1
Ogólne pojęcie polityki finansowej
Świadoma działalność organów i instytucji państwa, polegająca na określaniu
celu swojej działalności oraz optymalnych rozwiązań (środków) dla osiągnięcia
tych celów. Do działań tych należy kolejno:
- przygotowywanie i planowanie prowadzenia operacji pieniężnych każdego typu,
- realizacja tychże operacji,
- końcowa ewidencja i analiza przebiegu podobnych operacji w przyszłości.
Z kolei wśród celów polityki finansowej można wyróżnić cele:
- strategiczne (nadrzędne)
- odcinkowe (drugorzędne),
- krótkookresowe,
- długookresowe,
- dotyczące gromadzenia dochodów
- wydatkowania.
Muszą
one
jednocześnie
spełniać
następujące
kryteria:
realności,
niesprzeczności, jasności, akceptowalności.
Sektor finansów publicznych
– zbiór państwowych i samorządowych osób
prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej,
finansowanych głównie lub wyłącznie ze środków budżetu państwa lub jednostki
samorządu terytorialnego, wykonujących zadania na zasadach niekomercyjnych.
Podział sektora finansów publicznych:
1) Sektor rządowy, obejmujący organy władzy państwowej i administracji
rządowej oraz inne jednostki gospodarki państwowej, które mogą w ustawowo
określonym trybie stanowić o wielkości dochodów i wydatków obejmowanych
ustawą budżetową; zadania realizowane przez sektor rządowy, wynikające z
funkcji współczesnego państwa mają znaczenie ogólnogospodarcze i społeczne,
2) Sektor samorządowy, obejmujący jednostki samorządu terytorialnego i ich
organy oraz podległe tym organom jednostki organizacyjne; zadania realizowane
przez sektor samorządowy – wydzielone w procesie decentralizacji zarządzania
środkami publicznymi – mają zabezpieczać potrzeby wspólnot lokalnych.
Do jednostek sektora finansów publicznych (zgodnie z zaleceniami i praktyką
stosowaną przez kraje UE) zaliczono także fundusze celowe, inne państwowe
osoby prawne oraz państwowe jednostki organizacyjne, organy i jednostki
samorządu terytorialnego.
Charakterystyka Samorządu Terytorialnego
Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej wykonując
przypadające mu zadania publiczne we własnym imieniu i na własną
odpowiedzialność. Jednostki samorządu terytorialnego w Polsce wykonują
2
zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów
innych władz publicznych.
- Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są
wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego, jako zadania własne, a
jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, to jednostkom samorządu
terytorialnego może zostać zlecone wykonywanie innych zadań publicznych
- Jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach
publicznych odpowiednio do wykonywanych zadań.
Finanse samorządu terytorialnego
Określane są, jako zasoby i środki pieniężne oraz operacje finansowe, polegające
na gromadzeniu dochodów oraz przychodów, a także dokonywaniu wydatków i
rozchodów przez jednostki samorządu terytorialnego w celu sfinansowania
zadań własnych i zleconych im przez państwo oraz zadań wspólnych.
System finansowy jednostek samorządu terytorialnego
Zespół zasad i instytucji oraz instrumentów prawno-finansowych, służących
zdecentralizowanemu, celowemu gospodarowaniu przez jednostki samorządu
terytorialnemu zasobami i środkami finansowymi na podstawie obowiązującego
prawa.
Głównymi zasadami tego systemu są samodzielnoś
ć
i wzajemna niezależnoś
ć
systemu finansowego pa
ń
stwa i samorządu terytorialnego, samodzielnoś
ć
finansowa szczebli samorządowych oraz poszczególnych jednostek samorządu
terytorialnego.
Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego jest konsekwencją
decentralizacji administracji publicznej. Jakkolwiek decentralizacja jest
pojęciem teoretycznym, pojmowanym niejednolicie – zarówno na gruncie teorii,
jak i norm prawnych, a istnieje wiele jej określeń – ogólna definicja tego pojęcia
uwypukla trzy zagadnienia:
1) przekazanie zadań publicznych do realizacji na szczebel lokalny,
2) korzystanie przez organy lokalne z majątku oraz uprawnień gwarantujących
ich samodzielność oraz możliwość decydowania o sprawach publicznych,
3) posiadanie odpowiednich środków finansowych dla realizacji własnej polityki
budżetów.
Jak czytamy już w art. 15 i 16 Konstytucji RP:
Art. 15
„1. Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy
publicznej.
2. Zasadniczy podział terytorialny państwa uwzględniający więzi społeczne,
gospodarcze lub kulturowe i zapewniający jednostkom terytorialnym zdolność
wykonywania zadań publicznych określa ustawa.
Art. 16.
1. Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z
mocy prawa wspólnotę samorządową.
3
2. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej.
Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd
wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”.
Decentralizacja oznacza zatem przekazywanie różnych elementów władztwa
finansowego na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, przekazywanie zaś
władztwa finansowego innym podmiotom publicznym oznacza ograniczanie
władztwa państwa.
Istota pojęcia samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego
wynika z możliwości podzielenia się przez państwo niektórymi atrybutami władzy
finansowej
z
innymi
podmiotami
publicznymi,
odrębnymi
prawnie
i
organizacyjnie od państwa, w tym właśnie z jednostkami samorządu
terytorialnego.
Pojęcie to rozpatrywane jest na wielu płaszczyznach i podlega ocenie z różnych
punktów widzenia: politycznego, ekonomicznego, prawnego i prakseologicznego.
Problematyka
ta
ma
kluczowe
znaczenie
w
procesie
kształtowania
odpowiedniego systemu finansów lokalnych i regionalnych. Samodzielność
finansowa samorządu terytorialnego nie jest kategorią stałą i niezmienną. Wraz z
rozwojem instytucji samorządowych uzyskuje ona różny zakres, zmieniają się
także gwarancje prawne, które służą jej zabezpieczeniu. Samodzielność
finansowa samorządu terytorialnego jest uzależniona od zakresu decentralizacji
finansów publicznych.
Decentralizacja finansowa pojmowana jako proces przekazywania zasobów
finansowych do dyspozycji jednostek samorządu terytorialnego (pojęcie węższe)
lub jako proces przekazywania uprawnień do samodzielnego pozyskiwania i
wydatkowania środków (pojęcie szersze) prowadzi do wyposażenia tych
jednostek, na gruncie obowiązującego prawa, w pewien zakres samodzielności
finansowej.
Samodzielność finansowa rozpatrywana jest także jako prawo samorządu do
posiadania wystarczających do realizacji zadań samorządu środków finansowych
oraz zobowiązanie państwa do zapewnienia tych środków. Podkreśla się także, że
samodzielność finansowa musi być połączona z odpowiednim ukształtowaniem
źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego, wśród których dominować
powinny dochody własne.
Samodzielność finansowa ma odmienny zakres i cechy prawne w zakresie
gromadzenia dochodów, administrowania nimi oraz ich wydatkowania.
Podstawą systemu finansów samorządowych jest zatem:
1) przekazanie istotnej części zadań publicznych i odpowiednich kompetencji
jednostkom samorządu terytorialnego do realizacji; zadania te wykonywane są
przez nie w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność w takim zakresie,
w jakim nie są zastrzeżone dla organów innych władz publicznych;
2) wyodrębnienie majątku i gospodarki finansowej z majątku państwa i z
całokształtu państwowej gospodarki finansowej oraz wzajemna niezależność
zasobów systemu finansowego państwa i samorządu terytorialnego;
3) samodzielność finansowa odrębnych szczebli (podsystemów) samorządowych i
ich budżetów w aspekcie:
a/gromadzenia dochodów i przychodów,
4
b/dokonywania wydatków i rozchodów,
c/konstrukcji budżetów.
4) niezależność organizacyjna i w dużym zakresie finansowa, wspomagana jest
poprzez instrumenty prawne. Jest to skutek przyznania jednostkom samorządu
terytorialnego (min. na mocy Konstytucji):
- osobowości prawnej,
- prawa własności i innych praw majątkowych,
- ochrony sądowej tej samodzielności.
W drodze ustawowej państwo decyduje m.in. o formach samorządu, szczeblach
zarządzania, zakresie działania, funkcjach i zakresie samodzielności.
Samodzielność samorządu terytorialnego obejmuje różne aspekty: ustrojowy,
organizacyjny, administracyjno-prawny i ekonomiczno-finansowy.
Aspekt ustrojowy sprowadza się do możliwości sprawowania władztwa przez
wspólnotę samorządową i wolnych wyborów w ramach danego terytorium.
Aspekt organizacyjny dotyczy powołania jednostek, zasadniczego podziału
administracyjnego i odrębnych, niezależnych wzajemnie struktur.
Aspekt administracyjnoprawny wyraża się w wykonywaniu własnych zadań i
kompetencji oraz posiadaniu osobowości prawnej.
Aspekt ekonomiczno-finansowy przejawia się w posiadaniu własnego mienia i
środków finansowych w ramach samodzielnych budżetów czyli posiadania
samodzielności finansowej.
Podsumowanie
W aktach prawnych pojęcie samodzielności pojawia się w ustawach ustrojowych
dotyczących poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego. Każda z ustaw
ustrojowych stanowi, że gminy, powiaty i województwa wykonują zadania
publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a ich
samodzielność podlega ochronie sądowej. Z tak ujętego sformułowania wynika,
iż
ustawodawca
łączy
pojęcie
samodzielności
jednostek
samorządu
terytorialnego z odpowiedzialnością za wykonywanie zadań publicznych. W tym
kontekście należy zatem rozpatrywać zagadnienia samodzielnego prowadzenia
gospodarki finansowej przez jednostki samorządu terytorialnego, o których mówi
się we wszystkich trzech ustawach ustrojowych.
