Odpowiedzialność Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych

I. E

WOLUCJA

ODPOWIEDZIALNOŚCI

KARBU

AŃSTWA

PRAWIE

POLSKIM

♦

Konstytucja marcowa: Nie miała faktycznego wpływu na kształtowanie się zasad odpowiedzial-
ności państwa bardzo nowoczesna formuła przyjęta wkrótce po odzyskaniu niepodległości w art.
121   Konstytucji   marcowej,   która   stanowiła:   „Każdy   obywatel  ma   prawo   do   wynagrodzenia
szkody, jaką mu wyrządziły organy władzy państwowej, cywilnej lub wojskowej, przez działalność
urzędową niezgodną z prawem lub obowiązkiem służby. Odpowiedzialne za szkodę jest Państwo
solidarnie  z winnemi organami; wniesienie skargi przeciw Państwu i przeciw urzędnikom  nie
jest   zależne   od   zezwolenia   władzy   publicznej.   Tak   samo   odpowiedzialne   są  gminy   i   ciała
samorządowe   oraz   organy   tychże.   Przeprowadzenie   tej   zasady  określają   osobne   ustawy".
Regulacja konstytucyjna pozostała bez realizacji na

poziomie ustawodawstwa zwykłego

♦

W okresie powojennym do 1956 r. z powodów ideologicznych samo podnoszenie problemu
odpowiedzialności za akty władzy publicznej było niemożliwe i wielce ryzykowne.

♦

Przełomem w tym zakresie była ustawa z 15 Xl 1956 r. o odpowiedzialności państwa za szkody
wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych. Po raz pierwszy (od czasu Konstytucji marcowej)
do systemu prawnego wprowadzona została bezpośrednio zasada odpowiedzialności państwa za
szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy przy wykonywaniu powierzonych im czynności. Przełom
polegał przede wszystkim na tym, że rozwiązania z 1956 r. nie czyniły — z punktu  widzenia
podstaw   odpowiedzialności   -   żadnej   różnicy   pomiędzy   aktami  w   sferze  dominium  oraz
imperium,  a więc uznawały za dopuszczalne kierowanie  roszczeń odszkodowawczych również z
tytułu aktów władzy. Regulacja tej ustawy została następnie nieomal w całości inkorporowana
do nowego kodeksu cywilnego obowiązującego od 1 I 1965 roku.

♦

Formuła odpowiedzialności odszkodowawczej przyjęta w art. 417 k.c. została uznana za
samodzielną podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej, istniejącą niezależnie od innych
podstaw odpowiedzialności ex delicto.



Jedna   z   kodeksowych  podstaw  odpowiedzialności   Skarbu  Państwa   była  ukształtowana  w
oparciu o zasady słuszności (art. 419 k.c). Umożliwiała przyznanie odszkodowania także
w sytuacji, w której nie można było przypisać winy funkcjonariuszowi, doznany  uszczerbek
przybierał   postać   szkody   na   osobie,   a   ponadto   —   jak   wynikało   z   ukształtowanego
orzecznictwa — jego przyczyną były zachowania funkcjonariusza nakierowane w pierwszym
rzędzie na ochronę interesu ogólnego. Poza ramami kodeksowymi pozostawały m.in, regulacje
podstaw odpowiedzialności  za  szkody  wyrządzone  wadliwymi  decyzjami  administracyjnymi,
wynikające  z niesłusznego  skazania  lub  tymczasowego  aresztowania,  a także  wyrządzone
zawinionym zachowaniem komornika

