  innych  działań  administracji  publicznej.
Sprawą  administracyjną  sensu  largo  –  sprawą  z  zakresu  administracji  publicznej
będzie  sprawa,  którą  może  rozstrzygnąć  organ  administracji  publicznej  (np.  sprawa
legislacyjna,  sprawa  organizatorska,  sprawa  egzekucyjna,  sprawa  o  wydanie
zaświadczenia,  sprawa  skargi,  sprawa  wniosku,  sprawa  petycji),  podlegająca
najczęściej sądowej kontroli legalności, sprawowanej przez sądy administracyjne oraz
z rzadka sądy powszechne. W tym kontekście można także mówić o sprawie z zakresu
administracji  publicznej  o  charakterze  formalnym,  tj.  przekazanej  pod  jurysdykcję
administracyjną sprawie cywilnej (np. sprawy rozgraniczenia nieruchomości).

Reasumując, powiedzieć można, że stosowanie prawa administracyjnego

wyróżnia się następującymi cechami:

1) proces stosowania prawa administracyjnego to proces ustanawiania na

podstawie ogólnej i abstrakcyjnej normy pośrednio kształtującej sytuację prawną
indywidualnych i konkretnych uprawnień i obowiązków strony;

2) skutek wykonawczy normy pośrednio kształtującej sytuację prawną adresata

następuje poprzez wydanie orzeczenia o indywidualnych uprawnieniach lub
obowiązkach, tzn. decyzji administracyjnej;

3) organami stosującymi normę pośrednio kształtującą sytuację prawną adresata i

wydającymi decyzje administracyjne są organy zaliczane do kategorii organów
administracji publicznej;

4) organ administracji publicznej, stosujący prawo administracyjne, nie pozostaje

w stosunku zależności organizacyjnej z adresatem normy pośrednio kształtującej
jego sytuację prawną;

5) prawną relacją między stroną procesu stosowania prawa administracyjnego a

organem administracji publicznej jest stosunek proceduralny;

6) organ administracji publicznej jest „zainteresowany” skutkami decyzji

administracyjnej, gdyż m.in. w ten sposób wykonuje przynależne zadania publiczne.

7) organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa jest związany

prawem i jest związany wytycznymi, a nieraz i praktyką organów zwierzchnich
(wyższego stopnia) co do interpretacji przepisów prawa i polityki administracyjnej,
warunkujących m.in. celowość rozstrzygnięć;

8) organ administracji publicznej, stosując prawo administracyjne, działa

najczęściej na podstawie kompetencji szczegółowej;

9) organ administracji publicznej, stosując prawo, rozstrzyga sprawy

administracyjne;

10) do stosowania prawa dochodzi z urzędu lub na wniosek stron;
11) stosowanie prawa polega na przyznaniu uprawnienia lub nałożeniu

obowiązku, mających jednak w istocie rzeczy obiektywnie względny charakter;

12) proces podejmowania aktu stosowania prawa jest sformalizowany przez

przepisy proceduralne, które regulują tryb stosowania administracyjnego prawa
materialnego;

13) decyzja stosowania prawa podejmowana jest w sytuacji niespornej, tzn.

pomiędzy organem stosującym prawo a adresatem decyzji nie zachodzi spór o prawo;

14) decyzje stosowania prawa administracyjnego poddane są sądowej kontroli

legalności, sprawowanej przez sądy administracyjne opierające się o sądowy model
stosowania prawa na podstawie skargi strony (Szerzej: W. Dawidowicz, Polskie prawo
administracyjne, Warszawa 1980, s. 14 i n.).

Na gruncie materialnego prawa administracyjnego występują także normy

prawne,  które  wprost  kształtują  sytuację  prawną  adresatów.  Chodzi  tu  o  moc
sprawczą bezpośredniego działania prawa administracyjnego, w którym ustawodawca
(względnie  organ  administracji  publicznej  wydający  akt  pod-ustawowy)  ustanowił
obowiązki  lub  uprawnienia  bez  potrzeby  stosowania  prawa  i  wydawania  decyzji
administracyjnych.

Obowiązki prawne (ciężary i świadczenia publiczne), tworzone z woli państwa w

ramach dobra wspólnego lub jako ograniczenia prawnie uznanych wolności człowieka
i obywatela, ustanawiane bezpośrednio w normach prawnych, mogą przybierać formę
nakazów  i  zakazów  (bezwzględnych  –  gdy  brak  jest  prawnie  dozwolonego  sposobu
uchylenia  się  od  obowiązku  negatywnego,  i  względnych  –  gdy  może  on  zostać
uchylony  w  stosunku  do  indywidualnie  określonego  podmiotu  prawa  w  konkretnych
okolicznościach  faktycznych).  Normy  prawne  mogą  także  ex  lege  tworzyć
wyznaczone  przez  prawo  sfery  możności  postępowania  –  publiczne  prawa
podmiotowe.