5
Instrumenty zarządzania finansami JST
Planowanie
budżetowe,
będące
elementem
polityki
finansowej
jest
przewidywaniem procesów gromadzenia i wydatkowania środków budżetowych
w ścisłym związku z procesami rzeczowymi.
Budżet, jako najbardziej znany i sformalizowany spośród planów finansowych,
łączy koszty planowania działalności jednostki samorządu terytorialnego oraz
odpowiednie środki na następny (planowany) rok budżetowy. Roczny budżet
stanowi jedno z najważniejszych narzędzi zarządzania finansami jednostki
samorządu terytorialnego, gdyż dostarcza liczbowego zestawienia jej celów i
priorytetów, jest podstawą alokacji zasobów i oceny działalności gminy, powiatu,
województwa samorządowego.
Instrumentami krótkookresowego zarządzania finansami JST, są:
1) budżet JST, stanowiący najważniejszą podstawę gospodarki finansowej
JST, określający dochody i wydatki samorządowych jednostek budżetowych
oraz przychody i rozchody związane z długiem JST i udzielanymi przez JST
pożyczkami, a także przychody ze sprzedaży mienia JST,
2) plany finansowe tzw. jednostek pozabudżetowych, do których zalicza się
przede wszystkim zakłady budżetowe
Wszystkie wyżej wymienione plany są – obligatoryjnie – uchwalane przez organ
stanowiący JST na okres roku kalendarzowego.
Chociaż budżet JST jest w swoim zakresie podmiotowym ograniczony do
wydatków dokonywanych przez jednostki budżetowe, to za pomocą budżetu
organy JST wpływają również (np. przez udzielanie dotacji) na działalność
innych instytucji samorządowych, takich jak np. samorządowe instytucje
kultury, organizacje obywatelskie czy utworzone przez JST spółki prawa
handlowego, świadczące usługi z zakresu użyteczności publicznej.
Do instrumentów krótkookresowego zarządzania finansami JST należy również
zaliczyć należące do kompetencji organu stanowiącego decyzje w sprawie:
1) wysokości stawek podatków stanowiących dochody JST (tylko w gminach),
2) wysokość opłat pobieranych przez JST,
3) cen na usługi komunalne.
Budżet JST jest podstawowym dokumentem kształtującym jego gospodarkę
finansową. Uchwalany jest przez organ stanowiący JST na okres roku
kalendarzowego w uchwale budżetowej, która oprócz budżetu zawiera również
inne ustalenia dotyczące finansów JST, przy czym niektóre z tych ustaleń (np.
limit udzielanych poręczeń i gwarancji, zestawienie przychodów i wydatków tzw.
jednostek gospodarki pozabudżetowej, czyli zakładów budżetowych, gospodarstw
pomocniczych i środków specjalnych) stanowią jej obligatoryjne elementy.
Budżet obejmuje:
6
1) plan dochodów, zestawiany w podziale na ważniejsze źródła dochodów i działy
klasyfikacji budżetowej;
2) plan wydatków, zestawiany w układzie części i rozdziałów klasyfikacji
budżetowej (czyli w układzie rodzajów wykonywanych zadań),
3) wynik budżetu, stanowiący różnicę łącznych kwot dochodów i wydatków, i
określany albo jako deficyt (gdy planowane wydatki są większe od dochodów),
albo jako nadwyżka budżetu;
4) plan przychodów i rozchodów, obejmujący:
- przychody i rozchody związane z zaciąganiem zobowiązań (wpływy z
otrzymanych kredytów i pożyczek, wpływy ze sprzedaży papierów
wartościowych, spłaty zobowiązań),
- przychody i rozchody związane z pożyczkami udzielanymi ze środków
budżetowych,
- przychody ze sprzedaży majątku JST
przy czym dyrektywną część budżetu stanowią tylko plany wydatków i
rozchodów oraz wielkość deficytu budżetowego (jeśli uchwalono dochody
mniejsze od wydatków), które traktowane są jako nieprzekraczalne limity.
Oznacza to, że:
1) w przypadku niepełnej realizacji dochodów, wydatki muszą być
zredukowane co najmniej o kwotę niewykonania planu dochodów,
2) przekroczenie planu dochodów nie daje podstaw do realizacji wydatków
wyższych niż zaplanowano.
Uchwała budżetowa musi określać źródła pokrycia deficytu lub sposób
rozdysponowania nadwyżki – oprócz ujętych w budżecie przychodów, źródłem
sfinansowania deficytu mogą też być środki pozostające na rachunkach
budżetowych z poprzednich lat. Analogicznie, jako rozdysponowanie nadwyżki
można wskazać albo wyszczególnione powyżej rozchody, albo zwiększenie
środków na rachunkach budżetu JST.
W ujęciu podmiotowym budżet obejmuje wyłącznie dochody i wydatki
realizowane za pośrednictwem jednostek budżetowych JST.
W budżecie JST mogą być ustanowione rezerwy, czyli kwoty wydatków nie
przypisane w czasie uchwalania budżetu do konkretnych zadań. Wyróżnia się
przy tym rezerwę ogólną (do 1% planowanych wydatków, bez określania ich
przeznaczenia, wykorzystywane głównie na wydatki nieprzewidziane oraz na
zwiększenie wydatków zaplanowanych w zbyt małej wysokości) oraz rezerwy
celowe, w których ujmuje się wydatki, o przeznaczeniu z góry określonym,
których w czasie uchwalania budżetu nie można ściśle przyporządkować do
odpowiednich podziałek planu wydatków, sporządzonego z określoną powyżej
szczegółowością. W praktyce rezerwy celowe wykorzystywane są również do
planowania wydatków związanych z niepewnymi wpływami) (np. kredytów, które
nie zostały przyznane przed uchwaleniem budżetu). Suma rezerw celowych nie
może przekroczyć 5% wydatków budżetu JST.
Inne niż budżet roczne plany finansowe opracowywane obowiązkowo przez JST
można podzielić na:
1) plany przychodów i wydatków jednostek organizacyjnych, które nie są
ujmowane w budżecie JST,
7
2) plany finansowe uszczegóławiające ustalenia budżetu.
Do pierwszej grupy należą: plan przychodów i wydatków zakładów
budżetowych.
Plany te stanowią część uchwały budżetowej. Żadne przepisy ustawowe nie
określają wymagań formy tych planów ani szczegółowości prezentacji
przychodów i wydatków. W odróżnieniu od budżetu, ustalone w planie wielkości
wydatków wymienionych jednostek pozabudżetowych nie stanowią sztywnego
limitu,
lecz
mogą
być
przekroczone,
jeśli
dochody
są
większe
od
prognozowanych, a zwiększenie wydatków nie spowoduje zwiększenia dotacji z
budżetu, obniżenia planowanej wpłaty do budżetu ani obniżenia stanu środków
zaplanowanych na koniec roku.
Planami uszczegółowiającymi ustalenia budżetu są:
1) plan dochodów i wydatków związanych z wykonywaniem przez JST
zadaniami z zakresu administracji rządowej i innymi zadaniami zleconymi na
mocy ustaw, nazywany dalej planem finansowania zadań zleconych,
2) układ wykonawczy budżetu,
3) harmonogram realizacji dochodów i wydatków JST.
Układ wykonawczy jest bardziej szczegółowym przedstawieniem planu
dochodów i wydatków budżetu JST. Jest sporządzany przez organ wykonawczy
JST w terminie 21 dni od uchwalenia budżetu JST Prezentuje on dochody i
wydatki budżetowe w pełnej szczegółowości klasyfikacji budżetowej, czyli -
zarówno w odniesieniu do dochodów, jak i wydatków – w podziale na działy,
rozdziały i paragrafy i powinien być podstawą do sporządzania planów
finansowych przez poszczególne jednostki budżetowe, jednak przy wymaganej
przez ustawę o finansach publicznych szczegółowości układu wykonawczego nie
ma już miejsca na samodzielne formułowanie planów finansowych jednostek
budżetowych.
Do sporządzania harmonogramu realizacji dochodów i wydatków budżetu
JST na mocy art. 249 ustawy o finansach publicznych, zobowiązany jest organ
wykonawczy JST.
Źródła Prawa Finansowego Samorządu Terytorialnego
• Konstytucja RP
Zawiera następujące regulacje dotyczące samorządu terytorialnego:
- art. 15 i 16 – decentralizacja i samorząd
- art. 87 ust, 2 - źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej
Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa
miejscowego
- art. 94 - Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji
rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie,
ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych
organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Natomiast regulacje dotyczące bezpośrednio samorządu terytorialnego, w tym
gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego zawarto w Rozdz. VII
Samorząd Terytorialny. I tak, m.in.:
8
- art. 163 - Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone
przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych
- art. 166 - Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty
samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako
zadania własne.
- art. 167 ust. 1 - Jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w
dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań.
2. Dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz
subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa.
3. Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie.
4. Zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego
następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych.
- art. 168 - Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości
podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie.