♦

Istotne zmiany w stanie prawnym nastąpiły w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 XII
2001 r. który uchylił jako niezgodny z Konstytucją art. 418 k.c. (ze względu na ist niejące w
tym przepisie wymaganie winy funkcjonariusza) oraz określił jako  zgodne z Konstytucją takie
ujęcie przesłanek odpowiedzialności Skarbu Państwa w art. 417, które wiążą ją z niezgodnym z
prawem działaniem funkcjonariusza, a nie jak dotychczas z winą funkcjonariusza. Oznaczało to,
poprzez   przyjęcie   nowej   zgodnej   z   Konstytucją   interpretacji   art.   417,   zasadnicze   rozszerzenie
odpowiedzialności Skarbu Państwa w porównaniu z wcześniejszym stanem prawnym. Na tle nowej
formuły  interpretacyjnej   art.   417   k.c.   powstawały   jednak   liczne   wątpliwości   interpretacyjne,
związane   przede   wszystkim   z   pytaniem   o   zakres   zastosowania   art.   41 7   według
zmodyfikowanego ujęcia: czy odnosi się on wyłącznie do aktów władzy  publicznej,  czy  też do
wszelkich działań państwa (państwowych i komunalnych osób prawnych)

I. A

KTUALNY

STAN

NORMATYWY

. P

RZESŁANKI

ODPOWIEDZIALNOŚCI

ART

. 417 –

NOWELIZACJI

2. Z

ASADA

GENERALNA

♦

Art. 417,

417',

i 417



Pierwszy z tych przepisów zawiera podstawę ogólną odpowiedzialności za szkody wyrządzone
przy wykonywaniu władzy publicznej,



Drugi — reguluje wypadki szczególne szkody powstałej w związku z wydaniem
(niewydaniem) aktu normatywnego oraz orzeczenia sądowego lub decyzji,

Strona 1 z 7

Odpowiedzialność Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych



Trzeci - odpowiedzialność na zasadach słuszności, w wypadku gdy szkoda na osobie
powstała w związku z wykonywaniem władzy publicznej zgodnie z prawem/

♦

Podobnie jak poprzednia regulacja kodeksowa odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa,
obecna formuła stanowi samodzielną podstawę odpowiedzialności — co oznacza, że wyklucza ona
co do szkód wyrządzonych przy wykonywaniu władzy publicznej stosowanie innych wchodzących w
grę podstaw odpowiedzialności ex deliclo, zawartych w szczególności w art. 416, 427, 429 i
430 k.c.

♦

Zakres  podmiotowy  odpowiedzialności  według aktualnej  konstrukcji art. 417 k.c. - Adresatem
odpowiedzialności jest Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna
wykonująca   władzę   publiczną   z   mocy   prawa   (§   1)   oraz   solidarnie   ze   Skarbem   Państwa   bądź
jednostką   samorządu   terytorialnego   osoba,   której   zlecono   na   podstawie   porozumienia
wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej (§ 2).

♦

Takie ujęcie wskazuje więc na to, że o przynależności określonego zdarzenia do sfery objętej
hipotezą art. 417 decyduje nie tyle formalne kryterium państwowego (komunalnego) charakteru
danej jednostki, ale typ aktywności (wykonywanie władzy publicznej).

♦

Samodzielnym podmiotem odpowiedzialnym według formuły § I art. 417 k.c. może być więc
alternatywnie: Skarb Państwa (w zakresie działalności państwowych jednostek
organizacyjnych niemających osobowości prawnej), jednostka samorządu terytorialnego,
państwowa lub komunalna osoba prawna, a także niepaństwowa i niekomunalna osoba prawna —
realizująca określone kompetencje władzy publicznej z mocy prawa.

♦

Adresatem roszczenia odszkodowawczego po myśli art. 417 § 2 k.c. może być również podmiot
(jednostka samorządu terytorialnego, inna osoba prawna) wykonujący tzw. zlecone funkcje
władzy publicznej na podstawie porozumienia.