Z behawioralnego punktu widzenia mechanizm bezpośredniego działania norm

prawnych  polega  na  urzeczywistnieniu  się  w  świadomości  adresata  obowiązującej
normy  prawnej.  Ma  on  obowiązek  zastosować  się  do  zakazu  lub  nakazu  albo  ma
obowiązek  znoszenia  (nieprzekraczania)  granic  uprawnienia.  Abstrahując  od
problematyki  kresu  dolnego  i  kresu  górnego  ingerencji  administracyjnoprawnej,
stwierdzić  należy,  że  na  adresacie  takich  norm  spoczywa  powinność  przestrzegania
prawa,  tj.  wykonywania  obowiązków  lub  nieprzekraczania  wartości  brzegowych
przysługujących  uprawnień.  Innymi  słowy,  indywidualizacja  normy  następuje
poprzez przestrzeganie prawa skonkretyzowanego w świadomości adresata, a do tego
niezbędne jest uzmysłowienie sobie faktu istnienia normy prawnej, zrozumienie
jej  treści  i umyślne  wykonanie  dyrektywy  zachowania  (Szerzej:  W.  Dawidowicz,

Polskie  prawo  administracyjne,  Warszawa  1980,  s.  14  i  n.).  Czasem  jednak
ustawodawca  widzi  potrzebę  aktualizacji  obowiązków  lub  urealnienia  uprawnień
poprzez  stwierdzenie  w  sposób  wiążący,  w  drodze  deklaratoryjnego  aktu
administracyjnego,  ich  istnienia  z  mocy  prawa.  Dokonanie  takiej  czynności
administracyjnoprawnej  stanowić  może  sprawę  administracyjną,  a  stanowi  zawsze
sprawę z zakresu administracji publicznej.

Państwo, które stanowi prawo, zawierające normy prawa administracyjnego,

bezpośrednio  kształtujące  sytuację  prawną  adresata,  jest  zainteresowane  jego
realizacją,  albowiem  w  innym  wypadku  norma  prawna  nie  miałaby  charakteru
imperatywnego.  Pojawia  się  zatem  kompetencja  do  kontroli  przestrzegania
przepisów  prawa  administracyjnego,  która  spoczywa  najczęściej  na  organach
administracji  publicznej,  tj.  głównie  na  policjach  administracyjnych  (inspekcjach  lub
nadzorach),  ale  czasem  też  na  innych  organach  państwowych,  np.  prokuraturze.
Kontrola  przestrzegania  prawa  może  wiązać  się  także  z  kontrolą  dyrektyw
postępowania,  określonych  w  konstytutywnym  akcie  administracyjnym.  Kontroli
takiej dokonują wówczas najczęściej organy, które wydały takie akty.

Zgodnie z potocznym pojęciem kontroli powiedzieć można, że kontrola

przestrzegania prawa administracyjnego polega na:

1) zbadaniu istniejącego stanu rzeczy oraz porównaniu stanu istniejącego ze

stanem  normatywnym  (zbadaniu  stanu  realizacji  obowiązków  oraz  zbadaniu
warunków  korzystania  z  uprawnień),  czasem  także  na  ustaleniu  przyczyn
rozbieżności  (najczęściej  jednak  odpowiedzialność  w  prawie  administracyjnym  ma
charakter obiektywny);

2) sformułowaniu zaleceń w przypadku rozbieżności – zastosowaniu środków

przymusu mających na celu wykonanie obowiązków lub nieprzekraczanie granic
korzystania z uprawnień.

W tym sensie, jeżeli zastosowane instrumenty prawne doprowadzić mają do

zmiany  sytuacji  prawnej  adresata  bezpośrednio  obowiązującej  normy  prawa
administracyjnego, to będziemy mieli do czynienia z instytucją nadzoru jako kategorii
materialnego  prawa  administracyjnego.  Z  kolei  w  terminologii  egzekucji
administracyjnej  od  strony  instytucjonalnej  będziemy  mieli  do  czynienia  z
wierzycielem.