•
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
- określenie pojęcia sektora samorządowego finansów publicznych
- objęcie sektora samorządowego zasadami jawności i przejrzystości finansów
publicznych
-
objęcie
samorządowego
długu
publicznego
regulacjami
ustawowymi
odnoszącymi się do państwowego długu publicznego i samorządowego długu
publicznego
- określenie ogólnych zasad zaciągania zobowiązań przez jednostki samorządu
terytorialnego
- wprowadzenie możliwości istnienia w jednostkach samorządu terytorialnego
funduszy celowych
- wprowadzenie wieloletnich programów inwestycyjnych
- nowa klasyfikacja zadań jednostek samorządu terytorialnego i związanych z
nimi wydatków budżetu
- odstąpienie od zasady równowagi budżetu JST i wprowadzanie możliwości
uchwalania budżetu z nadwyżką lub deficytem
- wprowadzenie możliwości udzielania z budżetu JST dotacji podmiotom nie
należącym do finansów publicznych, ale wyłącznie nie działającym w celu
osiągnięcia zysku oraz wyłącznie na cele publiczne związane z realizacją zadań
publicznych tej jednostki
-
wprowadzenie
wymogu
opracowywania
informacji
o
stanie
mienia
komunalnego
- możliwość wykorzystania w następnym roku budżetowym kwot wydatków,
które nie wygasły z upływem roku budżetowego
•
Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego
Ustawa określa:
1) źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz zasady ustalania i
gromadzenia tych dochodów;
9
2) zasady ustalania i przekazywania subwencji ogólnej oraz dotacji celowych z
budżetu państwa.
•
Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach
obrachunkowych
Samodzielność finansowa nie może być wg Trybunału Konstytucyjnego,
„absolutyzowana, interpretowana wg swobodnego uznania, jako pełna autonomia
w zakresie gospodarowania pozyskanymi środkami finansowymi”, (wyrok TK z 24
marca 1998. K.40/97). Samodzielność finansowa nie ma więc charakteru
bezwzględnego, granice jej wyznacza określony Konstytucją i ustawami zakres
działania. Doznaje ona także wielu ograniczeń, dotyczących procedury planowania
i dysponowania środkami pieniężnymi, władztwa podatkowego, zarządzania
długiem publicznym, finansowania deficytu budżetowego oraz ich limitów wraz z
procedurami ostrożnościowymi i sanacyjnymi z zakresu finansów publicznych,
procedur przetargowych itp.
Jedną z instytucji, która sprawuje funkcje kontrolne w zakresie gospodarki
finansowej
jednostek
samorządy
terytorialnego,
są
regionalne
izby
obrachunkowe.
Od 1997 zasady funkcjonowania regionalnych izb obrachunkowych reguluje
art.171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Artykuł
ten stanowi: „Organami nadzoru nad działalności jednostek samorządu
terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw
finansowych regionalne izby obrachunkowe”.
•
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej
Ustawa określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu
terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w
celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej.
Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze
użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie
zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie
dostępnych.
• Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych
• Ustawa z dnia 30 październik 2002 r. o podatku leśnym
• Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym
• Ustawa z dnia 9 września 2000 r. o podatku od czynności
cywilnoprawnych
• Ustawa z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn
• Ustawa z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej
• Ustawa budżetowa
•
Akty prawa miejscowego regulujące samorządową gospodarkę finansową
(budżetową) np. uchwały budżetu rad gminy, powiatów, sejmików
województwa
10
Udziały w podatkach, jako źródła dochodów samorządów
gminnych
Podatek dochodowy od osób fizycznych /ustawa z dnia 26 lipca 1991 r./
Podatek dochodowy od osób fizycznych jest podatkiem bezpośrednim,
zwyczajnym, obligatoryjnym, o charakterze dochodowym i osobistym. Obliczany
jest przez samych podatników lub przez płatników.
Podatek dochodowy od osób fizycznych jest oparty na zasadzie równości.
Oznacza to, iż wszyscy podatnicy uzyskujący jednakowe dochody są tak samo
traktowani bez względu na to, czy dochód uzyskany jest z działalności
gospodarczej prowadzonej na własny rachunek, wolnych zawodów, pracy
najemnej, emerytur i rent, praw majątkowych i innych źródeł.
Źródłami przychodów w rozumieniu ustawy (art. 10) są:
1) stosunek służbowy, stosunek pracy, w tym spółdzielczy stosunek pracy,
członkostwo w rolniczej spółdzielni produkcyjnej lub innej spółdzielni
zajmującej się produkcją rolną, praca nakładcza, emerytura lub renta;
2) działalność wykonywana osobiście;
3) pozarolnicza działalność gospodarcza;
4) działy specjalne produkcji rolnej;
5) (uchylony);
6) najem, podnajem, dzierżawa, poddzierżawa oraz inne umowy o podobnym
charakterze, w tym również dzierżawa, poddzierżawa działów specjalnych
produkcji rolnej oraz gospodarstwa rolnego lub jego składników na cele
nierolnicze albo na prowadzenie działów specjalnych produkcji rolnej, z
wyjątkiem składników majątku związanych z działalnością gospodarczą;
7) kapitały pieniężne i prawa majątkowe, w tym odpłatne zbycie praw
majątkowych innych niż wymienione w pkt 8 lit. a–c;
8) odpłatne zbycie, z zastrzeżeniem ust. 2:
a) nieruchomości lub ich części oraz udziału w nieruchomości,
b) spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego lub
użytkowego
oraz
prawa
do
domu
jednorodzinnego
w
spółdzielni
mieszkaniowej,
c) prawa wieczystego użytkowania gruntów,
d) innych rzeczy,
– jeżeli odpłatne zbycie nie następuje w wykonaniu działalności gospodarczej i
zostało dokonane w przypadku odpłatnego zbycia nieruchomości i praw
majątkowych określonych w lit. a–c – przed upływem pięciu lat, licząc od końca
roku kalendarzowego, w którym nastąpiło nabycie lub wybudowanie, a innych
rzeczy – przed upływem pół roku, licząc od końca miesiąca, w którym nastąpiło
nabycie; w przypadku zamiany okresy te odnoszą się do każdej z osób
dokonującej zamiany;
9) inne źródła.
11
Przepisów ustawy nie stosuje się natomiast do:
1) przychodów z działalności rolniczej, z wyjątkiem przychodów z działów
specjalnych produkcji rolnej;
2) przychodów z gospodarki leśnej w rozumieniu ustawy o lasach oraz ustawy o
przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia;
3) przychodów podlegających przepisom o podatku od spadków i darowizn;
4) przychodów wynikających z czynności, które nie mogą być przedmiotem
prawnie skutecznej umowy;
5) przychodów z tytułu podziału wspólnego majątku małżonków w wyniku
ustania lub ograniczenia małżeńskiej wspólności majątkowej oraz przychodów
z tytułu wyrównania dorobków po ustaniu rozdzielności majątkowej
małżonków lub śmierci jednego z nich;
6) przychodów (dochodów) armatora opodatkowanych na zasadach wynikających
z ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o podatku tonażowym;
7) świadczeń na zaspokojenie potrzeb rodziny, o których mowa w art. 27
Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, objętych wspólnością majątkową
małżeńską.
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek
samorządu terytorialnego, wysokość udziału we wpływach z podatku
dochodowego od osób fizycznych, od podatników tego podatku zamieszkałych na
obszarze gminy wynosi 39,34 %.
Przez ogólną kwotę wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych
rozumie się 100 % wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych,
pobieranego na zasadach ogólnych, tj. według skali podatkowej, o której mowa w
art. 27 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób
fizycznych oraz podatku pobieranego od dochodów z pozarolniczej działalności
gospodarczej w wysokości 19 %. Przez wpływy rozumie się wpłaty pomniejszone
o dokonane zwroty.
Zasady ustalania i gromadzenia dochodów własnych jednostek samorządu
terytorialnego
Kwotę udziału gminy we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych,
stanowiącego dochód budżetu państwa, ustala się mnożąc ogólną kwotę
wpływów z tego podatku przez 0,3934, i wskaźnik równy udziałowi należnego w
roku poprzedzającym rok bazowy, /tj. rok poprzedzający rok budżetowy/
podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszkałych na obszarze gminy, w
ogólnej kwocie należnego podatku w tym samym roku. Wskaźnik, ustala się na
podstawie danych zawartych w złożonych
zeznaniach podatkowych o wysokości osiągniętego dochodu oraz rocznym
obliczeniu podatku dokonanym przez płatników, według stanu na dzień 15
września roku bazowego.
12
Podatek dochodowy od osób prawnych /ustawa z dnia 15 lutego 1992 r./
Ustawa reguluje opodatkowanie podatkiem dochodowym dochodów osób
prawnych i spółek kapitałowych w organizacji.
Przepisy ustawy mają również zastosowanie do jednostek organizacyjnych
niemających osobowości prawnej, z wyjątkiem spółek niemających osobowości
prawnej.
Zwalnia się od podatku:
1) Skarb Państwa;
2) Narodowy Bank Polski;
3) jednostki budżetowe;
4) państwowe fundusze celowe,
5) Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej;
6) wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej;
7) przedsiębiorstwa międzynarodowe i inne jednostki gospodarcze utworzone
przez organ administracji państwowej wspólnie z innymi państwami na
podstawie porozumienia lub umowy, chyba że porozumienia te lub umowy
stanowią inaczej;
8) jednostki samorządu terytorialnego w zakresie dochodów określonych w
przepisach ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego;
9) Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa;
10) Agencję Rynku Rolnego;
11) fundusze inwestycyjne
12) instytucje wspólnego inwestowania
13) fundusze emerytalne utworzone na podstawie przepisów o organizacji i
funkcjonowaniu funduszy emerytalnych;
14) podatników posiadających siedzibę w innym niż Rzeczpospolita Polska
państwie członkowskim Unii Europejskiej lub w innym państwie należącym
do
Europejskiego
Obszaru
Gospodarczego
prowadzących
program
emerytalny, w zakresie dochodów związanych z gromadzeniem oszczędności
na cele emerytalne,
15) Zakład Ubezpieczeń Społecznych,
16) Fundusz Rezerwy Demograficznej,
17) Agencję Nieruchomości Rolnych;
18) Agencję Rezerw Materiałowych.