♦

Istnienie   „porozumienia",   a   więc   wyraźnego   uzgodnienia   pomiędzy   podmiotem,   któremu
przysługują z mocy prawa kompetencje związane z wykonywaniem władzy publicznej, a inną
osobą   prawną,   jest   niezbędne   przede   wszystkim  dla   precyzyjnego   określenia   zakresu
prerogatyw   władzy   publicznej,   a   tym   samym identyfikacji tych funkcji, których wykonywanie
stanowi  in   casu  przyczynę  sprawczą   szkody.   Tego   też   wymaga   postulat   przejrzystości   w
kształtowaniu relacji pomiędzy instytucjami wykonującymi władzę publiczną.

♦

Zlecenie   określonych   funkcji   władzy   publicznej   innej   osobie   nie   prowadzi  natomiast   do
przeniesienia odpowiedzialności wyłącznie na ich bezpośredniego wykonawcę (w tym wypadku
sprawcę   szkody),   ale   nadal   według   formuły  § 2 art. 417 k.c. angażować będzie solidarną
odpowiedzialność   Skarbu   Państwa   albo   zlecającej   jednostki   samorządu   terytorialnego.
Odpowiedzialność podmiotów zlecających wykonywanie władzy publicznej Skarbu Państwa bądź
jednostki samorządu terytorialnego opiera się w tym wypadku na zasadzie ryzyka. Podmioty te
odpowiadają   tak   jak   za   własne   działanie   i   zaniechanie   i   nie   mogą   się  uwolnić   od
odpowiedzialności  przez wykazanie należytej  staranności w zlecaniu  wykonywania  określonych
funkcji.

1. P

RZESŁANKI

DPOWIEDZIALNOŚCI

♦

Przesłanki odpowiedzialności za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej są
następujące:



niezgodne z prawem działanie (zaniechanie) przy wykonywaniu władzy
publicznej,



szkoda oraz



adekwatny związek przyczynowy pomiędzy tak określoną przyczyną sprawczą a
szkodą.

♦

Novum w stosunku do poprzedniej formuły odpowiedzialności z art. 417 polega przede
wszystkim na:

a) istotnie odmiennym określeniu zakresu przedmiotowego odpowiedzialności;

oderwaniu się od konstrukcji sprawstwa wiązanego dotychczas z zachowaniem konkretnego

funkcjonariusza władzy publicznej;

uznaniu za podstawową przesłankę niezgodności z prawem działania lub

zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej.

Ad a) Zakres przedmiotowy odpowiedzialności Skarbu Państwa (jednostki samorządu
terytorialnego, innej osoby prawnej) obejmuje szkody powstałe przy wykonywaniu władzy

Strona 2 z 7

Odpowiedzialność Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych

publicznej. Bez wątpliwości zostały więc wyłączone z tej sfery zdarzenia sprawcze
następujące w sferze dominium, związane z typową działalnością gospodarczą, nieswoiste dla
aktów należących do kompetencji organów władzy publicznej.

♦

Pojęcie czynności (aktów) organu władzy publicznej.



pojęcie   to   powinno   być   rozumiane   szerzej,  a   więc   obejmować   nie   tylko   akty   władcze,
związane z wykonywaniem  imperium  w ścisłym znaczeniu prawnoadministracyjnym tego
terminu,   ale   także   inne   akty  i   czynności   swoiste   dla   organów   władzy   publicznej,
mieszczące  się   wyłącznie  w   ich   kompetencjach,   także   o   charakterze   porządkowym   i
organizacyjnym  (np. sprawy zapewnienia  odpowiedniego  oznakowania  i utrzymania  we
właściwym stanie  dróg  publicznych  czy  sprawnego  funkcjonowania  służb  publicznych  w
zakresie   organizacji   świadczeń   pomocy   zdrowotnej,   czy   leż   w   związku   z   organizacją
imprez masowych).

♦

W zakresie objętym hipotezą ogólnej normy art. 417 mieścić się już mogą (o ile nie istnieje
odrębna regulacja) szkody wyrządzone przez wadliwe (niezgodne z prawem) wykonanie
ostatecznych rozstrzygnięć, a także szkody wyrządzone — w pewnych sytuacjach — w wyniku
wykonania rozstrzygnięć nieprawomocnych (nieostatecznych).