Rozpatrując strukturę procesów kontroli przestrzegania prawa administracyjnego,

wysnuć  można  kilka  spostrzeżeń  ogólnych.  Po  pierwsze,  z  istoty  normy  prawnej
wynika, że podmiotowa zdolność kontroli będzie opisywana w sposób ogólny –  ale
adresat  normy  będzie  wyznaczony  przez  dość  precyzyjne  desygnaty  jego  nazwy
(tzn.  kontrolowany  nie  będzie  wymieniony  z imienia  i  nazwiska,  lecz  poprzez
wskazanie  określonych  cech  rodzajowych)  oraz  będzie  wynikała  z  kręgu  adresatów
wyznaczonych  przedmiotem  regulacji.  Z  kolei  organ  kontroli  może  działać  na
podstawie  ogólnych  norm  kompetencyjnych  (np.  kontrola  ruchu  drogowego
sprawowana  przez  Policję),  ale  czasem  konieczne  będzie  upoważnienie  szczególne,
np. kontrola skarbowa.

Po wtóre tryb kontroli przestrzegania norm prawa administracyjnego, w tym

też  tych  skonkretyzowanych  w  aktach  stosowania  prawa,  ma  najczęściej  charakter
niesformalizowany,  choć  zdarza  się,  że  postępowanie  kontrolne  toczy  się  według
reguł  ściśle  określonych  przez  prawo.  Można  powiedzieć,  że  w  przepisach  dających

podstawę  kontroli,  w  których  występuje  upoważnienie  szczególne,  zazwyczaj
występuje  także  sformalizowana  procedura.  W  zależności  od  wyniku  kontroli  akt
kontroli  może  przybierać  różne  formy.  Począwszy  od  ustnego  ogłoszenia  wyniku
kontroli,  poprzez  protokół,  zaświadczenie,  wnioski  pokontrolne,  do  takich  form  jak
atesty,  homologacje,  certyfikaty,  a  w  przypadku  stwierdzenia  dokonania  czynu
zabronionego  pod  groźbą  kary  kryminalnej  wymaga  się  zastosowania  środka
oddziaływania  wychowawczego  lub  wdrożenia  postępowania  mandatowego  albo
wszczęcia

postępowania

sprawie

wykroczenia,

postępowania

karnego,

postępowania karnego skarbowego.

Przechodząc do skutków kontroli przestrzegania prawa administracyjnego,

stwierdzić trzeba, że w zasadzie możemy wyróżnić trzy typy stosowanych środków
prawnych w przypadku negatywnego wyniku czynności kontrolnych. Po pierwsze –
będą to środki o charakterze decyzyjnym, polegające na zastosowaniu adekwatnych
norm prawa administracyjnego pośrednio kształtujących sytuację prawną. Oznacza to,
ż

e nieprzestrzeganie ustawowych zakazów i nakazów lub przekraczanie granic

przyznanych uprawnień (samoistnych norm sankcjonowanych) albo też wykroczenie
przez stronę poza dyrektywę zachowania wynikającą z konstytutywnego aktu
administracyjnego

jest

podstawą

nawiązania

sankcjonującego

stosunku

administracyjnoprawnego. Inaczej mówiąc, jest to sprawa administracyjna, której
przedmiot stanowić może cofnięcie czy zawieszenie uprawnienia, tzw. wywłaszczenie
prawa, nałożenie obowiązku, nałożenie szczegółowego obowiązku wykonania ciężaru
lub świadczenia publicznego ex lege, potwierdzenie istnienia obowiązku (jakby na
zasadzie ostatecznego wezwania do jego wykonania), nałożenie kary administracyjnej.

Po wtóre – chodzi tu o środki egzekucyjne, mające na celu przymuszenie do

wykonania  obowiązków  prawnych  o  charakterze  pieniężnym  lub  niepieniężnym.
Zauważyć  przy  tym  należy,  że  jest  to  jedna  z  podstawowych  form  sankcjonowania
niewykonania  ciężarów  i  świadczeń  publicznych,  a  organy  egzekucyjne  mają
powinność wszczynania egzekucji administracyjnej.

Odrębnego potraktowania wymagają środki stosowane w ramach przymusu

policyjnego, odpowiedzialności pracowniczej i odpowiedzialności zawodowej (w
ramach

samorządów

zawodowych

sprawujących

pieczę

nad

należytym

wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony).

Na końcu wyróżnić należy środki spoza prawa administracyjnego. Chodzi tu

głównie  o  sankcje  karne  wynikające  z  prawa  karnego  powszechnego,  prawa
wykroczeń  oraz  prawa  karnego  skarbowego  oraz  o  odpowiedzialność  na  zasadach
prawa cywilnego za szkody spowodowane nieprzestrzeganiem prawa.