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek
samorządu terytorialnego
Wysokość udziału we wpływach z podatku
dochodowego od osób prawnych, od podatników tego podatku, posiadających
siedzibę na obszarze gminy, wynosi 6,71 %.
Przez ogólną kwotę wpływów z podatku dochodowego od osób prawnych rozumie
się 100 % wpływów z podatku dochodowego od osób prawnych, przy czym przez
wpływy rozumie się wpłaty pomniejszone o dokonane zwroty.
Zasady wspólne
Środki stanowiące dochody jednostek samorządu terytorialnego, które na
podstawie odrębnych przepisów pobierają urzędy skarbowe, są odprowadzane na
13
rachunek budżetu właściwej jednostki samorządu terytorialnego w terminie 14
dni od dnia, w którym wpłynęły na rachunek urzędu skarbowego.
Środki stanowiące dochody jednostek samorządu terytorialnego z tytułu udziału
we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych podlegają przekazaniu
z centralnego rachunku bieżącego budżetu państwa na rachunki budżetów
właściwych jednostek samorządu terytorialnego w terminie do 10 dnia miesiąca
następującego po miesiącu, w którym podatek wpłynął na rachunek urzędu
skarbowego.
Środki stanowiące dochody jednostek samorządu terytorialnego z tytułu udziału
we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych za miesiąc grudzień
podlegają przekazaniu z centralnego rachunku bieżącego budżetu państwa na
rachunki budżetów właściwych jednostek samorządu terytorialnego w
następujący sposób:
1) w terminie do dnia 20 grudnia roku budżetowego przekazuje się zaliczkę w
wysokości 80 % kwoty przekazanej, za miesiąc listopad roku budżetowego;
2) w terminie do dnia 10 stycznia roku następnego przekazuje się kwotę
stanowiącą różnicę między kwotą z tytułu udziału we wpływach z podatku
dochodowego od osób fizycznych, który wpłynął na rachunek urzędu
skarbowego w miesiącu grudniu, a kwotą zaliczki przekazanej zgodnie z pkt 1.
W przypadku wydania postanowienia w sprawie zaliczenia nadpłaty lub zwrotu
podatku na poczet zaległych lub bieżących zobowiązań podatkowych w trybie
art. 76a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, termin, o
którym mowa w ust. 1, jest liczony od dnia, w którym to postanowienie stało się
ostateczne.
Naczelnik urzędu skarbowego przekazuje jednostkom samorządu terytorialnego,
na wniosek przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego,
kwartalne informacje o stanie i terminach realizacji dochodów.
Jeżeli dochody pobrane przez urzędy skarbowe na rzecz jednostek samorządu
terytorialnego nie zostaną przekazane w powołanych wyżej terminach, jednostce
samorządu terytorialnego przysługują odsetki w wysokości ustalonej jak dla
zaległości podatkowych.
Źródła dochodów powiatowych i wojewódzkich jednostek
samorządu terytorialnego
Na wstępie warto przywołać ponownie treść art. 16 ust. 2 Konstytucji RP,
zgodnie z którym „Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy
publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych
samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”.
Tak więc, uczestniczenie w sprawowaniu władzy publicznej polega na
wykonywaniu zadań publicznych.
Pamiętajmy, iż podział zadań publicznych na zadania z zakresu administracji
rządowej i administracji samorządowej wiąże się również z koniecznością
dokonania podziału dochodów publicznych. Przypisanie JST realizacji istotnej
części zadań publicznych wiąże się z koniecznością zapewnienia odpowiednich
środków na ich realizację.
Zgodnie również z art. 9 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego
z 15.10.1985 r., „wysokość zasobów finansowych społeczności lokalnych
14
powinna być dostosowana do zakresu uprawnień przyznanych im przez
Konstytucję lub przez prawo”.
I jak pamiętamy, taką gwarancję polski ustawodawca zawarł w treści art. 167
ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z brzmieniem którego, „ Jednostkom samorządu
terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do
przypadających im zadań”.
Źródła dochodów powiatowych jednostek samorządu terytorialnego
Mając na względzie powyższe ogólne uwagi, wskazać należy, iż z ustawy o
samorządzie powiatowym wynika, że powiat wykonuje określone ustawami
zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Jednakże
aby sprostać powołanemu wyżej wymogowi ustawy, konieczne było zaopatrzenie
tej JST w odpowiednie środki finansowe.
I tak, zgodnie z postanowieniami art. 5 ustawy o dochodach jednostek
samorządu terytorialnego, źródłami dochodów własnych powiatu są:
1) wpływy z opłat stanowiących dochody powiatu, uiszczanych na podstawie
odrębnych przepisów;
2) dochody uzyskiwane przez powiatowe jednostki budżetowe oraz wpłaty od
powiatowych zakładów budżetowych;
3) dochody z majątku powiatu;
4) spadki, zapisy i darowizny na rzecz powiatu;
5) dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach;
6) 5,0 % dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z
realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań
zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;
7) odsetki od pożyczek udzielanych przez powiat, o ile odrębne przepisy nie
stanowią inaczej;
8) odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody
powiatu;
9) odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych
powiatu, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;
10) dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego;
11) inne dochody należne powiatowi na podstawie odrębnych przepisów.
12) udział we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, od
podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze powiatu w wysokości
10,25%
13) udział we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych, od
podatników tego podatku, posiadających siedzibę na obszarze powiatu, w
wysokości 1,40 %.
Dochodem powiatu jest również:
1) subwencja ogólna wyrównawcza
2) subwencja ogólna równoważąca
3) subwencja oświatowa.
15
Dochodami powiatu są dotacje celowe z budżetu państwa na realizację zadań
straży i inspekcji, o których mowa w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o
samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, z późn. zm.3).
Dochodami powiatu mogą być dotacje celowe z budżetu państwa na:
1) zadania z zakresu administracji rządowej oraz na inne zadania zlecone
ustawami;
2) zadania realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego na mocy
porozumień zawartych z organami administracji rządowej;
3) usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego,
skutków powodzi i osuwisk ziemnych oraz skutków innych klęsk żywiołowych;
4) finansowanie lub dofinansowanie zadań własnych;
5) realizację zadań wynikających z umów międzynarodowych.
Dochodami powiatu mogą być środki z funduszy celowych, pozyskiwane na
podstawie odrębnych przepisów.
Dochodami powiatu mogą być dotacje udzielane przez Narodowy Fundusz
Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz wojewódzkie fundusze ochrony
środowiska i gospodarki wodnej na podstawie odrębnych przepisów.
Ważne
Powiaty nie mają dochodów z podatków i opłat lokalnych, które zasilają budżety
gmin. Od kilkunastu lat, w fazie projektów pozostaje uzupełnienie dochodów
powiatów o część wpływów z podatku od wartości nieruchomości (tzw. podatku
katastralnego).
Źródła dochodów wojewódzkich jednostek samorządu terytorialnego
Jak wynika z ustawy o samorządzie województwa, województwo wykonuje
określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną
odpowiedzialność dysponuje mieniem wojewódzkim, prowadzi samodzielnie
gospodarkę finansową na podstawie budżetu.
Jednakże aby sprostać powołanemu wyżej wymogowi ustawy konieczne jest
zaopatrzenie tej JST w odpowiednie środki finansowe.
Zgodnie z postanowieniami art. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego, źródłami dochodów własnych województwa są:
1) dochody uzyskiwane przez wojewódzkie jednostki budżetowe oraz wpłaty od
wojewódzkich zakładów budżetowych;
2) dochody z majątku województwa;
3) spadki, zapisy i darowizny na rzecz województwa;
4) dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach;
5) 5,0 % dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z
realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań
zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;
6) odsetki od pożyczek udzielanych przez województwo, o ile odrębne przepisy
nie stanowią inaczej;
16
7) odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody
województwa;
8) odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych
województwa, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;
9) dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego;
10) inne dochody należne województwu na podstawie odrębnych przepisów.
11) udział we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, od
podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze województwa w
wysokości 1,60 %;
12 ) udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych, od
podatników tego podatku, posiadających siedzibę na obszarze województwa w
wysokości 14,75 %.
Dochodem województwa jest również:
1) subwencja ogólna wyrównawcza
2) subwencja ogólna regionalna
3) subwencja oświatowa.
Dochodami województwa mogą być dotacje celowe z budżetu państwa na:
1) zadania z zakresu administracji rządowej oraz na inne zadania zlecone
ustawami;
2) zadania realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego na mocy
porozumień zawartych z organami administracji rządowej;
3) usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego,
skutków powodzi i osuwisk ziemnych oraz skutków innych klęsk żywiołowych;
4) finansowanie lub dofinansowanie zadań własnych;
5) realizację zadań wynikających z umów międzynarodowych.
Dochodami województwa mogą być środki z funduszy celowych, pozyskiwane na
podstawie odrębnych przepisów.
Dochodami województwa mogą być dotacje udzielane przez Narodowy Fundusz
Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz wojewódzkie fundusze ochrony
środowiska i gospodarki wodnej na podstawie odrębnych przepisów.