♦

W   hipotezie   ogólnej   formuły   art.   417   k.c.   mieszczą   się   również   przypadki
odpowiedzialności  za  szkody  wynikające  z  przewlekłości  postępowania  sądowego, o ile
zostało   ono   już   prawomocnie   ukończone.   Poszkodowany   będzie   musiał   samodzielnie
udowodnić przesłankę, jaką jest w takim wypadku przewlekle prowadzenie postępowania

♦

Rozróżnienie pojęć „przy wykonywaniu władzy publicznej" oraz „przy okazji wykonywania władzy
publicznej" Decydujące znaczenie w tej materii powinien mieć cel podejmowanego przy
wykonywaniu władzy publicznej działania, który powinien być funkcjonalnie związany z realizacją
określonej kompetencji organu władzy publicznej, chociażby szkoda wynikła z nieudolności lub
przekroczenia uprawnień.

Ad b) Nowa formuła kodeksowa zrywa z pojęciem sprawstwa ukształtowanym na tle

poprzedniego   brzmienia   art.   417,  który   operował   przesłanką   zachowania   konkretnego
funkcjonariusza   państwowego.  Pojęcie   sprawstwa   odnosi   się   w   konsekwencji   do   zachowań   zwią-
zanych   z  działaniem   (zaniechaniem)   instytucji   wykonującej  władze  publiczną,  a  więc   do
funkcjonowania struktury jako takiej, a nic do zachowań konkretnych funkcjonariuszy państwowych,
tak   jak   na   tle   dotychczasowego   stanu   normatywnego,   chociaż   jest   oczywiste,   że   działania
instytucji   z   natury   rzeczy  zawsze   są   efektem   zachowań   określonych   osób   z   tą   instytucją
związanych. Zmiana ta prowadzi do istotnych konsekwencji.

♦

Po   pierwsze,   nie   ma   znaczenia   dla   odpowiedzialności   odszkodowawczej   ustalenie   statusu,
charakteru funkcji i pozycji bezpośredniego sprawcy szkody. Dla odpowiedzialności odszkodowawczej
— wedle obecnego brzmienia art.  417  k.c. — istotne  znaczenie  będzie  miało bowiem  nie  tyle
ustalenie statusu bezpośredniego sprawcy, sposób jego formalnego związania z daną instytucją,
ale to czy oceniane  in casu  zachowanie (czynnik sprawczy) jest związane z wykonywaniem
władzy   publicznej   i   mieści   się   w   obszarze   kompetencji   (objętym   odpowiedzialnością)   danej
instytucji.

♦

Po drugie, dla wskazania podstaw odpowiedzialności nie ma potrzeby ustalenia osoby
bezpośredniego sprawcy, a więc identyfikacja konkretnej osoby, z której zachowaniem jest
związana szkoda.

♦

Po trzecie, przedmiotem oceny i kwalifikacji z punktu widzenia przyjętej przesłanki
odpowiedzialności (niezgodność z prawem) jest zachowanie instytucji (struktury), a nie konkretnej
osoby w ramach tej instytucji. Takie ujęcie poszerza w sposób naturalny zakres tej oceny i to
nawet, jak się wydaje, w porównaniu do wcześniejszej koncepcji winy anonimowej czy
organizacyjnej.

Ad c) Niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej
stanowi na tle obecnego ujęcia najistotniejszą przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej według
art. 417 k.c.

♦

Pojęcie „prawa" obejmuje w tym wypadku wszelkie normy rekonstruowane na podstawie
obowiązującego porządku prawnego, w szczególności w oparciu o tzw. przepisy prawa
powszechnie obowiązującego

Strona 3 z 7

http://notatek.pl/odpowiedzialnosci-skarbu-panstwa-w-prawie-polskim?notatka