Rekapitulując ten wątek rozważań, można sformułować następujące cechy

kontroli przestrzegania prawa administracyjnego:

1) organ administracji publicznej kontrolujący przestrzeganie prawa nie pozostaje

w stosunku organizacyjnym z adresatem normy prawnej bezpośrednio kształtującej
jego sytuację prawną ani stroną decyzji administracyjnej;

2) organ administracji publicznej kontrolujący przestrzeganie prawa jest

zainteresowany efektami kontroli w tym znaczeniu, że osiąganie tych efektów
należy do zakresu jego działania;

3) organ administracji publicznej kontrolujący przestrzeganie prawa jest związany

zarówno prawem powszechnie obowiązującym, jak i dyrektywami pochodzącymi z

organu  wyższego  stopnia  (prawem  wewnętrznie  obowiązującym),  z  tym
zastrzeżeniem,  że  organ  taki  ma  obowiązek  stosować  się  do  dyrektyw  pochodzących
od  organu  wyższego  stopnia  do  granic  kolizji  z  przepisami  powszechnie
obowiązującymi;

4) organ administracji publicznej kontrolujący przestrzeganie prawa może działać

na podstawie zarówno normy kreującej kompetencję generalną, jak i normy dającej
kompetencję szczegółową;

5) kontrola przestrzegania prawa jest podejmowana w sytuacji niespornej, tzn.

między organem prowadzącym kontrolę a adresatem obowiązku lub uprawnienia nie
ma sporu o prawo;

6) procedury kontroli przestrzegania prawa, o ile istnieją, są uruchamiane z

urzędu;

7) przebieg kontroli przestrzegania prawa jest stosunkowo nikle sformalizowany,

a w szczególności brak jest procedury odpowiadającej procedurze stosowania prawa;

8) w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, organ kontrolujący

uruchamia działania zmierzające do zastosowania środków odpowiedzialności
zarówno administracyjnoprawnej, jak i sankcji spoza prawa administracyjnego

(Szerzej: W. Dawidowicz, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1980, s. 14 i n.).

Przechodząc do zagadnienia wykonywania prawa administracyjnego poprzez

zmianę sytuacji realnych, zaznaczyć należy, że problematyka ta rozpatrywana może
być  w  trzech  aspektach.  Z  jednej  strony  chodzi  tu  o  czynności  faktyczne,  polegające
na  składaniu  przez  organy  administracji  publicznej  w  określonym  trybie  oświadczeń
wiedzy  na  temat  określonego  stanu  faktycznego  lub  okoliczności  prawnych  albo
potwierdzenia  zdarzenia  (dokonania  działania).  Z  drugiej  zaś  mogą  to  być
sformalizowane  czynności  materialno-techniczne,  będące  pracami  pomocniczymi
względem  procesów  stosowania  prawa  administracyjnego  lub  kontroli  jego
przestrzegania,  albo  idące  w  ślad  za  bezpośrednio  obowiązującymi  normami  prawa
materialnego obowiązki organu administracji publicznej, polegające na powinności
dokonania czynności urzędowej (np. wpisu do rejestru, zaewidencjonowania danych),
odmowa  wykonania  których  następuje  najczęściej  w  drodze  negatywnego  aktu
administracyjnego.  W  końcu  będą  to  zróżnicowane  działania  faktyczne,  względnie
organizatorskie,  będące  konsekwencją  zaistnienia  określonych  zdarzeń  życiowych
lub  zachowań  grup  społecznych,  polegające  na  umożliwieniu  korzystania  z  urządzeń
użyteczności  publicznej  czy  też  udzielaniu  świadczeń  materialnych,  niekreujące
jednak określonych uprawnień i obowiązków, gdyż te ostatnie jako takie wpisane będą
w stosunek administracyjnoprawny jako wynikające z mocy prawa.

Na tle zarysowanych powyżej uwag ogólnych można dokonać delimitacji

sformalizowanych procesowo działań administracji publicznej. Zastrzec  przy tym
należy,  że  nie  wszystkim  formom  aktywności  organów  administracji  publicznej
odpowiadać  będą  regulacje  prawne,  określające  tryby  postępowania  tych  organów.
Istnieją  bowiem  czynności  administracji  publicznej,  które  nie  są  skrępowane
określoną  procedurą  ich  dokonywania.  Chodzi  tu  głównie  o  część  czynności
cywilnoprawnych, działania organizatorskie, niektóre działania normatywne, wybrane
czynności  materialno-techniczne,  większość  wydawanych  z  urzędu  aktów
poświadczających.  Warto  zatem  podkreślić,  że  podstawową  funkcją  przepisów  tego
typu  jest  funkcja  procesowej  ochronny  podmiotu  administrowanego  czy  też  funkcja