Ważne
Województwa nie mają dochodów z podatków i opłat lokalnych, które zasilają
budżety gmin.
Definicje, znaczenie pojęć
Subwencja ogólna – świadczenie pieniężne Skarbu Państwa na rzecz
samorządu, mające charakter ogólny, bezzwrotny,
nieodpłatny, przymusowy; jej uzyskanie przez konkretną
JST jest związane ze spełnieniem ustawowo określonych
warunków.
Subwencja oświatowa – corocznie ustalana w ustawie budżetowej dla
wszystkich JST
17
Subwencja wyrównawcza – polega na wyrównaniu nadmiernych dysproporcji
dochodowych między JST; składa się z dwóch kwot:
podstawowej i uzupełniającej.
Subwencja regionalna – przysługuje wyłącznie województwom, składa się z
niezależnych od siebie kwot.
Dotacja
– transfer środków pieniężnych, a nie rzeczowych, o
charakterze jednostronnym, nieodpłatnym i z reguły
bezzwrotnym; udzielana jest
w ściśle określonej
wysokości – w celu uzupełnienia brakujących środków
na finansowanie realizacji zadań publicznych.
Wydatki jednostek samorządu terytorialnego – zadania i
wydatki
jednostek
samorządu
terytorialnego,
struktura
wydatków
Oczywistym jest, iż aby w pełni i sprawnie realizować nałożone na JST
zadania, niezbędne jest zapewnienie jej odpowiednich środków finansowych, o
których to wspomniano wyżej.
Realizowanie poszczególnych zadań ściśle i bezpośrednio związane jest z
ponoszeniem przez JST wydatków.
Gminy
Zagadnienia związane z zakresem działania, jak i zadaniami gminy zostały
oddzielnie uregulowane w ustawie o samorządzie gminnym w „Rozdział 2 -
Zakres działania i zadania gminy”.
Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu
lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Tak więc, jeżeli
ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w powyższych sprawach, należy do
gminy.
Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy.
Zgodnie z art. 7. ustawy o samorządzie gminnym zadania własne gminy
obejmują m.in. sprawy:
1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i
przyrody oraz gospodarki wodnej,
2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,
3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania
ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń
sanitarnych,
wysypisk
i
unieszkodliwiania
odpadów
komunalnych,
zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,
4) działalności w zakresie telekomunikacji,
5) lokalnego transportu zbiorowego,
6) ochrony zdrowia,
18
7) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych,
8) wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej,
9) gminnego budownictwa mieszkaniowego,
10) edukacji publicznej,
11) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony
zabytków i opieki nad zabytkami,
12) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń
sportowych,
13) targowisk i hal targowych,
14) zieleni gminnej i zadrzewień,
15) cmentarzy gminnych,
16)
porządku
publicznego
i
bezpieczeństwa
obywateli
oraz
ochrony
przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania
gminnego magazynu przeciwpowodziowego,
17) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz
obiektów administracyjnych,
18) polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej,
medycznej i prawnej,
19) wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia
warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania
programów pobudzania aktywności obywatelskiej,
20) promocji gminy,
21) współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz
podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o
działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873, z
późn. zm.),
22) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.
Należy pamiętać, iż to ustawy określają, które zadania własne gminy mają
charakter obowiązkowy.
Jeżeli istnieje konieczność przekazania gminie, w drodze ustawy, nowych zadań
własnych, wymaga to zapewnienia im koniecznych środków finansowych na ich
realizację w postaci zwiększenia dochodów własnych gminy lub subwencji.
Ustawy mogą także nakładać na gminę obowiązek wykonywania zadań
zleconych z zakresu administracji rządowej, a także z zakresu organizacji
przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów.
Zadania z zakresu administracji rządowej gmina może wykonywać również na
podstawie porozumienia z organami tej administracji.
Gmina może również wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz
zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi
jednostkami samorządu terytorialnego. Gmina otrzymuje środki finansowe w
wysokości koniecznej do wykonania zadań.
Spory majątkowe wynikłe z tych porozumień, rozpatruje sąd powszechny.
19
Szczegółowe zasady i terminy przekazywania środków finansowych, określają
ustawy nakładające na gminy obowiązek wykonywania zadań zleconych lub
zawarte porozumienia.
W celu wykonywania zadań gmina może również tworzyć jednostki
organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z
organizacjami pozarządowymi.
Gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą
wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w
przypadkach określonych w odrębnej ustawie.
Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań
o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa.
Zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne
gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane
zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług
powszechnie dostępnych.
Wykonywanie zadań publicznych może być realizowane również w drodze
współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego.
Gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia jednostek samorządu
terytorialnego mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu
terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej.
Powiaty
Zagadnienia związane z zakresem działania, jak i zadaniami powiatu zostały
oddzielnie uregulowane w ustawie o samorządzie powiatowym w „Rozdział 2 -
Zakres działania i zadania powiatu”.
Zgodnie z art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, powiat wykonuje określone
ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie:
1) edukacji publicznej,
2) promocji i ochrony zdrowia,
3) pomocy społecznej,
4) wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej,
5) polityki prorodzinnej,
6) wspierania osób niepełnosprawnych,
7) transportu zbiorowego i dróg publicznych,
8) kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami,
9) kultury fizycznej i turystyki,
10) geodezji, kartografii i katastru,
11) gospodarki nieruchomościami,
12) administracji architektoniczno-budowlanej,
13) gospodarki wodnej,
14) ochrony środowiska i przyrody,
20
15) rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego,
16) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli,
17) ochrony przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania powiatowego
magazynu przeciwpowodziowego, przeciwpożarowej i zapobiegania innym
nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska,
18) przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy,
19) ochrony praw konsumenta,
20) utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz
obiektów administracyjnych,
21) obronności,
22) promocji powiatu,
23) współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz
podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o
działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873, z
późn. zm.),
24) działalności w zakresie telekomunikacji.
Do zadań publicznych powiatu należy również zapewnienie wykonywania
określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb,
inspekcji i straży.
Ustawy mogą również określać inne zadania powiatu, jak i określać niektóre
sprawy należące do zakresu działania powiatu, jako zadania z zakresu
administracji rządowej, wykonywane przez powiat.
Powiat na uzasadniony wniosek zainteresowanej gminy przekazuje jej zadania z
zakresu swojej właściwości na warunkach ustalonych w porozumieniu.
Zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin.
Ustawy mogą nakładać na powiat obowiązek wykonywania zadań z zakresu
organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz
referendów.
Powiat może zawierać z organami administracji rządowej porozumienia w
sprawie wykonywania zadań publicznych z zakresu administracji rządowej.
Powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań
publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także z
województwem, na którego obszarze znajduje się terytorium powiatu.
Porozumienia to podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Do porozumień stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym
W celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne i
zawierać umowy z innymi podmiotami.
Powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania
o charakterze użyteczności publicznej.
21
Ustawy określają również przypadki, w których właściwe organy administracji
rządowej mogą nałożyć na powiat obowiązek wykonania określonych czynności
w zakresie należącym do zadań powiatu, związanych z usuwaniem
bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz z
obronnością.
Jeżeli
działania
związane
z
usuwaniem
zagrożeń
dla
bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz z obronnością przeprowadza się w
ramach zorganizowanej akcji, nałożenie obowiązku może dotyczyć wykonania
powyższych czynności, również poza terenem powiatu.
Za te czynności, powiatowi przysługuje zwrot koniecznych wydatków i nakładów
wraz z ustawowymi odsetkami od organu administracji, który nałożył obowiązek
wykonania tych czynności.
Powiaty, związki i stowarzyszenia powiatów mogą sobie wzajemnie bądź innym
jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy
finansowej.
Województwa
Zagadnienia związane z zakresem działania, jak i zadaniami województwa
zostały oddzielnie uregulowane w ustawie o samorządzie województwa w
„Rozdziale 2 - Zakres działalności”.
Zgodnie z art. 12 ustawy, samorząd województwa określa strategię rozwoju
województwa, uwzględniającą w szczególności następujące cele:
1) pielęgnowanie polskości oraz rozwój i kształtowanie świadomości narodowej,
obywatelskiej i kulturowej mieszkańców, a także pielęgnowanie i rozwijanie
tożsamości lokalnej,
2) pobudzanie aktywności gospodarczej,
3) podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki
województwa,
4) zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego przy
uwzględnieniu potrzeb przyszłych pokoleń,
5) kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego.
Natomiast strategia rozwoju województwa zawiera:
1) diagnozę sytuacji społeczno-gospodarczej województwa,
2) określenie celów strategicznych polityki rozwoju województwa,
3) określenie kierunków działań podejmowanych przez samorząd województwa
dla osiągnięcia celów strategicznych polityki rozwoju województwa.
Strategia rozwoju województwa uwzględnia cele średniookresowej strategii
rozwoju kraju, krajowej strategii rozwoju regionalnego, a także odpowiednich
strategii ponadregionalnych oraz jest spójna z planem zagospodarowania
przestrzennego województwa. Samorząd województwa, każdorazowo w terminie 9
miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały o przyjęciu lub aktualizacji strategii
lub planu, dostosowuje do nich strategię rozwoju województwa.
Samorząd województwa prowadzi również politykę rozwoju województwa, na
którą składa się:
22
1) tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy,
2) utrzymanie i rozbudowa infrastruktury społecznej i technicznej o znaczeniu
wojewódzkim,
3) pozyskiwanie i łączenie środków finansowych: publicznych i prywatnych, w
celu realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej,
4) wspieranie i prowadzenie działań na rzecz podnoszenia poziomu
wykształcenia obywateli,
5) racjonalne korzystanie z zasobów przyrody oraz kształtowanie środowiska
naturalnego, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju,
6) wspieranie rozwoju nauki i współpracy między sferą nauki i gospodarki,
popieranie postępu technologicznego oraz innowacji,
7) wspieranie rozwoju kultury oraz sprawowanie opieki nad dziedzictwem
kulturowym i jego racjonalne wykorzystywanie,
8) promocja walorów i możliwości rozwojowych województwa,
9) wspieranie i prowadzenie działań na rzecz integracji społecznej i
przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu.
Strategia rozwoju województwa jest realizowana przez programy wojewódzkie i
regionalny program operacyjny, o których mowa w ustawie z dnia 6 grudnia
2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 oraz
z 2007 r. Nr 140, poz. 984).
Wykonywanie zadań związanych z rozwojem regionalnym na obszarze
województwa należy do samorządu województwa. Zasady finansowania rozwoju
regionalnego oraz źródła dochodów województwa w tym zakresie określają
odrębne ustawy.
Samorząd województwa, przy formułowaniu strategii rozwoju województwa i
realizacji polityki jego rozwoju, współpracuje w szczególności z:
1) jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa oraz
z samorządem gospodarczym i zawodowym,
2) administracją rządową, szczególnie z wojewodą,
3) innymi województwami,
4) organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3
ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o
wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873, z późn. zm.),
5) szkołami wyższymi i jednostkami naukowo-badawczymi.
Samorząd województwa może również współpracować z organizacjami
międzynarodowymi i regionami innych państw, zwłaszcza sąsiednich.
W sferze użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki z
ograniczoną odpowiedzialnością, spółki akcyjne lub spółdzielnie, a także może
przystępować do takich spółek lub spółdzielni. Poza sferą użyteczności
publicznej
województwo
może
również
tworzyć
spółki
z
ograniczoną
odpowiedzialnością i spółki akcyjne oraz przystępować do nich, jeżeli działalność
spółek polega na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych,
wydawniczych oraz na wykonywaniu działalności w zakresie telekomunikacji
służących rozwojowi województwa.
23
Na podstawie art. 14 ustawy samorząd województwa wykonuje zadania o
charakterze wojewódzkim określone ustawami, w szczególności w zakresie:
1) edukacji publicznej, w tym szkolnictwa wyższego,
2) promocji i ochrony zdrowia,
3) kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami,
4) pomocy społecznej,
5) wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej,
6) polityki prorodzinnej,
7) modernizacji terenów wiejskich,
8) zagospodarowania przestrzennego,
9) ochrony środowiska,
10) gospodarki wodnej, w tym ochrony przeciwpowodziowej, a w szczególności
wyposażenia i utrzymania wojewódzkich magazynów przeciwpowodziowych,
11) transportu zbiorowego i dróg publicznych,
12) kultury fizycznej i turystyki,
13) ochrony praw konsumentów,
14) obronności,
15) bezpieczeństwa publicznego,
16) przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy,
17) działalności w zakresie telekomunikacji.
18) ochrony roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy.
Ponadto, ustawy mogą określać sprawy należące do zakresu działania
województwa jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez
zarząd województwa, jak i nakładać na województwo obowiązek wykonywania
zadań z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów
powszechnych oraz referendów.
24
Zasady funkcjonowania i gospodarka finansowa samorządów
Czym jest owa gospodarka finansowa?
Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego polega na gromadzeniu i
wydatkowaniu środków publicznych oraz finansowaniu deficytu budżetowego i
zarządzaniu długiem publicznym przez organy gmin, powiatów i województw na
podstawie uchwalonego budżetu.
Tak więc, jak to już wykazano wcześniej gospodarka finansowa składa się z
trzech podstawowych aspektów odnoszących się do:
1) dochodów
2) wydatków
3) salda dochodów i wydatków /nadwyżki budżetowej albo deficytu/.
Niewątpliwym celem, jaki winien charakteryzować prowadzoną przez władze
samorządu terytorialnego politykę finansową, jest dążenie dostosowania
wydatków do dochodów, a więc osiągnięcia równowagi budżetowej.
Zasady funkcjonowania i gospodarka finansowa samorządu gminnego
Zagadnienia związane z gospodarką finansową samorządu gminnego zostały
uregulowane w Rozdziale 6 ustawy o samorządzie gminnym.
Zgodnie z postanowieniami powołanego aktu prawnego, gmina samodzielnie
prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej gminy.
Statut gminy określa natomiast uprawnienia jednostki pomocniczej do
prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy.
Ponadto:
- dochody gminy są określone w odrębnych ustawach,
- dochodami gminy mogą być także wpływy z samoopodatkowania mieszkańców,
- uchwały i zarządzenia organów gminy dotyczące zobowiązań finansowych
wskazują źródła, z których zobowiązania te zostaną pokryte; uchwały rady
gminy, zapadają bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej
połowy ustawowego składu rady,
- dyspozycja środkami pieniężnymi gminy jest oddzielona od kasowego jej
wykonania,
- za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt, burmistrz,
prezydent miasta,
- wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta przysługuje wyłączne prawo:
- zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale
budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych
przez radę gminy,
- emitowania papierów wartościowych, w ramach upoważnień udzielonych
przez radę gminy,
- dokonywania wydatków budżetowych,
- zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy,
- dysponowania rezerwami budżetu gminy,
- blokowania środków budżetowych, w przypadkach określonych ustawą.
25
- gospodarka finansowa gminy jest jawna,
- wójt, burmistrz, prezydent miasta niezwłocznie ogłasza uchwałę budżetową i
sprawozdanie z jej wykonania w trybie przewidzianym dla aktów prawa
miejscowego
- wójt, burmistrz, prezydent miasta informuje mieszkańców gminy o założeniach
projektu budżetu, kierunkach polityki społecznej i gospodarczej oraz
wykorzystywaniu środków budżetowych.
Kontrolę gospodarki finansowej gmin i związków sprawują regionalne izby
obrachunkowe.
Zasady funkcjonowania i gospodarka finansowa samorządu powiatowego
Zagadnienia związane z gospodarką finansową samorządu powiatowego zostały
uregulowane w Rozdziale 6 ustawy o samorządzie powiatowym.
Zgodnie z postanowieniami powołanego aktu prawnego powiat samodzielnie
prowadzi gospodarkę finansową na postawie uchwały budżetowej.
Rada powiatu, określając tryb prac nad projektem uchwały budżetowej,
uwzględnia w szczególności obowiązki powiatowych służb, inspekcji i straży w
toku prac nad tym projektem.
Ponadto:
- przekazywanie powiatowi, w drodze ustawy, nowych zadań wymaga
zapewnienia środków finansowych koniecznych na ich realizację w postaci
zwiększenia dochodów,
- za prawidłowe wykonanie budżetu powiatu odpowiada zarząd powiatu;
- Zarządowi powiatu przysługuje wyłączne prawo:
- zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale
budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych
przez radę powiatu,
- emitowania papierów wartościowych, w ramach upoważnień udzielonych
przez radę powiatu,
- dokonywania wydatków budżetowych,
- zgłaszania propozycji zmian w budżecie powiatu,
- dysponowania rezerwą budżetu powiatu,
- blokowania środków budżetowych, w przypadkach określonych ustawą.
- gospodarka środkami finansowymi znajdującymi się w dyspozycji powiatu jest
jawna; wymóg jawności jest spełniany w szczególności przez:
1) jawność debaty budżetowej,
2) opublikowanie uchwały budżetowej oraz sprawozdań z wykonania budżetu
powiatu,
3) przedstawienie pełnego wykazu kwot dotacji celowych udzielanych z budżetu
powiatu,
4) ujawnienie sprawozdania zarządu z działań, o których mowa wyżej
- dyspozycja środkami pieniężnymi powiatu jest oddzielona od jej kasowego
wykonania.
26
Kontrolę
gospodarki
finansowej
powiatu
sprawuje
regionalna
izba
obrachunkowa.
Zasady funkcjonowania i gospodarka finansowa samorządu województwa
Zagadnienia związane z gospodarką finansową samorządu wojewódzkiego
zostały uregulowane w Rozdziale 5 ustawy o samorządzie wojewódzkim - Finanse
samorządu województwa.
Uchwała budżetowa jest podstawą samodzielnej gospodarki finansowej
województwa.
Ponadto:
- przekazanie województwu, w drodze ustawy, nowych zadań wymaga
zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację w postaci
zwiększenia dochodów,
- za prawidłowe wykonanie budżetu województwa odpowiada zarząd
województwa,
- zarządowi województwa przysługuje wyłączne prawo:
- zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale
budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielanych
przez sejmik województwa,
- emitowania papierów wartościowych, w ramach upoważnień udzielanych
przez sejmik województwa,
- dokonywania wydatków budżetowych,
- zgłaszania propozycji zmian w budżecie województwa,
- dysponowania rezerwami budżetu województwa,
- blokowania środków budżetowych, w przypadkach określonych ustawą.
- gospodarka środkami finansowymi znajdującymi się w dyspozycji samorządu
województwa jest jawna; wymóg jawności jest spełniany między innymi przez:
1) zachowanie jawności debaty budżetowej,
2) opublikowanie uchwały budżetowej oraz sprawozdań z wykonania budżetu
województwa,
3) przedstawianie pełnego wykazu kwot dotacji celowych udzielanych z budżetu
województwa.
- dyspozycja środkami pieniężnymi województwa jest oddzielona od jej kasowego
wykonania.
Odpowiedzialność za naruszenie zasad dyscypliny finansów
publicznych
Zagadnienia podstawowe
Kwestie związane z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych zostały
uregulowane w odrębnym akcie prawnym od ustawy o finansach publicznych, a
mianowicie w ustawie z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za
naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Główne
założenia
powołanej
ustawy
to
określenie
zasad
i
zakresu
odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wskazanie
organy właściwych oraz trybu postępowania w sprawach o naruszenie
27
dyscypliny finansów publicznych. Przepisy powołanej ustawy mają przede
wszystkim służyć skutecznemu i sprawnemu egzekwowaniu odpowiedzialności
za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, mają także wzmacniać
zapobiegawczą i dyscyplinującą rolę postępowania w sprawach o naruszenie
dyscypliny finansów publicznych.
Ważne
Przepisów ustawy nie stosuje się do określania, ustalania, poboru lub wpłaty
należności celnych i należności z tytułu podatków i opłat, o których mowa w art.
2 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa,
stanowiących dochody budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego,
w tym odsetek za zwłokę, a także udzielania ulg i zwolnień w zakresie tych
należności.
Zasady, zakres oraz samorządowe podmioty ponoszące odpowiedzialność za
naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Zasady i zakres odpowiedzialności
Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych w JST jest:
1) nieustalenie należności JST albo ustalenie takiej należności w wysokości
niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia;
2) niepobranie lub niedochodzenie należności JST albo pobranie lub
dochodzenie tej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego
obliczenia;
3) niezgodne z przepisami umorzenie należności JST, odroczenie jej spłaty lub
rozłożenie spłaty na raty albo dopuszczenie do przedawnienia tej należności
4) nieprzekazanie w terminie do budżetu w należnej wysokości pobranych
dochodów należnych JST;
5) niedokonanie w terminie wpłaty do budżetu w należnej wysokości dochodów
przez
jednostkę
budżetową,
nadwyżki
środków
obrotowych
przez
samorządowy zakład budżetowy albo nadwyżki środków finansowych przez
agencję wykonawczą;
6) przeznaczenie dochodów uzyskiwanych przez jednostkę budżetową na wydatki
ponoszone w tej jednostce;
7)
przekazanie lub udzielenie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu
przekazywania
lub
udzielania
dotacji,
niezatwierdzenie
w
terminie
przedstawionego rozliczenia dotacji i nieustalenie kwoty dotacji podlegającej
zwrotowi do budżetu;
8) wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez
udzielającego
dotację,
nierozliczenie
w
terminie
otrzymanej
dotacji,
niedokonanie w terminie zwrotu dotacji w należnej wysokości;
9) dokonanie zmiany w budżecie lub planie, stanowiącym podstawę gospodarki
finansowej JST, bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu
upoważnienia;
28
10) dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego
ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z
przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów
dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków;
11) przeznaczenie środków rezerwy na inny cel niż określony w decyzji o ich
przyznaniu;
12) przyznanie lub przekazanie środków związanych z realizacją programów lub
projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych bez
zachowania lub z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich przyznaniu
lub przekazaniu;
13) niedokonanie w terminie przez przyznającego lub przekazującego środki
związane z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem
środków unijnych lub zagranicznych rozliczenia tych środków;
14) nieustalenie podlegającej zwrotowi kwoty środków związanych z realizacją
programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub
zagranicznych albo ustalenie takiej kwoty w
wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia;
15) niedochodzenie podlegającej zwrotowi kwoty środków związanych z realizacją
programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub
zagranicznych albo dochodzenie takiej kwoty w wysokości niższej niż
wynikająca z prawidłowego obliczenia;
16) niezgodne z przepisami umorzenie podlegającej zwrotowi kwoty środków
związanych z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem
środków unijnych lub zagranicznych, odroczenie jej spłaty lub rozłożenie
spłaty na raty albo dopuszczenie do przedawnienia tej należności;
17) wykorzystanie środków publicznych lub środków przekazanych ze środków
publicznych, związanych z realizacją programów lub projektów finansowanych
z udziałem środków unijnych lub zagranicznych, niezgodnie z przeznaczeniem
lub z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu, w tym:
a) procedur określonych przepisami o zamówieniach publicznych - wyłącznie
w zakresie określonym w art. 17,
b) procedur określonych przepisami o koncesji na roboty budowlane lub
usługi - wyłącznie w zakresie określonym w art. 17a;
18) niedokonanie w terminie przez otrzymującego lub wykorzystującego środki
publiczne lub środki przekazane ze środków publicznych, związane z
realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków
unijnych lub zagranicznych, rozliczenia tych środków;
19) niedokonanie w terminie lub w należnej wysokości zwrotu kwoty środków
publicznych lub środków przekazanych ze środków publicznych, związanych z
realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków
unijnych lub zagranicznych;
20) nieprzekazanie w terminie lub w należnej wysokości zwracanej kwoty
środków publicznych lub środków przekazanych ze środków publicznych,
związanych z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem
środków unijnych lub zagranicznych, przez podmiot, za pośrednictwem
którego zwracane są te środki;
21) nieopłacenie w terminie przez JST:
1) składek na ubezpieczenia społeczne,
29
2) składek na ubezpieczenie zdrowotne,
3) składek na Fundusz Pracy,
4) składek na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych,
5) wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych
- albo ich opłacenie w kwocie niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia.
22) zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia określonego ustawą budżetową,
uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu
tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania
zobowiązań przez JST;
23) niewykonanie w terminie zobowiązania JST, w tym obowiązku zwrotu
należności celnej, podatku, nadpłaty lub nienależnie opłaconych składek na
ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, którego skutkiem jest zapłata
odsetek, kar lub opłat albo oprocentowanie tych należności;
24) niezgodne z przepisami o zamówieniach publicznych:
1) opisanie przedmiotu zamówienia publicznego w sposób, który mógłby
utrudniać uczciwą konkurencję;
2) ustalenie wartości zamówienia publicznego lub jego części, jeżeli miało to
wpływ na obowiązek stosowania przepisów o zamówieniach publicznych albo
na zastosowanie przepisów dotyczących zamówienia publicznego o niższej
wartości;
3) opisanie sposobu dokonania oceny spełniania warunków udziału w
postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w sposób niezwiązany z
przedmiotem zamówienia lub nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia;
4) określenie kryteriów oceny ofert;
5) nieprzekazanie do ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
lub niezamieszczenie w Biuletynie Zamówień Publicznych ogłoszenia o
zamówieniu, ogłoszenia o zmianie ogłoszenia o zamówieniu lub ogłoszenia o
udzieleniu zamówienia;
6) niezawiadomienie w terminie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o
wszczęciu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego;
25) udzielenie zamówienia publicznego:
1) wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o
zamówieniach publicznych;
2) z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych dotyczących
przesłanek stosowania trybów udzielenia zamówienia publicznego: negocjacji
bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki lub zapytania o cenę;
26) zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego:
1) bez zachowania formy pisemnej;
2) na czas dłuższy niż określony w przepisach o zamówieniach publicznych
lub na czas nieoznaczony, z wyłączeniem przypadków dopuszczonych w
przepisach o zamówieniach publicznych;
3) przed ogłoszeniem orzeczenia przez Krajową Izbę Odwoławczą, z
naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych;
27) unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego z
naruszeniem
przepisów
o
zamówieniach
publicznych,
określających
przesłanki upoważniające do unieważnienia tego postępowania;
28) niezłożenie przez członka komisji przetargowej lub inną osobę wykonującą
czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego po stronie
30
zamawiającego oświadczenia o braku lub istnieniu okoliczności powodujących
wyłączenie z tego postępowania;
29) niewyłączenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego osoby
podlegającej wyłączeniu z takiego postępowania na podstawie przepisów o
zamówieniach publicznych;
30) zmiana umowy w sprawie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów
o zamówieniach publicznych;
31) zawarcie umowy koncesji:
1) z koncesjonariuszem, który nie został wybrany zgodnie z przepisami o
koncesji na roboty budowlane lub usługi;
2) z naruszeniem przepisów o koncesji na roboty budowlane lub usługi
dotyczących obowiązku przekazania lub zamieszczenia ogłoszenia w
postępowaniu o zawarcie umowy koncesji;
3) której przedmiot lub warunki zostały określone w sposób naruszający
zasady uczciwej konkurencji;
4) z innym, niż wymienione w pkt 1-3, naruszeniem przepisów o koncesji na
roboty budowlane lub usługi, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik
postępowania o zawarcie umowy koncesji;
32) zawarcie umowy koncesji:
1) bez zachowania formy pisemnej;
2) z pominięciem terminu, w jakim może ona być zawarta, z wyłączeniem
przypadków dopuszczonych w przepisach o koncesji na roboty budowlane lub
usługi;
3) na czas dłuższy niż określony w przepisach o koncesji na roboty budowlane
lub usługi, z wyłączeniem przypadków dopuszczonych w przepisach o koncesji
na roboty budowlane lub usługi;
4) przed ogłoszeniem orzeczenia przez wojewódzki sąd administracyjny w
sprawie skargi na czynność wyboru oferty najkorzystniejszej z wyłączeniem
przypadku dopuszczonego w przepisach o koncesji na roboty budowlane lub
usługi;
33) odwołanie postępowania o zawarcie umowy koncesji z naruszeniem
przepisów o koncesji na roboty budowlane lub usługi;
34) zmiana umowy koncesji z naruszeniem przepisów o koncesji na roboty
35)
zaniechanie
przeprowadzenia
lub
rozliczenia
inwentaryzacji
albo
przeprowadzenie lub rozliczenie inwentaryzacji w sposób niezgodny z
przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości;
36) niesporządzenie lub nieprzekazanie w terminie sprawozdania z wykonania
procesów gromadzenia środków publicznych i ich rozdysponowania albo
wykazanie w tym sprawozdaniu danych niezgodnych z danymi wynikającymi z
ewidencji księgowej;
37) zaniechanie prowadzenia audytu wewnętrznego w jednostce sektora
finansów publicznych do tego zobowiązanej, wskutek niezatrudniania
audytora wewnętrznego albo niezawierania umowy z usługodawcą;
38) niedokonanie lub nienależyte dokonanie wstępnej kontroli zgodności operacji
gospodarczej lub finansowej z planem finansowym lub kompletności i
rzetelności dokumentów dotyczących takiej operacji, jeżeli miało ono wpływ
na:
31
1) dokonanie wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej
w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych;
2) zaciągnięcie zobowiązania niemieszczącego się w planie finansowym
jednostki sektora finansów publicznych.
39) niewykonanie lub nienależyte wykonanie przez kierownika JST obowiązków
w zakresie kontroli zarządczej w JST, jeżeli miało ono wpływ na:
1) uszczuplenie wpływów należnych tej jednostce;
2) dokonanie wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków
ustalonej w planie finansowym jednostki;
3) zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia określonego ustawą
budżetową,
uchwałą
budżetową
lub
planem
finansowym
albo
z
przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów
dotyczących zaciągania zobowiązań przez JST;
4) niewykonanie w terminie zobowiązania jednostki, w tym obowiązku zwrotu
należności celnej, podatku, nadpłaty lub nienależnie opłaconych składek na
ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne;
5) udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w
trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych;
6) zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego z naruszeniem
przepisów o zamówieniach publicznych dotyczących formy pisemnej umowy,
okresu, na który umowa może być zawarta, lub w przypadku wniesienia
odwołania - terminu jej zawarcia;
7) niewyłączenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego osoby
podlegającej wyłączeniu z takiego postępowania na podstawie przepisów o
zamówieniach publicznych;
8) unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego z
naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych określających przesłanki
unieważnienia tego postępowania;
9) zawarcie umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi z
koncesjonariuszem, który nie został wybrany zgodnie z przepisami o koncesji
na roboty budowlane lub usługi;
10) zawarcie umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi z naruszeniem
przepisów o koncesji na roboty budowlane lub usługi dotyczących formy
pisemnej umowy, okresu, na który umowa może być zawarta, lub w
przypadku wniesienia skargi na czynność wyboru oferty najkorzystniejszej -
terminu jej zawarcia;
11) odwołanie postępowania o zawarcie umowy koncesji na roboty budowlane
lub usługi z naruszeniem przepisów o koncesji na roboty budowlane lub
usługi;
12) dokonanie, w zakresie gospodarki finansowej lub w postępowaniu o
udzielenie zamówienia
publicznego lub przygotowaniu tego postępowania albo w postępowaniu o
zawarcie umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi, czynności
naruszającej dyscyplinę finansów publicznych przez osobę nieupoważnioną do
wykonania tej czynności;
13) działanie lub zaniechanie skutkujące zapłatą ze środków publicznych
kary, grzywny lub opłaty stanowiącej sankcję finansową, do których stosuje
się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
32
Warunki odpowiedzialności
Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba:
- która popełniła czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych określony
przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia
- której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia.
- która wydała polecenie wykonania czynu naruszającego dyscyplinę finansów
publicznych.
Nie można jednakże przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć
mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie
obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn
naruszający dyscyplinę finansów publicznych.
Naruszenie dyscypliny finansów publicznych uważa się za popełnione w
czasie, w którym sprawca działał lub zaniechał działania, do którego był
obowiązany. Za czas, w którym sprawca zaniechał działania, uważa się dzień
następujący po upływie terminu, w którym określone działanie powinno
nastąpić.
Nieświadomość tego, że działanie lub zaniechanie stanowi naruszenie dyscypliny
finansów publicznych, nie wyłącza odpowiedzialności, chyba że nieświadomość
była usprawiedliwiona.
Nie popełnia naruszenia dyscypliny finansów publicznych osoba, która z powodu
choroby psychicznej lub innego zakłócenia czynności psychicznych nie mogła w
czasie czynu rozpoznać jego znaczenia lub pokierować swoim postępowaniem.
Wyjątek stanowi, gdy zakłócenie czynności psychicznych zostało spowodowane
wprawieniem się w stan nietrzeźwości lub odurzenia w wyniku własnego
działania.
Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest
niezależna od odpowiedzialności określonej innymi przepisami prawa.
Nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych działanie lub
zaniechanie, którego przedmiotem są środki finansowe
w wysokości
nieprzekraczającej jednorazowo, a w przypadku więcej niż jednego działania lub
zaniechania - łącznie w roku budżetowym, kwoty minimalnej.
Kwotą minimalną jest kwota przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w
gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego
Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej
"Monitor Polski".
Nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych w przypadku działania lub zaniechania podjętego wyłącznie w celu
ograniczenia skutków zdarzenia losowego.
Zdarzeniem losowym, jest zdarzenie wywołane przez czynniki zewnętrzne,
którego nie można przewidzieć z pewnością, w szczególności zagrażające
bezpośrednio życiu lub zdrowiu ludzi lub grożące powstaniem szkody
niewspółmiernie większej niż spowodowana działaniem lub zaniechaniem
naruszającym dyscyplinę finansów publicznych.
33
Nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych, którego stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest
znikomy.
Przy ocenie stopnia szkodliwości dla finansów publicznych naruszenia
dyscypliny finansów publicznych uwzględnia się wagę naruszonych obowiązków,
sposób i okoliczności ich naruszenia, a także skutki naruszenia.
Przy ocenie stopnia szkodliwości dla finansów publicznych naruszenia
dyscypliny finansów publicznych wywołującego skutki finansowe bierze się pod
uwagę w szczególności wysokość skutku finansowego, w tym:
1) wysokość uszczuplonych środków publicznych;
2) kwotę środków publicznych niewpłaconych lub niezwróconych na właściwy
rachunek budżetu państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej
jednostki sektora finansów publicznych;
3) kwotę środków publicznych wydatkowanych bez upoważnienia lub z jego
przekroczeniem albo niezgodnie z przeznaczeniem;
4) wysokość zobowiązań zaciągniętych bez upoważnienia lub z jego
przekroczeniem;
5) kwotę zapłaconych odsetek, kar lub opłat albo wypłaconego oprocentowania.
Osoba, która naruszyła dyscyplinę finansów publicznych wskutek wykonania
polecenia przełożonego albo kierownika jednostki, albo dysponenta środków
publicznych, organu nadzorującego lub organu założycielskiego, nie ponosi
odpowiedzialności, jeżeli przed wykonaniem polecenia zgłosiła pisemnie
zastrzeżenie i, pomimo tego zastrzeżenia, otrzymała pisemne potwierdzenie
wykonania polecenia albo polecenie nie zostało odwołane albo zmienione. W tym
przypadku odpowiedzialność ponosi osoba, która podpisała się pod pisemnym
poleceniem wykonania polecenia, a przy braku takiego dokumentu - osoba,
która wydała polecenie.
Osoba, która naruszyła dyscyplinę finansów publicznych wskutek wykonania
uchwały organu, nie ponosi odpowiedzialności, jeżeli przed wykonaniem
uchwały zgłosiła pisemnie zastrzeżenie i pomimo tego zastrzeżenia otrzymała
pisemne potwierdzenie wykonania uchwały lub uchwała nie została uchylona
albo zmieniona; w tym przypadku odpowiedzialność ponosi każdy z członków
organu, który podpisał się pod pisemnym potwierdzeniem wykonania uchwały, a
w razie braku takiego dokumentu - każdy z członków organu, który nie zgłosił
sprzeciwu do uchwały, która nie została uchylona albo zmieniona.
Ukaranie osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
nie ogranicza praw Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub
innej jednostki sektora finansów publicznych do dochodzenia odszkodowania za
poniesioną szkodę.
Samorządowe podmioty ponoszące odpowiedzialność
Odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlegają:
1) osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy
JST,
2) kierownicy jednostek JST,
34
3) pracownicy JST lub inne osoby, którym odrębną ustawą lub na jej podstawie
powierzono
wykonywanie
obowiązków
w
takiej
jednostce,
których
niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę
finansów publicznych
4) osoby zobowiązane lub upoważnione do działania w imieniu podmiotu,
któremu odrębną ustawą lub na jej podstawie albo na podstawie umowy lub
w drodze porozumienia powierzono określone zadania związane z realizacją
programu finansowanego z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii
Europejskiej, niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez
państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA)
lub innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających
zwrotowi, zwanych dalej "środkami unijnymi lub zagranicznymi";
5) osoby zobowiązane do realizacji projektu finansowanego z udziałem środków
unijnych
lub
zagranicznych,
którym
przekazano
środki
publiczne
przeznaczone na realizację tego projektu lub które wykorzystują takie środki.